健機制優生態 以創新推動新質生產力發展

新質生產力是創新起主導作用，由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生的先進生產力。合肥圍繞綜合性國家科學中心建設，充分發揮大院大所和大科學裝置作用①，通過健全體制機制、優化創新生態，走出一條以科技創新帶動產業創新的新質生產力發展路徑。合肥市2023年躋身全球“科研城市”第13位，進入全國城市創新能力百強榜前十。也要看到，合肥在發展新質生產力過程中仍面臨創新主體支撐不足、生產要素配置不優、產業體系存在短板等困境，建議進一步破解體制機制障礙，持續賦能新質生產力發展。

一、合肥培育發展新質生產力的實踐經驗

合肥通過有為政府系統化的政策設計，在科技成果轉化、產業引育、寬容失敗等機制上積極探索，在培育新質生產力方面形成一整套成熟做法，取得一定成效。

（一）創新科技投入產出和成果轉化機制

一是重視科技創新投入，提升創新策源力。合肥2022年全社會研發投入強度3.91%、高于全國平均水平1.37個百分點，2021年財政科技支出占公共財政支出比重14.23%，位居萬億GDP城市首位。累計獲批組建8個全國重點實驗室，已有、在建和預研大科學裝置13個，裝置集聚度全國領先。二是改革科研管理體制，增強科技成果轉化動力。合肥支持中科大開展“科技大包干”創新改革試點。在前端，試點改革科研經費管理方式，實施項目經費包干（取消預算編制）、科研組織包干（科研方向調整自主權、設備購買自主權和人員使用自主權）、科研績效包干（根據實際貢獻發放科研績效獎勵）。據統計，改革措施平均節約科研人員15%到30%的時間，提高了科研經費使用效率。在后端，開展“成果賦權”改革試點，以賦權方式將科技成果所有權轉讓給項目成果完成團隊，學校不再享有成果所有權，再通過協議約定，經市場定價后，學校享有科技成果轉化的部分收益。新模式激發科研人員創新創業熱情，改革前，中科大在2015—2019年的5年間轉化出9家企業；而此次改革試點3年間新轉化出38家企業。三是創新“科技成果轉化”服務模式。合肥首創科技成果轉化專班，重點對接22家重點高校院所，常態化登校門、訪實驗室，開展科技成果發現、挖掘、策劃、轉化和服務工作。建立可轉化科技成果評價體系，建設7家概念驗證中心，對專班摸排重點項目轉化前景進行研判，構建可轉化科技成果庫。圍繞科技成果庫、技術需求庫兩個核心數據庫成立“科創大腦”平臺，實現成果和需求精準對接，2023年匯聚高質量可轉化科技成果4490項，推動科技成果轉化在合肥成立企業416家。四是創新應用場景加速科技成果就地應用。合肥探索形成“處室+中心+公司”的專業支持模式，在市發改委設立全國首個場景創新推進處，成立全國首個城市場景促進機構，組建全國首個將場景作為城市資源運作的國有企業，設立場景驗證基金，出臺《合肥市新技術新產品新模式認定及推廣實施方案（試行）》，構建全域場景創新之城，為新技術、新產品、新方案提供測試、展示機會。

（二）突出政府在產業引育中的導向性作用

一是引導戰略性新興產業鏈式延伸、集勢成群。合肥結合自身優勢，主攻產業鏈關鍵環節和價值鏈高端環節，引入關鍵環節的頭部企業，并借助關鍵企業對產業鏈的控制力，帶動上下游企業入駐，通過“領軍企業—重大項目—產業鏈—產業集群”的路徑，構建戰略性新興產業集群體系。對已有產業鏈的薄弱環節，實行“一鏈一策”延鏈補鏈，幫助引導“專精特新”中小企業卡位入鏈。當前，合肥集成電路、新型顯示、人工智能三大產業已入選國家級戰略性新興產業集群。二是依托高能級創新平臺培育未來產業。合肥發展未來產業并非無中生有，而是立足于本地科創資源找準發力方向。合肥依托聚變系列大科學裝置、深空探測實驗室、量子國家實驗室，通過實施商業應用引導政策，集聚聚變產業鏈相關企業超30家、空天技術產業鏈相關企業超百家、量子產業鏈上下游企業66家。三是“以投帶引”創新產業引育模式。建立精準高效的產業選擇機制。合肥建立部門聯動分工、外腦獨立評審、政府集體決策的全流程決策體系。對擬投資的重點產業項目，由產業領導小組牽頭，聯合專業投資機構從產業方向、競爭環境、發展空間等層面，做好全面盡職調查、市場前景評判等科學論證。創新政府資金投入方式。合肥組建總資產超8400億元的國有投資平臺，設立產業基金群廣泛撬動社會資本，建立“國資引領—項目落地—股權退出—循環發展”的戰略性新興產業支持模式，實現“撥款變投資、資金變基金”的市場化投融資方式。

（三）改革行政管理、服務和人員考評機制

一是建立全市統籌協調的創新和產業發展機制。合肥在全國率先成立市委科創委、市戰新委，并安排1名專職市委常委統管科技、產業、金融。市委科創委系統布局重大創新平臺、重點項目、種子基金等要素，形成“政產學研用金”一體的“大科技”管理模式。市戰新委圍繞新興產業和未來產業組建16個重點產業鏈工作專班，構建市領導、部門分別牽頭負責、鏈主企業領頭、協會聯盟協同、市戰新辦協調調度的工作機制，提升產業鏈的協同效應和本地配套率。二是形成盡職免責、寬容失敗的工作機制。合肥出臺《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的實施意見》，制定履職免責管理辦法，建立履職免責機制，激勵干部敢闖敢干。建立投資容錯機制，種子基金、天使投資基金分別允許出現最高不超過50%、40%的投資虧損；將科技型企業貸款的不良容忍度定為普通貸款的兩倍，對專職客戶經理采取盡職免責、快速問責機制。三是量身定做營商環境服務方案。合肥實行“一企一策”精準服務，強化對企業直接的指導幫扶，在經濟和信息化、商務、科技等部門分別設立指導處室，幫助企業了解政策、兌現政策，及時回應企業各種需求。實行項目專員服務，所有招引項目明確1名服務專員，從項目接觸、洽談、簽約、開工建設直至建成投產，全過程進行個性化、代入式的服務，陪伴企業成長。

二、合肥培育發展新質生產力面臨的三方面卡點

長期看，合肥培育發展新質生產力仍需破解三大根本性問題。

（一）驅動新質生產力發展的創新主體支撐不足

一是企業尚未發揮科技創新主體作用。合肥科技創新模式為政府投入、大學大院大所主導，企業創新研發投入不足，且多集中在創新鏈后端的技術改造和生產制造，在創新鏈前端的基礎研究領域投入嚴重偏低。全市工業企業中有研發活動的企業占比僅為37.2%，各類企業研發投入為69.9%，低于全國76.4%的平均水平。2022年安徽48家A股戰略性新興產業上市公司平均研發投入不足上海的30%。二是大科學裝置存在重建設、輕運維、轉化不足等問題。大科學裝置通常按照“基礎設施建設”立項，建設經費預算中缺少對技術攻關的費用支持，也缺乏對研究人員相應的經費和編制保障。依托大科學裝置的產學研協同機制尚未形成，企業主體參與度不高，產業端問題提煉不足，制約科技成果高效轉化。

（二）保障新質生產力發展的要素配置有待優化

一是吸引社會資本“投小、投早”力度不夠。從2018年到2023年10月，合肥市備案基金在種子輪和天使輪的投資數量共294起，投資金額總計74.43億元；而在A、B、C輪的投資數量則高達559起，投資金額總計952.33億元。與未來產業緊密相關的基礎科研與前沿技術研究主要來自專項資金、政策性引導基金的小范圍、小額度支持，社會資本參與不足。合肥專精特新小巨人企業獲得VC/PE投資占比不足1/4。二是復合型成果轉化人才短缺。高校院所、科技企業負責科技成果轉化的人才較少且多為兼職，如合肥某企業與大科學裝置共建聯合實驗室協同攻關PVA偏光膜，核心人員主要是企業工程師和在校研究人員，缺乏對技術、工藝和運營把握深刻的復合型背景人才，難以深入、高效開展中試與孵化工作。三是算力保障不足。算力資源緊張，已建成公共算力中心資源不能滿足當前及未來用戶算力需求，存在較大算力缺口。算力資源分散，缺乏統籌協調，重點高校、科研院所、戰新企業出于對數據安全考慮，一般通過自建自用方式解決自身算力需求，各用戶單位技術路線、建設方式存在一定差異，無法形成數據合力。

（三）支撐新質生產力發展的產業體系存在短板

一是部分產業鏈關鍵環節較為薄弱。合肥汽車芯片、光伏IGBT組件、人工智能大模型等核心環節仍存在斷點、卡點，人工智能、新型顯示、集成電路等產業關鍵設備、基礎材料、軟件等主要依賴進口，自主可控水平不高，產業鏈供應鏈風險隱患不容忽視。二是未來產業缺乏市場應用牽引。由于市場預期不明確和技術鏈條難打通，未來產業行業應用主要停留在探索階段，缺乏深度挖掘。例如合肥量子科技在保密通信領域仍以政府牽引為主，市場化規模受限，而量子計算技術應用場景則尚未完全明確。三是科技服務業滯后于產業發展。合肥檢驗檢測行業本地配套低，2022年汽車龍頭企業檢測業務需求約1.7億元，90%以上由市外檢測機構承擔。針對初創企業與中小企業中試平臺供給不足，龍頭企業中試平臺不提供對外服務，社會資本追求短平快收益，大多不愿投資“中試環節”。

三、更好培育發展新質生產力的對策建議

合肥新質生產力培育面臨的困難挑戰，在其他城市特別是創新資源富集地區培育新質生產力的實踐中具有代表性，需進一步創新體制機制、精準施策。

（一）多方發力推動科技創新突破，打造發展新質生產力的強勁引擎

一是強化企業科技創新主體地位。建立由企業出題目并牽頭、科研院所參與、政府給予配套支持的產業技術類研發項目攻關機制。綜合采用貸款貼息、風險補助、引導基金、稅收優惠等多種方式，鼓勵企業開展前瞻性、探索性科技攻關。借鑒華為公司建立回溯激勵機制經驗②，支持企業建立沉下心做長周期、有挑戰的科研難題攻關激勵機制。二是發揮好大科學裝置原始創新策源作用。以培育建設大科學裝置為牽引，整合國家實驗室、國家技術創新中心等“國字號”科研力量，組織開展定向化、體系化、有組織的基礎研究和應用基礎研究。完善從規劃、建設到評價的大科學裝置全生命周期管理制度，圍繞基礎建設、人才引育、科研活動、設備維護等全方位提升大科學裝置運行使用效率。推動大科學裝置聚集區向全社會開放共享，鼓勵國內外高校、企業和科研機構依托大科學裝置聯合開展高水平科研項目。

（二）改革創新生產要素配置方式，營造發展新質生產力的良好生態

一是發展“大膽資本”、培育“耐心資本”。擴大政府引導基金規模，鼓勵國有資本大膽試錯，進入風險相對較高的科技創新活動早期階段，帶動社會資本。實行差異化考核監督制度，對投資創新領域的國有資本，改變以年度為單位、采用按照企業生命周期的考核機制，實行項目打包考核制度。放寬社保基金、保險資金、企業年金、大學捐贈基金等各類長線資金進入創投行業的限制，營造法治化、可預期的創投生態。二是加強復合型成果轉化人才培育。支持有條件的高校設立科技成果轉化研究生專業培養方向，健全從業人員轉移轉化理論知識的系統性，構建“專職+兼職+掛職”多層次科技成果轉化技術經理人隊伍，探索建立專業技術轉移人才隊伍薪酬、工資評定、職位晉升等制度體系。三是加快智算網絡布局。整合算力資源和異構算力系統，集約化布局，搭建智能算力網絡。支持有條件地區加快建設國家人工智能訓練場。探索東西部地區算力合作機制，合作建設或租用西部算力資源，為大模型開發提供基礎支撐。

（三）精準施策破解產業發展瓶頸問題，夯實新質生產力發展的根基

一是聚焦產業鏈韌性和安全進行系統化產業政策設計。精準刻畫產業內關鍵核心技術攻關突破的緊迫程度，分類構建面向不同緊迫程度的“卡脖子”技術攻關突破的技術圖譜，分層級制定產業、創新、財稅政策體系。二是以應用為導向推進未來產業發展的孵化培育。建立未來產業應用牽引機制，培育場景集合商和技術集成商，以應用促進招引和產業發展。支持優勢企業圍繞場景拓展行業應用領域，推動未來產業與生產、生活、生態、治理各領域全環節融合。探索建立應用場景開發開放與應用收益跨區域分享機制。三是完善產業服務體系。建立開放共享的激勵引導機制，用好存量檢驗檢測、中試等產業公共性服務資源；支持產業集聚發展優勢較為明顯的地區，聯動布局建設若干綜合性的產業公共服務機構和轉化基地。加強對區域綜合性知識產權公共服務機構分級分類管理，圍繞知識產權全鏈條構建系統完整的知識產權服務體系。

注：

①大科學裝置即重大科技基礎設施，是指為提升探索未知世界、發現自然規律、實現科技變革的能力，由國家統籌布局，依托高水平創新主體建設，面向社會開放共享的大型復雜科學研究裝置或系統，是為高水平研究活動提供長期運行服務、具有較大國際影響力的國家公共設施。

②產品開發一般一年內有成果，技術創新可能三年都不能出成果，華為的回溯激勵機制，是在當沒有出成果的時候，給予一般績效，等出成果的時候，將前面的績效修改，給予一次性獎金補償和晉升。

〔本文系國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心2024年度基礎課題“創新型城市培育新質生產力的策略研究”（編號：2024B04）的成果〕

（作者單位：國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心）