網絡關聯強度視域下高等教育政策過程的作用機制研究

摘要：高等教育政策過程對政策效果有重要的影響，學界較少從分類視角關注高等教育政策過程的差異化特征和效果，本文基于政策過程理論和網絡嵌入理論構建了“強關聯和弱關聯政策過程模型”，以“雙高”建設政策為研究案例，發掘了網絡關聯強度視域下高等教育政策過程的效果和作用邏輯。研究發現，高等教育政策過程存在強關聯政策過程與弱關聯政策過程：前者主要解決政策的合法性、權威性和建設資金劃撥問題，明確了要“做什么”；后者主要解決項目建設中的技術和思想障礙問題，明確了要“怎么做”。就政策效果的評價與政策優化的路徑而言，在政策評價過程中需要考慮強關聯和弱關聯政策過程對政策效果產生的遲滯效應，并關注高等教育政策過程中的系統互補作用與協同效應，從系統理論視角提出優化高等教育政策的路徑。

關鍵詞：網絡關聯；高等教育；“雙高”建設；政策過程

收稿日期：2024-03-25

作者簡介：蘇皚，華南理工大學公共管理學院博士后;季節，廣東技術師范大學交叉學科研究院教授。（廣州/510641）

*本文系2024年度廣東省教育科學規劃課題（高等教育專項）“高等職業教育的國際化戰略研究”（項目編號：2024GXJK210）的成果之一。

一、問題的提出

高等教育政策是指導高等教育發展和建設的行動依據與戰略綱領，在高等教育改革過程中，高等教育政策發揮了凝聚共識、指引方向的關鍵作用。1978年改革開放以來，在“1978年擴招”“1999年擴招”“2019年百萬擴招”“985工程”“211工程”“雙一流工程”“國家示范”“國家骨干”“雙高院校”等一系列高等教育政策的作用下，我國高等教育建設取得了非凡的成就，這使得越來越多的學者開始關注和研究高等教育政策問題。

近年來，一部分學者開始關注高等教育政策的效果研究。例如，榮利穎等（2018）基于高校畢業生的起薪視角對高等教育擴張政策的政策效果進行研究。[1]郝翔（2012）從高等教育大眾化進程中高校教師隊伍發展狀況視角出發對高等教育政策效果展開分析。[2]李科利等（2015）研究發現高等教育政策效果與教育政策工具的使用頻率有直接關系。[3]從整體來看，這類研究采用了定量與定性相結合的研究范式，尋找高等教育政策與政策效果之間的邏輯因果關系。

一部分學者對高等教育政策進行了基于價值判斷的評價性研究。例如，蔡劍橋（2017）指出，好的教育政策應當在政策制定階段充分考慮高風險因素的預防與消解手段，在執行階段能夠采取及時有效的補救措施，并保障教育政策效果與政策目標的一致性。[4]宋亞萍（2021）基于PMC指數模型對一流本科教育政策展開了量化評價，并提出政策優化的建議。[5]吳曉蓉（2015）從“適切”這一概念出發對教育政策評價標準展開了探討，并提出了政策評價的指標體系。[6]這類研究基于“靜態”視角，以政府預設的政策效果偏好為價值判斷依據，提出評價標準和政策優化方向。

還有學者基于政策過程理論對高等教育政策展開研究。閆廣芬等（2008）以政策過程的研究視角對高校擴招的政策制定、政策實施和結果評價進行研究，提出了一個完整且循環上升的政策選擇過程。[7]毛丹（2017）基于市場化政府邏輯、大學運行邏輯和社會邏輯等多重制度邏輯沖突下的視角，展開了高等教育政策制定過程的研究。[8]呂武等（2021）依據不同政策主體影響能力的差異，對不同層次政策主體的權力范圍邊界進行了界定，進而對規范科學的高等教育政策過程進行了探討。[9]這些研究提醒我們，政策制定的邏輯沖突、政策實施主體的權力邊界和政策各環節的循環選擇過程都將對高等教育政策過程產生影響，這也是高等教育政策效果出現差異的一個重要原因。

已有研究對高等教育政策效果與效果評價展開了探討，并就影響高等教育政策效果的政策過程因素進行了分析，為理解高等教育政策效果產生的邏輯和內在機制提供了工具和思路層面的參考。然而，現有研究應該還存在兩個局限：第一，當前對高等教育政策效果的研究僅限于邏輯因果關系，而且針對高等教育政策過程的研究缺少系統性的梳理，這使得現有研究對高等教育政策過程的系統性分析不足；第二，制度邏輯的沖突和施政主體的差異導致高等教育政策過程蘊含了政策制定的價值沖突和政策執行的效果差異，因而基于既定價值判斷的政策優化與調整策略存在一定的現實障礙和理論缺陷。

基于此本研究開展了以下兩方面工作：第一，在高等教育政策各個環節的分析基礎之上，借鑒網絡嵌入理論對高等教育政策的強關聯政策過程與弱關聯政策過程進行了界定，從系統性特征視角構建了強關聯政策過程與弱關聯政策過程的政策效果模型，并對政策效果存在的時滯性差異進行了分析。第二，本文摒棄預設價值判斷的研究思路，以針對高等職業教育的“雙高計劃”政策為研究案例，采用系統理論從微觀視角探討了高等教育政策的優化問題。

二、高等教育政策過程的強弱關聯性特征

政策過程是指公共政策制定的主體與參與公共治理的客體之間由一系列事件或環節所連接的運行過程，是以回應當前的一個政策訴求的議程設置為起點，以政策效果評價和反饋為終點。[10]政策過程與汽車或彩電的“生產流水線”不同，政策過程中主體和客體的不同決定了政策過程的參與者、實施步驟、實施手段和決策規則的差異。[11]這也是政策過程具有復雜化、多元化和動態化特征的主要原因，因此要從科學的視角解決不同政策過程的政策效果評價問題，就需要對政策過程進行科學的界定。

拉斯韋爾在政策過程的科學性界定方面具有重大貢獻，他提出政策的科學化界定首先就應該是政策過程本身的科學界定，因為提高決策的科學理性程度需要對政策過程之中的政策取向進行科學界定，這需要跨越現有的分工。[12]他（1970）指出政策選擇是一個采用科學方法進行決策的過程，為了提升政策過程的科學性，他將決策過程界定為7個階段：情報功能階段、推廣功能階段、建議功能階段、援引功能階段、實施功能階段、終結功能階段和評價功能階段，這7個階段成為之后政策過程科學性研究的基礎。[13]里普利（Ripley，1982）在前人的經驗基礎之上將政策過程劃分為議程的設置、政策目標以及計劃形成的合法化、政策的執行、政策的評估、政策的反饋五個階段，政策過程構成了一個循環結構，能夠在任何一個階段進入、重啟或終止，有些過程也可以按照需求縮減。[14]陳振明（2004）創造性地繼承了拉斯韋爾政策過程的“階段論”，將政策過程劃分為政策制定、政策合法化、政策執行、政策評估和政策終結五個階段。[15]阿拉拉爾（Araral，2012）等將政策過程劃分為五個階段：議程設定、政策形成、決策、政策執行和政策評估，并對政策過程的結構進行了分析和論述。[16]

由此可見，政策過程科學性分析需要借鑒政策過程的科學界定標準加以實現，政策過程的科學性界定就是對政策過程階段與程序的界定，以及對政策過程的結構的分析與討論。因此對不同類型的政策過程的科學性界定，一方面，需要了解不同類型的政策過程的各個環節和實施特征；另一方面，需要依據科學的政策過程理論完成不同類型的政策過程的界定。

（一）高等教育政策的環節

1.基于政府治理結構的高等教育政策

高等教育政策是隸屬于公共政策的一個類別，在高等教育政策的議程設定、政策形成、政策采納、政策實施與評價的過程中，各個層級的政府和行政單位起到了關鍵的作用。本研究以“雙高”建設項目為例，對基于政府治理結構特征的高等教育政策環節進行解構。

2019年12月教育部、財政部聯合下發了《關于公布中國特色高水平高職學校和專業建設計劃建設單位名單的通知》，這一通知的下發標志著我國正式全面啟動了高等職業院校的“雙高”建設政策。基于政府的治理結構特征，“雙高”建設政策的政策過程存在三種不同路徑（如圖1所示）：第一，基于政府治理結構的層級傳遞路徑，這一路徑的傳遞特征在于政策的效應（配套經費和配套政策）依據政府的層級特征逐層逐級的傳遞到學校，在這一過程中不同的省份會根據所擁有的“雙高”學校的數量、特征和本省的財政收入等情況來研究制定相應的配套政策。第二，基于政府治理結構的跨層級傳遞路徑，這一路徑的傳遞特征在于政策的效應（配套經費和配套政策）依據政府的層級特征跨層級的直接傳遞到學校，例如：教育部、財政部和其他相關部委將對入選“雙高”的高等職業院校制定相應的配套和支持政策（職業本科的支持政策）。第三，基于政府治理結構的省級傳遞路徑，為了響應國家對中國特色高水平高職學校和專業建設的號召，各省級政府推出了省級“雙高”建設政策。例如：廣東省2022年8月下發了《廣東省教育廳關于實施省域高水平高等職業院校建設計劃的通知》（粵教職函〔2021〕42號），公布了省域高水平高等職業院校建設計劃項目的“建設單位”和“培育單位”。

2.基于協會（學會）組織的高等教育政策

除了基于政府治理結構所形成的高等教育政策環節與路徑以外，協會（學會）組織在高等教育政策實施過程中也發揮著重要的作用，由于高校內各個單位（或高校本身）參與了各種社會的組織機構，逐漸形成了基于協會（學會）組織的高等教育政策。本研究以“雙高”建設項目為例，對基于協會（學會）組織特征的高等教育政策環節進行解構。

如前所述，2019年我國正式全面啟動了高等職業院校的“雙高”建設政策，基于協會（學會）組織的政策過程存在兩類不同路徑：第一，基于弱層級結構的政策路徑，由于國家級協會（學會）組織與省市級協會（學會）組織不存在行政隸屬和管理關系，因此基于層級結構的政策路徑的傳遞能力和傳遞效果較弱。第二，由于各個高校加入不同層級的行業協會、教育、學術學會，從而產生了基于不同層級的協會（學會）組織高等教育政策路徑。如圖2所示，國家級各類協會的直接政策路徑和省級各類協會的直接政策路徑，是基于協會（學會）組織的高等教育政策主要和關鍵的路徑，通過學術成果、項目招標等形式加以實現。例如，為了響應國家對中國特色高水平高職學校和專業建設的號召，中國職業技術教育學會在“職業教育重大課題”“科研規劃課題”等項目的申報指南中設定與高等職業院校“雙高”建設相關的研究主題和專題，并對立項課題進行配套經費的支持；在其舉辦的學術期刊《中國職業技術教育》上刊發與高等職業院校“雙高”建設相關的學術成果，客觀上促進了“雙高”政策的理論構建和成果傳播。

（二）高等教育政策關系強度的界定

關系強度這一概念源于網絡嵌入理論，主要用于測量企業在創新創業網絡中受到其他主體影響的程度大小，依據關系強度的等級可以劃分為強關聯關系和弱關聯關系兩類，學者們從不同維度對兩種不同類別的關系強度進行了界定（如表1所示）。

如前所述，高等教育政策實施過程存在兩種不同的類型：基于政府行政單位的政策過程和基于協會（學會）組織的政策過程，依據網絡嵌入理論可知，在兩個過程中高校實際上是嵌入了不同政策過程網絡的組織。依據關系強度的等級劃分與理論界定，本研究將基于政府行政單位的政策過程界定為強關聯過程，基于協會（學會）組織的政策過程界定為弱關聯過程，具體依據如表2。

三、高等教育政策過程的案例分析與討論

如前所述，高等教育政策各個環節的差異性特征構成了不同的高等教育政策過程：一方面，政府治理結構特征決定了基于政府治理結構的高等教育政策過程，這一政策過程被界定為強關聯過程；另一方面，協會（學會）組織特征決定了基于協會（學會）組織的高等教育政策過程，這一政策過程被界定為弱關聯過程。為了進一步完成強關聯政策過程與弱關聯政策過程的政策效果確定，本研究借鑒詹姆斯（2009）提出的政策過程的五個階段[25]，針對高等教育政策的特征提出了高等教育政策過程的結構（如表3所示）。

在“五階段”高等教育政策過程的結構條件下，強關聯政策過程與弱關聯政策過程存在不同的政策環節、政策強度和政策效果。本文依據強關聯政策過程與弱關聯政策過程的不同路徑構建了政策過程模型（如圖3所示），并以高等職業院校的“雙高”建設政策為案例展開評述和討論。

由圖3可知，強關聯和弱關聯政策模型包含了政策過程的五個階段。

（1）階段一：政策議程

隨著我國產業升級與經濟結構調整的步伐加快，各個行業對高技術技能型人才的需求日益緊迫，高等職業教育發展的重要地位越發凸顯，當前我國高等職業教育依然存在體系建設不完善、制度標準不健全、企業參與程度不足、辦學質量參差不齊和相關配套政策有待完善等諸多問題。高等職業教育的高質量發展是高等教育高質量發展的重要組成部分，是實現教育現代化的關鍵因素，因此高等職業教育當前面臨的主要問題成為政府在高等職業教育領域所關注的焦點問題。

（2）階段二：政策形成

面對高等職業教育當前的主要問題，為了提出解決高等職業教育問題可能被接受的行動方案，2019年1月國務院印發了《國家職業教育改革實施方案》，方案提到5項主要工作目標：第一，職業院校的教學條件實現基本達標（一批普通本科高校向應用型轉變，建設50所高水平院校和150個骨干專業）；第二，建成國際先進水平的職業教育標準體系；第三，培育一批產教融合企業，建設一批產教融合實訓基地；第四，提升職業院校實踐性教學課時的比例，建設一批國家級職業教育教師教學的創新團隊；第五，在職業院校、應用型本科高校啟動“1+X證書制度試點”。

（3）階段三：政策采納

政策采納階段需要選擇具體的建議進行支持，并通過政府頒布政策的方式促使對所支持建議的合法化與權威化。依據2019年1月國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》提出的職業院校教學條件達標的標準，2019年4月教育部和財政部聯合印發了《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》，意見提出了中國特色高水平高職學校和專業建設的總體要求、改革發展任務和組織實施辦法，強調了對支持政策和經費投入的保障，并最終構建以“雙高”學校為引領、區域內其他高等職業院校協調發展的局面。

（4）階段四：政策實施

由于高等教育的政策過程存在強關聯過程和弱關聯過程兩類，因此在政策實施的方法和手段上也存在兩種不同的類型。

第一，基于政府治理結構的高等教育政策強關聯過程，在這一過程中政策通過強關聯單位（教育部、教育廳和教育局等國家、省和市級的教育主管部門）的具體措施得以貫徹和執行。以“雙高計劃”政策為例，主要有以下三項具體措施。

①出臺具體政策文件以推進“雙高計劃”落地，教育部和財政部聯合印發《中國特色高水平高職學校和專業建設計劃項目遴選管理辦法（試行）》（教職成【2019】8號文），文件確定了“雙高計劃”項目實施過程中教育部和財政部職責分工、項目遴選的條件、項目建設標準、項目實施和項目管理等內容。

②確定財政配套經費落實，確定“雙高計劃”項目配套資金由中央財政資金、地方財政資金和學校自籌資金為基礎，五年為建設周期予以撥款。

③開辟工作專欄（建立工作組）統籌和落實工作，教育部職業教育與成人教育司開辟了“中國特色高水平高職學校和專業建設計劃工作專欄”，通過政策文件、專家解讀、中國特色高水平高職學校和專業建設計劃項目管理平臺等模塊來管理和促進雙高建設項目的實施。各省市地方教育部門也成立了“雙高計劃”工作組，與此相呼應獲得“雙高”立項的各個高等職業院校均成立了“雙高”建設辦公室，統籌雙高建設過程中涉及的各項工作。

第二，基于協會（學會）組織的高等教育政策弱關聯過程，在這一過程中政策通過弱關聯單位（中國高等教育學會、中國職業技術教育學會等非營利性社會組織）的具體措施得以貫徹和執行。以“雙高計劃”政策為例，主要有以下三項具體措施。

①搭建各種交流平臺推進“雙高計劃”工作的實施。為了有效應對和解決“雙高”建設過程中各個院校存在的問題，中國職業技術教育學會于2020-2022年期間舉辦了多場培訓和交流活動：例如舉辦了雙高背景下內部質量保證體系建設實施與復核高級培訓班，“雙高計劃”背景下職業院校專業（群）建設高級研修班和職業院校“雙高計劃”下高水平高質量教科研項目研究、申報立項、結項驗收及成果凝練申報的研究與實踐研修班等。

②通過學術期刊發表“雙高計劃”相關的理論文章，完成學術思想和理論觀點的推廣工作。例如：中國職業技術教育學會在其主辦的《中國職業技術教育》期刊上發表與“雙高計劃”主題相關的理論文章。

③推進與“雙高計劃”政策相關的課題與項目的研究工作。以中國職業技術教育學會為代表的高等職業教育權威學會，在2020-2022年間立項并驗收了一批與“雙高計劃”相關的科研課題與項目。

（5）階段五：政策評價

政策評價的主要任務是確定政策有效性和分析具體原因。由于高等教育政策過程存在強關聯和弱關聯兩類政策過程，因此政策效果也呈現出兩種不同類型，以“雙高計劃”政策為例總結如下。

第一，基于政府治理結構的高等教育政策強關聯過程，“雙高計劃”政策在短期內取得了顯著的建設成果。一方面，“雙高計劃”獲得了財政的強力支持，以2019年4月教育部和財政部聯合印發的《中國特色高水平高職學校和專業建設計劃項目遴選管理辦法（試行）》為起始時間點，經過短短兩年時間（2020年底）197所“雙高計劃”建設項目立項高職院校獲得建設經費229.6191億，其中中央財政預算41.4714億，間接拉動了約4.6倍的其他預算資金。另一方面，“雙高計劃”的撬動效應顯著，為響應“雙高計劃”政策，全國31個省出臺了118項地方性政策支持職業教育的高質量發展，同時有24個省（直轄市）啟動了省級“雙高計劃”，合計投入714億元支持799所高水平高職院校的建設，301億元支持2709個高水平專業群的建設，構建了國家和省級兩個層次的“雙高”院校的格局。[26]

第二，基于協會（學會）組織的高等教育政策弱關聯過程，“雙高計劃”政策在短期內政策效果不顯著，但由于這一過程解決了“雙高計劃”實施過程中存在的技術性問題、理論基礎和現實邏輯問題，因此在中長期這一政策過程的效果會逐漸凸顯。以“雙高計劃”政策為例總結如下。

首先，為了解決“雙高”院校如何建設、怎么推進的問題，中國職業技術教育學會就“雙高計劃”背景下職業院校專業（群）建設、內部質量保證體系建設實施與復核、人才培養方案開發和課程體系構建、專業（群）建設與專業負責人能力提升等問題開辦了一系列的培訓學習班。

其次，中國職業技術教育學會舉辦的中文核心期刊《中國職業技術教育》在2019年3月1日至2022年8月11日期間論文總刊發量為227篇，其中與“雙高”建設相關的學術論文達到90篇，占比為39.64%。與“雙高”建設相關的90篇學術論文中被引10次以上的文章有31篇，其中三篇文章通過高下載量和高被引次數產生了較大影響：《“雙高計劃”實施背景下“三教”改革》下載7055次，被引166次；《“雙高”背景下高職院校“雙師型”教師教學創新團隊建設研究》下載3923次，被引83次；《“雙高計劃”背景下高職產教融合的基礎、需求與路徑》下載2002次，被引50次。

最后，2022年中國職業技術教育學會結題評審通過了14個2020年度科研規劃課題，其中有3個項目與“雙高”建設相關：《“雙高計劃”背景下高職院校高水平專業群人才培養實踐研究》《“雙高計劃”背景下城軌機電技術專業群建設對策研究》和《“雙高”建設視閾下高職院校教師專業發展路徑研究》。①

四、結論與啟示

（一）研究結論

通過網絡嵌入理論對高等教育政策的強關聯政策過程與弱關聯政策過程的界定、分析和研究，發現以下三個特征。

第一，高等教育政策過程存在強關聯政策過程與弱關聯政策過程，二者在政策過程主要機構、政策實施手段上均存在較大的差異。首先，強關聯政策過程的主要單位由教育部、教育廳和教育局等國家、省和市級的教育主管部門組成；弱關聯政策過程的主要單位由中國高等教育學會、中國職業技術教育學會等非營利性社會組織組成。其次，強關聯政策過程的主要政策手段有：出臺具體政策推進工作；財政配套經費落實；開辟工作專欄（建立工作組）統籌和開展工作。弱關聯政策過程的主要政策手段有：搭建各種交流平臺；學術思想和觀點的推廣；與政策方向相關的課題招標。

第二，高等教育政策的強關聯與弱關聯政策過程所面對和解決的主要問題存在差異。一方面，強關聯政策過程通過政府頒布的制度文件確立了相關政策的合法性和權威性，為政策的后續推進（財政撥款與資金配套）提供了法律依據和方向指引，并通過財政資金的配套與劃撥來實現建設目標。另一方面，弱關聯政策過程通過解決政策在具體實施過程中所存在的技術性問題、理論基礎和現實邏輯問題，為政策的持續性推進掃除了技術和思想的障礙，保證政策目標的實現。

第三，弱關聯政策過程具有政策的遲滯效應。基于政府治理結構的高等教育政策強關聯過程中更多的是政府政策和配套資金的支持，而且由于政策強關聯過程存在政策的撬動效應和輻射效應，因此短期內的建設效果十分顯著。基于協會（學會）組織的高等教育政策弱關聯過程更多的是知識技能培訓、學術思想和觀點的推廣，因此短期內政策效果相對不顯著，但由于其為政策的持續性推進掃除了技術和思想的障礙，因此中長期這一政策過程的效果會逐漸凸顯。

（二）研究啟示

本研究基于網絡嵌入理論，構建了高等教育強關聯政策作用路徑和高等教育弱關聯政策作用路徑，并以高等職業教育的“雙高計劃”政策為例，對強關聯和弱關聯政策過程模型進行了分析。研究結果表明：高等教育政策過程呈現出一種由強關聯子系統與弱關聯子系統所構成的系統結構，其中的強關聯子系統與弱關聯子系統存在系統的協同效應（如圖4所示）。

首先，依據系統要素、功能、結構和環境的界定，[27][28]高等教育政策過程是一個包含了要素（政策議程、政策形成和政策采納等各個環節），功能（每一個環節都將發揮自身的作用），結構（每一個環節依據先后發生的順序構成串聯的結構），環境（各個要素之間、強弱關聯子系統之間互為環境）的系統。

其次，現實情況表明各類協會（學會）的數量和類別較多，以致高等教育政策過程中的弱關聯單位類型相對較多，因而形成了弱關聯子系統中的二級子系統，如圖4中的A1…An。

最后，強弱關聯子系統之間存在顯著的互補關系和協同效應。高等教育政策過程的強關聯子系統主要解決政策的合法性、權威性和建設資金劃撥問題，而高等教育政策過程的弱關聯子系統主要解決項目建設中的技術和思想障礙問題。前者明確了相關政策要“做什么”，后者明確了要“怎么做”，可見二者之間存在顯著的互補關系與協同效應。因此，增強高等教育政策過程中強弱關聯子系統之間的互補關系和協同效應是政策優化的一個重要路徑，也是政策評價的一個重要標準。

綜上所述，對高等教育政策效果的評價不能忽略教育政策過程中強弱關聯過程所導致的政策效果的遲滯效應，應當考慮高等教育政策過程中強關聯子系統與弱關聯子系統存在互補和協調的關系，從而實現對政策效果進行科學和客觀評價。進一步可知，增強高等教育政策過程中強弱關聯子系統之間的互補關系和協同效應，既是政策優化的一個重要路徑，也是政策評價的一個重要標準。

（二）未來的研究方向

盡管研究發現高等教育政策存在強關聯和弱關聯政策過程，能夠對當前高等教育政策的問題和現象進行解釋，但該研究還存在較大的拓展空間。首先，高等教育政策的強關聯和弱關聯政策過程如何能夠彼此呼應、互補和協調并影響政策效果，其中存在什么樣的作用機制是本研究未來拓展的一個重要方向，可以借助協同性、耦合協調分析等方法展開研究。其次，本研究選取高等職業教育政策作為研究對象，作為高等教育的另一個類型普通高等教育具備類似的政策“雙一流建設項目”，類似的機構“中國高等教育學會”，采用普通高等教育的相關數據對模型進行檢驗和驗證，增強模型的適用性，是本研究另一個拓展方向。

注釋：

①資料來源：中國職業技術教育學會（職教學會秘[2022]51號文）。

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（責任編輯陳志萍）