海洋環境公益訴訟的原告適格制度：中國范式與進路探索

摘 要： 我國海洋環境公益訴訟的原告適格制度具有鮮明的中國特色，排除了社會公益組織的適格性，僅承認特定機關的起訴主體資格。海洋環境公益訴訟出現了原告適格的擴張現象，屬于法定訴訟擔當的一種類型，社會公益組織無法行使此類公益訴訟權。以文本規范為出發點，司法機關在相關案件的審理中積累了豐富的司法裁判經驗，形成了海洋環境公益訴訟與陸地生態環境公益訴訟不同的原告適格配置規則。但是，這種原告適格制度安排也存在訴訟活力不足與具體裁量規范欠缺等問題，未來需要繼續秉承公益優先的原則，在原告適格制度的外部機制銜接與內部規范健全兩方面尋求完善之策。在外部機制建設方面，需加強海洋行政監管機關與檢察機關之間的協作與程序銜接；在內部規范適用方面，需明確法院作為公共利益維護者的角色定位，增強司法的能動性。

關鍵詞：海洋環境公益訴訟；原告適格；法定訴訟擔當；海洋行政監管機關；檢察公益訴訟

中圖分類號：D925.1;D922.68" 文獻標志碼：A" 文章編號：1009-055X（2025）01-0096-12

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2025.01.008

一、問題的提出

《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第五十八條確立的民事公益訴訟制度是極具中國特色的立法例，是對國家利益與社會公共利益進行特殊保護的立法策略^［1］。民事公益訴訟制度最大的創新在于起訴主體的選定。《民事訴訟法》授予了法律規定的機關和有關組織進行民事公益訴訟的訴訟實施權，在避免公益救濟之缺失與防止訴訟救濟之濫用間取得平衡。法律規定的機關和有關組織作為適格原告的法理基礎在于法定訴訟擔當，其訴訟實施權的正當性并非源于實質原告的意思表示與授權，而是基于法律的明文規定。立足于《民事訴訟法》第五十八條的文義，法學界與司法實務界的共識是：環境公益訴訟的訴訟標的是與環境公共利益相關的實體權利義務關系，實質原告則是與之相關的不特定多數人。并且，法律規定的機關和有關組織雖非訴訟標的的主體，但依法律的規定，就該環境公共利益的實體法律關系仍有管理權或處分權，可以成為適格原告。

海洋生態環境較陸地生態環境更為特殊與復雜，海洋環境公益訴訟及其原告適格制度也因此不同于一般的環境公益訴訟。在自然屬性上，海洋生態環境具有更突出的整體性特征，海洋生態要素的差異性也更強，更需要我們對海洋生態環境進行差異性保護^［2］。在司法救濟上，海洋環境污染具有擴散性強、地域跨度廣、治理難度大等特征，需要構建跨區域司法協同救濟體系，尤其是需強化政府部門、司法機關與社會公益組織之間的多元救濟協調機制^［3］。其中，海洋環境公益訴訟能否實現其立法目的，關鍵在于原告適格制度能否適應海洋環境公益訴訟的特殊性與復雜性，能否充分激發適格原告實施訴訟的積極性與公益訴訟本身的活力。

海洋環境公益訴訟原告適格的正當性應從三個方面予以審視。第一，在實體法方面，顧及海洋環境公共利益的特性，確保適格原告能夠有效地維護實體法上的海洋環境公共利益；第二，在程序法方面，厘清海洋環境公益訴訟中復雜的訴訟法律關系，確保海洋環境公共利益能得到妥適的司法救濟；第三，在法政策方面，遵循《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）與《民事訴訟法》所確立的價值位階，確保參與訴訟的適格原告符合法律的規定與政策的要求。基于以上三重審視的理念，在實然方面，我國相關的法律規范與司法實踐亦已認識到海洋環境公益訴訟的特殊性，并對原告適格的主體范圍及訴訟順位作出了初步的設置——將適格原告的主體范圍限縮在法律規定的機關，形成了海洋環境公益訴訟原告適格的中國范式。但相關訴訟法理論并未對其形成有效的回應與支撐，其價值邏輯仍待進一步詮釋。鑒于此，本文將從解釋論的視角，梳理具有中國范式的海洋環境公益訴訟原告適格制度的理論基礎，并審視相關法律規范發展與司法實踐經驗，探尋海洋環境公益訴訟中原告適格制度的優化路徑。

二、原告適格制度運作的理論基礎

海洋環境公益訴訟中原告適格制度的運作具有兩方面的特殊性。一是在訴訟程序方面，海洋環境公益訴訟出現了原告適格擴張的現象，原告適格主體并非直接利益關系人，而是法律規定的有關主體。這種原告適格擴張現象的法理基礎是法定訴訟擔當。二是在訴權行使方面，法律將公益訴權賦予有關機關，相關社會公益組織并無此類公益訴權，這在立法上就排除了社會組織的適格性。

（一）原告適格擴張的法理

海洋環境公益訴訟中存在形式當事人與實質當事人分離的狀態，引致了現代型訴訟中典型的原告適格之擴張現象。環境公益訴訟的核心是環境公共利益——僅為一種法益而未上升為權利，但就本質而言，該法益與環境權這一基本權利的主體相同，皆為全體公民^［4］。基于此，海洋環境公益訴訟的權利主體應為對海洋環境享有權益的不特定多數人，法律規定的機關和有關組織并非環境公共利益的主體，卻對其享有訴訟實施權，這就發生原告適格的擴張現象。蓋因，海洋環境公共利益并非傳統的歸屬于個人的權利或利益，以權利主體為原告的傳統原告適格規則無法規范此類訴訟。

公共利益的主體是寬泛而抽象的，公共利益損害本身亦具有集團性與擴散性的特點，因此要求公共利益的抽象主體直接進行具體的訴訟并不現實。一方面，在普通民眾意識中，維護公共利益常常被認為是國家和政府的責任，普通民眾通常僅具有非主導性且薄弱的參與意愿。另一方面，普通民眾自身的經濟能力、知識儲備等有限，而為維護公共利益付出的時間、精力、費用等過多，容易造成過大的訴訟負擔，所以通過私人訴訟方式維護公共利益的動機與活力稍顯不足。同時，僅靠行政執法尚無法達到預防不法與賠償損害的目的，通過司法救濟的方式懲罰不法則成為維護公共利益的重要補充手段。基于此，將公共利益的保護引入原告適格制度，賦予法律規定的機關和有關組織以公益訴權，是對傳統原告適格制度的突破，并與人民主權、訴訟法理的精神以及訴訟效率的理念相契合^［5］。海洋環境公益訴訟原告適格的擴張，打破以“直接利益關系人”為基礎的傳統原告適格理念定式，既是訴訟法理念在新時代的自我革新，也是對維護公共利益等社會需求的回應。

在學理上，原告適格擴張現象主要有兩種解釋路徑，即實體法的訴訟信托與程序法的訴訟擔當。訴訟信托專指以訴訟為信托目的之信托，亦即受托人代委托人進行訴訟且收益（訴訟利益）歸于受益人^［6］。就此而言，環境公益訴訟在外觀上符合訴訟信托模式，被侵權人是受益人，國家機關和社會公益組織則屬于受托人^［7］。訴訟信托是實體法信托向程序法擴張的結果，是原告適格擴張的一種法律技巧，構建了三方當事人的架構^［8］。但是，《中華人民共和國信托法》第十一條第四項明文禁止訴訟信托，明定專以訴訟為目的設立的信托無效，訴訟信托的理論路徑與我國實定法并不契合。何況，環境公益訴訟中并無明確的委托人或轉讓財產的信托行為，這與信托的性質與原理不符，且借用公共信托理論還會增加公益訴訟的復雜性^［9］。

相較于訴訟信托，訴訟擔當的理論更適合從理論上解釋環境公益訴訟原告適格的擴張現象。訴訟擔當在保留利害關系人實體法上權利義務關系的基礎上，將訴訟實施權轉移給形式當事人；形式當事人依法取得公益性訴訟實施權的情形，則屬于法定訴訟擔當^［10］。公益訴訟是訴訟法上典型的訴訟擔當，其正當性源于程序法的規定，適格原告并非實體法上權利義務關系主體^［11］。法定訴訟擔當是獲取糾紛管理權的一種方式，這種法定的訴訟實施權由立法者進行價值衡量與程序設置，司法者只需要嚴格依法執行即可^［12］。

可見，法定訴訟擔當說不僅避開了訴訟信托中多方主體之間復雜的法律關系問題，而且僅從程序賦權的角度進行解釋，這一方式亦更為直接。同時，法定訴訟擔當說也否定了國家機關和社會公益組織的訴訟實施權來源是固有的公共管理權。事實上，我國法律并未如德國法律一般賦予國家機關和社會公益組織固有的不作為請求權，法定訴訟擔當說也與我國當前的法律體系更為契合。

（二）公益訴權的配置邏輯

在法定訴訟擔當的背景下，公益訴訟適格原告的范圍是由立法者對公益與私益進行價值平衡后予以確定。公益訴訟所維護的公共利益的內涵相當豐富，存在消費者公共利益、環境公共利益等不同的類型；公共利益類型的多元化也促使立法者對公益訴訟原告主體范圍作出不同的設置。在法律實施過程中，消費者公益訴訟多數由消費者協會等社會組織提起，由機關提起則是極少數的情況；而在環境公益訴訟中，行政機關或檢察機關在提起公益訴訟方面則表現得更為活躍。當陸地生態環境被破壞時允許環保公益組織提起環境公益訴訟，而當海洋生態環境被破壞時則只允許國家機關提起環境公益訴訟，可見在環境公益訴訟內部對于適格原告的范圍安排不盡相同。

國家機關與社會公益組織皆具有一定的公共管理的職能，后者常能彌補前者社會保障功能的部分不足，在其履行職能過程中起到一定的維護社會公共利益的作用^［13］。然而，二者所代表的公益性程度是有所不同的：國家機關能夠依法行使國家公權力，具有高度的公益性；社會公益組織在社會治理中則有“亦官亦民”的雙重性，經費來源則包括政府支持、民間捐贈與自身服務取得等多元渠道，且自身亦具有高度的人事權，并存在私益凌駕于公益的風險。海洋環境相較于陸地環境更為復雜，不僅損害的擴散性與修復難度更大，還可能涉及公海與他國海域等國際法問題，所以提起公益訴訟需更為慎重。為了有效地維護海洋環境公共利益、防止公益訴權被濫用，立法機關僅允許具備高度公益性的國家機關提起海洋環境公益訴訟，這是立法者充分考量起訴主體公益與私益屬性之后的抉擇。

海洋環境公益訴訟的原告范圍涉及公益訴權的具體分配，這也是學界爭論的核心問題之一。目前，對于海洋環境公益訴訟的原告適格問題，理論界主要存在一元論、二元論和多元論三種主張。一元論認為，如《海洋環境保護法》所指明，海洋環境公益訴訟的適格原告是單一主體，即海洋行政監管機關；二元論認為，海洋行政監管機關代表國家提起賠償的訴訟，是基于自然資源國家所有權理論的國益訴訟，并非公益訴訟，海洋環境公益訴訟的適格原告應為檢察機關與社會公益組織；多元論認為，海洋環境公益訴訟的適格原告應包括海洋行政監管機關、檢察機關與社會公益組織，如此方符合多元主體相互合作并合力保護海洋環境的立法目的^［14］。可見，在理論上，對海洋環境公益訴訟的原告適格范圍的主張通常需要考慮實定法依據、訴訟主體與客體的公益性、訴訟目的的公益性等多個正當性因素。

海洋環境兼有資源屬性與生態屬性，海洋環境公益訴訟的訴訟目的和利益屬性存在區別。但國家利益與社會公共利益之間的劃分并不明確，且海洋環境生態與海洋環境資源二者都與社會公眾的環境利益息息相關^［15］。因此，以公益訴權的分配為中心反思原告適格范圍的合理性，更具有現實意義。其中，訴訟實施權的設計應從訴訟主體的公益性出發，衡量海洋行政監管機關、檢察機關與社會公益組織在維護海洋環境公益方面的契合度。具體而言，海洋環境公益訴訟的適格原告應當具有充分的代表性，在進行訴訟程序的過程中能時刻以維護海洋環境公益為目的，盡可能降低因維護原告自身利益導致海洋環境公益受損的風險。這種訴權利益歸屬方式，無疑更有利于維護海洋環境公益訴訟秩序的穩定。事實上，國家機關提起海洋環境公益訴訟的立法限制是職配其能，也是一種務實的法政策選擇，符合國家海洋發展戰略^［16］。就此而言，相較于當前的社會公益組織，具備高度公益性的海洋行政監管機關和檢察機關，更能純粹地履行維護公益的職能，而不受其他利益主體或利益牽連的干擾。

三、原告適格制度的中國實踐

當前，我國對于海洋環境公益訴訟的原告適格制度已積累一定的實踐經驗。自1999年相關規定確立以來，我國始終堅持將原告適格主體僅限于國家機關的做法，但將主體范圍從行政機關擴張到檢察機關。整體上，相關司法實踐也始終堅持排除社會組織的適格性，以尊重我國海洋環境與陸地生態環境兩分的制度格局。但這也一定程度上導致了我國海洋環境公益訴訟存在訴訟活力不足的問題，而立法層面對這一問題的回應也稍顯不足。

（一）立法實踐的發展與創新

我國海洋環境公益訴訟原告適格制度是不斷發展與明確的過程。過去，《民事訴訟法》《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）與《海洋環境保護法》共同構建了海洋環境公益訴訟制度，海洋環境公益訴訟原告適格制度初具雛形。爾后，2022年5月15日起實施的最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理海洋自然資源與生態環境公益訴訟案件若干問題的規定》（以下簡稱《海洋環境公益訴訟規定》）進一步細化了我國海洋環境公益訴訟制度，海洋環境公益訴訟原告適格制度得以具體化。適格原告的主體范圍也日益清晰，將其限縮解釋為公權力主體——行政監管機關與檢察機關。因此，立法者對于海洋環境公益訴訟適格主體的限制應理解為另一種二元論：僅具備高度公益屬性與公權力屬性的海洋行政監管機關與檢察機關才能成為適格原告。這也凸顯了海洋環境公益訴訟是涉國家海洋權益等國家重大利益的特性。

第一，海洋環境公益訴訟適格原告的主體范圍伴隨著我國法律制度的完善而發展。《海洋環境保護法》是與海洋環境公益訴訟關系最密切的法律，該法在頒布之初，并無海洋行政監管機關代表國家對破壞海洋環境的責任人提出損害賠償的條款；直至1999年該法首次修訂時才新增了該規定，并一直保留至今。1999年修訂的《海洋環境保護法》第九十條對適格原告的描述是“依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門”，該部門一般是指國家海洋行政主管部門。而《民事訴訟法》直至2012年才新增民事公益訴訟條款，將民事公益訴訟適格原告限定在“法律規定的機關和有關組織”；并在2017年新增了檢察民事公益訴訟的條款，明確了檢察機關可為民事公益訴訟的適格原告。《環境保護法》則是在2014年修訂時才對環境公益訴訟的適格原告進行規定，就《民事訴訟法》規定的有關組織進行明確，即符合一定的登記條件、服務范圍與運營時間的社會組織才屬于環境公益訴訟的適格原告。從立法歷史脈絡可知，海洋環境公益訴訟的適格原告由海洋行政監管部門擴張至檢察機關，是《民事訴訟法》對《海洋環境保護法》的體系發展；而《環境保護法》中對于社會組織的資格限定，則是《環境保護法》對《民事訴訟法》的有效回應。

第二，海洋環境公益訴訟適格原告的主體范圍是不同法律之間的協調結果。適格原告的范圍應以文本規范為路徑進行解釋，海洋環境公益訴訟與一般的環境公益訴訟具有同質性，解釋時需充分考慮立法目的與法律體系。在目的解釋上，《海洋環境保護法》若僅承認海洋行政監管機關作為適格原告，排除社會組織與檢察機關，顯然不能達成充分保護環境的立法目的。環境公益訴訟本就是為了彌補行政執法的不足，要求訴訟主體具有一定的廣泛性，過分限縮適格主體的范圍自然不合理^［17］。在體系解釋上，海洋環境公益訴訟的邏輯結構應以《民事訴訟法》為一般法，《環境保護法》與《海洋環境保護法》為特殊法進行解釋；在環境保護法律內部，《環境保護法》為一般法，《海洋環境保護法》為特殊法。從法律適用規則而言，以特殊法優先于一般法為原則，《民事訴訟法》中“法律規定的機關”與“有關組織”應從特殊法中尋求依據。當《環境保護法》與《海洋環境保護法》發生競合時，海洋環境公益訴訟適格主體需優先適用《海洋環境保護法》的規定。至于檢察機關作為適格原告，則是《民事訴訟法》已明確的訴訟制度，其依據本身即為《民事訴訟法》。

第三，海洋環境公益訴訟原告適格制度體現了訴訟本身的功能與特性。海洋環境公益相較于陸地環境公益具有特殊性，不僅關涉生態系統的和諧與安全，更易涉及國家利益與主權權能等復雜問題。因此，為了充分維護國家海洋權益，海洋環境公益訴訟選擇更能代表國家行使職權的機關作為適格原告，并以《海洋環境保護法》為依據，否認社會公益組織作為原告的適格性。另外，適格主體限縮在國家機關的范疇，符合國家治理體系現代化的要求，有利于促進海洋行政監管機關與檢察機關履行自身職能。尤其是海洋環境公益具有全局性的特征，訴訟的提起需要更為謹慎，由國家機關提起訴訟不僅符合《海洋環境保護法》的規定，也有助于增強海洋環境公益訴訟的穩定性。事實上，從訴訟權利考慮，國家機關也比專門從事海洋環境保護的社會公益組織更加適合作為原告。當前，我國海洋環保公益組織的數量與規模相對有限，在訴訟中所需的法律專業性或技術專業性方面，海洋環保公益組織也尚不及海洋行政監管機關或檢察機關。

（二）司法實踐的沿革與改進

海洋行政監管機關提起海洋環境公益訴訟已成為常態，法院認可其原告適格地位。《海洋環境保護法》確定海洋行政機關代表國家提起損害賠償之訴的做法由來已久，也已成為了實務界的主流共識。此前，最高人民法院在《關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》的記者會上表示，《海洋環境保護法》第一百一十四條的內容具有公益性，適格原告屬于有海洋環境監督管理權的部門。爾后，最高人民法院、最高人民檢察院在《海洋環境公益訴訟規定》的記者會上明確指出，《海洋環境保護法》第一百一十四條屬于民事公益訴訟的范疇，應優先由海洋環境監督管理部門提起訴訟，而在海洋環境監督管理部門不起訴的情況下，檢察機關才有權提起該訴訟。因此，海洋行政監管機關被認為是具有優先地位的適格原告，在過往的司法實務中甚至也常將其作為海洋環境公益訴訟的唯一適格主體。在重慶某社會組織等與廣東某鎳業有限公司等環境污染責任糾紛案中，法院認為，海洋環境公益訴訟主體只能適用《海洋環境保護法》第一百一十四條第二款的規定參見廣東省茂名市中級人民法院（2016）粵09民初122號民事裁定書。，也就是說，適格原告只能是海洋環境監督管理部門，而不能是符合《環境保護法》規定的社會組織。海洋環境公益訴訟的適格原告是海洋行政監管機關屬于實務界的通說，是一種常態化的司法實踐，并形成一些經典案例相關經典案例參見青島海事法院（2019）魯72民初846號民事判決書；廣東省高級人民法院（2018）粵民終2065號民事裁定書。。另外，司法實務亦未將海洋行政監管機關的范疇局限在傳統的海洋局或海事部門，而是根據海洋行政監管職責的實際履行進行判斷。實際履行監管職責的海洋環境環保部門在司法實務中亦被承認具有適格原告的地位^［18］。例如，廣州海事法院就曾承認珠海市環境生態局海洋環境公益訴訟的主體資格參見廣州海事法院（2019）粵72民初102號民事判決書。。總之，海洋行政監管機關仍是司法實務中提起海洋環境公益訴訟的主要適格原告。

2017年《民事訴訟法》修改后，檢察機關提起海洋環境公益訴訟的現象逐漸增多。最高人民檢察院發布的第二十九批指導性案例中的檢例第111號已明確，在海洋環境公益訴訟的適格原告次序上，行政機關屬于第一順位，具有優先適用性；檢察機關則屬于第二順位，具有補充性與兜底性^［19］。該案例的指導意義繼續沿襲《民事訴訟法》第五十八條的精神，明確檢察機關在海洋環境公益訴訟的作用是補償性和輔助性，嚴格遵循檢察機關參與民事公益訴訟的謙抑性要求。在《民事訴訟法》預設的框架下，檢察機關介入海洋環境公益訴訟呈現四級遞進的程序：其一，督促優先順位的適格原告；其二，支持優先順位的適格原告進行訴訟；其三，缺乏優先順位原告起訴時方可作為適格原告起訴；其四，涉及刑事犯罪時由檢察機關提起刑事附帶民事訴訟^［20］。事實上，在該指導性案例發布前，司法實務中就已經出現諸多檢察機關提起海洋環境公益訴訟的案例。其中，法院通常認為，檢察機關只有在履行訴前公告程序——直接函告和發布公告催告相關海洋環保職能部門履行起訴職責未果后，才能作為適格原告提起訴訟參見海口海事法院（2019）瓊72民初227號民事判決書；寧波海事法院（2019）浙72民初810號民事判決書。。

目前，司法實務也開始細分海洋環境公益訴訟與生態環境公益訴訟，環保組織是后者的適格原告。我國法院普遍認為，從事環境保護與海洋保護的社會公益組織不屬于有權提出海洋環境公益訴訟的適格原告，并直接裁定不予受理參見廈門海事法院（2018）閩72民初152號民事裁定書；海口海事法院（2021）瓊72民初310號民事裁定書。。然而，廣東省高級人民法院卻在一起海洋環境公益訴訟中，開始具體區分海洋環境公益訴訟與生態環境公益訴訟，并以被告的侵權行為同時破壞海洋與陸地的生態環境為由，支持了社會公益組織主張的原告主體資格參見廣東省高級人民法院（2017）粵民終2635號民事裁定書。。但是，大連海事法院并未認可廣東省高級法院的觀點，社會組織以侵權行為地與結果發生地處于陸地與海洋的交叉區域為由主張其可作為適格原告的觀點也并未得到支持參見大連海事法院（2021）遼72民初91號民事裁定書。。事實上，廣東省高級人民法院也并未肯定社會公益組織是海洋環境公益訴訟的適格原告，僅將其作為生態環境公益訴訟的適格原告。侵害海洋環境公益的行為若亦造成陸地生態環境的破壞，則發生訴訟競合的情形。此時，原告應當明晰其提起訴訟所依據的事實與理由，尤其是要明確其請求權基礎是《海洋環境保護法》還是《環境保護法》；若不明晰，法院不宜直接裁定駁回起訴，而是應當先行使法官釋明權，要求原告明確請求權基礎。同時，兩種環境公益訴訟競合時亦可能涉及管轄的問題，部分省份的海洋環境公益訴訟專屬海事法院管轄，而生態環境公益訴訟則屬于侵權地或被告住所地中級人民法院管轄，所以可能發生移送管轄的情形。

（三）我國實踐的邏輯與不足

立足規范與實踐的雙重視角，我國對于海洋環境公益訴訟原告適格的實踐具有鮮明的中國特色與邏輯脈絡。

首先，司法實務以《海洋環境保護法》與《民事訴訟法》及相關司法解釋等法律文本為基礎，對適格主體的范圍進行了限縮解釋。一方面，我國司法實踐普遍否認社會公益組織的起訴主體資格，依《海洋環境保護法》第一百一十四條的規定，承認相關行政機關的起訴主體資格；另一方面，檢察機關的原告資格則依《民事訴訟法》檢察民事公益訴訟的要求進行限縮解釋，檢察機關介入海洋環境公益訴訟需符合謙抑性要求，其原告適格具有補償性和輔助性的特點。由此，我國立法規范與司法實務對于法律文本的理解與適用是一致，在訴訟主體的范圍方面，整體上呈現限縮的傾向。

其次，立法規范與司法實務都對環境公共利益的內涵進行了海洋環境公共利益與陸地環境公共利益的區分，并分別適用《海洋環境保護法》與《環境保護法》。在環境公益訴訟起訴主體制度的構建上，我國立法與司法層面已充分認識到公共利益維護的特殊性，應由適當的、具有職責關聯的國家機關代表國家行使公益訴權^［21］。同時，立法和司法也對環境公共利益進行進一步細分，尊重海洋環境公共利益的特殊性與復雜性，通過特別條款與出臺專門司法解釋對海洋環境公益訴訟的起訴主體進行規定。因此，立法與司法也充分認識到訴訟客體的特殊性，并對環境公共利益進行類型化的區分，這也是對海洋環境公益的細致化梳理。

最后，立法與司法通過原告適格制度明確了海洋環境公益訴訟的程序正義與訴訟效率之間的價值位階關系。程序正義是海洋環境公益訴訟原告適格制度安排的首要價值，必須確保審判的公平公正。例如，在檢察機關直接起訴之前，必須要經過一定的公示程序，這也成為檢察機關原告適格的前置程序要求。同時，訴訟效率是民事訴訟另一重要價值，但考慮到海洋環境公共利益的復雜性，無論是起訴主體限縮在國家機關，還是檢察機關補充性起訴的規定，客觀上都降低了訴訟效率。故而，我國立法與司法實務皆堅守程序正義優先于訴訟效率的理念，并在相關訴訟程序中進行實踐。

雖然我國海洋環境公益訴訟的原告適格范式具有鮮明的本土特色，但也存在一些不足之處。例如，我國立法與司法實務存在未充分落實環境民事公益訴訟的基本理念，無法充分發揮環境司法的社會功能等問題。我國環境公益訴訟是在能動司法的理念下推動的，并形成行政管制為先，訴訟手段在后的共同治理格局^［22］171。無論是對“有關機關或者其他組織”進行的目的性限縮解釋，還是有關機關在實施公益訴權的過程中受到政績觀等的影響，都體現出較為保守的民事公益訴訟理念^［23］。因此，當前的適格原告制度在客觀上仍存在維護海洋環境公共利益與履行行政監管職能的錯位風險，若過分偏向后者則可能會背離公益訴訟的本位。并且，深受能動司法理念影響的海洋環境公益訴訟，也一定程度上出現訴訟活力不足的狀況。

原告適格制度及其配套措施在立法上還并未形成精細化、體系化的規定，導致不同法院在審理相關案件中出現同案不同判的情形。原告適格制度僅依靠明確起訴主體并不足以完全解決相關程序問題，需要進一步完善相關的法院管轄制度、具體訴訟程序規定等，才能避免法律適用不足的情形。例如，面對一個環境侵權行為同時造成海洋環境與陸地生態的損害案件，不同法院可能產生不同的主體適格認定結果，這是配套的管轄制度模糊、具體訴訟程序缺失、請求權基礎不明確等綜合因素導致的。這也表明，海洋環境公益訴訟的立法在客體內涵、主體適格的配套制度等諸方面仍較為粗略，尚未形成一定的體系。遺憾的是，我國環境法律規范多為原則性的規定，缺乏具體的規定，法律適用的過程中仍存在不一致甚至矛盾的現象^［24］199。就此而言，在促進相關法規范的統一、適當擴大起訴主體范圍、加強對公共利益的維護等諸多方面，我國立法仍有很大的完善空間。

四、原告適格配套制度的優化

面對海洋環境公益訴訟原告適格制度存在的不足，在尊重海洋環境與陸地生態二元并立格局的前提下，我國應當優化原告適格制度的配套措施而非變革原告適格制度本身。這不僅須對環境公共利益進行更為精細化的區分，還須秉持多元主體共同參與的理念，對社會組織、檢察機關參與海洋環境公益訴訟的程序進行完善。與此同時，法院須基于維護海洋環境公共利益的需要，進行更為能動的司法活動，維護對適格主體的代表性與正當性之要求。

（一）理念重塑：秉承公益優先原則并區分類型

首先，明確公共利益優先原則是協調原告適格中利益沖突問題的指導性原則。原告適格制度中的利益沖突問題的解決必須回歸訴訟目的，從是否有利于維護海洋環境公共利益的視角進行檢驗。原因在于，環境公共利益作為各種環境法規范設立的利益基礎，是環境公權力與環境公權利的正當性基礎，更是推動環境法治發展的無形之手^［25］。在海洋環境公益訴訟中，國家機關通常能夠作為國家利益與社會公共利益的代表，其提起環境公益訴訟具備充分的代表性——維護海洋環境公共利益。但同時，機關也可能因為履行自身職能而產生行政法上其他利益考量，當面對利益沖突時，其他利益必須讓位于海洋環境公共利益。同理，法院在海洋環境公益訴訟案件的審理中，也可能會因為追求訴訟效率、訴訟經濟等訴訟法價值理念而與維護海洋環境公共利益相沖突，但是也必須遵循海洋環境公共利益優先原則。由此，在海洋環境公益訴訟中，海洋環境公共利益的維護應處于優先地位，主導海洋環境公益訴訟程序的進行。

其次，應當從積極審查與消極審查兩方面構建審查規則，具體落實海洋環境公共利益優先原則。公益優先原則的具體化，不僅要求把維護海洋環境公共利益作為一種理念，更需要相關主體在行為上落實這一理念。因此，需要考察國家機關提起海洋環境公益訴訟所欲追求的目的或價值，審視該目的或價值是否與維護海洋環境公共利益相符。在積極審查方面，需要審查起訴行為的公益性。在進行環境決策的過程中，個別部門可能會存在追求部門利益最大化的問題^［26］。此時，需要避免因機關的私益追求而減損海洋環境公共利益的情形，并在起訴至訴訟終結的全過程中審查相關訴訟行為是否符合公益性的要求。在消極審查方面，需要審查起訴行為的利他性。海洋環境公益訴訟的主體應當符合利他性的要求，亦即需要考查包括起訴在內的訴訟行為是否有利于維護國家利益與公眾的環境權益。事實上，無論是積極或消極的審查，均是公益性要求的一體兩面，核心都在于確保在海洋環境公益訴訟過程中，起訴主體的相關訴訟行為符合維護海洋環境公共利益這一根本追求。

最后，環境公共利益的內涵仍需進行類型化區分，使得區分結果和原告適格制度的構建相協調。海洋環境公共利益與陸地生態環境公共利益是兩種在立法中已進行了區分的環境公共利益，原告適格制度也依此相應進行了區分。同時，海洋環境公共利益與陸地生態環境公共利益皆可以納入環境公共利益的解釋范疇，但海洋環境公益訴訟與陸地生態環境公益訴訟在損害填補與損害預防兩項功能方面追求的側重點有所區別^［27］。這表明，無論是立法或司法，都在嘗試將環境公共利益內部進行精細化的區分，以更好地促進環境公益訴訟正義之實現。一個環境侵權行為，亦應對其所損害的公共利益進行具體的區分，并將區分結果用于輔助判斷起訴主體的適格性。海洋環境公共利益的起訴主體對應為國家機關，陸地生態環境公共利益的起訴主體包括社會公益組織和有關機關。基于此，在具體的個案中，欲提起公益訴訟的主體不僅應當在起訴書中載明具體的事實與理由，還應當明確其起訴所欲維護的環境公共利益的具體類型。法院也應基于起訴書中的事實與理由等具體內容，判斷起訴主體所代表的環境公共利益的具體類型，審查起訴主體的適格性。

（二）外部整合：完善訴訟主體之間的銜接機制

海洋環境公益訴訟適格原告的范圍過于狹窄，主要的弊端在于訴訟活力有所不足。環境公共利益作為任何利益主體皆可能享受的利益類型，在社會博弈中必須確保多元利益主體的交涉性，使得經過利益協調后的結果具有可接受性與合法性^［28］。若要提升海洋環境公益訴訟的訴訟活力，就需要構建和完善多元利益主體之間的公益訴訟協作機制，提升相關主體參與訴訟的意愿^［29］。在環境公益訴訟中，政府部門作為適格原告具有法正當性，但環境公共利益代表機制尚需要檢察機關的監督性參與和社會組織的補充性參與，通過促進多元主體之間的相互配合來完善訴訟機制^［30］。在環境公益訴訟制度之外，行政監管機關、檢察機關與社會組織等不同主體之間也存在廣泛的功能重疊之處，只有化解功能之間的沖突才能充分發揮環境公益訴訟的救濟作用^［31］。

1.建立社會公益組織支持海洋環境行政監管機關提起訴訟的協作機制。社會公益組織囿于法律的規定，不能直接提起海洋環境公益訴訟，但法律并未規定其不能參與相關訴訟。因此，社會公益組織對于其發現的破壞與污染海洋環境的行為，可以向海洋環境行政監管機關進行檢舉。事實上，環境公共利益的維護與增進也需要民眾和社會團體的參與，民眾和社會團體也有權要求政府積極維護并改善環境^［32］。特別是社會公益組織，相較于民眾個體而言，無論是在活動經費、監管設施、參與人員等方面都有著明顯的優勢。現實中，社會公益組織也是環境保護主要的推動者之一^［33］。基于此，應當從多方面保障并擴大社會公益組織參與海洋環境公益訴訟。具體而言，在檢舉損害海洋環境公益的行為方面，海洋環境行政監管機關應當保障檢舉通道的暢通，并設立負責此項業務的部門，與之形成常態化的對話機制；在訴訟程序方面，可以參考檢察機關支持訴訟的方式，設置社會公益組織支持訴訟席位，賦予其一定的訴訟程序參與權，幫助法院全面地知悉損害海洋環境公益的事實；在激勵機制方面，對于社會公益組織因侵權事實調查、出席訴訟等而產生的合理費用支出應當予以保障，可以將其納入被告的賠償費用之中，緩解社會公益組織的財務負擔。此外，還可在海洋環境公益訴訟中設立勝訴獎勵機制，對參與訴訟的相關社會公益組織進行獎勵，實現激勵社會公益組織與維護海洋環境公共利益的雙贏局面^［34］。

2.健全社會公益組織協助檢察機關參與海洋環境公益訴訟的輔助機制。在某種意義上，社會公益組織和檢察機關類似，都具有對海洋環境行政監管機關提起公益訴訟的監督權。但這種監督權的性質與來源不同，檢察機關是憲法所明文規定的法律監督機關，社會公益組織只是履行公眾監督權——源于人民對公權力的監督。檢察機關的監督屬于一般法律監督，社會公益組織的監督則屬于特殊法律監督，二者是互相支持的關系，前者要尊重與支持后者^［35］。在海洋環境公益訴訟中，檢察機關也應當賦予社會公益組織對海洋環境行政監管機關不作為的監督與反饋通道。基于原告適格的法律順次，社會公益組織應當先向海洋環境行政監管機關反饋侵害環境公共利益行為的線索，督促行政監管部門及時調查并提起公益訴訟；在相關部門不作為的前提下，方可繼續向檢察機關進行反饋，促使相關主體及時提起海洋環境公益訴訟。同時，在訴訟程序方面，檢察機關若出席訴訟，應當有權建議法院引入社會公益組織以無獨立請求權的第三人的身份參與訴訟，共同對訴訟程序進行監督。

3.加強海洋環境行政監管機關與檢察機關之原告適格的程序銜接機制。海洋環境公益訴訟的原告適格在法律預設下存在第一順位與第二順位的區別。在此背景下，應當將檢察機關提起海洋環境公益訴訟的事前程序進行具體化與精細化，完善海洋環境監管機關和檢察機關作為原告的程序銜接機制。具體而言，檢察機關發現侵害海洋環境公益的行為并經過相關調查后，應當向對應的海洋環境行政監管機關提出檢察建議，建議相關行政部門在一定的期間內提起訴訟。在經過檢察建議程序后，若海洋環境行政監管機關未在規定期限內提起訴訟，檢察機關則應對自己即將提起海洋環境公益訴訟進行一定期間的公告公示。該公告程序的意義在于，使法院在公告期間知悉其他適格原告的起訴意愿與防止出現重復訴訟的情形。在經過檢察建議與公告兩道程序后，這才符合對第一順位主體事前程序保障的要求，檢察機關才能夠以第二順位的適格原告身份提起海洋環境公益訴訟。如果檢察機關未完全履行前述兩道程序，則不符合正當程序的要求，法院不應當承認檢察機關的適格原告地位，應裁定駁回起訴。

（三）內部改進：健全法院在訴訟中的裁量規范

對海洋環境公益訴訟適格原告的判斷，屬于法院依法裁判的事項。在海洋環境公益訴訟中，法院應當從四方面完善原告適格問題的裁量規則。

其一，法院應以文本規范為基礎，并結合具體案情與立法意旨，完善原告適格的判定規則。一是法院必須嚴格遵守《海洋環境保護法》與《海洋環境公益訴訟規定》等法規范的要求，不得逾越法規范的適格主體范圍。除去海洋行政監管機關與補償性的檢察機關，其他任何組織或個人并無提起海洋環境公益訴訟的適格性。二是法院在個案中應結合具體案情進行案件性質、法院管轄、原告適格等的綜合認定。在實際的海洋環境公益侵權行為中，損害結果可能出現海洋環境損害與陸地生態損害的競合情形，此時的案件性質需要進行厘清。不同的案件性質的原告適格范圍并不相同，因此必須先行對其進行區分。案件性質確定后還需要結合法院管轄的相關規定進行相應處理。三是法院在判定原告適格的過程中，應當適時、正當地行使法院釋明權，并將需要厘清的訴訟請求、請求權基礎等法律問題曉諭原告。在環境公益訴訟中，法官行使釋明權的必要性不僅在于維護環境公共利益，也是法院與當事人交流對話的核心，發揮著修正當事人自我責任與增強訴訟場域的公共性等作用^［36］。在海洋環境公益訴訟中，為了維護訴訟活動的公共性，法院的釋明權較之普通民事訴訟需要進行一定程度的擴張。

此外，在法律解釋方面，《海洋環境保護法》第一百一十四條第二款明確規定海洋生態環境損害賠償請求權的構成要件之一是“給國家造成重大損失”，但對于非重大損失的情形缺乏明確規定。進而，社會組織能否依《中華人民共和國民法典》第一千二百三十五條和《環境保護法》第五十八條的規定，對非重大損失的情形提起海洋生態環境損害賠償訴訟，仍存在爭議。本文認為，依照現行法律體系，對于非重大損失的情形，社會組織仍不得提起海洋環境公益訴訟。首先，《海洋環境保護法》與《環境保護法》的二元并立的立法現狀不支持社會組織提起海洋環境公益訴訟。海洋環境保護問題已相對獨立于陸地環境保護問題，海洋環境損害賠償訴訟的原告適格不應適用《環境保護法》的有關規定，而應當適用或參照適用《海洋環境保護法》的有關規定。其次，環境民事公益訴訟中海洋與陸地雙軌運行的司法現狀不支持社會組織提起海洋環境公益訴訟。目前，我國對于海洋生態損害問題適用海洋環境公益訴訟程序，不適用一般的環境民事公益訴訟程序。程序上的特殊化處理是基于海洋環境損害的特殊性，目的在于提升海洋司法的效能，應當繼續予以維持。最后，非重大損害的情形應當通過海洋行政執法進行規制，而非提起海洋環境公益訴訟。公益訴訟具有內在的謙抑性，目的在于補充行政執法對國家利益與社會公共利益保護的不足^［37］。因此，在污染海洋環境的行為不符合“給國家造成重大損失”的條件時，通過海洋行政執法即可對相關公共利益進行充分的保護，不得也不應當再提起海洋環境公益訴訟。正因如此，立法特別明確了“給國家造成重大損失”的限制性條件，防止海洋環境公益訴訟對海洋環境公共利益進行過度保護。

其二，法院需在原告適格的判定中維護訴訟法的誠信原則。民事訴訟的誠信原則本身不具備優先適用性，但卻是填補相關法律漏洞的重要手段。適用誠信原則時，主要包括真實義務與促進訴訟義務兩項內容^{［38］274-275}。但這些原則性的內容，需法院在判定海洋環境公益訴訟原告適格中進行具體化。構建鑒定與排除“好事者”的裁判規則，即為誠信原則在原告適格制度的具體化成果。“好事者”規則是澳大利亞所采取的原告適格判斷規則，指環境公益訴訟中的任何人都享有原告資格，除非法院認定原告屬于“為了騷擾”而起訴的好事者^［39］。“好事者”規則要求，法院若能確定相關起訴主體僅僅是“為了騷擾”而起訴，則需要排除該主體原告的適格性。具體而言，“好事者”規則是對適格原告進行例外性排除的規則。一旦法院認定某一主體為“管閑事”而起訴，則可以否定其主體適格性；“好事者”的判斷標準與原告所代表的利益息息相關，規則本身也在試圖淡化原告與訟爭利益之間的關聯性^［39］。“好事者”規則的設立目的是防止法律所規定的適格主體濫用海洋環境公益訴權。法院在面對海洋環境行政監管機關提起公益訴訟時，除了在形式上依法律文本審查其適格性外，還應從實質上檢驗其是否構成“好事者”。若符合“好事者”，法院則應對其適格性進行排除，作出駁回起訴的裁定。另外，依民事訴訟應當遵循誠信原則的要求，法院也須對拖延訴訟的原告或被告采取必要的強制措施或作出法律上不利的判決，促使法院自身與當事人能夠協力推進訴訟程序。

其三，法院應秉承實質公平的原則，在證據調查中保障適格原告與弱勢被告的取證權。在海洋環境公益訴訟中，因海洋環境本身的復雜性，當事人自行取證通常存在一定的困難。法院為維護海洋環境公共利益，應為當事人紓解取證上的困難，促進訴訟程序的進行。第一，需要保障當事人自行合法取證的權利，為當事人提供海洋環境自行取證規則指引；第二，應鼓勵發展第三方中介取證服務與取證援助服務制度；第三，應為被告的取證提供程序保障，法院對證明標準與舉證責任分配等應具有一定的自由裁量權^{［40］246-256}。在此過程中，法院應當成為維護海洋環境公共利益的守門員，對于當事人客觀上無法或者難以獲取，但又對于判斷海洋環境公共利益損害極為重要的證據，必須依職權進行證據調查。依職權進行證據調查，既包括對原告有利的證據，也包括對被告有利的證據，以此保障當事人之間平等的訴訟權利。海洋環境公益訴訟的適格主體為國家機關，能夠通過公權力保障其證據調查活動，但被告多為自然人、法人或非法人組織，一般達不到法律規定的國家機關所具備的證據調查能力，屬于證據調查活動中的相對弱勢一方。當法院發現被告因自身人力、財力等原因客觀上難以取證時，可依職權進行證據調查，幫助弱勢的被告進行取證活動。

其四，法院在調解程序中應當作為海洋環境公共利益維護者，監督原告維持訴訟的公益性。不同于一般的民事訴訟，環境民事公益訴訟的調解以公共利益的維護為最終歸依。為了防止調解程序的失范和脫軌，法院必須加強司法監督的強度，強化對調解協議的司法審查^［41］。因此，在海洋環境公益訴訟中，法院對調解程序應具有主導地位，調解程序的啟動、進行、終結等各階段都體現法院的高度介入性。具體而言，海洋環境公益訴訟的調解程序存在諸多特殊之處^［42］。第一，既可以法院依職權啟動，也可以當事人依申請啟動；第二，調解要求在事實清楚、分清是非的條件下進行，海洋環境公益訴訟的污染事實與損害程度等具有高度的專業性，調解需要專業人士的深度參與；第三，為了保障公眾的知情權與監督權，調解協議必須經過公示程序；第四，公告期滿后的調解協議必須經過法院的審查，若契合海洋環境公共利益的維護要求，則可制定調解書結案，否則應續行訴訟。

五、結 語

我國海洋環境公益訴訟的原告適格制度在《海洋環境保護法》《民事訴訟法》及相關司法解釋的規范基礎上，形成了海洋環境行政監管機關優先順位、檢察機關補充順位的順位秩序格局。這種中國范式的原告適格制度是以海洋環境公共利益的特殊性與復雜性為現實基礎，以民事公益訴訟為制度基礎，并扎根于我國基本國情的創新制度。但同時，我國將社會公益組織排除在海洋環境公益訴訟的適格主體之外，也引致海洋環境公益訴訟的訴訟活力不足。隨著海洋環境公益訴訟案件的增多，司法實務中還出現無法適應海洋與陸地復合型的環境公益訴訟、配套制度不夠完善、法律適用或法律見解不統一等問題。這表明，我國海洋環境公益訴訟的原告適格制度尚不夠精細與統一，無法完全適應當下復雜的司法實務需求。未來，原告適格制度應堅持以維護海洋環境公共利益為核心理念，以完善相關司法配套措施為重要手段，并在訴訟程序中增強社會公益組織的參與性。海洋環境公益訴訟的健康發展離不開多元主體的通力協作。為了實現海洋環境公益訴訟原告適格制度的價值旨趣，海洋環境行政監管機關應當作為適格原告的“主力軍”，適時提起相關訴訟；檢察機關則作為補償性的適格原告，須保持其謙抑性；社會公益組織雖不能成為適格原告，但也應給予其更多的訴訟參與空間。

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The Plaintiff Suitability of Marine Environmental Public Interest Litigation：Chinese Paradigm and Approach Exploration

LIN Wei

（Law School， Renmin University of China， Beijing 100872， China）

Abstract：The plaintiff suitability system of marine environment public interest litigation in China has distinct Chinese characteristics， which excludes the suitability of social public welfare organizations， and only recognizes that specific organs can be qualified as the subject of prosecution. This type of statutory litigation has expanded plaintiff eligibility， which is a legal obligation， but social public interest organizations cannot initiate public interest litigation. Judicial practice also takes text standardization as the starting point， and has accumulated rich judicial adjudication experience in the trial of relevant cases and formed the different plaintiff proper allocation rules of marine environment public interest litigation and terrestrial ecological environment public interest litigation. However， this arrangement of the plaintiffs eligibility system faces certain issues， such as a lack of litigious vitality and specific discretion standards. In the future， it is suggested to continue to prioritize public interests and explore ways to enhance the plaintiffs eligibility system through external mechanisms and internal norm perfection. To be specific，" in terms of external mechanism construction， it is necessary to strengthen the cooperation and procedural cohesion between marine administrative supervision organs and procuratorial organs"in the future." In terms of internal regulation application， it is"essential to clarify the role of public interest defenders therein and enhance judicial activism.

Key words：marine environmental public interest litigation; plaintiff qualification; statutory undertaking; marine administrative and regulatory authorities; prosecutorial public interest litigation

基金項目：中國人民大學2024年度拔尖創新人才培育資助計劃項目。

作者簡介：林洧（1995—），男，博士研究生，主要研究方向為民事訴訟法。