治理型物業:多元共治視域下拆遷安置社區的秩序再造

摘"""要：以行政邏輯為主導的拆遷安置社區是城市治理中的洼地，其中社區物業管理問題尤其突出。依靠單一市場主體無法塑造拆遷安置社區的物業管理秩序，甚至會引發次生性矛盾糾紛。打造政府、市場、社會多元主體復合的治理型物業是突破拆遷安置社區物業管理困境，塑造社區良性秩序的可行路徑。治理型物業的本質是在地方政府的主導下，促進社區多元治理主體協商共治的物業管理模式。治理型物業具有復合型治理方式，既可以通過市場契約邏輯獲取專業化的物業管理服務，又能夠通過社會自治邏輯改造居民的認知和行為習慣。基層政府在治理型物業中是制度的供給者和監督者，通過制定規則重塑市場主體與社會主體在物業管理中的角色，推動多元共治格局的形成;物業公司在制度約束和政府的監管下則表現出較強的公益性，并成為連接居民和政府的中間紐帶;居委會則扮演監督物業公司、引領居民自治的綜合協調角色。構建以多元共治為核心的治理型物業不僅是突破拆遷安置社區物業管理困境的可行路徑，更是探討社會轉型期城市基層社會治理現代化的題中之義。

關"鍵"詞：拆遷安置社區;治理型物業;物業管理;秩序再造

中圖分類號：D63""""文獻標識碼：A""""文章編號：1007-8207（2025）01-0076-17

引"言

隨著行政邏輯主導下的“合村并居”政策普遍實施，大量被征地拆遷的農民集中居住于城市空間，從而形成一種獨特的居民區類型即拆遷安置社區。顧名思義，拆遷安置社區的居民主要是由失地、失宅農民組成，從居住空間和職業類型來看，拆遷安置社區居民已經不屬于傳統意義上的農民。但是由于失地失宅農民是短時間、集中性地被動“上樓”，其觀念認知和生活習慣來不及轉變，依舊帶有很強的農民印記。而這種遺存的鄉土生活習慣、價值認知、行為方式與城市治理規則形成強大張力，這種張力突出表現為社區物業管理困境。拆遷安置社區物業管理所引發的矛盾糾紛已經成為影響城市基層社會穩定的高風險性因素。可以說，“亦城亦鄉”的拆遷安置社區已成為當下城市治理中的洼地，甚至有淪為城市“貧民窟”的可能。[1]

城市住房市場化改革不僅推動了商品房住宅小區的蓬勃發展，同時也催生出龐大的物業管理市場。從全國范圍看，多數商品房住宅小區都是從市場獲取物業管理服務，業主與物業公司通過締結商業契約建立服務關系。而對于拆遷安置社區來說，向市場購買物業管理服務的模式難以被社區居民接受，極易出現居民不服從物業管理、拒繳物業費的現象，進而引發一系列矛盾糾紛。當然，拆遷安置社區物業管理困境的形成不能簡單歸咎于社區居民角色轉變不暢、契約意識不足，房屋產權不清晰、住房質量不過關、配套設施不齊全等問題也是物業管理困境形成的重要原因。如何突破拆遷安置社區物業管理困境，塑造社區良好治理秩序是政府以及學界亟需進一步深化研究的問題。筆者通過對浙江省紹興市、廣東省東莞市、湖北省十堰市以及重慶市的拆遷安置社區的物業管理現狀實地調研，歸納出“治理型物業”這一物業管理類型，試圖從學理分析以及現實實踐中對構建拆遷安置社區物業管理秩序提供一種可行路徑。

一、文獻回顧及研究進路

“村莊整體拆遷，村民上樓居住”作為一種社會現象，學術界曾用不同概念對其進行概括，如“村轉居社區”“過渡型社區”“拆遷安置社區”。不同概念反映了不同研究之間的視角與價值差異。為了更好地還原和再現經驗現象，避免產生不必要的歧義，本文采用更貼近現實經驗又能較為精準地反映社區性質和特征的“拆遷安置社區”概念。相關研究重點關注拆遷安置社區的治理問題，并把社區物業管理問題納入其中，從制度結構、社會資本、居民角色轉換等視角提出解釋。

（一）制度規則、社會資本與個體角色視角下的物業管理困境

制度結構視角是從拆遷安置社區的形成以及內部結構特征、治理規則著手，分析其治理現狀與治理困境。拆遷安置社區可以說是行政社會邏輯下的產物，政府全方位主導也造成居民對政府的“行政歸咎”，形成政府的“無限責任制”。[2]在這其中，居民把物業管理看作是政府應盡的責任，拒絕購買物業服務的行為邏輯也就得到解釋。當然，政府也通過補貼物業費、直接介入到物業管理中的途徑緩解拆遷安置小區的物業管理困境，但是完全依靠政府主導的“扶植型秩序”加重了地方政府的治理負擔，并且壓縮了社區的自治空間，政府扶植并非長久之策。[3]在元治理的視角下，拆遷安置社區的治理結構為“一主兩輔”，其中黨政組織是治理主體，承擔著“治理校準”的元治理角色。[4]當然，除了以黨政組織為代表的“權治”邏輯，還有“禮治”“法治”邏輯，共同形成“紀律規則”“禮俗規則”“契約規則”三元治理規則，不同規則之間的沖突或緊張關系形塑出拆遷安置社區的治理樣態。[5]

社會資本的研究視角則是以社會資本為理論框架，探討拆遷安置社區居民的信任互惠、組織合作等存在的問題及可行的解決路徑。在拆遷安置社區中，以血緣和地緣為基礎形成的傳統鄉村社會的社會資本瓦解，而在陌生化、原子化的新的生產生活空間中難以內生出共識性規則，居民之間的信任關系、合作關系難以形成。[6]社會資本的引入可以激發社會成員的團結意識，也是公共行動得以形成的必要因素，同時還可以促進社區內部“參與式‘伙伴’關系的建立”“協商式‘共治’機制的完善”以及“社區治理的‘柔性’著陸”。[7]拆遷安置社區居民的社區認同由于“時空壓縮”“社區記憶被切斷”“意義系統崩塌”而陷入困境，居民的歸屬感和認同感不強，要重新確立“村落共同體”在社區中的意義，以時空延伸克服“時空壓縮”困境，以“記憶構建”重塑社區認同。[8]

居民角色轉換的視角則是從居民個體的角色身份轉變、行為模式轉變、權責關系轉變所面臨的分歧，探討導致拆遷安置社區陷入失序狀態的原因。農民的市民化轉性是包括角色意識、思想觀念、社會權利、行為模式等多個方面的整體轉型。[9]而轉型過程的不暢不能歸咎于農民個體承擔新角色的能力低下，而是受到賦權不足與身份缺損、新老市民互動不良、農民特殊認同策略三方面條件的限制。[10]由農民向居民的轉型背后是“國家—農民”隱形契約關系的轉換，在轉換的過程中，政府、村集體與村民之間對彼此責任義務認定存在分歧，村民以集體的身份把責任推給村集體或基層政府，拒絕接受空洞的“市場業主”身份，而這種復雜的多邊關系也就造成了社區的物業管理困境。[11]

（二）研究進路：治理型物業實踐中的多元之治

通過對既有文獻的梳理可以看出，以上三種研究視角全面系統地分析了拆遷安置社區的制度結構特征、社會資本樣態以及居民角色轉型困境。雖然相關研究較少直接以物業管理作為研究對象，但在論證的過程中也都有涉及到物業管理的內容，可以說物業管理是拆遷安置社區研究中無法回避的問題。既有研究多把拆遷安置社區定義為“過渡型社區”，這是一種發展導向的研究預設，以典型的城市社區為樣板對“過渡型社區”進行比較研究，這容易忽略“過渡型社區”內在的實踐邏輯。以上三種研究視角雖然對拆遷安置社區物業管理困境做出了解釋，也都從規范的角度提出破解物業管理困境的策略，但是都比較籠統和抽象，比如“增加社會資本”“重塑記憶”“確立元治理角色”。另外，從既有研究中也可以看出，國家（政府）、市場、社會是拆遷安置社區中的主要治理主體，并且存在權治、契約與禮治的三元治理規則。[12]不同治理主體之間如何協作？不同治理規則如何融合？這是進一步需要回答的問題，也是本文重點探討的問題。

本文把研究重點聚焦在拆遷安置社區的物業管理上，通過物業管理這一具體的實踐，揭示政府、社會、市場多元主體如何協商合作共塑物業管理新秩序。拆遷安置社區的特性決定了物業管理秩序的達成不能依靠單一治理主體，而需要性質各異的主體協商配合，以形成物業治理共同體。“治理型物業”則是這種治理共同體的典型代表。顧名思義，“治理型物業”的核心是治理而非服務，有別于純粹的市場型物業;其既包含市場因素，同時也具備行政強制與自治的邏輯，是一種多元治理主體協作、多元治理方式結合的復合型物業管理類型。“治理型物業”既是筆者從經驗中歸納出的物業管理類型，也是本文的分析框架，以“治理型物業”的形成邏輯、運作邏輯來探討拆遷安置社區中多元治理主體的合作如何可能。“治理型物業”這一概念既為物業管理秩序的塑造提供理論性指導，同時也為基層社區多元治理模式的建立提供參考。

二、治理型物業性質：多元主體參與的物業管理類型

根據《物業管理條例》的規定，物業管理是指“業主通過選聘物業服務企業，由業主和物業服務企業按照物業服務合同約定，對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理，維護物業管理區域內的環境衛生和相關秩序的活動”[13]。由定義可以看出，物業管理是業主委托物業服務企業對物業進行的管理活動，物業管理可看作是一種特殊商品。其實，物業管理并不是隨著市場化改革出現的新鮮事物，我國單位制時期同樣存在物業管理，只不過當時各類公房的物業管理由政府或單位來承擔。另外，通過市場途徑購買也并不是獲取物業管理的唯一形式，在一些非典型的住宅區內，比如老舊社區、拆遷安置社區，政府、社會也會提供物業管理服務。《物業管理條例》對物業管理的定義僅局限于市場型物業管理類型，無疑是明顯的立法缺陷。[14]從物業管理的屬性來看，物業管理本質上是社區內非競爭性、非排斥性的公共品，而這種公共品的提供者既可以是市場主體，也可以是政府或社會組織，根據物業管理服務提供者的不同以及提供方式的不同，可簡單將其劃分為行政型物業、市場型物業以及自治型物業（見表1）。

表1物業管理類型及特點

["""""特征

類型核心主體生成土壤運行邏輯缺陷行政型物業國家或政府國家一元主導的“總體性社會”行政權力之治管理方式僵化，無法滿足需求市場型物業物業公司陌生人社會市場契約之治收費高且缺乏穩定性自治型物業社會組織熟人社會共同體成員自治物業管理水平較低]

（一）單一主體主導下的物業管理類型及運行邏輯

政府、市場和社會的性質屬性不同，三者提供公共品的具體方式、運作模式以及背后的權力關系也有所不同。因此，行政型物業、市場型物業以及自治型物業三者的性質特征、實踐邏輯也迥然相異。

⒈行政型物業：政府主導下的權力之治。行政型物業是指政府作為物業管理的主體，通過行政權力對房屋以及相關配套設施進行管理、維修、保養。行政型物業的本質是全能政府對城鎮居民各項生活事務的包辦，其主要存在于改革開放之前的公有制時期。中華人民共和國成立后，城市實施單位制為主的社會管理模式。單位制是一種綜合性的社會組織形式，是居民生產單元與生活單元相重合而兼具經濟、文化、政治意義的綜合體。單位制塑造了國家“總體性支配”的社會形態，國家行政權力支配各類資源的分配，行政組織控制和調節社會系統的運轉。[15][16]與此同時，單位也通過對各類生活資源的壟斷支配著每個人，并產生了具有“依賴型人格”[17]的“單位人”。

在單位制時期，城市所有房屋都收歸國有或集體所有，居民住房由國家或單位統一分配，實施福利性的住房政策。國家或單位根據單位職工的年齡、工齡、家庭情況等要素分配房屋。雖然單位公房的使用者需要繳納房租，但是房租金額非常低，不足以抵償房屋的老化和維修成本，房租的象征意義大于實際意義。房屋的后續維修和管理由單位的房管部門負責，房屋使用人不承擔責任。筆者在對重慶市長壽區某鋼廠的單位小區（大院）調研時了解到，在鋼廠改制之前，所有與物業有關的問題全部由房管所或單位的維修隊負責，大到居民房屋漏水，小到家中下水道堵塞、電路老化，全都依靠單位解決。由此可見，單位制時期城鎮居民房屋使用權的獲取、物業管理全都是遵循行政的邏輯，國家行政權力居于主導地位，形成了行政型物業這一管理類型。

行政型物業的產生由時代因素所決定，隨著政治經濟制度的改革，純粹的行政型物業也逐漸消失。但是，行政型物業作為一種物業管理類型，對于當下物業管理形式仍具有一定的啟發性。尤其是在城市化快速推進，拆遷安置小區、易地扶貧安置小區等非典型住宅區層出不窮的時期。此類住宅區內的物業管理問題突出，政府如何應對此類問題，或者說應該如何定義政府在物業管理中的角色和地位值得進一步考慮。

⒉市場型物業：市場主導下的契約之治。市場型物業是指住宅區業主、房地產開發商或者居民委員會①與物業公司簽訂委托合同，由物業公司提供住宅區的物業管理服務。市場型物業是當下物業管理的主流形式。市場型物業的迅速發展是國家政治經濟制度改革的結果，也是伴隨城市住房私有化浪潮的必然現象。市場型物業的本質是把市場引入物業管理領域，由市場的邏輯來推動物業管理的正規化和專業化。事實也確實如此，市場型物業通過提供高標準、差異化的物業服務，能夠最大限度地滿足城市居民的物業管理服務需求，提高居民的生活質量。

市場型物業的發展與業主自治的制度安排密切相關。業主自治包括兩方面的內涵：一是業主建筑物區分所有權的明確，業主身份得到法律保障;二是業主大會、業主委員會作為業主自治機構得到法律確認。根據《中華人民共和國民法典》第二百七十一條規定，建筑物區分所有權是指“業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利”。業主對建筑物共有部分的共同管理權賦予了業主選擇物業管理方式的權利，為業主委托物業服務企業進行物業管理活動奠定了法理基礎。在具體的實踐中，業主大會是住宅區內物業管理事宜的決策機構，業主委員會則是業主大會決策的執行機構。在此之外，業主委員會還負責與物業公司簽訂合同、監督物業公司、召開業主大會等其他事項。除了住宅區的前期物業由房地產開發商通過公開招標的形式確立之外，物業公司的選聘和解聘都由業主大會決定。

作為物業管理服務提供者的物業公司是市場主體，其運行遵循市場邏輯，以營利為組織的首要目標。物業公司與業主通過簽訂物業服務合同來約定雙方的責任義務，與業主建立契約關系。其中，按時合規地繳納物業費是業主的責任之一，這也是物業公司營利的基礎。但是當物業公司面對眾多原子化的業主時，契約的約束力極易被“軟化”，加上業主違約的成本很低，物業公司往往面臨物業費收繳困境。當住宅區內物業費繳納率降低或者由于住宅區物業維護成本上升，物業公司在經濟利益的驅動下有可能會降低物業服務質量，或者選擇撤離該住宅區。由此可見，以營利為目的的物業公司存在很大的不穩定性。與此同時，物業公司在選擇服務對象時也有一系列標準，比如住宅區的規模、房屋的新舊程度、物業收費難度等，而這些標準往往會將老舊小區、拆遷安置小區等排除在外。

⒊自治型物業：社會主導下的自我管理。自治型物業是指在一定的群體之內，通過自治的方式進行物業管理。一般來說這類群體具有共同體性質。社會學意義上的共同體是指“由具有共同價值取向的同質人口組成的關系密切、守望相助、富于人情味的群體”[18]。傳統社會中以血緣、地緣結合形成的自然村落是共同體的典型代表。另外，在單位制管理時期，由于單位職工對單位的全方位依附，單位職工在生產生活中的長久相處也能夠形成共同體形態。在共同體內部，熟人社會不僅能夠內生出共同的價值觀念和行為習慣，而且還能夠形成道德輿論監督機制，這些特征使得共同體內部能夠實現充分有效的自治。雖然隨著政治經濟制度改革，單位制逐漸轉型破產，但是單位制的遺產并沒有完全消亡，部分老舊社區的熟人社會形態也得以保留。在這些“后單位制社區”中，原單位的權力資本、文化資本以及關系資本得到保留，并成為促進社區善治的關鍵因素。[19]

后單位社區的物業管理已經不再由原單位負責，而轉交給社會或市場進行管理。但是由于后單位社區的住宅規模小且分散，房屋及配套設施老化嚴重，市場型物業公司無法實現營利。故該類社區基本無法通過市場購買物業管理服務，只能通過自治的手段進行最基本的物業管理。自治型物業的實現方式比較多樣，筆者通過對多個后單位社區的調查，發現比較有代表性的方式是在住宅區成立業主委員會，由業主委員會直接負責住宅區域內的物業管理工作。業委會通過雇傭保潔員、保安、水電工等提供基本的物業服務，而這些所謂的物業服務人員也多是社區內部的居民。關于物業服務人員的工資以及物業費價格都由全體業主決定。該類型住宅區內的業委會成員都是社區內生的積極分子，具有較高的威望和公信力，在物業管理的過程中極少發生物業糾紛。自治型物業的另外一個典型方式是在社區內部成立公益性社會組織，由其負責社區內的衛生、安全等基本的物業管理，比如“社區巡邏隊”“環境衛生志愿隊”等。社區內公益性組織的成立一方面需要社區積極分子的參與，另一方面也離不開社區居委會的引導和扶植。

自治型物業不僅存在于后單位社區，在一部分農轉居社區中也存在。其存在的基礎在于熟人社會形態的保留，能夠依靠自治的手段來解決物業管理問題。當然，自治型物業的專業化、規范化水平都比較低，只能提供最基本的物業管理服務。

（二）治理型物業：多元主體協作與治理方式的復合化

上文依據物業管理主體與運行邏輯區分出行政型物業、市場型物業與自治型物業三種物業管理類型。三種物業管理類型的產生基礎和應用場景各不相同。在理想狀態下，住宅區的社會形態決定了物業管理的主體和方式，三者適配才能塑造出合理有效的物業管理模式。而在拆遷安置社區中，既存在自治的社會土壤，同時行政力量又居于重要地位，物業公司的引入又為其注入市場的因素。拆遷安置社區中的物業管理模式由政府、市場和社會多元力量共同塑造，行政邏輯、契約邏輯以及自治邏輯并存其中。在此情況下，各主體之間良性互動、協商合作，形成一種復合型的物業管理類型才能夠保障拆遷安置社區物業管理的良性秩序，進而實現社區良好治理。

⒈超越邊界的物業管理內容。拆遷安置社區內物業管理的內容復雜，有些超出正常物業管理的范圍，但又與物業管理有千絲萬縷的聯系。比如非常典型的“毀綠種菜”“樓道養雞”“晾曬臘肉”等現象。在正常情況下，物業管理的對象是物業，服務對象是業主，雖然在必要的情況下物業管理人員也必須糾正業主的不良行為。但是在拆遷安置社區中，物業管理的對象既包括物業，也包括業主，甚至糾正業主的不良行為成了物業管理的核心內容。所謂的“不良行為”大部分都是居民之前在農村中的生產生活習慣，而這些習慣與社區物業管理的公共規則相悖。另外，拆遷安置社區居民對于物業費的接受度非常低，拒繳物業費的現象十分普遍。一方面，居民往往以拆遷“受害者”自居，“政府把我房子拆了，我被迫上樓，為什么要交物業費，要交政府給我交”;另一方面，從村民角色到居民、業主角色的轉換過程不順暢，或者說村民不接受空洞的業主的角色。[20]另外，業主對物業公司的職能認識不清，往往會把物業公司的責任無限放大，大量私人性的問題也要求物業公司負責。

總體而言，拆遷安置社區內物業管理的核心對象是業主。對業主行為的引導和規訓是物業管理行為得以開展的基礎，而這就超出正常物業管理的范圍，亟需政府力量及居委會的介入。另外，存在特殊情況的業主，比如貧困戶、低保戶，這部分弱勢群體要不要繳納物業費？繳納多少比例的物業費？這些都是需要考慮的現實問題。這些異質化情況的存在將物業管理問題上升為治理問題，僅依靠市場契約無法解決，必須依靠其他治理主體的支持和協作。

⒉多元主體并存及功能互補。政府、市場與社會多元力量并存于拆遷安置社區，各主體間性質和功能的差異既存在潛在沖突性，但同時又為建立功能互補、協商合作的治理體系提供了可能。治理型物業是這種多元合作模式的具體體現。政府的行政邏輯不僅直接促使拆遷安置社區的產生，同時也會對社區的治理模式進行政策性、制度性規劃。其中，社區中的物業管理問題是地方政府優先考量的問題。大規模的拆遷安置社區都是由物業公司提供物業管理服務，但是物業公司要受到政府出臺的各項政策的制約，比如物業費收費標準、物業管理質量要求等。可以說，政府力量始終貫穿于拆遷安置社區的治理過程之中。

對于物業公司來說，拆遷安置社區的物業管理并不具有吸引力。一方面，拆遷安置社區的物業管理費用較低，公司的營利空間小;另一方面，拆遷安置社區的房屋質量不高、配套設施不齊全、業主整體素質低，這些都不利于物業管理工作的開展。在此情況下，地方政府往往利用優惠補貼的方式吸引物業公司進駐拆遷安置社區，而且這種優惠補貼還成為政府與物業公司進行“博弈”的籌碼。

如前文所述，拆遷安置社區物業管理的核心內容是引導業主角色轉變、規訓業主行為甚至處理業主特殊問題，物業管理已經轉變為社區的綜合治理問題。而對于此類細小瑣碎的事情，通過行政力量直接干預難以取得預期的效果。但拆遷安置社區內存在的共同體特征卻為此提供了較為恰切的治理途徑。一般來說，社區居委會成員仍由原村兩委成員擔任，這為居委會通過自治的手段協調居民行為提供了可能性。村莊的整體搬遷使得社區內依然存在熟人、半熟人的社會土壤，內生性的權威人物以及道德輿論規則仍然能夠對居民行為起到引導和規制的作用。

另外，雖然成立業主委員會也是業主自治的途徑，但是該制度與拆遷安置社區社會土壤并不匹配，拆遷安置小區不具備成立業主委員會的條件。一方面，拆遷安置社區居民整體素質不高，加上常住人群多為老人和小孩，缺乏處理物業問題的能力;另一方面，一些住宅小區的業主入住率太低，達不到成立業主委員會的法定標準。在不具備成立業主委員會的情況下，社區居委會實際已經代行業主委員會的職責。

⒊治理方式的復合：行政、自治與契約。治理方式的復合化、綜合化是治理型物業的核心特征。政府、市場與社會的內在治理邏輯不同，與之相對應的治理方式分別為行政、契約與自治。政府依靠行政邏輯進行治理，通常是以國家權力為后盾，通過強制的手段進行自上而下的管理。市場的治理邏輯是契約之治，地位平等的雙方依據意思自治的原則簽訂合同，以此設定彼此的權責關系。在物業管理中，這種契約之治表現為物業公司與業主簽訂物業服務合同，以物業服務合同來規定雙方的權利義務關系。社會主體參與社會治理的邏輯則是自治，個體通過內部協商的方式進行自我管理。治理型物業兼具這三種治理邏輯，既可通過行政邏輯對物業管理主體進行規制，又能通過自治的邏輯解決業主內部事務，同時還能夠以契約邏輯獲取物業服務。

當然，三種不同的治理邏輯之間也存在沖突。契約邏輯的平等原則與政府的行政邏輯時有抵觸，同時也與自治邏輯的靈活變通存在沖突。三種治理邏輯如何消除分歧、形成合力是構建治理型物業、塑造多元之治的關鍵。正如元治理理論所強調，在多元治理主體中必須確定元治理角色，以起到制定治理規則、調解沖突、防止治理失靈的功能。[21]而有能力和職責擔任元治理角色的是行政主體。在治理型物業中，政府通過行政權力制定政策、創立協商平臺來調解各治理邏輯之間的緊張和沖突，確保多元主體能夠良性協作，以形成治理合力。

三、治理型物業實踐邏輯：政府主導下的多元主體協商共治

上文對不同的物業管理類型進行簡單歸納，并提出治理型物業管理類型。治理型物業是政府、市場和社會三種治理主體并存，行政、契約與自治三種治理方式復合的物業管理模式。在這其中，行政力量是塑造治理型物業的主導因素。首先，地方政府通過行政邏輯進行總體制度設計，制定政策以規定各治理主體在物業管理中的角色，通過設置專門的機構進行監督和引導。其次，市場力量是治理型物業得以運作的基礎因素。自治型物業的適用范圍小，提供的物業管理服務水平較低，只有依靠市場化的物業公司才能滿足拆遷安置社區的物業管理需求。最后，社會力量是治理型物業得以順利實施的保障因素。社會力量通過自治的方式解決物業管理中市場契約無力約束的、非理性的事務，比如居民的價值觀念以及認知行為等問題。

需要指出的是，治理型物業與行政型物業雖然都由政府居于主導地位，但是二者有根本性的不同。在行政型物業中，政府不僅居于主導地位，更是壟斷資源分配的一元主體。而治理型物業的實質是多元之治，市場與社會主體同樣發揮重要功能。但由于多元主體存在治理方式、價值目標、行動取向上的差異，需要進行規制和協調。而這需要在治理的過程中“找回國家”，以政府來承擔“同輩的長者”角色，從而克服多元共治模式的缺陷。[22]

（一）規則供給與行政監督——居于主導地位的地方政府

有學者提出，拆遷安置社區的形成是行政社會的必然邏輯。[23]拆遷安置社區的形成并非自然的城市化過程，而是政府以行政邏輯推動的被動城市化。對于這種“非典型”社區，城市既有的社區治理制度并不能保障社區良性秩序的形成。而如何設計與拆遷安置社區的結構特征相符合的治理制度，是政府亟需解決的問題。除了制度供給之外，政府還必須通過行政權力對制度的實施情況進行監督和協調，確保社區內治理主體在制度的框架內行動。

⒈物業管理制度和規則的供給。城市社區治理結構可用“三駕馬車”進行概括，即社區居委會、物業公司、業委會三者各司其職、協商共治。在這其中，市場型物業是社區居民獲取物業管理服務的主要途徑。而在拆遷安置社區中，純粹的市場型物業管理模式與社區內社會結構特征、居民群體特征不匹配，物業公司無法順利開展物業管理活動。為克服物業管理困境，政府可以通過制度設置重新確立物業公司及社區居委會的職責，賦予居委會作為物業公司與業主之間的橋梁角色，從而輔助物業公司開展物業管理活動。

一方面，政府通過行政力量引入市場主體作為物業管理服務的提供者，與此同時確定物業費的基準價、規定物業管理內容等措施來遏制物業公司的營利取向，保障社區物業管理的質量。比如湖北省十堰市YX經濟開發區政府在2009年以村莊集體的名義成立了物業公司，專門負責開發區內拆遷安置小區的物業管理問題。后來基于物業公司未來走向市場化的考量，政府把物業公司轉交個人進行經營，村集體和政府不參與入股，但政府同樣對其進行監管。物業公司的宗旨是服務安置農民，維持社會穩定，不能以營利為目的。隨后開發區政府在2014年出臺了物業收費基準價暫行規定，規定無電梯的小區物業費基準價為0.5元/平方米，有電梯的小區物業費基準價為0.85元/平方米，同時對小區物業管理的內容以及停車費征收標準也做了相應的規定。

另一方面，政府在拆遷安置社區引入物業管理公司的同時，也進一步確立了社區居委會在物業管理中的職責。在典型的城市社區中，社區居委會較少介入住宅區內的物業管理，具體事務由業主委員會與物業公司協商解決。而在拆遷安置社區中不具備成立業主委員會的條件，社區居委會不得不代行業委會的職責。另外，依據筆者的調研經驗，幾乎所有拆遷安置社區的物業費都部分由社區（村）集體或政府補貼。比如YX經濟開發區，開發區內所有的拆遷安置社區實行“三年適度補貼，最終接軌市場”的物業費補貼辦法。在物業收費的基準價上第一年補貼百分之三十，第二年補貼百分之二十，第三年補貼百分之十，補貼資金由社區的集體收益撥付。此類制度規定把居委會進一步吸納到物業管理的治理體系之中。雖然這會加重社區的經濟負擔，但社區居委會也獲得了制約物業公司的隱形權力，成為監督物業管理的重要主體。

⒉治理主體的行政監督與規制。雖然政府通過行政權力再造了拆遷安置社區的物業管理制度，但這種制度并不具有社區內生性，而屬于外力強加型的規則。這種強加型規則可能會與社會既存的理念和行為沖突，在運行的過程中難免會出現執行不力等其他失范現象。在拆遷安置社區中，基層政府設置的制度規則對于物業公司的營利取向有所約束，并且要求居委會承擔物業管理各項事宜，這些規定存在被約束對象抵制的風險。為保障制度的執行和落實，政府還必須承擔監督和協調的職責。從正常的政府職能部門設置來看，縣級及以上的房管部門擔負住宅區物業管理監管的職責。但是由于拆遷安置社區內部產權的復雜性以及制度設置的非常規性，往往超出了縣房管局的監管范圍。YX房管局物業科負責人提出：“拆遷安置社區內的物業很復雜，不只是物業公司的問題，有的地方政府沒有把開發商的工程款結清，開發商不給你進行房屋維修，有的也沒上交契稅，甚至還欠物業公司錢，這種問題我們也很難介入，還是需要鄉鎮政府自己去解決。”

拆遷安置社區的復雜性和特殊性使其成為政府常設機構的監管“死角”，其物業管理問題也已經超出住建局、房管局等職能部門的正常監管范圍。在這種情況下，作為“塊塊”的地方政府基于屬地責任制原則，必須通過設置領導小組或臨時行政機構將其納入到政府的監管范圍之內。比如YX開發區為應對拆遷安置社區物業管理問題，在規劃局之下設置物業辦公室，專門負責處理事關拆遷安置社區物業管理的各類問題。政府對拆遷安置社區物業管理的監管主要集中在兩個方面：一是直接監督物業公司的行為;二是調解居民、物業公司以及社區居委會之間的矛盾糾紛。雖然拆遷安置社區中的物業公司是獨立的市場主體，但是其物業費卻有很大比例是由政府或居委會補貼，這使得物業辦有對其進行規制的能力，甚至直接運用量化考核的方式進行監管。YX開發區物業辦在2019年開展過針對全開發區物業公司的考核，考核結果與物業公司的物業費直接掛鉤。在調解居民、物業公司以及社區居委會三者矛盾糾紛中，物業辦主要扮演“牽線搭橋”的角色，搭建物業公司、社區居委會、房地產開發商等多方主體的協商平臺。

從以上的分析中可以看出，政府在拆遷安置社區物業管理中扮演“頂層制度”設計者的角色，規定了市場主體和社會主體在物業管理中的角色職能，并通過設置行政機構約束和監督各治理主體的行為。在政府的制度設置之下，拆遷安置社區內的物業公司以及社區居委會的角色和功能也都有所變化，三者在物業管理的場域中形成協商合作的多元治理結構。

（二）中間紐帶和緩沖層——超越市場的物業公司

在治理型物業管理模式中，處于制度約束及行政監管之下的物業公司已經不同于常規的市場主體，而轉變成為超越市場的社區治理主體。拆遷安置社區物業公司的超越性主要體現在兩個方面：一是雖然其保持經營的獨立性和商業性，但是其行動宗旨不再是單一的追求市場利潤，而是融合了保障社會穩定、維護公共利益的目標;二是物業公司處于與居民接觸的第一線，這在客觀上成為居民與政府之間的橋梁，物業公司既是民意的搜集器，也是矛盾糾紛的緩沖層，并且成為物業公司、居委會和政府協商合作的關鍵紐帶。

⒈公共利益與市場利益的平衡。拆遷安置社區內物業管理的內容超出正常的物業管理范圍，物業公司除了要提供物業管理服務之外，還要承擔溢出物業管理服務但又與物業管理相關的各類事務。拆遷安置社區內的物業公司成立和運營的過程都與純粹的市場型物業公司有顯著差別，這集中體現在物業公司在追求市場利益的同時必須兼顧公共利益。雖然拆遷安置社區的居住形式已經城市化，但是居民的思想認知和生活習慣并沒有徹底轉變，不具備維護社區公共利益的規則意識。而物業公司必須承擔部分塑造居民公共意識、扭轉居民行為習慣的責任，比如引導居民合理利用公共空間、不損害他人的權益等。

可以說，拆遷安置社區最大的公共利益是保持穩定，在此基礎之上建立和諧的生活秩序。對于仍處于身份轉換期的社區居民，物業公司有時也會軟化各類管理規則，在維持社區物業管理基本秩序的同時，適當照顧社區居民的行為習慣，以避免出現更多矛盾糾紛。比如對于居民占用住宅區公共空間休閑娛樂，只要不對他人造成負面影響，物業公司也就“睜一眼閉一只眼”。物業公司盡量聘用本社區的居民作為物業管理的工作人員，一方面是為了降低人力成本，另一方面也是便于與居民溝通，更好地預防和化解物業糾紛。雖然拆遷安置社區的物業管理費用比較低，但是居民對物業公司的要求并不低，甚至會把自身生活中的各種私人問題推給物業公司。如果物業公司服務不到位或者沒能達到居民的預期，居民極有可能以拒繳物業費甚至上訪的方式進行抗爭。在這種情況下，物業公司也必須相應地提高服務水平，甚至制定“24小時工作制”“隨叫隨到制”。

當然，物業公司畢竟是市場主體，對公共利益的兼顧不能完全取代經濟利益。拆遷安置社區內的物業公司之所以在市場利益和公共利益之間達到一定的均衡，主要在于制度規制和政府監管。政府的規制和監管之所以能夠有效，除了政府的行政權力之外，主要的因素是政府財政承擔部分物業費的補貼。雖然物業補貼支出來源于社區（村）的集體經濟，但“村財鎮管”的原則決定政府對社區（村）的財產使用具有隱性的決策權。此類制度設計使得政府能夠有效監管物業公司。另外，拆遷安置社區的物業管理營利空間較小，為滿足物業公司的經濟利益取向，政府有時也會將政府辦公樓等物業交由該物業公司負責。

⒉居民和政府之間的矛盾緩沖。由于拆遷安置社區居民的“行政歸咎”[24]行為，居民與政府的關系呈現一定的緊張狀態。物業公司作為直接面向居民的主體，而且與政府之間關聯密切，這在客觀上使得物業公司能夠作為調和居民與政府之間關系的紐帶。而且，居民對政府的不滿也往往會向物業公司發泄，這也使得物業公司成為吸納居民怨氣的矛盾緩沖帶。雖然無力解決居民反映的一些問題，但物業公司可以將其傳達給社區居委會和政府相關部門，這也在客觀上成為政府的民意搜集器。

拆遷安置社區內物業管理內容的擴展使得物業公司不得不主動聯系其他治理主體，協商共同解決相關事務。比如居民以私人問題、以未發房產證為由拒交物業費等。拆遷安置社區居民的經濟水平比較差，如果遭遇傷病或其他突發事件很可能造成無力承擔物業費的局面，這時物業公司還必須與社區居委會商議解決。另外，拆遷安置社區中房屋質量差、配套設施不健全、房產證遲遲不辦理的情況客觀存在，物業公司無力對這些超出自身職責之外的事務作出承諾，但必須主動聯系相關部門以給居民答復。物業公司的這些主動作為一方面是基于自身順利經營的考量，另一方面也源自政府對其監督考核的壓力。

更為重要的是，由于部分居民對物業公司角色的認知模糊，傾向于將其當作政府的“下級”，進而將對政府的不滿發泄給物業公司。雖然政府的各項拆遷補助政策總體上公平公正，但也不可能使每個拆遷戶都滿意，而這種不滿勢必會造成居民對政府的怨氣。位于與居民打交道第一線的物業公司首當其沖，自然成為這些怨氣的首要發泄目標。比如對于安置社區的地理位置不滿、對換房政策不滿、對房屋戶型不滿等。而物業公司在與居民反復溝通，或聯系居委會協商解決的過程中，逐漸將部分怨氣化解，這在一定程度上緩解了居民與政府之間的緊張關系。另外，物業公司的管理人員及工作人員一般是本社區的居民，在與居民溝通的過程中更易于通過“情理”規則化解居民對政府的誤解或不滿。

（三）監督協商與引領自治——綜合協調的社區居委會

一般來說，拆遷安置社區居委會由原村委會改制而來，甚至有些社區仍持有部分集體資產，社區居委會作為居民當家人的角色屬性沒有改變。社區居委會既要基于維護居民利益的立場與物業公司、政府協商，同時還必須確保政策和契約在社區內得到執行。社區居委會的物業管理功能體現在兩個方面：一是充當業主委員會的角色，監督和協助物業公司進行物業管理;二是引導居民自治，通過自治的方式引導教育居民，并以集體合意化解社區中居民的異質性問題，使得政策和契約順利執行。

⒈監督物業公司及輔助物業管理。由于拆遷安置社區中缺乏成立業主委員會的條件，社區居委會成為代行業主委員會職責的主體。業委會的核心功能是監督物業公司以及解決物業管理中的各類問題，當然這也包括督促社區居民按約繳納物業費。另外，物業公司在具體的物業管理過程中，往往也需要居委會出面協助解決具體問題。

政府通過制度規則的設置以及行政監督對物業公司的行為起到了規制的作用，但是這種規制主要集中于較為宏觀的運營層面，具體而微觀的日常工作仍需居民委員會進行監督。一方面，居委會要監督物業公司是否按照相關政策和規則行動;另一方面，也要監督物業公司的工作是否滿足居民的需求。一般來說，拆遷安置社區的物業公司管理水平相對比較低，加上政府對其營利取向的遏制，極易出現管理懈怠、服務質量下降的情況。在缺少業主委員會的情況下，社區居委會必須對物業公司的管理工作進行督促。一方面，社區居委會干部或者網格管理員會主動進入到社區中巡查，及時排查衛生、安全等存在的問題;另一方面，社區居民也會對物業管理的不足之處反映給居委會，進而居委會會與物業公司協商解決。

作為市場主體的物業公司通過商業契約與居民建立關系，并以契約對雙方權責關系進行約定。但是正如前文分析，拆遷安置社區中的物業管理內容復雜多樣，很多都已經超出物業公司的職責和能力之外，也超出了合同約定的服務范圍。這時候就需要居委會進行斡旋和協調。以契約為代表的正式規則在實際過程中極易弱化，比如在居民拒繳物業費的問題上、居民不遵守物業管理規則的問題上、居民無力承擔物業費的問題上，物業公司缺乏相應的應對手段。但是社區居委會往往可以通過軟性的非正式規則進行應對。從鄉村改制而來的拆遷安置社區仍存在熟人社會的基礎，人情、面子等傳統行為規則仍有發揮作用的空間。社區居委會干部可以通過情感治理的方式對部分不遵守契約的居民做工作，糾正其違約行為。[25]

⒉引領居民自治緩解物業管理困境。正如多數研究者的判斷，拆遷安置社區居民身份轉換困境是造成社區治理不暢乃至矛盾糾紛多發的重要原因。在物業管理中，居民不接受自身的業主身份、不適應物業管理規則、不遵循商業契約規定等現象屢見不鮮。這些行為根源既可歸結為居民農村生活習慣的延續，也可看作居民的道義價值觀與商業規則的沖突。而最關鍵的是如何對拆遷安置居民進行再教育，使其思想認知和行為規則符合城市社區的管理規則。相較于行政權力與正式規則，以居民自治的方式推動居民身份轉變和扭轉居民行為習慣更加有效。

拆遷安置社區半熟人化的社會土壤為人情面子等傳統規則的運用提供了空間。一方面，社區居委會可以采取“以點帶面”的方式，由居委會干部、黨員充分動員和督促其親朋好友遵守物業管理規則、轉變觀念、改正陋習。另一方面，對于部分屢教不改、多次違反規則的居民，社區居委會可以進行點名批評，甚至可以通過社區的廣播系統廣而告之，讓其“沒有面子”。另外，社區內仍然存在部分有威望的精英個體，這些精英個體或者是當下的社區干部，或者是之前的老干部、老黨員，再或者是率先發家致富的生意人。這部分群體能夠有效調解社區內矛盾糾紛，當然這也包括物業糾紛。比如對于長時間拖欠物業費的居民，社區干部往往會主動進行勸說，或者由其家族中的長者進行勸服。這也就有效避免了物業公司與該居民“對簿公堂”的訴訟行為。

居委會介入到物業管理之中，還可以通過自治的方式把物業管理中的部分問題轉化成村務，通過居民的集體合意解決特殊個體的異質化問題。物業公司是通過契約的方式進行物業管理。而契約這種極具形式理性的治理方式難免會忽略實質理性。而在拆遷安置社區中，一方面居民的契約意識不高，對契約的接受度比較低，另一方面社區居民也更注重以道義為代表的實質理性。極具代表性的問題就是社區居民遭遇重大變故時，家庭經濟困難而無力承擔物業費，這時是否可以減免物業費。對于物業公司來說，此類特殊問題不在自身責任范圍之內。這時只有居委會充分介入，召開居民會議征求居民意見來確定解決措施，抑或由集體經濟為該居民墊付物業費，號召居民捐款等。居委會這種以自治方式對特殊性問題的解決既可以照顧到居民的道義邏輯，同時也能為物業管理規則的順利運行創造良好條件。

四、結語與討論

物業管理服務本質上是一種非排他性的公共品，政府、市場和社會可以依據不同的治理方式和內在邏輯提供物業管理服務，并形成“行政型物業”“市場型物業”以及“自治型物業”三種物業管理類型。這三種物業管理類型形成邏輯不同，適用場景也有所區別。在理想狀態下，每一種物業管理類型都是物業管理內容、物業管理主體以及物業管理方式適配的閉合體系。在這其中，物業管理主體以及物業管理方式由制度規則的設置進行主導，涵蓋于“上層建筑”的內涵之中;而物業管理內容則更多的是由地區局部的經濟形態、社會結構、文化慣習存續等實然的客觀現實所決定。以此來看，物業管理內容是物業管理主體和物業管理方式的基礎，后二者只有建立于前者之上才能夠使得物業管理行之有效。

而在拆遷安置社區中，以行政力量主導推動的農民居住形式變革、角色轉變塑造出一種“非城非鄉”的特殊區域。之所以稱其為特殊區域，原因在于其既要遵循城市社區的制度設置，又必須充分考量居民的價值理念和行為習慣。而物業管理則是這一特殊區域各類矛盾沖突的集中展演場域。拆遷安置社區“非城非鄉”的形態使得物業管理內容不局限于常規的物業管理，其不僅要對物業進行管理，更要對居民進行教育引導，這顯然超出了作為市場主體的物業公司的職責和能力之外。拆遷安置社區需要物業公司，但不能僅僅依靠物業公司，社區居委會和政府必須充分發揮制度設置、綜合協調的職能，確保社區內物業管理秩序。治理型物業則是以拆遷安置社區物業管理內容為基礎，以政府為主導構建的政府、市場與社會多元主體合作的物業管理類型。政府的主導角色體現在物業管理制度的供給和對多元主體行為的監督;居委會則在治理型物業中發揮綜合協調的功能，既通過代行業主委員會的職責來監督物業公司，同時還能通過社區自治的方式解決居民的異質性問題，保障物業管理規則的順利運行。而處于制度約束以及居委會監督之下的物業公司角色職能也有所轉變，表現為經濟利益與公共利益的并重，同時也在不自覺的狀態下成為社區居民與政府之間的紐帶，也是吸納居民怨氣的矛盾緩沖帶。

筆者對治理型物業的歸納和闡釋不是要證明其完美無缺，更無意將其當作物業管理的普適類型推而廣之，而是希望通過治理型物業探討拆遷安置社區如何形成多元主體協商治理格局。治理型物業雖然是應對拆遷安置社區這種“特殊性”居住區的物業管理類型，但是其體現出的政府主導之下的多元合作邏輯也為典型城市社區的物業管理提供了借鑒意義。典型社區的物業管理建基于業主自治之上，業主通過業委會平臺向市場購買物業管理服務，并以契約的形式規定雙方的權責義務。在這種看似更加現代化的物業管理形式背后也呈現出各種失范亂象。首先，業主委員會的組織和運行存在較大的困境。一方面，業主委員會在運作的過程中會出現各種越軌的行為。比如業主委員會與物業公司結為利益共同體，不僅不能發揮監督物業公司的職責，更有可能損害業主的利益;另一方面，業主委員會也缺乏有效的手段克服業主“搭便車”的行為，業委會“民主有余”而“集中不足”往往會引發集體行動困境。業主往往基于個人利益不參與、不支持甚至反對業委會組織的各項公共行動。其次，物業公司作為社區物業管理中的強勢主體往往過度追求經濟利益而忽略甚至損害業主的集體利益。由于物業公司是獨立的市場主體，加之物業管理服務標準的模糊性，房管部門也缺乏對物業公司切實有效的規制和監督途徑。這就極易造成住宅小區的物業管理服務逐年下降，甚至面臨物業失管的風險。為了確保業主委員會健康有序地運行以及強化對物業公司的監管和規制，政府則必須在其中充當元治理的角色，發揮政府在住宅小區治理中的“補位”和“協調”功能。[26]

治理型物業也不可避免地存在一些負面效應。政府在其中的主導作用是以增加行政負擔為代價，并有可能造成行政權力對社區的過度干預，形成全能政府包辦一切的局面;居委會以集體財產補貼物業費的做法也可能造成分配不公，進而引起居民的不滿;而物業公司也可能會在營利空間被壓縮、物業管理事務繁瑣情況下選擇退出;居民自我組織和自我管理的意識和能力也可能因為政府和居委會的過度介入而受到抑制。但是這些可能出現的負面效應不能否定治理型物業的本質性特征即多元主體合作共治。無論是在城市典型社區還是在拆遷安置社區、農轉非社區，秉持多元主體合作的原則，從社區客觀實際出發，不拘泥和迷信某種治理理論，因地制宜地構建最恰切的物業管理形式才是實現社區良好治理之道。

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GoverningProperty：OrderReconstructionofDemolition

andResettlementCommunitiesfromthePerspective

ofMultipleCo-governance

ZhangQinghe

Abstract：Demolitionandresettlementcommunitiesdominatedbyadministrativelogicaredepressionsinurbangovernance，andtheproblemofcommunitypropertymanagementisparticularlyprominent.Relyingonasinglemarketentitycan’t，shapetheorderofpropertymanagementindemolitionandresettlementcommunities，andmayevencausesecondaryconflictsanddisputes.Buildingagoverningpropertywithmultipleentitiesincludinggovernment，market，andsocietyisafeasiblewaytosolvetheproblemofpropertymanagementindemolitionandresettlementcommunitiesandtoshapeahealthycommunityorder.Theessenceofgoverningpropertyisapropertymanagementmodelthatpromotesthenegotiationandco-governanceofmultiplesubjectsinthecommunityundertheleadershipofthelocalgovernment.Governingpropertyhasacompoundgoverningmethod，whichcannotonlyobtainprofessionalpropertyservicesthroughmarketcontractlogic，butalsotransformresidents’cognitionandbehaviorhabitsthroughsocialautonomouslogic.Levelgovernmentisthesupplierofthesystemandthesupervisorofbehaviorinthegovernanceproperty.Atthesametime，thegrass-rootsgovernmenthasreshapedtherolesofmarketandsocialactorsinpropertymanagementthroughtheformulationofrulestopromotetheformationofapluralisticandsharedgovernancepattern;thepropertycompanyshowsstrongpublicwelfareundersystemconstraintsandgovernmentsupervision，andbecomesanintermediatelinkbetweenresidentsandthegovernment;Theneighborhoodcommitteeplaysacomprehensivecoordinatingroleinsupervisingthepropertycompanyandleadingresidents’autonomy.Thegovernancepropertycenteredonmultipleco-governanceisnotonlyafeasiblewaytosolvetheproblemofpropertymanagementindemolitionandresettlementcommunities，butalsothemeaningofthetopicofdiscussingthemodernizationofurbangrassrootssocialgovernanceintheperiodofsocialtransformation.

Keywords：demolitionandresettlementcommunities;governingproperty;propertymanagement;orderrecons-

truction

（責任編輯：劉"涵）

收稿日期：2024-01-25

作者簡介：張慶賀，法學博士，浙江師范大學法學院講師，研究方向為基層社會治理、法律社會學。

基金項目：浙江省哲學社會科學規劃“高校基本科研業務費改革”專項課題“數字技術賦能城市社區分類治理及優化路徑研究”，項目編號：25NDJC027YBMS。