數字政府建設對公共治理效能的影響效應評估

摘 要：

采用中國地級及以上城市數據，識別了數字政府建設對公共治理效能的影響效應。研究發現，數字政府建設通過提高財政透明度、強化政府責任意識以及增強政府執行力，整體上提高了公共治理效能，但存在三個層面的異質性：一是相對于其他數字治理形式，信息公開和在線服務數字化發揮更關鍵作用；二是對于不同治理水平的城市，數字政府建設的影響呈現先增強再減弱的倒V型特征；三是數字政府建設的治理效應在東部地區及政府技術管理能力強、財政壓力小的城市中更為明顯。此外，科學的制度設計是推動數字政府建設的關鍵，設置首席數據官和加強數字政府績效考核可以有效強化數字政府建設的治理效應。

關鍵詞：

數字政府建設；公共治理效能；首席數據官；數字政府績效考核

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A文章編號：1007-2101（2025）01-0069-11

收稿日期：2024-04-07

基金項目：

河北省社會科學基金青年項目“數字化建設驅動政府治理效能提升的影響機制與優化路徑”（HB21YJ051）

作者簡介：

李恩極（1990-），女，遼寧葫蘆島人，河北經貿大學講師，博士；劉帥（1990-），男，山東棗莊人，中國財政科學研究院助理研究員，博士。

一、引言

提升公共治理效能是增進政府合法性的基礎，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。作為數字時代涌現的新型政府治理模式，數字政府在強化政府決策、服務、監管能力上發揮了突出作用，成為引領“優政善治”的重要引擎。黨的十八大以來，黨中央高度重視數字政府建設，將其作為全面建設社會主義現代化國家的歷史性、全局性、戰略性任務。從2021年首次將數字政府寫入政府工作報告，到《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》單獨設立“提高數字政府建設水平”章節，再到2022年出臺《關于加強數字政府建設的指導意見》以及2024年1月印發的《關于進一步優化政務服務提升行政效能推動“高效辦成一件事”的指導意見》，黨中央對數字政府建設作出了一系列重要部署。現實中，以政務微博、數據開放平臺、政府門戶網站為代表的政府數字治理實踐亦不斷出現。據《2024年聯合國電子政務調查報告》數據顯示，我國電子政務排名從2012年的第78位上升到了2024年的第35位，已達到“非常高”的水平。

與實務界的樂觀態度不同，學界對數字政府建設的治理效應形成了“促進論”和“抑制論”兩種相反的觀點。主張“促進論”的研究認為，借助數字技術的實時性和互聯性優勢，數字政府建設推動傳統政府治理向智能化轉型，在線政務、智能導辦、智慧審查等創新模式頻出，從而可以重組治理結構和重塑治理功能，提高了政府公共服務質量和效率［1］。大量的政策、信息、數據向公眾開放，降低了政府與公眾之間的信息不對稱，促進了政務信息的連通共享，使公眾能夠更便捷地了解政府工作和決策過程［2］。持“抑制論”觀點的學者，則強調數字技術賦能政府治理還處于探索階段，各地數字政府建設過程中仍然面臨著部門需求響應慢、服務協同性差以及業務一致性弱的問題［3］，“信息孤島”“數字鴻溝”“數據煙囪”等現象廣泛存在。而且，數字政府建設過程中存在“指尖上的形式主義”，使得行政負擔以新的形式出現，政府基層人員工作有增無減，政府公共治理效能并未得到有效改善［4-6］，甚至出現“數字負能”。遺憾的是，既有討論大多停留在定性研究階段，缺少對數字政府建設治理效應的定量評估，“數字賦能”抑或是“數字負能”的機制渠道尚不明確。

科學的制度設計是數字政府建設整體協同推進的重要條件之一。實踐中，各地數字政府建設的制度保障體系逐步建立，并內嵌于既有的治理實踐。例如，浙江省通過將數字化能力培養納入干部培訓、考核計劃和各級黨校、行政學院教學體系等方式，以提升領導干部對數字化的認知，優化政府組織文化；廣東省率先推出首席數據官制度，將其作為推進數字政府建設、統籌數據管理和融合創新的重要抓手。上述措施體現了各地政府推動數字政府建設的決心和努力，那么能否破解政府面臨的數字治理困境，或者對強化數字技術是否有積極作用？既有研究使用調查問卷、訪談等方法對以上政府推動數字政府建設的探索經驗進行了總結［7］，但囿于質效研究方法的局限性，無法提供更為精準的政策效應評估證據［8］。

鑒于此，本文以2013—2022年中國地級及以上城市數據為樣本，在使用DEA-Malmquist指數測算政府公共治理效能的基礎上，系統考察了數字政府建設對公共治理效能的影響和作用機制，以及數字政府建設推動措施的調節作用。

本文邊際貢獻體現在三個方面：首先，受限于研究情境的稀缺性，既有研究多是以理論推演為主的評論類文獻或是基于地方數字政府建設實踐觀察的質性研究［9］，而定量研究相對滯后。雖然近期有學者已開始了這方面的探索，但以中國地級市為樣本的實證研究較少［10-11］。本文識別了數字政府建設對公共治理效能的影響效應，并從數字政府建設不同維度、公共治理效能不同的地區、資源能力不同城市等多個角度進行了異質性檢驗，為評估數字政府建設治理效應提供了新的經驗證據，有助于深化對數字政府建設異質性效應的理解。

其次，數字技術被認為是引領“優政善治”的有利工具，但是學界對政府數字實踐如何提升政府治理能力的因果機制還缺少詳盡探究

［10，12］。本文從提高財政透明度、強化政府責任意識以及提高政府執行力三個方面闡釋了數字政府建設驅動公共治理效能提升的機制渠道，為厘清“數字政府建設如何賦能公共治理”這一問題提供新的思路。

最后，為了充分發揮數字政府建設的引領作用，黨和政府在財政支持、人才隊伍建設、變革組織結構等方面進行了諸多探索，但是其實施效果還缺少定量評估。結合地方數字政府建設實踐，本文重點考察了設置首席數據官和加強數字政府績效考核兩大措施對數字政府建設治理效應的影響，可以為推動數字政府建設的制度設計提供啟示。

二、理論分析與研究假說

數字技術具有破除物理世界限制、信息傳遞高效、去中心化等優點，數字政府建設不僅創新了政府治理理念，還推動政府治理模式從傳統“自上而下”的科層內部協調向政府、市場和社會的“多元共治”方式轉變［13］，也使得政府可以依托海量數據進行智慧決策、精準供給［14］。

首先，數字政府建設改變了政府信息披露和公眾監督的方式，有助于提高政府財政透明度，增強公眾對政府的信任。在傳統科層制政府治理模式下，政府財政數據披露受限于特定部門，加上缺乏有效的參與機制和監督渠道，公眾對政府財政活動了解有限。數字政府建設通過對政府治理流程再造和模式優化，促使政府組織架構向虛擬化、扁平化、多中心化轉變［15］，從而克服了部門之間的縱向脫節和橫向壁壘，推進信息資源縱向和橫向的互聯互通。同時，數字技術與財政治理的有機融合，不僅有助于強化政府的財政治理能力，優化政府財政支出結構，也提高了政府財政數據的有效性、實時性、開放性，使公眾得以更全面地了解政府財政活動和資源分配［16］。而且，通過線上服務平臺，公眾可以查看詳細的業務辦理流程和完成進度，行政程序更加透明，政府工作人員的自由裁量權也因此受到限制和監督［17］，這種方式有助于增強公眾對政府的信任，為提升公共治理效能奠定基礎。

其次，數字政府建設有助于強化政府責任意識，完善公共服務體系。在多任務委托代理結構中，地方政府面臨經濟增長、環境治理、穩定就業等多重壓力，其注意力需要在不同事務中進行排序。當問題涉及多個部門時，由于缺乏有效的管理和協調機制以及部門之間的信息不對稱、權責不一致，可能導致不同部門難以達成共識，工作流程混亂，最終影響公共服務的提供。大數據平臺和信息系統的應用，推動了部門間信息的共享和集成，為提高政府內部運作效率、建立起高效協同的公共治理體系提供了有利條件。通過搭建數字化考評系統，組織和部門的績效目標和評價標準更加明確，這能夠強化政府公職人員的責任感，促使其主動改進工作表現，更加積極履行職責。此外，政務微博、留言板等政務社交媒體豐富了公眾的監督渠道［18］，降低了公眾監督成本［19］，使公眾行使監督權突破了時間和空間的限制。這種公眾關注—政府回應的即時治理機制同樣會強化政府的責任意識，進而驅動政府治理能力提升。

最后，數字政府建設提高了政府決策的科學性和政務服務的智能化，促進了政府執行力的提升。數字政府建設為提高政府執行力提供了有效工具，使政務服務更加高效、透明、智能。一是數字政府建設通過搭建信息平臺，實現了政府內外信息的高效流通與共享，使政府能夠更加迅速、準確地獲取來自各個部門的數據，從而減少信息的滯后和不對稱，提高政府對實時社會狀況的感知能力［20］。二是基于人工智能、大數據分析等先進技術，政府能夠更全面地了解社情民意，從而更準確地制定政策、規劃資源分配，并在執行中進行持續優化完善。三是數字政府倡導以人為本的服務理念，通過智能化技術，為市民提供更加個性化、便捷的服務。例如，智能化的政務平臺可以提供在線辦事服務，使市民不再需要花費大量時間排隊等待，這種高效的公共服務不僅能夠提升公眾對政府的滿意度，更能夠釋放一部分政府機構的工作壓力，使其更專注于重點問題的解決。四是數字政府建設強調人才培養和組織文化，促使政府公職人員的數字素養和信息化管理水平得到全面提升，為提高政府治理效能奠定人才基礎，后者使政府更加注重創新思維和團隊協作［21］，有助于推動政府內部的改革和優化，不斷提高政府執行力。

綜合以上分析，提出研究假設：

H1：數字政府建設有助于提升公共治理效能。

H1a：數字政府建設通過提升財政透明度、強化政府責任意識以及提高政府執行力的手段，從而提升公共治理效能。

三、研究設計

（一）模型設定

為識別數字政府建設對公共治理效能的影響效應，本文建立了如下雙向固定效應模型：

Efficiencyct=α0+α1EDGIct+∑αControls+μp+λt+εct（1）

其中，下標c、p和t分別表示城市、省份和年度；被解釋變量Efficiency表示公共治理效能；關鍵解釋變量EDGI表示城市的數字政府建設水平。根據前文的分析，如果α1的估計系數顯著大于0，則說明數字政府建設有助于提升公共治理效能，假說H1即可得證。Controls為本文選取的一組控制變量，包括城市的經濟發展水平、人口密度、產業結構、金融發展水平等。μp為省份固定效應，λt為年份固定效應，εct為隨機擾動項。

（二）變量定義

1.被解釋變量——公共治理效能。

參考林細細等［22］，本文基于投入導向和規模報酬可變的假定，使用DEA-Malmquist指數測算公共治理效能。結合數據可獲得性，根據各城市的財務支出數據，從行政管理、教育治理、社會保障和經濟發展四個維度綜合考察政府的公共治理效能，各維度的投入、產出指標如表1所示。需要說明的是，在林細細等學者的研究中，以“人均行政管理支出”衡量政府的行政投入，以“每萬人社會福利院床位數”衡量社會保障維度的產出［22］，但地級市層面的上述數據缺失嚴重。因此，本文分別使用“公共管理和社會組織從業人員數”和“每萬人醫院、衛生院床位數量”替代。

2.解釋變量——數字政府建設。

政府門戶網站是傳遞政府信息的主要渠道，我國數字政府績效評估實踐也源于政府“上網工程”的大規模推動。因此，政府門戶網站建設情況被視為反映數字政府建設水平的重要指標［23-24］。多年來，國脈網、中央黨校、清華大學數據治理研究中心、中國軟件評測中心等多家機構均發布了相關的中國政府網站績效報告，本文最終選擇中國軟件評測中心發布的《中國政府網站績效評估報告》中的政府門戶網站績效評分構建數字政府建設變量。這主要基于兩點考慮：一是數據權威性和客觀性。中國軟件評測中心（工業和信息化部軟件與集成電路促進中心）是工業和信息化部直屬事業單位，自2002年起便受托于國務院信息化工作辦公室開展政府網站績效評估工作，并隨著國家電子政府和數字政府建設和發展相關政策的出臺，調整政府門戶網站績效評估指標體系，其數據能夠客觀反映各地區的數字政府建設水平。二是數據可得性和時效性。中國軟件評測中心自2013年起，每年公開發布《中國政府網站績效評估報告》，截至2022年，已經連續發布10年，較好地展現了中國數字政府建設進程。而且，該報告除了公布直轄市和副省級城市的政府網站績效評分，還報告了中國多個地級市政府網站績效得分①，有助于結合城市特征，深入挖掘數字政府建設對政府公共治理效能的影響。

3.控制變量。

本文選取的控制變量包括：（1）人口密度（Density），以城市戶籍人口除以行政區面積衡量；（2）產業結構（Industry），以第一產業和第二產業比重衡量；（3）金融發展水平（Finance），以年末金融機構各項貸款余額除以地區生產總值衡量；（4）經濟發展水平（Lgdp），以人均GDP的自然對數衡量；（5）對外開放程度（FDI），以當年實際使用外資金額除以地區生產總值衡量。

（三）數據來源與樣本選擇

本文選取2013—2022年中國地級及以上城市數據作為初始樣本。數字政府建設數據來自中國軟件評測中心（www.cstc.org.cn）；其他城市數據來自Wind數據庫和EPS數據平臺。刪除數據缺失嚴重的樣本，最終樣本觀測值為1 237，覆蓋中國276個城市。表2報告了主要變量的描述性統計。

四、數字政府建設對公共治理效能的影響效應

（一）基準回歸

表3報告了式（1）的估計結果。其中，列（1）只加入核心解釋變量、省份和年份固定效應，列（2）加入核心解釋變量、全部控制變量、省份和年份固定效應。數字政府建設EDGI的估計系數始終在5%的置信水平上顯著為正，表明數字政府建設顯著提升了政府公共治理效能。根據列（2）的估計結果，當城市的數字政府建設水平每提升1%，政府公共治理效能將會提高15.77%②。無論是從統計意義上還是經濟意義上，該影響均不容忽視。至此，假說H1得到初步驗證。

（二）穩健性檢驗與內生性討論

本文從使用工具變量法、改用非線性模型、替換政府公共治理效能的度量方式估計、將解釋變量滯后等角度進行了穩健性檢驗，均證實了本文研究結論的穩健性。限于篇幅，上述檢驗結果未予報告，備索。

（三）數字政府建設對公共治理效能的異質性影響

1.數字政府建設的邊際效應。

本文使用分位數回歸考察了數字政府建設對公共治理效能的邊際影響，結果如圖1所示。

比較不同分位點上數字政府建設EDGI的估計系數，發現數字政府建設對公共治理效能的影響經歷先增強再減弱的過程，即呈現倒V型特征。當城市的公共治理效能較低時，數字政府建設的推動作用比較有限，可能是由于在這一時期，政府的財政資源比較匱乏，不能有效組織、協同各方力量，使得數字政府建設水平低下，甚至流于形式。而隨著公共治理效能的提高，政府迫切需要新技術、新工具推動政府治理流程優化和模式創新，此時的

數字政府建設與政府訴求、地區資源同頻共振，通

過有效統籌安排和整體規劃，可以降低公共服務成本，推動政府治理的高效化和政府決策的智能化，形成“數字賦能”。不過隨著政府治理水平的持續提升，數字技術紅利慢慢消退，導致數字政府建設對公共治理效能的邊際影響逐漸減弱，乃至不再顯著。

2.數字政府建設不同維度的異質性。

數字政府建設涉及政務公開、公共服務、公眾參與等多個方面，其細分維度可能存在異質性治理效應。本文利用中國軟件評測中心構建的政府網站績效評價指標體系，重點從信息公開、辦事服務、運維保障以及應用推廣四個方面考察數字政府建設細分維度對公共治理效能的影響。回歸結果如表4所示。信息公開、在線服務和功能推廣的估計系數均為正且至少在10%水平上顯著，而運維保障的估計系數未通過顯著性檢驗。比較不同維度的影響系數，信息公開和辦事服務的數字化建設對公共治理效能的提升作用最為明顯。其原因在于，在中國軟件評測中心建立的指標體系中，信息公開和辦事服務主要評價政府門戶網站上的政務信息披露質量、公共服務的便利性和公眾咨詢反饋的及時性，功能推廣主要從政府網站智能問答、智能搜索以及政務新媒體等方面評價政府門戶網站的建設情況，這些內容尤其信息公開和辦事服務兩個維度，與政府履職直接相關，并與政府依托數字技術提高公共服務水平的初衷一致。而運維保障指數主要從網頁設計、開設規范、網絡鏈接有效性以及網站漏洞防護等方面評價政府門戶網站，其與政府治理效能提升的關聯要弱于信息公開、辦事服務等維度。

3.異質性檢驗。

首先，本文將樣本劃分為東中西部地區，回歸結果如表5列（1）—列（3）所示。只有在東部地區子樣本中，EDGI的估計系數顯著為正，在中西部地區子樣本中，EDGI的估計系數并不顯著。這一結果表明，數字政府建設對提升公共治理效能的積極作用僅存在于東部地區，對中西部地區的影響并不顯著。本文認為，這是由于東部地區城市的經濟發展水平更高，鼓勵創新、寬容失敗的文化相對盛行，政府既有敢為人先的精神，也有更充足的財力支持數字政府建設，能夠通過引進新平臺、新技術，推動跨部門的業務協作，促使政府工作效率不斷提升。

其次，本文根據政府財政壓力，將樣本分為財政壓力較大和財政壓力較小兩個子樣本。參考范梓騰等［25］，本文以政府的公共預算收入與公共預算支出的差額除以公共預算收入來衡量地方政府的財政壓力。結果如表5列（4）—列（5）所示，EDGI的估計系數在兩個樣本中均顯著為正，但其數值在政府財政壓力較小的樣本中更大，說明數字政府建設的治理效應在政府財政資源充足的城市中更顯著。數字政府建設需要財政支撐，諸如專業技術人才聘用、信息系統采購、服務外包等事項均需要政府投入相當的財政資源才得以推進［26］。如果政府的財政資源比較充裕，這可以加速數字政府建設進程，強化數字政府建設的治理效應。

最后，本文根據地方政府的技術管理能力將樣本二等分。考慮政務微博與政府門戶網站雖然在功能定位和運營管理上存在差異，但同作為數字治理的新形式和創新實踐，政務微博可以在一定程度上反映政府對新興技術的認知、接受程度與應用能力。為此，本文從《人民日報》和新浪微博獲取地方政府的政務微博競爭力數據，以其作為地方政府技術管理能力的代理變量，即政務微博競爭力越大，說明地方政府的技術管理能力越強。結果如表5列（6）—列（7）所示，EDGI的估計系數在兩個樣本中均顯著為正，但數字政府建設的治理效應在政府技術管理能力較強的城市中更突出。其原因在于，一是數字政府建設涉及大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等當前最先進的技術，如果地方政府具備較強的技術管理能力，更容易根據地方稟賦和應用需求對地區數字政府建設思路和投資規模進行科學評估，實現地區比較優勢和數字資源的有機結合，避免“重復建設”“機房場地閑置”等造成的資源浪費［27］。二是數字政府建設從前期規劃到真正發揮經濟效應是一個漫長的過程，地方政府的技術管理能力決定了數字政府建設項目的協調成本和效率。

五、數字政府建設影響公共治理效能的機制渠道

（一）提高財政透明度

財政透明度從清華大學編制的《中國市級政府財政透明度指數》中獲得，并在回歸中對其取自然對數。結果如表6所示，財政透明度

（Lntrans）的估計系數為0.143，財政透明度與數字政府建設交乘項（EDGI×Lntrans）估計系數為0.039，二者均通過了顯著性檢驗。這一結果表明，數字政府建設可以通過提高財政透明度，進而強化公共治理效能。數字技術不僅加快了財政數據的收集和整理，還能實現對財政數據的準確記錄和實時監測，使政府高效地管理財政資源。而且，通過建立數字平臺，將年度預算、執行報告、審計報告等財政文件數字化，并在官方網站和在線服務平臺進行公開，這種信息的透明性既使得政府在決策制定和執行過程中更加慎重，也有效降低了政府和公眾之間的信息不對稱，為提高公共治理效能奠定了基礎。不同子樣本的回歸結果顯示，“數字政府建設—提高財政透明度—強化公共治理效能”這一邏輯鏈條僅在東部地區樣本中成立，與異質性分析結論一致。

（二）強化政府責任意識

對于政府部門的責任意識，學界尚未有統一的度量方式。本文嘗試從政府在科技和教育、環保、腐敗治理三個方面的表現中尋找代理變量。具體地，分別以政府的科技和教育支出占地區生產總值的比重（Sci-Edu）、政府工作報告中的環保詞頻數量的自然對數（Environment）、地區腐敗案件數的自然對數（Corruption）三個指標衡量。指標數值越大，說明政府在科技和教育、環保以及腐敗治理方面分配的資源越多，表示政府部門為民服務的責任意識越強烈。全樣本的回歸結果如表7列（1）—列（3）所示，除了Corruption估計系數未通過顯著性檢驗，其他變量及其與EDGI的交乘項均為正，且至少在10%水平上顯著。這一結果表明，數字政府建設有助于強化政府部門的責任意識，進而提高政府的履職能力。表7列（4）—列（6）是東部地區子樣本的回歸結果，與上述發現基本一致③。

（三）提高政府執行力

對于政府執行力，本文在政府應對公眾訴求方面尋找代理變量。《人民日報》發布的《政務指數微博影響力報告》從政府政務微博用戶主動評論數、總發博數、被@回復數、被@回復率以及私信回復率等維度評價了各級政府政務微博的服務能力。該指標越大，說明政府對公眾訴求的響應越及時，可以間接體現政府執行力。因此，本文使用政務微博服務力的自然對數衡量政府執行力（Service），回歸結果如表8所示。Service和EDGI×Service的估計系數在全樣本和東部地區樣本中均顯著為正。該結果表明，數字政府建設通過信息化手段的引入，從信息管理、服務智能化、內部協同及公眾互動等多方面提高了政府的執行能力。這種提升為政府應對公眾訴求提供了更加切實可行的途徑，可以使政府更加高效地履行職責。至此，假說H1a基本得到驗證。

六、數字政府建設推動措施的調節作用

（一）設置首席數據官制度

隨著數字政府實踐的不斷深入，新增的政府數據治理制度在運行時與傳統科層結構的摩擦逐漸顯現［8］，削弱數字政府建設治理效應。為了探索與數字治理制度相匹配的組織體系，解決數字治理中的“數字煙囪”“數據孤島”“群龍無首”等問題，各地政府嘗試建立首席數據官制度。截至2023年底，共有15個省級政府、76個地級市出臺了首席數據官專項文件或將其列入政策議程。

在現行的政府首席數據官職責體系中，首席數據官主要負責制定政府數字化戰略、統籌部門數據資產、挖掘政府數據價值、保障政務數據安全等［28］。數字治理具有較高的專業門檻，選派具有領導力的專業性人才或團隊擔任技術層面的管理工作，可以因地制宜、因時制宜制定地方政府的數字化戰略，為政府數字化轉型提供明確的框架和方向。而且，設置首席數據官具有前置數據監管風險的作用，有助于識別數字政府建設中潛在的問題并預測可能發生的挑戰，從而確保政府數字治理的安全、隱私保護和合規性，使數字技術真正成為實現政府愿景和使命的工具。

為了驗證“設置首席數據官制度”對數字政府建設治理效應的影響，本文設置了首席數據官變量，將其與數字政府建設的交乘項納入式（1）。關于首席數據官變量，如果該城市推出了首席數據官制度，政策出臺當年及之后的年份，City_CDO等于1，否則City_CDO等于0。估計結果如表9列（1）所示，EDGI、EDGI×City_CDO的估計系數均顯著為正，表明首席數據官制度可以強化數字政府建設的治理效應。根據各省是否出臺了首席數據官制度，定義變量Pro_CDO，估計結果如表9列（2）所示，上述結論未發生明顯變化。

（二）加強數字政府績效考核

隨著數字政府建設的全面推進，上級政府開始將數字政府建設納入官員績效考核，希望通過“標尺競爭”這一機制，調動下級政府和官員的積極性。

本文認為，地方政府是數字政府建設的具體執行者，標尺競爭引致的同儕壓力在一定程度上可以強化數字政府建設的治理效應。一方面，為了獲得、維持和擴大晉升優勢，地方政府和主政官員會提高對數字政府建設項目的重視程度，政府通過數字技術提高公共治理效能的預期目標更容易實現。另一方面，同儕壓力會促使政府官員不斷提升自身數字素養，在數字政府建設中探索新的方法和解決方案，從而更好地推動政府治理流程和模式優化，使得數字技術真正成為提高政府治理效能的有效工具。而且，政府之間的競爭也可以發揮示范效應，促進數字政府建設經驗的分享，加快實現政務服務系統集約建設、互聯互通、協同聯動。

本文將地方政府的同儕壓力納入式（1）以間接檢驗“加強數字政府績效考核”這一措施對數字政府治理效應的影響。關于地方政府同儕壓力，本文以地方政府門戶網站績效在全省的排名衡量，地方政府在省內排名越低，說明其面臨的同儕壓力越大。估計結果如表9列（3）—列（6）所示。無論是全樣本回歸還是分樣本回歸，數字政府建設與同儕壓力的交乘項EDGI×Peer pressure的估計系數均為正，且至少在10%水平上顯著。這一結果表明地方政府的同儕壓力對數字政府建設治理效應具有正向調節作用。在同樣的條件下，地方政府的同儕壓力越大，數字政府建設對公共治理效能的提升作用越大。

七、研究結論與政策啟示

數字政府建設是建設數字中國的基礎性和先導性工程，也是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。政府門戶網站、在線服務平臺、政務微博、數據開放平臺等政府創新實踐體現了中國政府在數字政府建設方面的積極努力，期間出現了如上海“一網通辦”、杭州“實時交通管理”、北京“殘疾人在線服務”等成功案例，但也不乏“數字形式主義”，導致政府建立的數字系統和平臺淪為“擺設”。數字政府建設的出發點與落腳點是通過構建高效的政府數字化服務體系，滿足人民對美好生活的向往，但對于數字政府建設是否以及如何影響政府履職能力和公共治理效能，學界尚未形成一致結論，且缺少實證檢驗。

本文以2013—2022年中國地級及以上城市數據為樣本，使用DEA-Malmquist指數測算了政府的公共治理效能，識別了數字政府建設對公共治理效能的影響以及政府推進數字政府建設措施的實施效果。主要研究結論如下：第一，數字政府建設顯著提高了公共治理效能。當城市的數字政府建設水平每提升1%，政府公共治理效能大約提高15.77%。該結論經過使用工具變量估計、非線性模型估計、替換變量度量方式等穩健性檢驗后依然成立。第二，數字政府建設的治理效應存在三個層面的異質性：一是相對于其他數字治理形式，信息公開和在線服務的數字化發揮更關鍵作用；二是對于不同治理水平的城市，數字政府建設的影響呈現先增強再減弱的倒V型特征；三是數字政府建設的治理效應在東部地區以及政府技術管理能力強、財政壓力小的城市中更為明顯。第三，對于數字政府建設驅動公共治理效能提升的機制渠道，一是數字政府建設提高了財政透明度，有效降低了政府和公眾之間的信息不對稱，為提高公共治理效能奠定了基礎；二是數字政府建設有助于強化政府的責任意識，使公共服務體系日益完善；三是數字政府建設提高了政府決策的科學性，為政府了解公眾需求提供了切實可行的工具，提高了政府執行力。第四，科學的制度設計是數字政府建設整體協同推進的重要條件，設置首席數據官制度和加強數字政府績效考核均有助于強化數字政府建設的治理效應。

本文為識別數字政府治理效應提供了新的經驗證據，對優化數字政府建設的制度設計具有一定的啟示：首先，政府需要做好頂層設計，在技術創新、管理模式等多方面共同發力，進一步深化數字政府建設。在技術創新方面，政府可以與科研機構、企業合作，建立技術創新聯盟，共同推動數字技術在政府治理中的應用。同時，鼓勵和支持本地企業在數字化領域的創新，促進數字產業的發展，營造良好數字生態。在管理模式方面，政府應當進一步完善組織設計，建設適應數字時代需求的管理機制，比如優化政府組織架構、加強信息化人才隊伍建設、提高政府工作人員的數字素養等。為了形成共治共建的良好局面，政府需要注重社會參與和民意反饋，借助數字化平臺、互聯網和社交媒體等工具，鼓勵市民積極參與政府決策和公共事務管理，及時獲取社會各界的反饋意見，提高決策的科學性和公正性。

其次，結合地區比較優勢和治理需求，強化數字政府建設的治理效應。對于政府治理效能較低和經濟發展水平相對落后的地區，政府應該理性對待數字技術，在充分挖掘地區資源優勢的基礎上，制定差異化的數字化戰略和政策。對于財政資源匱乏的地區，可以通過政企合作、采用開源技術和共享資源的方式來降低數字政府建設的成本。同時，通過靈活的戰略規劃和合理的資源配置，分階段推進數字政府建設，先選擇在一些具有代表性和示范性的領域開展數字治理試點項目，積累經驗，發現問題，再逐步推廣到更大范圍。

最后，兼顧國際經驗和中國特色，持續完善數字政府建設的制度保障體系。正視數字政府建設實踐中存在的“制度空轉”“治理懸浮”等問題，著力強化改革思維，以制度創新破除制約數字政府建設治理效應的體制機制障礙，最大程度地調動各級政府的積極性，最大限度地發揮數字政府的引領作用。兼顧國際經驗和中國特色、頂層設計和基層探索，一方面，可以設立專門的數字化管理部門或機構，比如推出首席數據官制度，建立跨地區、跨部門、跨領域的合作機制，負責協調和推動整個政府的技術管理工作，形成科學、高效的管理體系，以適應數字時代的需求。另一方面，建立明確的激勵機制，將“標尺競爭”嵌入數字政府建設，采用包括但不限于提供晉升機會、提高薪酬、發放獎金、授予榮譽稱號等多種激勵手段，將主政官員的表現與數字政府建設掛鉤，以調動政府官員的積極性。

注釋：

①2013—2022年，《中國政府網站績效評估報告》分別公布了333、128、137、136、155、156、167、163、154、154個城市的政府網站績效得分。

②經濟顯著性的計算：自變量的回歸系數/因變量的均值，即0.141/0.894=15.77%。

③在中西部地區子樣本的回歸中，政府責任意識與數字政府建設的交乘項大多不顯著，因此，未予報告。

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責任編輯：韓曾麗

The Effect Evaluation of Digital Government Development on Public Governance Efficiency

——Taking the \"Second

Li Enji1，2，Liu Shuai3

（1.School of Economics， Hebei University of Economics and Business， Shijiazhuang Hebei 050061， China;

2.Hebei Collaborative Innovation Center for Urban-rural Integrated Development， Shijiazhuang Hebei 050061， China;

3.Center for Macroeconomic Research， Chinese Academy of Fiscal Sciences， Beijing 100142， China）

Abstract：

Using the data of prefecture-level and above cities in China， this paper identifies the impact of digital government development on the public governance effectiveness. It is found that digital government development improves public governance effectiveness on the whole by improving financial transparency， strengthening government responsibility awareness and enhancing government execution， but there are three levels of heterogeneity in this effect： First， compared with other forms of digital governance， information disclosure and online service digitalization play more critical role; Second， for cities with different governance levels， the influence of digital government development presents an inverted V-shaped feature of first strengthening and then weakening; Third， the governance effectiveness of digital government development is more obvious in the eastern region and cities with stronger technical management capabilities and less financial pressure. In addition， scientific system design is the key to promote the digital government development. Meanwhile， setting up chief data officer and strengthening digital government performance assessment can effectively strengthen the public governance effectiveness of digital government development.

Key words：

digital government development; public governance effectiveness; chief data officer; digital government performance assessment