下好實用性村莊規劃先手棋

實用性村莊規劃是新一輪國土空間規劃中詳細規劃的一部分，城鎮開發邊界外的村莊規劃是鄉村全域國土空間管控、各項建設活動管理以及相關許可核發的直接依據。文章立足于國土空間規劃體制機制改革背景，從陜西省西咸新區全域角度入手，探究新時期實用性村莊規劃編制要點、編制策略和實施保障，以期為同類型規劃提供經驗借鑒。

國土空間規劃體系下的村莊規劃

國土空間規劃體系下的村莊規劃是立足“多規合一”，以提升治理能力為核心的規劃模式，是多部門以及多利益相關合作的空間規劃模式。黨的二十大明確把“全面推進鄉村振興”作為新時代新征程“三農”工作的主題，提出要“統籌農村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村”，在國土空間規劃體系構建和鄉村振興目標要求下，實用性村莊規劃與傳統村莊規劃的差異顯著，編制重點轉變，如圖1所示。

傳統村莊規劃

傳統村莊規劃的編制工作通常由城鄉規劃建設部門、鄉鎮人民政府、村“兩委”及廣大村民等多元主體共同參與，形成合力。在規劃焦點上，它尤為注重村莊建設的整體布局與空間安排。然而，從編制模式上來看，傳統做法存在部門間協調不足的問題，各部門傾向于在其專屬領域內獨立制定規劃及相關法規，如國土部門專注于土地利用規劃的編制、住建部門注重美麗鄉村建設規劃編制等，各個規劃缺乏統一的上位指導要求和標準規范。

鑒于村莊用地狀況的多樣性和復雜性，加之征遷工作的艱巨性、農用地轉為建設用地的煩瑣性以及部門溝通協調的低效性，村莊規劃往往難以有效落地，更多地停留于理論層面。作為指導村莊開發建設的法定規劃，相較于城鎮開發邊界內的控規，村莊規劃的實施管控力度不足。同時，村莊規劃多以一個行政村作為規劃單元，缺乏區域協同考慮，很多項目難以實現共建共享。

實用性村莊規劃

在國土空間規劃改革時期，實用性村莊規劃需要整合村土地利用規劃、村莊建設規劃等，落實空間管制核心要求，兼顧土地管制與村莊發展，同時注重實施性，實現規劃“能用好用”的目標。與傳統村莊規劃不同，實用性村莊規劃強調村莊分類，嚴控底線紅線，注重土地管制要求，規定菜單化管控內容。

1.落實村莊分類，強化差異化管控

按照資源稟賦等要素將村莊劃分為集聚提升型、城郊融合型、特色保護型以及其他四種類型，有針對性地明確不同類型村莊的編制重點和編制要求，實現差異化要素管控。在村莊內劃定生態空間、農業空間、建設空間，加強對非建設空間的有效管控，統籌鄉村土地整治、耕地保護、生態修復等工作，實現從鄉村建設空間管控向統籌全域空間管控的轉變。

2.統籌村莊資源，兼顧土地管制與村莊發展

傳統村莊規劃類型較多，主導部門和政策法規不同，“多規合一”的核心是規劃融合，兼具土地綜合管控和村莊發展建設的功能，統一工作底圖，統籌鄉村資源，搭建數據平臺，最終實現鄉村地區“一張圖”管理。

3.定制菜單化管控內容，編制能用好用的村莊規劃

針對不同類型的村莊，明確不同的編制內容，剛性內容包括目標定位、用地布局、國土空間用途管制、耕地保護、公共服務設施和近期建設規劃等。同時，結合村莊實際，可補充編制國土空間綜合整治、生態修復、人居環境整治等方面的內容。

城市新區村莊特征及規劃編制要點

城市新區村莊特征

城市新區是在城市外圍規劃并建設的新興區域，主要用來緩解城市中心區域快速發展在社會、經濟、人口增長、產業升級及生態環境保護等方面帶來的問題。其具備獨立性和系統性，是城市郊區化發展的產物，是承接中心城區產業、人口遷移的重要載體。因此，城市新區的村莊形態與城區差異顯著，城區所轄鄉村多散布于城區外圍，城市集建區外，城鄉空間相對分離，相對處于交融狀態。

規劃編制要點

基于城市新區村莊發展特點，立足新時期國土空間規劃對村莊規劃注重實用性及空間治理性的要求，村莊規劃編制應嚴控村莊規劃底線紅線，關注村莊發展訴求，合理安排“三生空間”，完善提升配套設施。

西咸新區實用性村莊規劃實踐

規劃編制背景

西咸新區作為獲得批復的第7個國家級新區，主動承接國家戰略部署及國家級新區發展責任，創新城市發展方式，承載著打造絲綢之路經濟帶重要支點、西部大開發新引擎、向西開放重要樞紐的國家使命。西咸新區作為全國首個以創新城市發展方式為主題的國家級新區和國家新型城鎮化綜合試點地區，將為全國城鄉融合發展提供可復制、可推廣的工作經驗。當前處于新型城鎮化、鄉村振興戰略發展的關鍵時期，如何積極應對中省市對西咸新區的新定位及要求，立足國土空間規劃體系構建編制村莊規劃，促進西咸城鄉快速發展，成為本次規劃工作的重要課題。

西咸新區規劃面積882平方千米，現直管區內有189個行政村，村莊人口約28萬人，全域村莊人口密度分布大致以渭河為界，呈現出“北低南高”的人口密度特征。以渭河為界，全域村莊可以分為南北兩大部分，南側灃西新城、灃東新城由于靠近咸陽、西安市區，周邊村莊耕地資源較少，人口流動性強，村莊整體經濟發展水平較高，城鎮化現象明顯；渭河以北秦漢新城耕地資源豐富，以傳統農業生產為主，但人口密度較低，經濟發展水平相對較差；空港新城由于受西安咸陽國際機場輻射，村莊整體發展水平較好，同時北部具備一定的工業發展基礎，涇河新城整體發展較為均衡。

合理組織，創新編制模式

西咸新區規劃范圍大，涉及村莊數量多，村莊類型多樣、資源稟賦各異，直管區內行政區劃復雜，規劃編制工作開展存在一定的難度，且城鄉呈現融合態勢，城村交融、地勢起伏。基于此工作背景，為深入透徹研判村莊發展現狀，針對村民最根本的訴求和最切實的愿景，確保規劃編制質量，保障規劃高效率實施，西咸新區構建形成新區統籌，鎮街具體負責，農業農村主管部門、城市管理相關部門橫向協作的規劃編制模式，同時由新區統籌保障規劃編制經費，實現鎮街主體對村莊規劃核心內容的實際把控和西咸新區對村莊規劃質量的統籌管理，兼顧規劃的實施性和高質量，如圖2所示。

圖2 規劃編制模式（圖片來源：作者自制）

科學研判，明確編制側重點

按照中省市關于村莊規劃編制的具體要求，本次村莊規劃主要突出四個方面的編制重點。

1.嚴守底線紅線，做好精細管控

按照陜西省“三區三線”成果，對村莊編制計劃內的村莊逐一明確并嚴格落實永久基本農田、生態保護紅線、耕地保有量等底線管控要求，對“三區三線”確定的面積、位置和四至范圍進行嚴格核實，細化耕地保有量和永久基本農田的位置和范圍，為規劃編制做好底線紅線管控。

2.依托現狀調研，摸清村莊發展需求

為切實掌握村莊現狀，深入村莊內部摸清村莊建設和環境條件，多次調研走訪與村民進行詳細座談，深入了解村民日常生活需求。村民的主要訴求包括村莊宅基地建設不能滿足村民的居住需求；供排水、垃圾處理等基礎設施老化現象普遍；部分村莊養老、幼托等公共服務配套方面有待提升。基于此類問題，規劃聚焦農村居民點、村莊道路、公共服務設施、市政基礎設施以及人居環境整治五個方面，制定了近期建設重點項目指引一覽表，細化明確項目類型、規模、建設時序和開發模式，從規劃引領角度為后續建設實施方案編制做好基礎支撐，如圖3所示。

3.合理安排村莊生產、生活、生態空間布局

在摸清村莊內部工礦廢棄地、閑置房舍及零散建設用地等資源規模的前提下，充分尊重村莊發展現狀及村集體、村民發展意愿和訴求，統籌人口、產業、土地和資產關系，推進農村建設用地的高效集聚。在盤活現有建設用地的基礎上，規劃布設新增用地指標，重點解決四個方面的問題，包括補足村民宅基地短缺和新增的合理需求，集約布設村莊宅基地；在新區農文旅融合型、服務配套型、都市農業型三類村莊產業發展路徑指引下，優先保障農村一二三產業融合發展的空間需求，發展農產品初加工、休閑觀光旅游必需的配套設施建設，布設產業用地；補足村莊公共生活、市政配套等設施短缺，布設基礎服務設施用地；在符合耕地保護等政策要求的基礎上，結合村莊產業發展需求，統籌確定留白用地。

規劃運用浙江省“千萬工程”經驗，解決發展彈性問題，推行規劃留白機制，為現階段未編制規劃的村莊留足發展空間，結合村莊規劃編制和村民實際發展需求，對指標進行精準落位；同時，為鄉村振興未來發展預留機動“留白”指標，保障確需在村莊建設邊界外選址的文化旅游設施、農業設施、鄉村產業設施、鄰避設施等項目落地。鄉村產業分類如圖4所示，配套用地布局如圖5所示。

4.突出城鄉一體化，共享城鄉配套服務

立足新區生態、農業和城鎮三類空間基本格局，合理布局和管控開發邊界外空間，探索全域全要素推進國土空間單元詳細規劃編制，城鄉一體統籌劃定開發邊界內城鎮單元和開發邊界外研究單元，多次銜接鄉村振興、耕地保護等專項規劃，深化確定開發邊界外村莊產業發展、生態修復、農田整治及鄉村建設指引等方面的具體要求。

在城鄉一體共享配套方面，統籌研究開發邊界內外在交通連接、公共服務和基礎設施配套等方面的現狀及規劃條件，詳細研判梳理其與城市供水、排水和燃氣管道等市政管網的連通條件以及整合公共服務配套需求，將部分村莊的排水和燃氣并入城市管網，并將非機動車15分鐘可達的綜合服務設施納入城市集中規劃布局。

在城鄉一體規劃管理方面，將村莊規劃的用地布局、設施配套、建設項目指引等數據一并納入全域的國土空間規劃“一張圖”進行統籌管理，系統提升村莊規劃實施與項目建設管理質量和效能。

面向治理，探索多元管控

城市新區的實用性村莊規劃要實現城鄉融合，而城鄉社會的融合需考慮鄉村振興片區及不同類型村莊的治理應對。

構建多元主體共建的鄉村振興片區治理平臺，以鎮政府——穩定發展的“帶領者”為中心，組建片區聯盟——利益需求的“協助者”，通過村“兩委”——村務工作的“主導者”，聯合社會組織——鄉建事務的“貢獻者”，打造和諧有序的善治鄉村，解決村級組織資源有限、力量薄弱、服務能力不足的問題，實現鄉村振興片區發展共謀、事務共商、資源共享、產業集成，以促進產業發展，形成可持續的鄉村治理模式，推進鄉村治理能力現代化。

分類開展社會治理，針對不同類型的村莊提出治理的目標，為村民提供更好的生活服務，培育文明鄉風。積極推進美好環境和幸福生活共同締造，努力提升人民群眾的幸福指數，推動資源、服務、平臺下沉鄉村。

文章以西咸新區村莊規劃編制為例，探索國土空間規劃改革背景下實用性村莊規劃編制的要點和核心內容。國土空間規劃聚焦治理性和實施性是其規劃編制的核心要點，特殊的空間環境和歷史原因決定了城市新區的村莊數量龐大、分布分散，村莊發展基礎相對較差，村莊類型多元。在此背景下，著力構建規劃編制組織模式，科學研判規劃編制重點，強化規劃管控和規劃實施，立足本地發展條件和村民的訴求愿景，致力于編制能用、好用、管用的村莊規劃。在城市發展愈發迅速和城鄉二元關系愈發復雜的今天，村莊規劃如何進一步強化其法定地位，高效率、高質量指導村莊建設實施，還需要我們不斷努力。

（作者單位：陜西省西咸新區自然資源和規劃局）