優化提升城市群五大功能 有力支撐構建新發展格局

黨的二十大報告指出，要“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局”。黨的十八大以來，我國19個重要城市群的整體競爭力不斷提升，對經濟發展的帶動作用持續增強，城市群地區生產總值占全國比重已超過80%。但也要看到，在加快構建新發展格局、推動高質量發展的過程中，城市群建設仍存在一些短板弱項，未來需加快提升城市群支撐構建新發展格局的綜合功能。

一、城市群是加快構建新發展格局的重要支撐

城市群是新型城鎮化主體形態，加快城市群發展有利于促進國內大循環生產、分配、流通、消費各環節高效運轉，有利于提升國內國際雙循環相互促進水平，更好支撐構建新發展格局。

（一）城市群是現代化產業體系的重要節點

城市群是先進制造業、戰略性新興產業集群的主要空間載體。工業和信息化部公布的45個國家先進制造業集群中，80%分布在京津冀、長三角、珠三角、長江中游、成渝等5大城市群；第一批66個國家級戰略性新興產業集群中，超過60%也分布在5大城市群。城市群是打造科技創新中心、提升國家科技競爭力的戰略支撐，4個綜合性國家科學中心和51.3%的985高校集聚在京津冀、長三角和珠三角城市群。城市群制造業基礎雄厚、創新要素集聚，有助于加快科技創新和產業升級，培育壯大具有國際競爭力的產業集群，加快打造現代化產業體系。

（二）城市群是擴大內需戰略的重要依托

從消費來看，城市群內消費市場強大、消費群體集中、消費需求旺盛。2024年上半年，長三角城市群社會消費品零售總額達到111179.6億元，占全國比重分別為26.1%，較疫情前2019年同期提高3.8個百分點，重點城市群在擴大消費方面的重要性進一步凸顯。大量農業轉移人口向城市群集聚，進一步拉大了消費規模。從投資來看，城市群也是城市更新、軌道交通、新型基礎設施等領域投資的重點區域。城市群從促進消費和擴大投資兩方面發力，有助于充分釋放內需潛力。

（三）城市群是現代流通體系的重要樞紐

城市群交通網絡發達，交通承載能力強大，中心城市流通服務功能健全，往往是國家交通物流的重要支點城市。151個在建的國家物流樞紐中，84.8%分布在19個城市群內，其中，長三角城市群分布13個，占比13.9%。充分發揮城市群區位優勢，優化布局國家物流樞紐，有助于建設高效暢通的現代流通網絡，推動打造現代流通體系。

（四）城市群是國內國際雙循環的重要平臺

城市群是我國對外開放的窗口和前沿陣地，2024年前三季度，長三角、京津冀、山東半島城市群進出口總額分別為118477.7億元、37691.9億元、24828億元，占全國比重分別為36.7%、11.7%、7.7%。城市群是配置全球資本的關鍵平臺，根據2024年9月發布的第36期《全球金融中心指數》報告，我國進入全球金融中心榜單的12個金融中心城市均分布在城市群中。

二、城市群在構建新發展格局中的作用發揮仍存在卡點堵點

當前城市群在加快構建新發展格局中的支撐作用不斷增強，但仍然存在一些瓶頸制約因素，限制了城市群功能的充分發揮。

（一）城市群間聯動發展格局尚未形成

新發展格局是國內統一大市場的大循環，不是區域小循環，城市群作為全國經濟的重要增長極，應該充分發揮區域聯動的支點作用，從而帶動全國經濟循環的暢通。當前對19個城市群間聯動發展的頂層設計不足，已出臺的城市群規劃偏重推動群內的一體化發展，推進城市群間協同發展的力度不夠，導致有的城市群定位不清晰，不同城市群低水平盲目上項目、同質化競爭的問題不同程度存在。

（二）城市群內大中小城市發展不協調問題日益突出

一方面，超大特大城市規模持續膨脹。2023年，21個超大特大城市平均常住人口規模達到1466.1萬人，其中有19個城市人口規模仍在進一步擴張。另一方面，受大城市虹吸效應影響，大量中小城市出現增長乏力、人口流失等問題。近年來，隨著高鐵、高速公路網絡的快速發展，三四線城市的人口、資源受到影響，以德州市為例，自2011年高鐵開通以來，其GDP、常住人口占山東半島城市群的比重從2011年的4.5%、6.0%分別降至2023年的4.1%、5.5%。

（三）城市群作為創新高地的作用未能充分發揮

城市群作為先進生產力和生產要素的集聚地，在新發展格局構建中，應該充當科技自立自強的前沿陣地。但目前城市群特別是群內的中心城市在高水平科研成果產出、成果轉化等方面仍存在短板。我國城市群中心城市的高被引論文比例以及論文被專利、政策、臨床試驗引用的比例分別為0.55%和1.20%，遠低于美國1.26%和3.66%的水平，我國城市群的科技創新策源能力仍有較大提升空間。

（四）城市群在擴大開放方面的橋頭堡效應有待進一步釋放

城市群集中了全國主要的貿易口岸，是國內國際雙循環的重要聯結點，同時也是吸引外資的重要區域。目前我國城市群在打造國際化營商環境方面還存在外商投資配套制度不完善、負面清單之外“準入不準營”等痛點。有的中西部城市群開放水平不高，2023年，作為蘭州—西寧城市群的中心城市，蘭州市和西寧市進出口總額占GDP的比重分別為3.4%和2.2%，遠低于上海、深圳89.2%、111.9%的水平。

三、多措并舉提升城市群對構建新發展格局的支撐功能

下一步，各城市群應找準定位，全面提升“五大功能”，積極探索服務和融入全國新發展格局的有效路徑，為加快構建新發展格局提供強力支撐。

（一）大力提升城市群支撐實現高水平科技自立自強的功能

圍繞中心城市打造創新高地，全力推進北京、上海、粵港澳大灣區國際科技創新中心建設，抓好成渝、武漢、西安具有全國影響力的區域科技創新中心建設，形成多層次、體系化、差異化的城市群創新格局。引導城市群科研資源配置與國家產業發展“卡脖子”攻關任務銜接，瞄準數字經濟、生物醫藥、新能源、新材料、智能制造等未來產業方向，完善技術成果轉移機制，加快形成一批具有全球競爭力的先進制造業集群。

（二）充分發揮城市群推動構建國內統一大市場、破除小循環的功能

按照黨中央統一部署加強頂層設計，全國一盤棋統籌謀劃形成19個城市群分工合理、功能互補、協調合作的新格局。鞏固提升京津冀、長三角、珠三角等城市群優勢產業領先地位，圍繞產業鏈核心環節建設世界級產業集群。引導黔中、滇中、北部灣等有條件的西部城市群布局建設關鍵零部件、關鍵材料、關鍵設備等產業備份基地。鼓勵東部和中西部城市群共建產業合作園區，創新跨城市群經濟管理模式，探索稅收分享機制和經濟統計分成方式，在更大范圍內形成分工協作鏈條和集群。

（三）不斷增強城市群促進要素合理流動和高效集聚的功能

引導中心城市強化科技創新高地、現代服務業中心的核心功能定位，有序疏解一般制造業、區域性物流基地、專業市場等功能和設施。支持周邊城市主動承接符合自身比較優勢和未來發展方向的中心城市產業轉移和功能疏解，參與關鍵共性技術聯合攻關和轉化應用。在城市群地區布局一批消費需求旺盛、流通要素集中、流通設施完善、新技術新業態新模式應用場景豐富的國家現代流通戰略支點城市，支撐優化現代流通網絡。

（四）著力強化城市群擴大高水平對外開放的功能

在中心城市開展海外人才永久居留、來華工作許可、出入境便利服務試點，將城市群建設成吸引國際優秀科研人才、團隊的科技創新中心。在城市群區域打造市場化、法治化、國際化營商環境的范本，全面優化外商投資配套服務，加快清理準入負面清單之外的限制，加大中高端制造、高新技術、現代服務等領域開放力度。結合“一帶一路”高質量發展，強化中歐班列、西部陸海新通道、陸路運輸大通道建設，打造區域性開放節點城市，把中西部城市群建設成對外開放的新高地。

（五）持續加強城市群釋放內需潛能的功能

優化城市群消費中心布局，加快培育建設若干具有全球影響力、吸引力的國際消費中心，謀劃打造一批輻射帶動力強、資源整合有優勢的區域消費中心，在有條件的城市群加強中小型消費城市梯隊建設。鼓勵發展定制、體驗、智能、時尚消費等新業態新模式，大力發展高端醫療、養老托育、文旅體育等服務消費。在城市群地區適度超前布局5G、人工智能、大數據中心、新能源汽車充電樁等新型基礎設施。統籌推進城市群交通、能源、水利等跨界基礎設施建設，大力提升跨區域互聯互通水平。

（作者單位：國家發展改革委國地所）