基于第三方視角的財政支出績效評價問題與對策

摘 要：財政支出績效評價是政府行政的重要手段，也是反映財政公信力的指標之一，財政支出績效評價引入第三方參與是治理能力現代化的重要探索。基于績效評價引入第三方機構的視角，目前財政支出績效評價的主要問題在于國家治理層面的法律規范、市場培育層面的準入門檻、業務實施層面的獨立性以及成果管控層面的評價質量等方面的不完善。針對上述現實情況，從國家治理體系和治理能力現代化角度提出完善法律法規、規范并引導市場秩序、樹立行業風險及質量標準、培育第三方機構等對策具有較強的理論和實踐可行性。

關鍵詞：財政支出；績效評價；第三方評價；治理能力現代化

一、引言及文獻綜述

按照財政部的解釋，財政支出績效評價是指財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。自2011年財政部基于2009年頒布的相關辦法進行修訂的基礎上重新頒布《財政支出績效評價管理暫行辦法》后，由財政部門主導的財政支出績效評價在優化并監督相關財政資源使用、推動政府職能轉變及深化財政體制改革的過程中發揮了巨大作用。2013年，財政部頒布《預算績效評價共性指標體系框架》，明確了財政支出績效評價的共性指標體系框架，同時也要求各級財政部門在績效評價實施過程中要針對具體績效評價對象的特點，另行設計具體的個性績效評價指標。2015年經全國人大常委會正式批準實施的《中華人民共和國預算法》明確要求預算在編制過程中應參考上一年度有關績效評價結果，為績效評價提供了相關法律依據。2018年9月25日，中共中央、國務院頒布《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，確認了全面實施預算績效管理的必要性，同年11月8日財政部下發《關于貫徹落實〈中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》，要求各單位結合實際制定貫徹落實方案并抓好預算績效管理的重點環節等。近年來，財政支出績效評價越來越多地引入第三方參與，財政部為規范第三方參與財政支出績效評價，于2018年7月30日頒布《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》，從總體要求、工作內容及工作要求等方面明確了第三方參與財政支出績效評價的相關內容，于2021年1月28日頒布《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》，進一步細化第三方參與績效評價的邊界及選擇第三方的約束條件。

近年來，學界對財政支出績效評價進行了較多的理論研究和實踐總結。包國憲等人于2005年對甘肅省所轄地市及省政府39個職能部門進行了績效評價，開創了第三方評價政府績效的先河，形成政府績效評價的“甘肅模式”［1］。鄭方輝等人從獨立性的角度解讀了第三方參與政府績效評價的功能，認為獨立性能保證評價結果的客觀公正且能體現公民的滿意導向，從評價模式上分析了人大主導、第三方實施是符合政府績效評價及法治政府建設的內在要求［2-3］。2011年廣東省財政廳探索開展了第三方參與績效評價的改革，引入的第三方均為會計師事務所，同時廣東省聘請國內績效管理專家對第三方進行了理論和實踐分析的培訓［4］。廣東省的實踐證明了第三方參與財政支出績效評價效率的提高，但未總結第三方參與績效評價的局限與問題。馬亮、于文軒等人通過比較案例研究第三方績效評價的模式，提出第三方政府績效評價比政府自行組織績效評估具有明顯的制度與技術優勢，同時指出第三方績效評價可能出現自律問題［5］。馬佳錚通過研究上海自貿區政府績效第三方評估的實踐探索，總結了第三方績效評價存在的突出問題在于評估機構的整體素質有待提高及系統化、制度化保障的缺乏等［6］，并從建立評價機構的遴選機制、建立制度保證以及完善績效評估體系等方面提出解決性對策。盧揚帆等人在總結第三方財政支出績效評價存在法律規則不完善的前提下，同時也認為第三方評價可能存在獨立性及缺乏監督等問題，指出財政支出績效評價應當由各級人大主導，未來財政支出績效評價應當由第三方獨立實施［7］。張振川、張月明等人通過總結河北省第三方績效評價經驗，指出第三方績效評價的獨立性及業務水平難以保證，同時指出第三方評價應當確定準入條件，采取招標采購的形式，但并未對確定準入條件中存在的一些弊端進行針對性分析［8］。朱霞、李瑩等人總結的差異化觀點在于公眾普遍缺乏公民意識，無法提供第三方評價的理想人文環境，指出可以通過培養公民意識，建立公民社會的角度來改善該問題［9］。

二、財政支出績效評價必要性分析

（一）法規及部門規章體系的要求

在法律層面，目前我國尚未建立一個全面系統的財政支出績效評價法律體系，但《中華人民共和國預算法》、國務院《機關事務管理條例》、財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》等法律法規及部門規章均要求財政支出應當進行績效評價，其中財政部《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》更是大力推廣第三方績效評價。

（二）財政支出規模逐年擴大的現實需要

從近5年一般公共預算支出表可以看出，隨著我國經濟的發展，財政支出總量呈上升趨勢，支出規模不斷擴大。財政支出規模的逐年擴大，財政支出的高效率和合規化顯得更為迫切，對財政支出進行績效評價是推動財政支出高效率和合規化的關鍵手段（見表1）。

（三）財政透明度及政府信息公開的需要

財政透明度理論最初由Kopits和Craig于1998年提出［10］，他們認為向公眾最大限度地公開關于政府的結構和職能、財政政策的意向、公共部門賬戶和財政預測的信息，這些信息是可靠的、詳細的、及時的、容易理解并且可以進行比較的，便于選民和金融市場準確地估計政府的財政地位和政府活動的真實成本和收益。

財政支出績效評價是公民參與公共治理的形式之一，同時能促進提升政府財政信息透明度，提升政府信息公開水平。目前我國政府財政信息透明度偏低，通過財政支出績效評價的方式進行財政信息公開，有助于公民了解財政資金去向，讓公民感受到民主參與度，促進公民對政府信任的提高。

（四）滿足國家治理體系和治理能力現代化的需要

國家治理體系和治理能力現代化本質上是國家治理體系與其面臨的公共問題之間不斷契合的過程。一般而言，國家治理體系與其面臨的公共問題復雜性的契合度越高，國家治理能力越高。推進國家治理體系現代化，必須完善與當代公共問題動態復雜性相適應的國家治理體系。財政支出是國家治理體系的一個典型要素，同時也是國家治理體系實踐的經濟手段之一，績效評價是財政支出作為反饋國家治理體系完善度的重要體系，因而財政支出績效評價水準越高，越能體現國家治理體系和治理能力現代化的程度。

三、財政支出績效評價存在的問題分析

（一）國家治理層面引入第三方機構進行績效評價的法律規范欠缺

《中華人民共和國預算法》第十二條提出各級預算應講求績效，第三十二條提出各政府、各部門、各單位在預算編制過程中應將績效目標管理納入編制依據，同時要參考績效評價結果，第五十七條明確提出各政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。其他相關要求主要為政府規章及部門規章要求，我國尚未明確制定財政支出績效評價尤其是引入第三方機構的法律規范，相關條款的角色與功能也無法與績效法案等量齊觀，我國財政支出績效評價引入第三方機構缺乏頂層法律依據，與依法治國基本要求下的“有法可依”原則是不符的。

（二）市場培育層面引入第三方機構進行績效評價的準入門檻缺乏理性

建立合理的第三方機構準入門檻有利于績效評價第三方市場的良性發展。目前績效評價工作對第三方機構設置的相關門檻并不完善，相關機構在績效評價招標采購過程中更偏向于借鑒其他服務采購的標準。

績效評價屬于知識密集型行業，但同時也具有一定的廣度，不同類型的績效評價對于知識的要求存在較大差異，在此種背景下導致很多單位具備績效評價的相關能力，比如會計師事務所、咨詢公司、資產評估公司及高校等，但不同單位的性質并不完全一樣，如準入門檻中常見條件為第三方應具備獨立法人資格，2012年我國排名靠前的各大會計師事務所響應財政部的號召進行了特殊普通合伙改制，致使他們失去了獨立法人資格，獨立法人的限制性條件導致相關專業水平高的會計師事務所無法參與相關績效評價。

（三）業務實施層面第三方機構進行績效評價的獨立性不足

財政支出績效評價的獨立性應從財政支出績效評價的主體、標準、過程及結果等四個領域去理解。第三方機構實施財政支出績效評價是財政支出績效評價主體獨立的一個表現，但在實施整個財政支出績效評價的程序中，最易受到獨立性干擾的是標準的制定、過程的實施與結果的分析，而這三方面最終是由主體實施完成。

委托責任機制的不徹底實施通常會導致第三方機構開展財政支出績效評價過程中產生獨立性偏差。績效評價過程中委托方和受托方一般存在一方為非市場化運營機制的法人，雙方的信息不對稱在一定程度上會影響委托責任機制的實施效率。我國政府職能正向服務型政府轉變，未來第三方績效評價的獨立性會越來越高，但是目前受政府職能轉變模式的局限和信息不對稱的影響，第三方機構進行財政支出績效評價的獨立性是存在不足的。

（四）成果管控層面第三方機構進行績效評價的質量有待提高

在財政支出績效評價中，第三方機構參與績效評價的質量是存在差異的。質量的差異主要因素有以下幾點：第一，對第三方的監督機制不完善。績效評價在實施的過程中存在一定的主觀性，目前盡管各級監管機構出臺了相關監督機制，但在實施過程中缺乏一定的量化標準，致使監督實施缺乏完善性；第二，第三方機構的人員素質與技術積累不足。第三方機構人員素質不足主要體現在經驗不足以及持續學習動力欠缺，而目前第三方機構在績效評價中的技術積累不足主要體現在對績效評價的總結、方法論的創新以及技術研發投入不夠，在績效評價領域第三方機構對短期的偏好要高于長期；第三，第三方機構基于經濟人的理論在績效評價中投入的力量不足。第三方機構在承接績效評價項目時，會根據績效評價項目的價格去安排相關的人員，因而第三方機構在項目實施過程中難以投入更契合需要的項目團隊。

四、財政支出績效評價的對策分析

（一）國家治理層面完善財政支出績效評價的法律法規依據

國家制度和制度執行力是國家治理體系和治理能力現代化的反饋，也是推進國家制度和制度執行力現代化建設的基本路徑，國家制度是以憲法和法律規定國家性質和形式的制度總和，因而國家治理體系和治理能力現代化是必須依賴于立法層面的完善與優化［11］。

立法層面的完善應秉承國家治理現代化的基本理念，聚焦于財政支出績效評價的立法，進而引導至第三方機構引入的規范。立法層面的完善可在《中華人民共和國預算法》及相關條例要求績效評價的基礎上進行延伸，對績效評價的相關領域進行基礎闡述，明確績效評價的法定程序及結果應用。績效評價立法層面的完善同時應當為引入第三方參與提供法理依據，在這過程中需要明確第三方參與績效評價的法理角色定位和法律身份。

（二）市場角度規范并引導財政支出績效評價行業秩序

規范并引導績效評價市場秩序是保障績效評價行業生態化發展的重要條件，同時也是優化營商環境的基本內涵。市場秩序的穩定通常通過法律秩序、自發秩序以及監管秩序等方式，法律秩序的重要功能在于確定市場與政府的邊界行為，自發秩序應當保證市場供給的良性競爭及重復博弈，針對自發秩序可能存在的劣幣驅逐良幣等情況，需要合理的監管秩序。

在規范績效評價市場過程中應當遵循《國務院辦公廳關于聚焦企業關切進一步推動優化營商環境政策落實的通知》等文件，減少或破除準入限制以及明顯不合理的地方保護行為，更為重要的是應當鼓勵行業市場的發展，尤其是在面臨需求多樣化背景下前期市場保護導致的供給不足。規范行業監管秩序，應當從單一主體監管過渡到以基本主體監管為核心，兼顧多元化監管的方式。

（三）樹立財政支出績效評價行業風險及質量標準

第三方參與績效評價屬于政府服務采購的典型，規范服務采購需要從行業風險及質量方面明確相關標準。目前中國注冊會計師協會及中國資產評估協會等單位均已下發了相關績效評價的服務標準，從整體上看是無法覆蓋所有績效評價事項，因而梳理績效評價行業風險及質量標準具有客觀現實需求。

從全面性的角度看在樹立財政支出績效評價標準過程中，建議財政部門進行歸口管理行業風險和質量標準體系，在管控中應明確第三方參與績效評價的基本方式、實施路徑，統一規范第三方參與績效評價的合理合規性。同時規范第三方績效評價引入行業專家的標準和考核機制，確保行業專家在參與績效評價過程中有效履職。在推動績效評價第三方參與的合理競爭中，建議完善第三方的動態管理機制，財政部門可采取定期考核的方式，確保行業具有一定的流動性，進而使得第三方參與績效評價動態管理過程中的優勝劣汰。

（四）合理培育引導第三方機構發展

培育引導第三方機構的發展應基于績效評價水平和技術能力提高的目標導向，可從引導人才培育、促進方法論總結與創新以及大數據技術使用三個維度進行。

人才培育的角度主要系績效評價業務屬于知識密集型行業，行業的重要特點是專業性人才對業務的開展和發展有極為深遠的作用。首先第三方機構行業人才的培養可參照其他企業科技創新的理念，實行內部專家制，鼓勵第三方機構自我培育績效評價內部專家，保證第三方機構在開展績效評價過程中有內部專家核心技術指導與支持。其次可引導第三方機構注重基層人才體系的培養，基層人才是績效評價項目實施的主要力量，培養過程中應加強基層人才專業技能水平以及基層梯隊人才培育，保證第三方機構形成一支梯隊完善、技術熟練的基層人才體系。最后應引導第三方機構人員參與績效評價持續性學習，持續性的學習應注重理論與實踐結合，關注知識結構的更新。在持續性學習引導中，可借鑒相關行業后續教育體系的引導模式，每年要求第三方機構人員完成一定量的學習。

財政支出績效評價業務的高效開展依賴于方法論的總結與應用。第三方機構通過參與財政支出績效評價業務，以實踐歸納和經驗總結的方式對評價方法進行提煉，不斷更新知識體系和業務技能，進而提高財政支出績效評價水準。監管機構如財政部門等可采取積極鼓勵的措施，如讓第三方機構參與績效評價業務相關課題研究的方式，進而促進績效評價方法論的創新。同時第三方可通過績效評價業務行業交流的形式，積極參與績效評價業務經驗分享和方法論的創新。

技術能力的提高應立足于績效評價業務開展的技術保障和從事績效業務成本的降低。財政支出績效評價指標體系的構建是預算績效評價的關鍵點［12］，因而第三方各單位可根據相關公開指標和自身以往經驗，建立和完善績效評價業務行業指標庫，創建第三方的內部指標庫，行業內部體系知識庫的運用一方面能保障第三方績效評價經驗的總結，另外一方面也能為后續績效評價業務開展提供經驗借鑒，進而使得第三方在開展財政支出績效評價業務時能在一定程度上節約培訓和實施成本，也能提供相關技術指導，是典型的技術保障和業務成本降低的表現，在完善績效評價行業指標庫的過程中需要注意指標的更新和監管要求的匹配。其次第三方可順應數字經濟時代，廣泛采用信息化工具。在績效評價業務開展過程中，因相關項目或部門的特殊性，第三方需要在一定程度上使用信息化工具或數字化技術來保障業務的高質量開展，從短期看第三方在此方面可能會需要一定資源的投入，但從長期看提高績效評價開展過程中的信息化和數字化技術與工具的應用是有很大益處的，同時也能分攤到其他業務成本中。

參考文獻：

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