全過程人民民主融入人大監督的路徑選擇

內容摘要：全過程人民民主是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容和原創性貢獻，是人類政治文明新形態，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。人大監督權是人民當家作主的政治權力，在國家監督體系中居于核心地位，對于保證國家機器正常運轉具有十分重要的作用。新時代人大監督工作應始終把堅持黨的領導貫穿于監督工作全過程各方面，將全過程人民民主融入人大監督的全過程、全鏈條、全方位，堅持程序民主，提高監督的規范性；堅持過程民主，提高監督的協同性；堅持實質民主，提高監督的真實性；堅持結果民主，提升監督的實效性。

關鍵詞：人大監督；全過程人民民主；全過程；全鏈條；全方位

習近平總書記在黨的二十大報告中從堅持走中國特色社會主義政治發展道路、社會主義民主政治的本質屬性、中國式現代化的本質要求、創造人類文明新形態、保障人民當家作主等方面十次論述到全過程人民民主，對全過程人民民主作出了全面部署。黨的二十屆三中全會提出，發展全過程人民民主是中國式現代化的本質要求。全過程人民民主是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容和原創性貢獻，是人類政治文明新形態，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，對于全面推進中華民族偉大復興具有十分重要的意義。學習貫徹黨的二十大和二十屆三中全會精神，踐行全過程人民民主理念，不僅要在吃透精髓、把握要義、強化思想引領上下功夫求深入，更要在學以致用、守正創新、提質增效上下功夫。2024年是人民代表大會制度成立70周年，人民代表大會制度在黨的領導下顯示出強大的生命力和巨大的優越性，成為實現全過程人民民主的重要制度載體。人大監督是憲法賦予人大及其常委會的一項最基本最重要的職權，與其他形式的監督相比，具有最高的權威性和法律效力，如何更有成效地開展新時代人大監督工作，是值得探索的理論問題和實踐問題。本文旨在圍繞踐行全過程人民民主，全過程全鏈條全方位加強人大監督工作，嘗試對不斷提升人大監督的實效性、權威性作一深入探討研究。

一、全過程人民民主的核心要義

當今世界，民主已經成為全人類共同的價值追求。各國實現民主的形式不盡相同，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視并深化發展人民民主，充分發揮人民民主的全過程優勢，創造性提出了發展全過程人民民主這一重大理論和實踐命題，推動人民民主發展進入新階段。習近平總書記指出，全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。我國的民主實現形式是全過程人民民主，既有選舉民主，又有協商民主、自治民主、基層民主[1]。全過程人民民主這一重大理念，集中概括了黨領導人民發展社會主義民主特別是黨的十八大以來民主政治建設的理論和實踐成果，深刻闡明了全過程人民民主的鮮明特色和顯著優勢，在全面建設社會主義現代化國家的新發展階段，為我國發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明提供了指引和遵循。

（一）黨的領導是全過程人民民主發展的根本前提

發展全過程人民民主是在中國共產黨領導下對中國特色社會主義政治制度的重大創新，是一項系統工程、整體工程。黨的領導為全過程人民民主的發展注入了堅強動力，是發展全過程人民民主的根本優勢和根本底氣所在。人大監督工作一定要把堅持黨的領導作為首要原則，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，從國家和人民的整體利益、長遠利益出發，始終自覺地把堅持黨的領導貫穿于監督工作的全過程各方面，寓支持于監督之中，把監督“一府一委兩院”工作同支持它們依法履職有機統一起來，真正做到黨和國家的工作重心在哪里，人大監督就跟進到哪里，作用就發揮到哪里，形成加強和改進工作的強大合力。

（二）全過程人民民主是全鏈條的民主

習近平總書記指出，我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐[2]。國家一切權力屬于人民，人民當家作主制度體系發展完善，既保證人民依法行使民主選舉權利，通過民主協商參與國家治理和社會治理，也保證人民依法行使民主決策、民主管理、民主監督。人大常委會在制訂年度監督工作計劃時，對人大代表的議案、建議和人民群眾來信來訪集中反映的問題，以及新聞媒體的意見建議要進行充分研究吸納，緊扣人民群眾重大關切來確定監督項目。在開展監督工作時，邀請人大代表參加執法檢查、專題詢問、預決算審查等，召開五級人大代表座談會廣泛聽取人民群眾的意見建議，在規范性文件備案審查時，切實辦理公民、法人或者其他組織提出的審查建議，糾正與上位法規定不一致的地方，使“人民”二字的重要性在監督工作的各個流程、各個環節的實踐中得到充分印證。

（三）全過程人民民主是全方位的民主

全方位民主是相對于西方國家局部、有限的民主而言的，我國的全過程人民民主體現在黨治國理政的全部活動之中，貫通于政治、經濟、文化等諸多領域，億萬人民群眾通過各個領域的民主制度和各個層次的民主形式，共同行使管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務的權利，人民民主制度在實踐中得到全方位落實。人大在監督工作中需要緊緊圍繞黨委的中心工作，聚焦推動法律法規實施，聚焦人民群眾的新要求新期待，推動解決經濟社會發展的難點、堵點問題和人民群眾反映強烈的熱點問題，為推動經濟社會高質量發展貢獻人大智慧與力量。

（四）全過程人民民主是全覆蓋的民主

中國式民主不僅表現在人民享有廣泛的民主權利，而且還表現在民主主體的廣泛性上。我國民主選舉的五級人大代表共262萬多名，其中直接選舉的縣鄉兩級人大代表占代表總數的94%以上[3]。這些代表都是億萬選民一人一票選出來的，具有最廣泛的代表性。中國式民主具有廣泛性、真實性，“民主”與“民心”相通，“民主”與“民情”呼應，既“有序”又“有效”，增強了社會主義民主政治的生機和活力，是最廣泛、最真實、最管用的民主。人大監督的實質是代表國家和人民進行的具有法律效力的監督，體現了國家一切權力屬于人民的憲法原則。在監督工作的全過程、各環節都體現人民民主、人民至上，進而不斷增強人民群眾在政治生活中的參與感、獲得感和幸福感。

二、人大監督的重要性和必要性

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會處在民主法治建設的第一線，承擔著憲法和法律賦予的監督促進“一府一委兩院”依法公正高效行使法定職權的重要作用。黨的十八大以來，習近平總書記就人民代表大會制度和人大工作發表了一系列重要講話、作出了一系列重要指示，拓展了人民代表大會制度和我國社會主義民主政治的科學內涵、基本特征和本質要求，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，特別是就加強和改進人大監督工作提出了一系列重要論述，為新時代加強和改進人大監督工作指明了方向、提供了根本遵循。人大行使監督權，是為了保證憲法和法律的有效實施，保證國家行政、監察、審判、檢察機關按照人民的意志和需要運轉，對于保障和促進國家行政機關、監察機關、司法機關不斷增強法治意識，依法行政、依法監察、公正司法，促進勤政廉政，打造高素質的干部隊伍，具有十分重要的意義。

（一）人大監督權是人民當家作主的政治權力

毛澤東同志曾說，“只有讓人民起來監督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息”[4]。從根本上說，人大監督權就是人民當家作主、管理國家事務的政治權力，人大監督的實質是代表國家和人民進行監督，目的是維護最廣大人民群眾的根本利益。進入新時代，改革發展和民族復興已邁入新征程，高質量的人大監督工作，行使好人民當家作主的政治權力，面臨著更新的要求和更重的任務。

（二）人大監督在國家監督體系中處于核心地位

人大監督是為了保證和維護憲法法律的實施，代表國家和人民的意志，依法對“一府一委兩院”實施法律監督和工作監督。在我國的多項監督工作中，人大監督是國家最高層次、最具權威、最具法律效力的監督，居于核心地位。

（三）人大監督對保證國家機器正常運轉具有十分重要的作用

監督權是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職權，對“一府一委兩院”的權力進行制約。人大對“一府一委兩院”的監督是目標一致、同向發力的監督，而不是為難和添亂。通過人大有效有力的監督，支持推動監督對象的工作，更好地解決問題、促進發展，從而保障國家機器按照人民的意志和要求運轉。

（四）當前人大監督面臨的困境

當前，人大監督工作雖然取得了顯著成效，但我們也應該清醒地看到，與建設社會主義法治國家的要求和人民群眾的期望相比，人大監督工作仍然有不少薄弱環節，不同程度地存在監督職能沒有發揮到位、監督質量不高和監督實效不顯著等問題，如程序性監督多、實質性監督少，建議性監督多、強制性監督少，彈性監督多、剛性監督少等。其主要原因在于，一是對人大監督重要性和必要性的認識沒有達到應有的高度，一些人大代表沒有正確認識監督與支持的關系，認為人大監督是“找麻煩”“挑刺兒”，沒有理直氣壯地對“一府一委兩院”進行監督，有的“一府一委兩院”負責人只強調監督就是支持，甚至認為人大監督會削弱黨的領導，是同黨委“唱對臺戲”。二是相關法律對于人大及其常委會監督職能的規定過于原則籠統，只規定了人大及其常委會監督的性質、對象和監督的形式，但對于監督的內容、手段與效力缺少具體的規定，如法律中對質詢案的內容和范圍、提交時限、準備要求、質詢人的發問、被質詢人的答復以及結果的處理等事項和程序，均未作出具體而明確的規定，缺乏可操作性，導致人大代表、常委會組成人員行使質詢權時“有法可依、無則可循”。三是一些人大代表沒有認真履行職責，作為兼職的來自黨群機關、企事業單位或某個社會團體的人大代表和常委會組成人員，他們的本職工作都有硬指標、硬任務，并與自己的切身利益掛鉤，其本職工作與人大工作在時間上時常發生“撞車”，力不從心，致使他們只能把主要精力和時間放在本職工作上，對于人大監督工作能干多少算多少，存在較大的隨意性，不能完全履行其作為人民利益代言人的職責。

三、將全過程人民民主融入人大監督的實踐路徑

習近平總書記強調：“要用好憲法賦予人大的監督權，實行正確監督、有效監督、依法監督。”[5]人大監督不僅是全過程人民民主的一個重要環節，同時，它本身也具有“全過程”的屬性。堅持以人民為中心，把“人民”二字貫穿全過程，是人大監督的一個重要特征。如何主動順應新時代對人大監督工作的新要求，以改革創新精神和法治思維，把全過程人民民主貫徹體現到人大監督全過程、全鏈條、全方位，使監督過程成為實現和體現最廣泛、最真實、最管用民主的典范，需要地方各級人大正確、有效、依法行使監督權，積極探索、大膽實踐，突出監督重點、強化監督舉措、創新監督方式，敢于監督、善于監督、勇于監督，不斷提高人大監督工作的實效性和權威性。

（一）堅持程序民主，提高監督的規范性

習近平總書記強調：“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。”[6]人大行使監督權的過程，就是廣泛發揚民主、代表人民行使國家權力的過程，就是依法監督、有效維護人民利益的過程。人大常委會在監督題目的征集中、在具體事項的監督中、在審議意見的督辦中，既要緊緊圍繞黨委的工作重點，堅持以人民為中心開展監督工作，也需要充分發揮人大代表、專門委員會以及專家顧問團的獨特優勢，確保監督工作更有針對性。

一是充分發揮人大代表與人民群眾聯系廣泛的監督優勢，以方便群眾、覆蓋全域為原則，建立健全基層“人大代表工作站”“人大代表督辦中心”，面對面零距離將事關改革發展穩定全局的重大問題和人民群眾普遍關注的急難愁盼問題反映上來并加以督辦，按照“誰建言、誰督辦、誰落實”的原則，由督辦代表跟蹤事件辦理進度和質量，做到事件、標準、時限、責任人“四清晰”，跟蹤問效，確保問題及早在基層得到解決，確保人大監督圍繞中心、服務大局、貼近實際、關注民生。二是充分發揮人大代表議案建議的監督優勢，組織發動人大代表深入一線調查研究，“找問題、查不足”提出議案建議，建立健全議案建議會前提交機制和代表建議“雙滿意”評價機制，提高代表議案建議督辦率和落實率，采取“領導領銜督辦”和“部門對口督辦”相結合的方式，以及會議督辦、視察督辦、現場督辦、跟蹤督辦等形式，加大督辦力度，強化督辦效果，對辦理結果代表評價為“基本滿意”和“不滿意”的建議，要跨年持續跟蹤督辦，切實解決“重答復、輕落實”“建議回娘家”等現象。三是充分發揮專門委員會的行業監督優勢，按照分管領域組建行業小組，針對監督議題進行討論和建議，并通過座談討論、聽證、論證等形式，廣泛吸納社會各界的意見和建議，并將監督事項及時公開，擴大社會公眾的參與度，由常委會委托有關專門委員會針對一些專業性比較強的小議題組織開展常態化的專題詢問，增強人大監督工作的專業性、精準性。四是充分發揮專家顧問團的專業監督優勢，在法律監督、財政監督等領域，建立完善專家咨詢制度，并成立常委會專家顧問團，不斷從監督事向監督事、監督人、監督錢相結合發展，增強人大監督的專業性和科學性。加快推進預算審查監督信息化建設，深入開展預算聯網審查工作，通過互聯網辦公系統，實現人大對預算決算數據的實時監控和動態預警。

（二）堅持過程民主，提高監督的協同性

習近平總書記指出，“要加強黨內監督、人大監督、民主監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督，努力形成科學有效的權力運行和監督體系，增強監督合力和實效”[7]。當前，改革已經進入攻堅期和深水區，要實現國家治理體系和治理能力現代化，各級黨政機關的治理能力和治理水平是關鍵。因此，在人大監督工作中，應站在宏觀層面抓監督，從提高系統性、整體性、協同性的高度，運用大協同的思維理念，圍繞黨委的重大任務、重點工作，認真查找政府部門之間存在的影響協同、降低工作效率的痛點堵點難點，有重點地進行專題監督，助推打破“部門墻”，建構運行高效的跨部門協同機制，進一步提高行政效能，形成全要素協同的局面，不斷提升治理體系和治理能力現代化水平。

一是注重做好部門協同中難點問題的系統監督，如何解決上下級政府之間、上級部門與下級政府之間協同性差的問題，建立以提高工作效率為目標的跨部門協同、跨層級協同運作機制？如何有效解決“跨邊界公共問題”，化解“碎片化”的“條塊分割”，不斷優化發展環境？如何創新治理方式，推進協同政府建設，提高治理水平？等等，這些問題都需要人大有針對性地進行監督。如青島市制定下發的《關于建立青島市反校園欺凌聯動機制的實施意見》，建立反校園霸凌工作協同工作制度[8]；北京市創新開展了“街道吹哨、部門報到”改革，加強了各部門與街道、政府部門之間的協同聯動[9]；杭州市開展了“平安365”協同治理創新，有效提升了城市基層社會治理水平[10]。人大常委會在推動解決系統性協同性問題等方面還有很多值得研究的課題。二是注重做好上下級人大之間的協同聯動監督，一個地方行政區內，省、市和縣（市）之間存在共性的困難和問題，需要各級人大推動督促解決，每年選幾個重點問題進行聯合監督，有合有分、同時組織、同步開展，借勢借力、形成聲勢、合力推進，有效提高上下級人大的監督合力、監督效能和監督剛性，降低監督工作成本，取得事半功倍的效果，形成監督上下一條心、齊抓共督的良好局面，打造人大監督的新常態。三是注重做好人大監督與其他監督主體的聯合監督，要進一步增強協同監督的“一盤棋”意識，積極探索協同監督的新路徑新方法，深入研究把握協同監督的內在機理，形成齊抓共管、有力促進各種難題解決的監督創新機制新環境，不斷放大監督的整體效應，打造協同監督新模式，人大監督應與紀檢、政協、新聞輿論等多個監督主體“聯手協同互動”，形成強大的監督合力，確保問題整改到位。建立工作評議機制，對國家機關工作人員任后履職情況進行監督，將評議結果作為組織任免、獎懲干部的依據，有效化解長期以來人大在行使人事任免職權中“重任命、輕監督”的現象，促進國家機關工作人員勤政為民、依法履職。

（三）堅持實質民主，提高監督的真實性

習近平總書記強調，“全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，也是最廣泛、最真實、最管用的民主”[11]。要把全過程人民民主落到實處，就需要監督工作面對面、硬碰硬、實打實，確保取得實實在在的效果。

一是建立民生實事票決機制，拓寬人民當家作主的新路徑，每年底在廣泛征求群眾意見的基礎上，提出下一年要辦的民生實事候選項目，在本級人民代表大會會議期間，由人大代表通過無記名投票的方式差額決定正式項目，交由政府組織實施，并接受人大代表和人民群眾監督，解決基層治理主體“缺位”“越位”“錯位”的問題，促進政府決策與群眾需求精準對接，由“為民作主”轉變為“由民作主”。二是健全專題詢問常態化工作機制，實現人大監督成效的新提升，使專題詢問成為增強人大監督實效的杠桿，真正做到常詢問、有答復、有結果，不斷提升專題詢問的規范化、制度化、常態化水平，不斷提高人大監督的權威性、莊嚴性，一方面要強化教育和培訓，著力解決“不愿問、不敢問、不會問、不善問”的問題，另一方面要創新方式，確保專題詢問取得應有的效果，要緊扣主題“問”、一追到底“問”。三是完善質詢機制，開創剛性監督的新局面，明確質詢主體和質詢對象，既要允許聯名提出質詢案，也應賦予人大代表和常委會組成人員以個人名義提出質詢的權力，明確質詢的提出形式與受理時間。質詢案應以書面形式提出為主，并允許在一定情況下可以口頭提出，明確質詢案的提出程序，集體聯名提出的質詢案實行“登記制”，只要質詢對象是本級“一府一委兩院”及政府所屬部門，質詢問題是人大職權范圍內的監督事項，內容明確具體，且不涉及自身利益和保密事項，無論是口頭形式還是書面形式，都應予以接受，向大會主席團或常委會匯報后交由質詢機關辦理。人大及其常委會要在法律框架內，建立健全人大及其常委會有關質詢方面的規章制度，將質詢工作列入年度監督計劃，確實動起來、用起來，使質詢成為人大及其常委會行使監督權的常態方式。

（四）堅持結果民主，提升監督的實效性

監督工作的成效最終體現在結果上，常委會應以法律法規為依據，以創新為引領，加大內涵挖掘、外延拓展力度，拉長監督鏈條，通過“審議專項報告+執法檢查+專題詢問+滿意度測評”等多種形式，打好監督“組合拳”，讓人大監督更有力、有為、有效，力爭取得人民群眾滿意的結果。

一是實行量化監督，人大常委會會議聽取審議“一府一委兩院”專項工作報告、常委會審議意見執行情況的報告和議案建議辦理情況，以及開展專題詢問時，要以電子表決器或無記名投票的方式，對相關工作報告或者相關議案建議辦理情況進行滿意度測評，并將滿意度測評作為法定常規監督形式必經程序，從而使“柔性”的常規監督轉為“剛性”監督，實現政治效果、法律效果和社會效果的有機統一。二是強化整改監督，探索建立“人大監督問題清單”和“跟蹤監督問題清單銷號制”。對常委會組成人員在審議中提出的問題和意見建議，連同調研中發現的問題進行匯總整理，經主任會議審定后，采取表格化、清單式的方式，將審議意見逐項分解，形成清晰的時間表、路線圖、任務書，交由“一府一委兩院”研究處理，確保審議意見更具針對性、可操作性。強化跟蹤監督，對重點問題緊盯不放；對落實不到位問題加強督查，直至問題徹底解決；對易反復問題“回頭看”，深度監督，防止問題反彈，形成人大監督的閉環模式。做好公開工作，將滿意度測評結果和審議意見研究處理情況通過公報、報紙、廣播電視和微信等媒體向本級人大代表和社會公布，進一步強化人大監督的透明度和影響力，使全過程人民民主貫穿于監督的全過程全方位。

綜上所述，新時代人大監督工作提質增效要始終把堅持黨的領導貫穿于監督工作的全過程各方面，將全過程人民民主融入人大監督的全過程、全鏈條、全方位，堅持程序民主、過程民主、實質民主、結果民主，建構監督流程“全鏈條”，打好監督“組合拳”，讓人大監督更有力、有為、有效，在深度和廣度上取得更佳效果，更好地發揮人大的監督作用，是實現全過程人民民主監督的重要途徑。

參考文獻

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