農地撂荒及其治理：已有研究與進一步拓展

關鍵詞農地；撂荒；非糧化；治理策略

很長時間以來，無論是發展中國家亦或是發達國家，都存在程度不同的農地撂荒現象，但與之形成強烈對比的是，即使到2022年，全球仍然有6.91～7.83億即中位數高達7.35億人口面臨饑餓的挑戰。由此，農地撂荒及其治理必須受到高度重視。對于人口規模巨大的中國來說，糧食安全是國家安全戰略的核心內容。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》強調，要“健全保障耕地用于種植基本農作物管理體系”。為此，牢牢把住糧食安全主動權，必須嚴防死守耕地保護紅線，既要遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”，更要有效治理農地撂荒問題。已有研究主要從農地撂荒的界定、時空分布及驅動因素等方面展開。應該強調，農地撂荒并非單一的獨立事件，而是與中國經濟發展轉型與農業結構調整及要素重新配置緊密關聯，從而有必要將農地撂荒及其治理問題納入中國農業現代化轉型的系統性討論之中。

一、農地撂荒的界定及其分類

農地撂荒，又稱為“拋荒”“棄耕”“閑置”或“邊緣化”。盡管在過去的半個多世紀，耕地撂荒呈全球性擴散趨勢，但因其漸變性、復雜性以及空間分布的零散性等特征而難以統一定義[1]。綜合來看，大體可以從狹義和廣義兩個維度進行概念化，并由此引申出撂荒的多元化分類。

狹義層面上，農地撂荒是指在一段時間內可耕地上無人耕種的現象[2]。但至于持續多長時間才能被視為撂荒，學界尚無統一標準。聯合國糧農組織將撂荒定義為連續5年以上沒有進行農業生產的耕地[3]。而國內多數學者則認為，耕地閑置一年及以上便可視為撂荒[4]。甚至有學者認為，只要耕地在耕作季節出現閑置就屬于撂荒，如關中平原西部農戶從小麥與玉米的多季節種植轉為僅種植小麥的情況即可視為農地撂荒[5]。由此，根據時間長短，農地撂荒又可以被區分為全年性撂荒和季節性撂荒。

廣義上的撂荒，既包括耕地在物理上的閑置狀態，還包括耕地雖未閑置，但卻沒有得到充分利用的情形[2]。因此，根據耕地利用的強度可以將撂荒區分為顯性撂荒和隱性撂荒。其中，顯性撂荒是指在適合耕種的時段內，耕地沒有種植任何作物而處于閑置狀態；隱性撂荒是指耕地雖然被耕種，但生產要素投入明顯低于常年水平，表現為耕地的粗放經營狀態[6]。

二、農地撂荒的時空分布

農地撂荒最早發生在日本、歐美等發達國家，并隨著時間的推移，逐漸演變為全球性現象[1]。中國的農地撂荒現象早在20世紀80年代中后期就引起關注。近年來，伴隨工業化與城鎮化的進程而存在愈演愈烈的趨勢。然而，目前中國官方并未公開關于全國性耕地撂荒規模的確切數據。學界主要從遙感影像和微觀數據兩個途徑了解中國農地撂荒的基本情況。

遙感影像方面主要采用實地調研與遙感影像破譯的方式，對樣本區域進行抽樣調查或圖斑提取。筆者以自中國知網建庫到2024年10月20日作為檢索時間跨度，檢索了以“撂荒”或“拋荒”或“棄耕”為主題的文獻，統計分析發現，1991-2024年全國范圍內有撂荒記錄的縣（市）數量多達199個。其中，1991-2000年，有撂荒記錄的縣域數量為40個；2001-2010年，有撂荒記錄的縣域數量增加至57個；2011-2024年，有撂荒記錄的縣域數量達到141個。

微觀調研數據方面，筆者對已有研究使用的農戶調研數據分析發現：1990-2020年，全國撂荒農戶數量增長近15倍，存在撂荒行為的農戶的占比從1.3%增加到21.0%；與此同時，撂荒面積占比從0.52%增加到10.36%，增加了近19倍[7]。中國社會狀況綜合調查數據顯示：2013-2021年，中國耕地撂荒發生率從9.80%上升至12.35%。此外，農地撂荒的嚴重程度和地形等特征密切相關，中國勞動力動態調查數據顯示，所調查的27個省份的山區、丘陵與平原的村莊耕地撂荒率分別為8%、13%和17%[8]。董世杰等通過對中國1708個梯田縣的抽樣調研發現，南方丘陵山區的撂荒村莊數量占比多達72%[9]。

可以認為，農地撂荒現象在全國各地已經廣泛存在，并呈現出逐年增加的趨勢，且在地理分布上存在明顯的差異性。其中，相對于平原地區，土地經營細碎化更為嚴重的山區丘陵，農地撂荒發生的概率更高。

三、農地撂荒的驅動因素

根據現有文獻，農地撂荒可以歸結為是社會經濟、自然環境與政策制度等因素綜合驅動的結果。其中，社會經濟因素主要包括城鎮化與工業化引發的人口遷移、農產品成本收益率、市場刺激措施、農業技術水平等[10?11]。自然環境因素則涵蓋地塊類型、灌溉條件、地形坡度、自然災害與氣候變化等[12]。政策制度因素主要包括農業相關政策調整與土地制度改革[13?14]。學界針對撂荒成因大體形成了兩個主要共識：

一是農地撂荒的直接原因在于勞動力的非農轉移。勞動力轉移不僅會造成農業勞動力數量上的減少，還會因青壯年勞動力的流失引發務農人口的老齡化問題。理論上，采納農業機械是緩解勞動力短缺最為有效的方式。然而，承包戶的耕地并不具有同質性。尤其是在耕地細碎化嚴重的山地丘陵區，優質地塊和宜機化地塊相對稀缺。在此情形下，農戶家庭只能根據耕地等級決定生產資料和勞動力投入的優先順序，在勞動力供給不足時優先撂荒邊際收益較低的劣等地[15]。相關研究表明，勞動力非農轉移和兼業轉移程度每增加10%，農戶撂荒的平均概率分別增加4%和5%，撂荒面積則增加3%和5%[16]。可見，在勞動力轉移過程中，如果無法有效解決“誰來種地”這一問題，農地撂荒將不可避免。

二是農地撂荒的根本原因在于農地的邊際化。所謂農地邊際化，是指在現存的土地利用和社會經濟結構下，耕地產生的利潤或租金收入顯著減少[17]。尤其是在農戶無論怎樣調整要素投入都無法從中獲利甚至產生虧損時，耕地便會被撂荒。工業化和城鎮化帶來的經濟發展吸引農村勞動力不斷向城鎮遷移，由此引發的農業勞動力價格的上漲進一步增加了種田成本，從而加劇壓縮了農業生產利潤，導致那些需要投入較多勞動力要素又無法使用機械的劣等地塊被逐漸邊際化，最終陷入撂荒[1]。從根本上來說，社會經濟與自然環境等因素驅動的耕地撂荒，均與農地的邊際化密切關聯。可以認為，農地撂荒并非獨立事件，而是一系列因素的函數。

四、專欄設置背景與文章簡介

2024年中央一號文件在前期政策的基礎上再一次強調：“扎實推進新一輪千億斤糧食產能提升行動”。其中，嚴守耕地紅線，遏制耕地“非農化”與“非糧化”，有效地治理農地撂荒，是重要的前提性保障。鑒于中國的農地撂荒現象正變得日益嚴峻，為此農業農村部于2021年1月專門發布了《關于統籌利用撂荒地促進農業生產發展的指導意見》，要求各級部門要采取切實有效措施遏制農地撂荒，把耕地資源用足用好。

國外針對撂荒的治理主要分為以下三類措施。一是推行財政補貼政策。為了治理農地撂荒，歐盟通過了FLA農業發展政策，旨在通過財政補貼提升落后地區的農業發展能力和競爭能力，以激勵農戶繼續耕作土地[1]。日本政府則出臺了一系列直接補貼政策，包括“山區半山區農業補貼政策”“農業農村多功能補貼政策”以及“最佳土地利用政策”等[18]。例如，政策規定，山區農戶可以享受8萬日元/公頃的經營補貼，這些補貼計劃顯著降低了耕地撂荒率[19]。二是改善耕地的生產條件。為了減少因生產條件不佳引發的農地撂荒，日本政府從降低種植成本、水田改造、農地互換三個方面開展了土地改良工作。改良后水稻生產時間縮短近一半，種植成本降低約三分之一，經營規模平均提高1.1倍，農地被用于種植麥類和大豆的比例平均提高了9%，在撂荒防治上發揮了極大作用[18]。三是土地使用權的登記制度。伊朗政府為了治理耕地撂荒問題，全面實施農村土地的登記制度，通過登記農地使用權來減少農業生產中的不確定性，從而促進農民的長期性投資[20]。

國內的撂荒治理，除了從農業補貼、土地整理、標準化農田建設等方面著手之外，還進一步從完善農地流轉市場和發展農業社會化服務兩個方面展開工作。一是完善農地流轉市場。自20世紀80年代中期開始，中國政府陸續推行“土地二輪延包、三權分置、農地確權頒證”等一系列政策，試圖通過強化地權的穩定性，為推動農地流轉市場的發展奠定產權基礎[21]。完善的農地流轉市場可以提高耕地資源的配置效率，從而緩解農地撂荒[22]。研究表明，如果農民對土地流轉的需求得到滿足，那么高勞動力成本對農地撂荒的影響就會隨之減弱[23]。農地流轉市場的發育程度越高，越能有效緩解因勞動力外流引發的撂荒現象[24]。二是發展農業社會化服務市場。勞動力非農轉移引發的無人種地，是農地撂荒的直接驅動因素。對此，農業農村部出臺的《關于統籌利用撂荒地促進農業生產發展的指導意見》指出，引導各類相關財政補貼支持發展農業社會化服務組織，推廣全程式、菜單式服務模式，為外出務工和無力耕種的農戶提供全程托管服務，以遏制耕地撂荒。相關證據表明，以機械化為主導的農業生產性服務可以使農戶的耕地撂荒率降低1.5%[25]。農業機械化對勞動力的替代程度越高，農地撂荒的可能性越小[26]。

然而，在農地流轉市場以及農業社會化服務市場不斷發育的同時，農地撂荒的現象并沒有得到有效緩解。由此，有研究指出，農地流轉市場在高效配置農地資源的同時，反而會加劇劣等地塊的撂荒[27]。換言之，對于并不具備稟賦優勢的劣等耕地，農地流轉市場難以有效發揮治理作用[21?22]。也有研究發現，農業社會化服務對撂荒的抑制效果主要體現在糧食主產區和中部地區[28]。實際上，在小規模與細碎化的經營格局下，有限的市場容量成為制約社會化服務效果發揮的重要瓶頸[29]。

因此，對于如何治理農地撂荒，仍需進行學理層面的研究和深入探討。為此，《華中農業大學學報（社會科學版）》特開設一期“農地撂荒及其治理”專欄，希望有助于推動農地撂荒發生機理及治理策略議題的理論探索和實踐創新。本專欄共選用了三篇文章，從不同角度展開了各有側重的深入研究。

已有研究多側重于解決產權細碎化的困境，并將其作為撂荒治理的突破口。莊健和羅必良的文章《連片種植對農戶撂荒行為的影響》認為，農地撂荒治理的關鍵在于解決耕地的細碎化問題。實際上，耕地的細碎化不僅內含著農地產權與自然條件上的細碎化，還包括作物布局上的細碎化。通過實施連片種植解決作物布局上的細碎化來治理農地撂荒，學界則并未給予過多關注。為此，文章構建“連片種植-縱向分工-農地撂荒”的分析框架，重點考察連片種植對農戶撂荒行為的影響及其作用機理。結果表明：參與連片種植對農戶耕地撂荒行為具有顯著的抑制效果，連片程度每提升1個單位，撂荒可能性將減少4.1%～4.6%。機理檢驗表明，連片種植所形成的服務規模化供給，能夠將農戶卷入生產環節的分工外包，從而減少農地撂荒。情景分析表明，如果政府實施了基本農田整治，無論是工程性建設還是權屬性調整，都將顯著增強連片種植對農地撂荒的抑制效果。進一步的證據表明，連片種植的有效實施在很大程度上依賴于村莊的組織化程度。村莊的組織化程度越高，連片種植的實施效果越好。文章強調，“以連片種植推動區域作物布局專業化”是實現以服務規模經營治理農地撂荒的重要途徑。

相對于顯性撂荒，農地的隱性撂荒研究相對較少，究其原因在于缺少一把對隱性撂荒進行度量的“好尺子”。陳江華等的文章《數字素養對農地隱性撂荒的影響——基于農戶“雙改單”種糧行為的研究》，基于雙季稻糧區種植單季稻的現象，討論數字素養如何抑制農地的隱性撂荒。該文利用江西省1366份水稻種植戶的數據研究發現：數字素養對農地隱性撂荒有顯著的抑制作用，數字素養的提高有助于提升農戶種糧積極性，促進農戶種植雙季稻。其作用機制在于，數字素養通過促進網絡銷售、農地轉入、農業社會化服務引入、農業綠色生產技術采納而抑制農地隱性撂荒，激勵農戶種植雙季稻。異質性分析顯示，數字素養對年齡較小、農業收入占比較低、社會資本豐富與農地確權的農戶農地隱性撂荒行為有更顯著的抑制作用，能夠提高其種植雙季稻的概率。為此，要治理農地隱性撂荒，應加大鄉村數字基礎設施建設，著力提高農戶數字素養，縮小農戶數字素養鴻溝，引導雙季稻主產區農戶種植雙季稻。

從農戶層面來說，農地撂荒可視為是農戶農業生產要素配置比例失衡引發的結果。由此，治理撂荒可能存在兩個維度的路徑。一是發展農地流轉市場，通過農戶間的資源再配置以緩解農地撂荒，二是通過發展農業社會化服務市場彌補勞動力的不足。然而，前者由于農地資源的特殊性而導致流轉市場存在失靈的可能性，后者則嚴格依賴于服務市場的市場容量以及代耕托管的可及性。為此，洪煒杰的文章《農地撂荒的治理策略——一個“市場-組織-政府”的分析線索》，構建了“市場-組織-政府”的農地撂荒治理策略的分析框架，利用廣東省陽山縣2017-2019年的農戶樣本平衡面板數據進行實證研究。研究表明：由市場導向的農地流轉，并不能有效降低農地撂荒的發生率，但農業的外包服務則能夠顯著降低農地撂荒發生的可能性；由政府支持的對灌溉設施的投資，能夠強化農地流轉市場對農地撂荒的治理效應，即實施灌溉設施投資的村莊相對于不實施灌溉設施投資的村莊，農地轉出對于農地撂荒能夠起到更好的緩解作用。灌溉設施的改善以及農業經營的組織化都能夠誘導農業服務外包市場的發育，提高農戶購買外包服務的概率，其中，農業經營的組織化所起到的作用尤為重要。文章最后對政府、組織和市場在撂荒治理中的角色定位進行討論，認為政府并不必然需要直接參與資源的調控和分配，關鍵在于做好市場發育的基礎性建設。

五、進一步的拓展與思考

1.基礎性拓展：農地撂荒的定義及數據庫的建設

對于農地撂荒的精確衡量和刻畫是研究農地撂荒發生機理及其治理策略的重要前提。由此，兩個重要的基礎性工作急需提到議事日程。第一是農地撂荒的定義問題。目前學界較為關注的是常年撂荒現象，但是與之相關聯的還有季節性撂荒，此外，除了完全將耕地閑置的顯性撂荒外，還有投入強度不斷下降的隱性撂荒。不過，這些概念依舊存在模糊的狀態，例如，盡管部分研究將多年無人耕種的土地定義為撂荒，但是對于多長時間沒有耕種才可以定義為撂荒也依舊存在爭議。進一步地，關于農地撂荒所造成的后果也存在爭議，包括農地撂荒究竟是否會對糧食安全造成影響，亦或是只是原本貧瘠的土地重新得到閑置，因而不僅不會對糧食安全造成影響，甚至有利于生態多樣性的恢復等等。這些都是進一步研究急需厘清的問題。

第二是農地撂荒數據庫的建設。目前，對于農地撂荒的研究數據主要來源于兩個方面，其一是基于遙感圖像而解析的數據，這類農地撂荒的數據無疑在時間和空間層面都存在較大的優勢，即可以了解農地撂荒發生的基本動態和趨勢，也可能觀察到農地撂荒在整個時間層面的刻畫。然而，遙感圖像的解析結果嚴格依賴于研究者的編程過程，而且極易受到其他場景的影響，并且無法對被動性農地撂荒還是主動性休耕進行區分。其二則是農戶微觀調研數據，顯然，通過農戶問卷能夠更加精準地識別農地撂荒及其意圖，尤其是對于休耕的識別可以通過問項的設置而獲得相應的信息，但是，由于目前尚未存在專門針對農地撂荒而展開的問卷，因此，從研究現狀看，相關數據仍舊是缺乏的。不僅如此，農戶問卷調查也通常面臨樣本隨機性以及研究成本等問題的約束，導致樣本的分布范圍小，跨度時間短等問題，不利于對農地撂荒進行監測。

2.思路性拓展：理解農地撂荒問題的歷史根源

中國是人口大國，也是國土大國，但從農業種植來說卻是耕地小國。在中國歷史上，人地矛盾曾經多次引發饑荒與治亂循環而陷入“馬爾薩斯陷阱”。龐大人口規模對耕地資源構成了歷史性的長期壓力。由此，中國的農業歷史，本質上就是依賴于低層次的平面墾殖來維系“人口-土地-糧食”的循環史。人口的增加，必須依賴對土地的不斷墾殖來謀求糧食保障;糧食保障所增加的人口，又客觀上加劇了對土地墾殖與擴張的壓力。一方面，龐大的國土資源，被不斷加劇的單一的糧食種植功能與耕地擴張所決定的路徑依賴，使中國農業陷入了低水平墾殖農業的“資源詛咒”。中國農耕歷史的基本圖景是，以糧為本，無限追求耕地面積的增加，直到“田盡而地，地盡而山”，“四海之內，高山絕壑，耒耜亦滿”①。這不僅導致了多樣化國土資源的單一開發與潛在功能價值的耗散，而且也限制了農業以及多樣化的分工分業的發展，從而也引發了農業結構層次的扁平化與封閉農耕經濟體系的路徑鎖定。另一方面，“人口-土地-糧食”的循環往復，不僅引發了生態環境的不斷惡化，也因為竭澤而漁式的掠奪性耕作導致了耕地質量的不斷下降。數據表明，目前我國耕地質量平均等級僅為4.76等，其中7至10等低質量耕地占比22%，且水土資源空間分布不均衡不匹配，具備灌溉條件的耕地僅約五成[30]。

因此，從歷史背景來說，中國目前出現的部分農地撂荒具有歷史性，并在很大程度上與中國擺脫低水平墾殖農業的結構轉型有關。可以推斷，歷史上所形成的“靠天田”“冷水田”“垟心田”“蓑衣田”“斗笠田”和“魚鱗田”等，在人口流動與農業結構性轉型的情境下，出現撂荒是必然的現象。與此對應，農地撂荒的治理必須精準施策。一個重要的策略性導向是，發揮比較優勢，因地制宜地推進農業的功能性轉型，不僅有助于國土資源環境的保護與農業的綠色發展，而且能夠促進大國土觀、大食物觀與大農業觀的貫徹落實。人多地少的基本國情決定了不能單一依賴于有限的耕地來兜底我國糧食安全，必須充分拓展資源邊界，面向完整的國土資源，多層次、全領域匯聚食物資源，因地制宜，開發糧食、經濟作物、牧業、漁業和林業等多食物來源。撂荒治理必須與農業的產業轉型緊密結合，不能因為謀求經濟利益而犧牲潛在生態價值及其所蘊含的精神文明基因。一方面，要重視構建農業發展的公平享益格局，重視農業康養價值與人文價值的提升，開發功能型產品以及多元服務形態。從“生產農業”回歸“生命農業”，從“產品農業”回歸“情感農業”，重構大國農業安全觀和福利觀。另一方面，要大力保護“豐富多彩、特色鮮明、鄉情濃郁、古色古香”的農業文化遺產，把農業文化遺產與農業產業深度轉型融合起來，讓中華農耕文明歷史根脈綿延不斷并隨時代進步而發展演進，成為支撐鄉村振興的寶貴資源與產業轉型升級的稟賦根基[31]。

3.策略性思考：將撂荒治理內嵌于農業的現代化轉型

農地撂荒是要素流動與結構轉型背景下，農戶代際轉換過程中勞動力的配置結果，是轉型期農戶適應宏觀經濟機會的策略性選擇。對于農地撂荒的治理，本質上依舊是對實現中國農業現代化過程中關于“誰來種地”“如何種地”問題的解答。對此，學界基本形成了“土地規模”和“服務規模”兩個可能性策略。其中，“土地規模”是指通過農地流轉市場，將耕地資源進行重新配置，而“服務規模”則是認為應該發展“農業社會化服務市場”，緩解農業經營中的勞動力弱質化問題。

就前者而言，農地具有嚴格的地理鎖定特征，或者說，農地是不可空間流動的。農地需求方通過轉入農地形成連片經營，是其更為有效獲得規模經濟性的必要前提。農地的不可流動性決定了其只有在轉入相鄰地塊時，才能獲得經營的規模經濟性，從而形成嚴格的交易地理依賴性。因此，通過農地流轉市場降低農地撂荒必須具備兩個重要條件。其一是培養新型農業經營主體。在勞動力快速流失和小農務農積極性不斷下降的背景下，應該培育新型農業經營主體作為小農的有效補充，提高市場對農地經營權的需求。其二則是發揮集體組織在農地流轉市場的中介作用，通過集體動員，將閑置、撂荒的土地進行整理，統一流轉，提高農地在市場的吸引力以及后期經營的經濟規模性。

就后者而言，發展農業社會化服務市場通常被認為是青壯勞動力非農轉移以及務農勞動力老齡化情境下解決勞動力不足的重要路徑。然而，農業社會化服務市場的發展可能導致兩個重要的后果，其一是小農固化，表現為小規模分散化的經營格局得以持續。其二，農業生產環節“條件性可分工”①特性決定了非全環節外包的社會化服務難以抑制農地撂荒的發生趨勢。理論上，農作物各個環節都可以單獨由不同主體進行經營，通過連片種植提高市場容量，誘導服務主體進入而實現農業的社會分工。但是，農作物生物節律的特點決定了農業各個環節既不相同但又相互牽制，一旦某些環節經營成本上升，那么，勞動力弱質化將導致農作物全環節經營規模的萎縮。因此，在勞動力不斷弱質化的情況下，如果無法實現全產業鏈的服務外包，部分自我經營的生產環節將會導致農業經營的市場容量不斷萎縮，抑制農業社會化服務市場的發育，并反過來加劇撂荒的發生。因此，發展全生產環節的農業托管，應該成為未來農業社會化服務的主要方式。