多源流理論視角下職業教育“雙師型”教師認定標準政策議程分析

關鍵詞：多源流理論；“雙師型”教師；認定標準

中圖分類號：G719.2 文獻標識碼：A 文章編號：1673-4289 （2025）02-0012-06

“雙師型”教師隊伍建設是職業教育高質量發展的關鍵。然而，身份的模糊性使“雙師型”教師出現了身份認同危機，成為制約當前“雙師型”教師隊伍建設的重要因素。來自企業生產一線的“雙師型”教師掌握著先進的技術技能，但由于缺少系統的教師理論知識訓練，他們多認為自身無法承擔教學任務。因此，“雙師型”教師隊伍建設的首要任務是解決認定標準的問題，必須從國家層面統一明確“雙師型”教師的基本要求，使“雙師型”教師對自己的身份具有清晰的認識，進而提高社會對“雙師型”教師的認可度。

2022年10月25日，教育部發布《職業教育“雙師型”教師基本標準》（以下簡稱《標準》），提出“雙師型”教師的認定對象是專業課教師，明確師德師風是第一標準，并建立了“通用標準（4條）+附加條件（3項）”的框架體例，形成了初、中、高三級認定框架。但是《標準》緣何此時出臺？相關主體是如何推動《標準》出臺的？哪些因素促使了“政策之窗”的開啟？這些問題還需要做進一步闡釋與分析。本文以多源流理論為視角，試圖從問題流、政策流和政治流三個層面分析《標準》出臺的原因，探究《標準》出臺的動態過程，加深對《標準》出臺過程中相關主體之間互動作用的理解，進而明確《標準》出臺的重要意義。

一、多源流理論及其在政策分析中的適切性

（一）多源流理論的分析框架

一個社會必然會存在很多不合理的社會情況或社會現象。社會問題怎樣才能獲得公眾支持或政府關注，然后進入政策議程呢？在詹姆斯·馬奇（James March）、科恩（Michael D.Cohen）和奧爾森（JohnG.Olsen）“垃圾桶模型”（The Garbage Can Theory）的基礎上，約翰·金登（John W.Jingdon）提出了多源流理論。金登認為，政策過程中存在著三條不同的流線，分別是問題流、政治流和政策流。其中，問題流是指人們對社會公共問題的認知和界定過程，政策流是指政治系統對社會公共問題的立場、態度及其變化過程，政治流是指政策建議產生、討論以及受到重視的過程。三條流發育成熟后，就需要進入耦合階段。金登指出，當這三條流準備好耦合時，想要的結果可能不會發生。耦合和議程變化還需要一個“政策窗口”。問題流和政治流都可以打開“政策窗口”，但是兩者耦合存在不同之處。在問題流中，指標變化和焦點事件可以打開一個“窗口”，但是“窗口”打開的時間很短。在政治流中，政府重要黨組成員和國民情緒的重大變化也可以為打開“政策窗口”創造一個時機，而且“窗口”期比問題流要長。“政策窗口”一旦打開，它不會保持很長時間，因此政策企業家必須抓住這稍縱即逝的機會，在“窗口”關閉之前將三條流進行耦合，促使政策被提上議程。最初，金登利用多源流理論來解釋美國聯邦衛生、交通和財政方面政策議程設置問題。隨后，多源流理論被不斷修正，逐漸被用于歐盟、地方層面、議會制度、外交政策等領域，突破了該理論應用領域的局限性。

（二）多源流理論在本研究中的適切性

多源流理論作為解釋政策過程的“通用框架”，曾被我國學者廣泛應用于醫療衛生、土地資源、環境治理等領域，并逐漸開始應用于教育政策的制定過程。陳正江等人采用多源流理論對“雙高計劃”政策過程進行了考察，產業轉型升級的現實需求和高職資源配置的路徑依賴共同構成了問題流，政府主導推動、學者建言獻策和院校自身行動加強了政策頂層設計，人大代表提案和黨的重視構成了政治流。“職教20條”成為“雙高計劃”進入議程設置程序的“政策之窗”。祁占勇等人利用多源流理論探討了新職業教育法的修訂過程。新職業教育法歷時26年才完成修訂，期間“政策之窗”兩次開啟，第一次因三條流線未成熟導致“政策之窗”開而復關。隨后，經過三條流線的雙向聯動，“政策之窗”再次開啟，在政治流中實現了耦合。其實，“雙師型”教師的概念很早就被提出，但是國家層面的“雙師型”認定標準為何此時才得以出臺？政府為何會關注這個問題？是什么促使這個問題成為一項國家政策？針對這些問題，根據我國學者利用多源流理論分析政策的思路，筆者探究多源流理論視角下“雙師型”教師認定標準是如何推動政策議程落地的。

二、職業教育“雙師型”教師認定標準政策議程的多源流分析

（一）問題流：職業教育“雙師型”教師認定標準政策議程的邏輯起點

1.內涵模糊推動職業教育“雙師型”教師概念統一

20世紀90年代初期，職業教育發展迅速，迫切需要兼具扎實文化理論知識和專業實踐能力的教師，“雙師型”教師應運而生。在我國學術界，王義澄較早提出“雙師型”教師的概念。1991年，他在《努力建設“雙師型”教師隊伍》一文中指出“雙師型”教師需要具備四個方面的要求：一是參與學生生產實習和畢業實習過程，二是到國內外工作或設計單位實習，三是參與重大工程項目，四是承擔工廠企業的技術項目。1995年，《關于開展建設示范性職業大學工作的通知》提出，“專業課教師和實習指導教師具有一定的專業實踐能力，其中有1/3以上的‘雙師型’教師，專業課教師和實習指導教師基本達到‘雙師型’要求”。這是國家政策文本中最早出現“雙師型”教師的概念。此后，職業教育“雙師型”教師的內涵得到了廣泛關注和討論，曾陸續出現“雙身份”“雙資格”或“雙證書雙職稱”和“雙素質”的說法，從顯性特征到隱性特征，對職業教育“雙師型”教師的認識逐步深入。但是，總體而言，現有政策對職業教育“雙師型”教師的內涵表述尚不清晰，均未能準確地體現職業教育“雙師型”教師的基本特征。

2.教師隊伍數量與質量難盡人意催化職業教育“雙師型”教師評價標準的廣泛關注

“雙師型”教師是職業院校實現高質量發展目標的“先鋒隊”和“主力軍”，但目前我國“雙師型”教師隊伍建設現狀并不佳，其數量和質量均難以滿足職業院校提質增效的需求。

其一，數量不足。“雙師型”教師在職業院校專業教師中占比雖已超過55%，但從近幾年招生情況來看，職業院校招生人數呈現出逐年增長的趨勢，現有數量難以滿足學生規模持續擴張對“雙師型”教師的需求，學生的培養質量無法得到有效保障，更不利于推動職業院校實現高質量發展的目標。簡言之，目前我國“雙師型”教師數量整體偏少。同時，在現有的“雙師型”教師隊伍中，具有高級職稱的教師占比較少，存在結構失衡現象。

其二，質量不高。扎實的理論知識儲備和較強的專業實踐能力是對“雙師型”教師的基本要求。然而，當前我國一些“雙師型”教師在理論教學能力、實踐教學能力等方面確實存在一定的缺陷。盡管很多職業學校已經將企業實踐作為“雙師型”教師評定的基本要求之一，但只對教師實踐時間進行了限制，而具體實踐成效并未做嚴格的具體要求。這導致部分“雙師型”教師參與實踐僅僅是為了完成任務或滿足要求，未能深入參與企業實踐過程，與實際需要的“雙師型”教師具有較大的差距。此外，企業實踐標準存在模糊、執行不嚴格等問題，使一些“雙師型”教師難以達到真正的“雙師”標準。

3.對已實施政策的反饋推動對職業教育“雙師型”教師認定標準的反思

我國吉林、江西、安徽、福建、廣西等多個省份出臺了有關職業學校“雙師型”教師認定標準，各職業學校結合自身情況實際建立了“雙師型”教師的認定標準并開展了實質性認定工作。從各地已經出臺的“雙師型”教師認定標準來看，存在明顯的等級劃分不明晰、關鍵要件缺失等問題，主要表現在以下三個方面。

一是沒有針對中等職業學校和高等職業院校進行系統的標準制定。有的省份將高等職業院校和中等職業學校認定標準分兩個文件出臺，有的省份只出臺了高等職業院校“雙師型”教師認定標準，沒有中等職業學校“雙師型”教師的認定標準，比如安徽省只發布了省級層面的高職院校“雙師型”教師認定標準，而市級教育局才有中職學校“雙師型”教師認定標準。前者沒有關注到中等職業學校和高等職業院校“雙師型”教師都需要具備的基本條件，缺少對“雙師型”教師共同特性的認知；后者對中等職業學校“雙師型”教師的重視程度不夠，不利于建立中等到高等縱向貫通的“雙師型”教師培養體系。

二是尚未形成初級、中級和高級層級分明的標準體系。有的省份對于職業院校“雙師型”教師采取的是“一次性認定”模式，沒有根據教師能力和條件進行分級認定。比如，福建省發布的《職業院校“雙師型”教師認定指導性標準（試行）》只是對“雙師型”教師進行了分類認定，并未做等級的區分。于教師個人而言，“一次性認定”方式將會在一定程度上抑制教師活力，可持續發展的勁頭也會逐漸減弱，不利于自身能力的提高；于學校而言，“一次性認定”過于草率，不利于教師隊伍整體質量提升，未來發展易遭遇“瓶頸期”。

三是缺乏對認定范圍、標準要求、組織實施、監督評價等內容的具體規定。比如吉林省發布的《職業院校“雙師型”教師認定標準》包含了認定對象、申報專業門類、認定程序和認定條件，但沒有認定部門、評議委員會、監督評價、聘期考察、傾斜政策等內容。“雙師型”教師認定是一項涉及教師切身利益的事務，嚴格的認定工作有利于提高“雙師型”教師的認可度，且傾斜政策有助于激勵教師不斷提升自身的專業能力。

（二）政策流：職業教育“雙師型”教師認定標準政策議程的智囊助力

1.政府官員、全國人大代表和政協委員積極呼吁職業教育“雙師型”教師認定標準出臺

一方面，教育部門領導密切關注職業教育“雙師型”教師建設問題，多次強調要重視職業教育“雙師型”教師建設。例如，2020年10月，教育部職業教育與成人教育司司長陳子季強調，要健全“雙師型”教師認定標準和考核評價體系，提升教師的實踐技能水平和專業教學能力。2022年12月，陳司長再次強調“雙師型”教師培養對職業教育發展的重要作用，并提出要依托企業和高水平大學建設一批國家級職業教育“雙師型”教師培養基地。另一方面，具有較強影響力的全國人大代表和政協委員履行自身職責，積極為職業教育“雙師型”教師認定標準政策的出臺發聲。例如，2019年，全國政協委員許玲在全國“兩會”上提出建立分層分類的“雙師型”職教教師標準體系和準入機制。2020年，全國人大代表楊珍在全國“兩會”上提出，要盡快建立職業教育“雙師型”教師的資格認定標準和準入機制，可參照德國對職業院校教師的準入標準，重視職業教育“雙師型”師資培養機制，設立由教育行政部門、人力社會保障部門、企業行業三方代表組成的資格認定機構，注重現場考察教師的實踐教學水平。政府官員在公開場合的明確表態和大力支持，有利于引導社會各界關注職業教育“雙師型”教師認定標準，從國家層面增強了標準出臺的力量。全國人大代表和政協委員的大聲呼吁，更是為職業教育“雙師型”教師認定標準出臺注入了強大的影響力。

2.專家學者對職業教育“雙師型”教師認定標準的積極獻言

專家學者在政治流中起著政策企業家的作用。他們基于自己的專業知識，通過學術論文發表、實地調查研究等形式表達觀點和提出意見，為政策議題提供了專業的學術見解和智慧的解決方案，從而影響政府對備選方案的選擇。例如，有學者基于崗位能力的視角提出，應通過培訓考核的方式對“雙師型”教師進行逐級認定，增強全過程培養意識，明確教師培養基地的重要作用。有學者采用問卷調查、深度訪談等實證調查方式，提出應盡快出臺國家層面的認定標準以明確雙師型教師內涵，規范“雙師型”教師認定標準內容、依據、方法和程序，建立“認定、培訓和評價”一體化體系。還有學者提出，應遵循內部與外部雙向保障互動的建設思路，一方面，要出臺統一的“雙師型”教師認定標準，保證多主體參與認定過程并對認定過程進行全過程監督；另一方面，要加強“雙師型”教師技能培訓并以福利進行激勵。專家學者們積極關注職業教育“雙師型”教師認定標準，深入剖析其本質問題，提出進一步規范認定標準的學術建議，其深刻的學術見解和創新思維之間的交匯融合，對政策制定產生了明顯的導向作用，成為政策議程設置中不可或缺的思想資源和智力支持。

（三）政治流：職業教育“雙師型”教師認定標準政策議程的效能潛力

1.高水平教師隊伍的建設理念，形成了職業教育“雙師型”認定標準議程的政治基礎

教師隊伍建設是廣大人民群眾和政府重點關注的教育議題。黨和國家提升教師素質的決心，成為推動職業教育“雙師型”教師認定標準政策出臺的堅實力量。例如，2018年，《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》提出，要“全面提高職業院校教師質量，建設一支高素質‘雙師型’的教師隊伍”。2020年，《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》提出“強化雙師型教師隊伍建設”。習近平總書記在黨的第二十次全國代表大會上的報告強調“培養高素質教師隊伍”。2024年9月，習近平總書記在全國教育大會上再次強調，要“培養造就新時代高水平教師隊伍”。黨和國家一直堅持高素質教師隊伍的建設理念，推動職業教育高質量發展，為職業教育“雙師型”教師認定標準政策議程設置提供了堅強的政治基礎。

2.社會對高素質技術技能人才的需求，為職業教育“雙師型”教師認定標準議程建立了民意基礎

產業轉型升級對高素質技術技能人才的需求日益緊迫，是職業教育“雙師型”教師認定標準政策出臺的關鍵性推動力。在全球經濟持續發展和技術不斷進步的發展態勢下，傳統產業逐漸向高端化、智能化、綠色化方向發展，新興產業像雨后春筍般涌現，對人才的需求也呈現出多元化、多層次的特點。但是，由于職業院校的教學內容與市場需求脫節，出現了人才供給與需求失衡的現象，表現出人才結構與市場需求不匹配、高技能人才供給不足等基本特征。這種失衡不僅影響了職業院校學生的就業前景，也制約了產業的轉型升級和經濟的持續發展。家長對畢業生高質量就業的期望持續上升，產業發展日益呼吁培養高素質技術技能人才，社會對職業教育“雙師型”教師認定標準出臺的意愿愈加強烈，為標準的出臺搭建了堅實的民意基礎。

（四）三流匯集：職業教育“雙師型”教師認定標準政策之窗開啟

政策議題進入政策制定程序的前提是“政策之窗”開啟。當問題流、政策流和政治流匯集到一起，“政策之窗”才有可能開啟。職業教育“雙師型”教師定位模糊內涵不清、建設現狀不佳和全國各地標準體系不完善構成了問題流，政府官員、全國人大代表和政協委員的積極呼吁和專家學者的積極建言構成了政策流，高水平教師隊伍的建設理念和社會對高技能人才的需求構成了政治流，三條流線均已發育成熟。在三條流線成熟的基礎上，職業教育“雙師型”教師認定標準進入政策議程還有兩個動因。

一是政策企業家的積極行動。相關政策企業家利用問題流中的“‘雙師型’教師數量難以滿足學生規模擴張需求”等焦點事件，闡明問題產生的內在根源，并提出相應的應對策略，使其進入政策流。此外，這些政策企業家主動履行自身職責，積極為廣大人民群眾發聲，在全國“兩會”強烈呼吁職業教育“雙師型”教師認定標準的出臺。

二是相關政策的“外溢效應”。職業教育高質量發展政策和教師隊伍建設改革政策的“外溢效應”為職業教育“雙師型”教師認定標準的出臺提供了較強的助力。在職業教育高質量發展政策的牽引下，“雙師型”教師認定標準在一定程度上決定了教師隊伍建設質量，從而影響職業教育高質量發展目標的實現。國家助力職業教育高質量發展的相關規定和要求，對完善職業教育“雙師型”教師認定標準體系具有直接的促進作用，有利于滿足社會對職業教育的期待。

由此觀之，職業教育“雙師型”教師認定標準出臺既得益于政策企業家的研討論證和意見反饋，使問題流和政策流緊密結合，也有賴于相關政策的“外溢效應”，推動政治流和政策流有效匯聚。問題流中的焦點事件和政治流中的國民情緒變化共同開啟了職業教育“雙師型”教師認定標準的“政策之窗”。在此“天時、地利、人和”的關鍵契機下，職業教育“雙師型”教師認定標準進入了大眾視野，為各省職業院校開展“雙師型”教師認定工作提供了統一性標準、規范性依據和合法性保障，也為提升“雙師型”教師隊伍建設質量提供了強有力的支撐。

三、結論與思考

本文運用多源流理論對職業教育“雙師型”教師認定標準的議程設置進行了分析。研究發現，職業教育“雙師型”教師認定標準的出臺是問題流、政策流和政治流中內外部因素共同作用的結果。

在問題流中，職業教育“雙師型”教師內涵模糊不清，教師隊伍建設現狀不佳，已出臺的省級層面“雙師型”教師認定標準存在等級劃分不明確、關鍵要件缺失等問題，這些匯集成了職業教育“雙師型”教師認定標準政策出臺的問題流。在政策流中，政府官員、全國人大代表和政協委員的呼吁突出了職業教育“雙師型”教師隊伍建設的重要性和迫切性，專家學者的積極建言明確了當前職業教育“雙師型”教師認定標準存在的問題，厘清了問題緣由，為國家層面職業教育“雙師型”教師認定標準的出臺指明了方向。在政治流中，以習近平同志為核心的黨中央領導人高水平教師隊伍的建設理念，產業轉型升級對高素質技術技能人才的熱切期盼，以及廣大人民群眾對高質量就業的需求，共同為職業教育“雙師型”教師認定標準政策的出臺創造了良好的政治環境。在問題流、政策流和政治流均已成熟的背景下，政策企業家的積極行動和相關政策的“外溢效應”使獨立運行的三條流線匯聚，共同打開了職業教育“雙師型”教師認定標準的“政策之窗”。

職業教育“雙師型”教師認定標準的出臺統一了“雙師型”教師的基本要求，并規范了“雙師型”教師認定工作，為各地制定省級職業教育“雙師型”教師認定標準提供了參照。但是，各地實際情況存在很大的不同。比如，吉林、安徽、福建等7個已出臺“雙師型”教師認定標準的省份，這些省份已評上“雙師型”的教師該如何安排是比較棘手的事情。無論是按照“新人新辦法、老人老辦法”的方式繼續實施，還是按照新辦法統一重新認定，都會影響部分教師的利益。若處理不當可能會導致各種不良事件的出現，違背了職業教育“雙師型”教師認定標準的初衷。此外，職業教育“雙師型”教師認定標準中提到了監督評價和可持續發展問題，涉及過程監督、結果復查、違規投訴、責任追究、政策傾斜、周期復核等事項，由于沒有明確具體的規定，給各地制定職業教師“雙師型”教師認定標準提供了一定的空間，有利于各地根據實際情況靈活采取措施，但也容易產生腐敗現象和扯皮事件。因此，省級層面職業教育“雙師型”教師認定標準的制定工作依然任重道遠。