基層立法聯系點如何更好聯系基層群眾

內容摘要：黨的二十大報告明確要求，“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯系點”。基層立法聯系點是傾聽民意、了解民情、匯聚民智、發揚民主的重要平臺和載體，對于發展全過程人民民主，提升國家治理效能具有重要意義。但在實踐中，多數基層群眾仍對基層立法聯系點不甚了解、知之甚少。通過對5442份關于基層立法聯系點建設情況的調查問卷進行分析，要更好發揮基層立法聯系點聯系人民群眾的制度功能，就要全面把握和深刻理解基層立法聯系點的規范內涵和功能定位，明確基層立法聯系點在踐行全過程人民民主中的重要作用；科學合理規劃基層立法聯系點的統籌布局，以方便群眾參與為中心設立基層立法聯系點，加強“點站”融合建設；在法治軌道內創新基層立法聯系點工作方式方法，不斷提升群眾通過聯系點參與立法的程序、形式、效力的規范化、制度化、程序化水平；建立健全促進基層立法聯系點規范高效運轉的配套機制和協同推進機制，為基層立法聯系點建設共同體的通力合作提供堅實保障。

關鍵詞：基層立法聯系點；人民代表大會制度；全過程人民民主；“點站”融合建設

一、問題的緣起

黨的二十大報告明確指出，“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯系點”[1]。2024年7月18日，黨的二十屆三中全會通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》再次強調，“豐富人大代表聯系人民群眾的內容和形式”，“健全吸納民意、匯集民智工作機制”。2024年9月14日，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立70周年大會上的重要講話指出，“充分發揮人大在密切同人民群眾聯系中的帶頭作用”，“豐富人大代表聯系人民群眾的內容和形式”[2]。基層立法聯系點作為人大代表聯系人民群眾、吸納民意和匯集民智的重要制度，“打通了國家最高立法機關直接聯系基層人民群眾的渠道，實現了兩者之間在國家立法全過程中的民主參與、民主表達、民主決策‘聲氣相通’，彰顯了人民民主的真實性、人民性和廣泛性，體現出全過程人民民主堅實的民意基礎”[3]，對于發展全過程人民民主、加強人民當家作主制度建設，提升國家治理效能具有重要意義。

建立基層立法聯系點制度，最早是在2014年10月黨的十八屆四中全會作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出來的。2015年7月，全國人大常委會法工委將上海市虹橋街道辦事處、甘肅臨洮縣、江西景德鎮市、湖北襄陽市等4個地方和單位，設為首批基層立法聯系點試點單位。此后至2024年4月，全國人大常委會法工委先后就183件次法律草案征求聯系點意見27880多條，其中有3200多條被立法研究采納。目前，全國人大常委會法工委45個聯系點中，成立專門工作機構的有34個，共有立法聯絡員3050多人、立法信息采集員20880多人[4]。有學者認為，“基層立法聯系點的設立，有效彌補了以往民主立法、開門立法中過于依賴專家意見的傾向，顯著降低了人大常委會在立法過程中與公眾互動的系統成本。同時，它在提升立法的科學性和民主性方面，發揮了不可或缺的獨特作用，為推進立法工作的民主化、科學化提供了有力支撐”[5]。在實踐中，人民群眾對基層立法聯系點建設的感受如何？新時代又應如何更好發揮基層立法聯系點在吸納民意、匯集民智方面的作用？基于上述問題，筆者通過設計“基層立法聯系點建設”主題問卷，力圖通過問卷調查了解各地群眾對基層立法聯系點的看法、感受和建議，以期為建設好基層立法聯系點、更好發揮基層立法聯系點在發展全過程人民民主中的重要作用提供些許建議。

二、基層群眾眼中的“基層立法聯系點”：對5442份問卷結果的分析

歷經十年建設，基層立法聯系點已然形成國家級、省級、設區的市（自治州）級三級聯動的工作體系。但在實踐中，人民群眾對基層立法聯系點的認知與感受如何？基層立法聯系點聯系基層群眾的成效如何？又應如何在新時代更好實現基層立法聯系點工作高質量發展1？基于此，筆者通過設計調查問卷，并委托相關人士從2024年3月至9月開展問卷調查。發放調查問卷共6000份，回收有效問卷5442份。據統計，有效調查問卷受訪者的年齡分布情況如下：18歲以下的52人，占總人數的0.96%；18～35歲的3462人，占總人數的63.62%；36～60歲的1813人，占總人數的33.31%；60歲以上115人，占總人數的2.11%。

根據有效問卷的統計結果，調查問卷受訪者中，小學及以下學歷的40人，占總人數的0.74%；中學學歷334人，占總人數的6.14%；本科學歷的2939人，占總人數的54.01%；研究生及以上2129人，占總人數的39.12%。

根據調查問卷的數據統計結果，發現當前基層群眾眼中的“基層立法聯系點建設”呈現出如下特點。

第一，超過半數的基層群眾并不清楚基層立法聯系點，也不清楚居住地的基層立法聯系點的負責人和聯絡員，不太了解基層立法聯系點開展工作的基本流程。在5442份問卷樣本中，對問題“您是否有聽說過基層立法聯系點”的回答，選擇“聽說過”的有2325份，占42.72%；選擇“沒聽過”的有3117份，占57.28%。對問題“您居住、學習或工作的地方是否設立了基層立法聯系點”的回答，選擇“有”的共1293份，占23.76%；選擇“沒有”的共950份，占17.46%；選擇“不清楚”的共3199份，占58.78%。對問題“您是否知道您所在的社區基層立法聯系點的負責人和聯絡員”的回答，選擇“知道”的共801份，占14.72%；選擇“不知道”的共4641份，占85.28%。對問題“您是不是人大代表”的回答，選擇“是”的共326份，占5.99%；選擇“不是”的共5116份，占94.01%。對問題“您是否了解基層立法聯系點開展工作的基本流程”的回答，選擇“非常了解”的共231份，占4.25%；選擇“比較了解”的共510份，占9.37%；選擇“知道一點點”的共1262份，占23.19%；選擇“不了解”的共3439份，占63.19%。由此可見，多數基層民眾不太關注基層立法聯系點，不太清楚基層立法聯系點作為“立法直通車”一頭連著立法機關、一頭連著基層群眾的性質和功能，對基層立法聯系點的工作流程、運作程序和工作人員亦知之甚少。

第二，在參與調查的基層民眾中，只有極少數參與過基層立法聯系點組織的活動，但多數民眾都表示，愿意參加基層立法聯系點組織的活動，認為參加基層立法聯系點的活動很光榮、責任重大，是一項有意義的公益活動。在5442份問卷樣本中，對問題“您是否參加過基層立法聯系點的活動”的回答，選擇“有”的共596份，占10.95%；選擇“沒有”的共4846份，占89.05%。對問題“如果有基層立法聯系點邀請您參加活動，您是否會參加”的回答，選擇“積極參加”的共1790份，占32.89%；選擇“有空就參加”的共2080份，占38.22%；選擇“必要時參加”的共1253份，占23.03%；選擇“不參加”的共319份，占5.86%。對問題“您認為如下哪些因素會影響您參加基層立法聯系點的活動”（多選題）的回答，選擇“活動的時間”的共4382份，占80.52%；選擇“活動的地點”的共3705份，占68.08%；選擇“活動的內容”的共3224份，占59.24%；選擇“活動的便利度”的共3955份，占72.68%；選擇“其他”的共88份，占1.62%。對問題“如果基層立法聯系點邀請您參加活動，您的感受是”的回答，選擇“很光榮，責任重大”的共1905份，占35.01%；選擇“有意義的公益活動”的共2911份，占53.49%；選擇“有湊人數的嫌疑”的共584份，占10.73%；選擇“其他”的共42份，占0.77%。由此可見，雖然參與過基層立法聯系點活動的基層群眾較少，但多數基層群眾都愿意參與基層立法聯系點的活動，并認為是一項有意義的活動。

第三，關于基層立法聯系點的活動形式及主要作用，雖然大多數基層群眾沒有參與過基層立法聯系點組織的活動，但對人民群眾參與立法聯系點活動的主要途徑還是比較了解的，認為基層立法聯系點在發展全過程人民民主過程中發揮著多方面的作用。對問題“根據您的了解，基層群眾參與立法聯系點活動的主要途徑有”（多選題）的回答，選擇“提交立法建議或法律法規草案稿”的共2938份，占53.99%；選擇“參與立法調研”的共3608份，占66.3%；選擇“回復書面征求意見”的共2755份，占50.62%；選擇“參與立法聽證會、立法座談會等方式”的共3861份，占70.95%；選擇“其他”的共186份，占3.42%。對問題“根據您的觀察，您所在地區的基層立法聯系點開展活動的頻率怎樣”的回答，選擇“經常有活動”的共525份，占9.65%；選擇“活動不多”的共911份，占16.74%；選擇“基本沒有活動”的共678份，占12.46%；選擇“不清楚”的共3328份，占61.15%。對問題“您認為基層立法聯系點在實現全過程人民民主過程中發揮著哪些作用”（多選題）的回答，選擇“推動良法善治的實現”的共3569份，占65.58%；選擇“提高民眾參與立法的積極性”的共3963份，占72.82%；選擇“密切立法機關與群眾的聯系”的共3611份，占66.35%；選擇“有助于傾聽民意、了解民情、匯聚民意、發揚民主”的共4298份，占78.98%；選擇“沒太大意義，僅是一種擺設”的共539份，占9.9%；選擇“其他”的共117份，占2.15%。由此可見，盡管多數群眾沒有參與基層立法聯系點的實踐，但對基層立法聯系點的規范價值和主要作用還是比較認同的，認為基層立法聯系點是使立法更好體現民情民意、匯聚民智民力、回應民需民盼的重要工作機制。

第四，多數民眾認為基層立法聯系點建設取得了一定成效，但仍然存在較多問題，特別是開展活動的形式和渠道單一，而改進基層立法聯系點工作建議中，最迫切的是完善民意反饋機制，及時向民眾反饋立法建議結果。對問題“您覺得您所在地區的基層立法聯系點建設成效如何”的回答，選擇“非常好”的共414份，占7.61%；選擇“比較好”的共788份，占14.48%；選擇“一般”的共1234份，占22.68%；選擇“比較差”的共214份，占3.93%；選擇“沒有基層立法聯系點，不知道成效如何”的共2137份，占39.27%；選擇“其他”的共655份，占12.04%。對問題“您認為，當前基層立法聯系點的建設存在哪些問題”（多選題）的回答，選擇“基層群眾參與積極度不高”的共4171份，占76.64%；選擇“專業性和規范性不足”的共2542份，占46.71%；選擇“開展活動的形式和渠道單一”的共3168份，占58.21%；選擇“開展工作的活動經費難以保障”的共1984份，占36.46%；選擇“其他”的共385份，占7.07%。對問題“您認為基層立法聯系點需要加強和改進哪方面的工作”（多選題）的回答，選擇“拓展意見建議征集渠道和平臺，及時收集社情民意”的共4170份，占76.63%；選擇“完善民意反饋機制，及時向民眾反饋立法建議結果”的共4068份，占74.75%；選擇“制定完善工作機制和管理制度，組織立法聯絡員、信息員進行培訓學習”的共3319份，占60.99%；選擇“開展法治宣傳教育活動，營造法律實施的良好社會氛圍”的共3537份，占64.99%；選擇“增加基層立法聯系點的數量，擴大其覆蓋范圍”的共3222份，占59.21%；選擇“其他”的共175份，占3.22%。由此可見，基層群眾對基層立法聯系點建設仍然有諸多期待和建議，特別是對于提出建議后的反饋機制并向群眾公開相關立法建議信息，較多基層群眾都比較關注，認為意見建議反饋機制非常重要，如果沒有及時反饋或相關保障措施，那么參與基層立法聯系點的活動可能是形式主義的走過場，即“說了也白說”，那么下次再參加時很可能就沒有興趣和積極性了。

綜上所述，根據問卷調查的統計結果，基層群眾對基層立法聯系點建設有著較為樸素的認知，多數群眾不太了解基層立法聯系點。參與過基層立法聯系點活動的群眾僅596人，占總人數的10.95%；調查問卷受訪者中的人大代表共326人，占總人數5.99%。雖然多數群眾并沒有實際參與過基層立法聯系點的活動，但對于基層立法聯系點的價值功能和主要作用還是非常期待的，參與過基層立法聯系點活動的基層群眾，結合自己的實踐感受也提出了相關建議。比如，有群眾認為“基層立法聯系點是否只有在立法征詢意見時才有用，如果沒有立法活動，是否就不需要基層立法聯系點了”，建議“做好基層立法聯系點的宣傳，讓群眾全面知曉基層立法聯系點的定位、功能與作用”；有群眾認為，“實踐中基層立法聯系點的作用并沒有完全凸顯，聯系點的工作人員專業性不強”，提出“沒有一定的基本專業要求，會導致立法民意傳達的失真失察，立法建議采納率過低，很難實現提高立法質量的本意”，建議“建立一批高素質的立法信息采集員隊伍”；等等。總體而言，基層群眾眼中“基層立法聯系點”呈現出“有一定作用、但應該更好發揮其作用”的特點。還有學者通過梳理歸納當前基層立法聯系點體系定位、職能發揮和運行模式，發現聯系點在制度設計、運行模式、隊伍建設、反饋激勵、民眾參與等五個方面普遍存在問題[6]。那么，基層立法聯系點如何更好發揮其作為人大踐行全過程人民民主重要抓手、作為“立法直通車”的規范價值？事實上，要更好實現基層立法聯系點作為傾聽民意、了解民情、匯聚民智、發揚民主的重要平臺和載體的價值，發揮其在發展全過程人民民主、提升國家治理效能中的重要作用，首先必須了解我國關于“加強基層立法聯系點建設”在文本規范層面的具體規定，闡明基層立法聯系點的規范內涵，理解該制度運行的基本原理及程序機制，方能充分發揮其規范價值和獨特優勢。

三、基層立法聯系點何以有效聯系基層群眾：文本規范與制度保障

作為新時代發展全過程人民民主的重要平臺和工作機制，基層立法聯系點在堅持和發展全過程人民民主中應運而生、蓬勃發展，是新時代中國立法制度的原創性貢獻，“是全過程人民民主在立法領域的實踐平臺，是廣大基層群眾和社會各界人士表達立法訴求的有效載體，也是加強和改進人大工作、立法工作的重要抓手”[7]。為加強和改進基層立法聯系點工作，拓寬立法聯系基層人民群眾形式，暢通社情民意反映渠道，發揮聯系點接地氣、聚民智的全過程人民民主優勢，全國人大常委會和各地人大常委會在開展基層立法聯系點設點工作時，普遍制定了工作規則，并以此為依據和框架開展選點及各項日常工作。其實，早在2015年6月25日全國人大常委會法制工作委員會就通過了《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯系點工作規則》，并在2020年7月15日進行了修訂。各地人大基本上都制定了基層立法聯系點的工作規則，為基層立法聯系點的工作開展提供文本依據和規范指引。如2016年6月13日，上海市十四屆人大常委會第六十九次主任會議通過《上海市人大常委會基層立法聯系點工作規則（試行）》，2020年4月16日，上海市人大常委會主任會議修訂《基層立法聯系點工作規則》；2021年6月2日，北京市第十五屆人大常委會第八十四次主任會議通過《北京市人大常委會基層立法聯系點工作規則（試行）》；2023年9月21日，廣東省第十四屆人大常委會第十四次主任會議通過《廣東省人大常委會關于進一步加強基層立法聯系點建設的意見》；等等。大致說來，各級人大在規定基層立法聯系點的具體工作制度時，主要包括如下方面的內容1。

第一，對基層立法聯系點的定義和構成等進行規定。《上海市人大常委會基層立法聯系點工作規則（試行）》第二條規定：“ 本規則所稱聯系點，是指市人大常委會根據立法工作需要，在基層設立的協助收集和反映立法及相關工作意見建議的單位或者組織。”《北京市人大常委會基層立法聯系點工作規則（試行）》第三條規定：“聯系點是市人大常委會深入基層直接了解群眾意見建議的經常性聯系平臺，是基層單位和人民群眾直接參與本市地方立法活動的重要載體。”《雙鴨山市人大常委會基層立法聯系點工作規定》第二條規定：“本規定所稱聯系點，是指市人大常委會根據立法工作需要，按照一定的條件和程序，在基層設立的協助收集立法工作意見建議的聯系單位或者組織。”《綿陽市人大常委會基層立法聯系點工作規定》第二條規定：“本規定所稱的基層立法聯系點，是指市人大常委會根據立法工作需要，按照本規定確定的參與本市立法工作的基層單位及組織。”還有些地方對基層立法聯系點所包含的單位進行了具體列舉，如《安慶市人大常委會基層立法聯系點工作規定》第二條規定，“本規定所稱基層立法聯系點，是指根據立法工作需要，經過一定程序產生，參與市人大常委會立法工作的基層單位組織。包括各縣（市）區人大常委會，相關政府部門、法院、檢察院、鄉（鎮）、街道（社區）、高等院校、科研機構、律師事務所、企業、協會等有關單位”。從各級人大對基層立法聯系點的界定來看，基本上都包括兩個方面的內涵：一方面，基層立法聯系點通過協助收集和反映立法及相關工作意見服務于立法工作；另一方面，基層立法聯系點連接著立法機關和人民，是權力機關直接了解群眾意見建議的基層單位和組織。

第二，對基層立法聯系點的設立原則和條件等進行規定。《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯系點工作規則》第三條規定：“設立基層立法聯系點，一般由省級人大常委會法制工作機構或有關方面推薦，征求被推薦單位意見并經全國人大常委會法工委實地考察，由法工委主任辦公會研究提出意見，報請全國人大常委會領導批準設立。設立立法聯系點，一般由有關高等院校、科研機構等單位提出申請，按照前款規定的程序批準設立。”《廣東省人大常委會關于進一步加強基層立法聯系點建設的意見》指出：“聯系點的設立應當注重廣泛性和代表性，突出特色，保持相對穩定，避免重復建設。聯系點可以與省人大常委會屆次同步進行調整，也可以根據實際情況進行個別調整。聯系點一般在每個地級以上市設置 1個，每個聯系點一般可申請 3個聯絡單位，統一懸掛標志牌。”《北京市人大常委會基層立法聯系點工作規則（試行）》第五條規定：“市人大常委會法制辦公室根據以下條件遴選聯系點：（一）法治建設基礎較好；（二）有參與立法工作的意愿；（三）有開展工作所需的固定場所和人員；（四）有較強的行業代表性或者區域代表性。”《淄博市人大常委會基層立法聯系點工作辦法》第四條規定：“基層立法聯系點應當符合以下條件：（一）堅持正確政治方向；（二）遵守憲法和法律法規；（三）熱心地方立法工作；（四）具有一定法律素養的工作人員；（五）履行職責所需的其他條件。”《黃岡市人大常委會基層立法聯系點工作規定》第五條規定：“設立基層立法聯系點應當具有代表性和多樣性，兼顧城市與農村、平原與山區、政府部門與司法機關、企業與社會組織等不同地域、行業、領域的立法需求。”《綿陽市人大常委會基層立法聯系點工作規定》第四條規定：“設立基層立法聯系點應當具有代表性和多樣性，兼顧城市、鄉鎮、高校與社會組織等。各縣（市、區）至少設立一個基層立法聯系點。”《汕頭市人民代表大會常務委員會基層立法聯系點工作規則》第三條規定：“聯系點的設立，應當統籌考慮廣泛性、多樣性和代表性，兼顧城市和農村以及不同地域、行業、領域、群體的立法需求。”從各級人大對設立基層立法聯系點的條件來看，基本上都要求基層立法聯系點應符合如下方面的要求：具有廣泛性和代表性；遵守國家法律法規；有健全的組織機構、專門的辦公場所和熱心并具有一定資質的人員；履行工作職責所需的其他條件。

第三，對基層立法聯系點的工作任務和職責等進行規定。立法法第七十條規定：“全國人民代表大會常務委員會工作機構根據實際需要設立基層立法聯系點，深入聽取基層群眾和有關方面對法律草案和立法工作的意見。”《欽州市人大常委會基層立法聯系點工作規定》第十條規定：“基層立法聯系點的主要工作任務：（一）組織對市人大常委會立法規劃和年度立法工作計劃建議項目征求意見建議；（二）組織對市地方性法規草案征求修改意見建議；（三）組織對全國人大常委會、自治區人大常委會委托征求意見的法律、法規草案提出修改意見建議；（四）參與市人大各專門委員會、常委會各工作機構在其所在區域、行業開展地方性法規的立項、聽證、論證等立法活動；（五）反映基層組織、基層群眾提出的立法意見建議；（六）協助市人大各專門委員會、常委會各工作機構開展對地方性法規實施情況的調查、評估，并及時反映法規實施中遇到的難點問題，提出修改完善的意見建議；（七）結合本地本單位實際，開展法制宣傳教育活動，協助本地人大常委會開展有關工作；（八）需要基層立法聯系點完成的其他工作。”《廣州市人大常委會基層立法聯系點工作規定》第五條規定：“基層立法聯系點根據工作需要開展下列工作：（一）在本行政區域或者本單位內協助市人大常委會法制工作機構征集五年立法規劃和年度立法計劃的建議項目；征求對市人大常委會法制工作機構編制的立法規劃草案和年度立法計劃草案的意見。（二）對市人大常委會工作機構發函征求意見的地方性法規草案提出修改意見；參加市人大常委會工作機構組織的法規草案征求意見座談會、論證會等會議、活動。（三）協助市人大常委會工作機構開展立法調研、立法聽證、立法后評估、法規清理等工作，配合做好活動地點和會議場地安排、參加人員的落實和通知、文件資料的發送等工作。（四）收集本市地方性法規實施中存在的問題并向市人大常委會相關工作機構反映；收集公民、法人和其他社會組織對立法工作的意見和建議并向市人大常委會法制工作機構反映。（五）協助市人大常委會工作機構開展其他立法工作。”《淄博市人大常委會基層立法聯系點工作辦法》第八條規定：“基層立法聯系點在市人大常委會的指導下開展工作。其主要職責為：（一）對法律、法規草案征求意見稿提出修改意見；（二）組織征求基層單位和群眾對法律、法規草案征求意見稿的意見；（三）協助開展立法調研、評估等立法工作；（四）對報備的政府規章等規范性文件提出意見；（五）其他立法工作。”盡管各地人大對基層立法聯系點的具體工作職責規定并不相同，但基本上均包括了基層立法聯系點對立法前、立法中、立法后的全過程參與機制，要求基層立法聯系點應通過多種方式聯系群眾，從而發揮基層立法聯系點作為吸納基層群眾立法意見建議的重要平臺的作用。

第四，對基層立法聯系點建設的配套機制和支持保障機制等進行規定。《北京市人大常委會基層立法聯系點工作規則（試行）》第十五條規定：“市人大常委會法制辦公室應當會同常委會有關工作機構，加強對聯系點的業務培訓，組織聯系點開展工作交流，為聯系點開展工作提供相應保障”；第十六條規定：“市人大常委會有關工作機構應當加強對聯系點工作情況的總結和宣傳，展示聯系點在全過程民主中發揮的重要作用，在推進國家治理體系和治理能力現代化方面發揮的正能量”；第十七條規定：“市人大常委會法制辦公室加強與聯系點所在地的區人大常委會，聯系點所屬的政府有關部門以及所在地的街道辦事處和鄉鎮政府的聯系，協同推進聯系點建設，支持和指導聯系點開展工作，解決聯系點工作中遇到的困難和問題”；第十八條規定：“市人大常委會對聯系點工作給予必要的經費支持。經費具體使用管理辦法由市人大常委會法制辦公室會同辦公廳研究制定”。《梅州市人大常委會基層立法聯系點工作規則》第十五條規定：“市人大常委會法制工作機構適時為聯系點寄送法律書籍、立法工作資料和法制信息材料”；第十六條規定：“市人大常委會法制工作機構加強與聯系點所在地的縣級人大相關專門委員會、常委會相關工作機構的聯系，協同推進聯系點的建設，解決聯系點工作中遇到的困難和問題，推動聯系點充分發揮作用”。《綿陽市人大常委會基層立法聯系點工作規定》第十二條規定：“基層立法聯系點開展立法相關活動所產生的經費，在市人大常委會立法專項經費中列支，按照有關規定據實報銷。對工作實績突出的基層立法聯系點，市人大常委會應當予以表揚。”大致說來，各級人大對基層立法聯系點工作的保障支持機制有工作機構的協同推進和經驗交流、聯絡機制、經費支持、表揚激勵機制等等，這就為基層立法聯系點更好履行其工作職責、充分發揮其民主民意表達“直通車”功能作用提供了多方面保障，促使基層立法聯系點為健全全過程人民民主制度體系、保障人民當家作主作出應有貢獻。

四、基層立法聯系點何以“更好聯系基層群眾”：基于調查問卷結果的思考

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，對新的歷史條件下全面深化改革作出戰略部署，明確提出“健全全過程人民民主制度體系”的任務要求，重申了黨的二十大部署的“健全吸納民意、匯集民智工作機制”要求，對建設好基層立法聯系點具有重要指導意義。“基層立法聯系點是立法機制的一項重要創新，它把民主立法的原則落到了實處，使人民主體地位在立法工作中轉換成為一種制度性機制，使人民當家作主在立法方面真正成為可以操作的現實。”[8]但在實踐中，要實現基層立法聯系點“真正成為群眾和立法機關之間‘直通車’”的功能，不僅應當尊重人民群眾主體地位，明確知曉設立基層立法聯系點的制度初衷，而且應根據基層群眾的意見和建議聚焦基層立法聯系點的工作機制建設、工作人員的能力建設和配套機制完善等問題，健全基層群眾民主參與機制、監督機制和反饋機制，從而充分發揮基層立法聯系點的獨特優勢，為高質量立法提供智慧、方案和力量。基于對5442份問卷調查結果的分析，結合受訪者對于加強基層立法聯系點建設的意見建議，要使基層立法聯系點更好聯系基層群眾，可從如下方面進行完善。

首先，全面把握和深刻理解基層立法聯系點的規范內涵和功能定位，明確基層立法聯系點在踐行全過程人民民主中的重要作用。有學者認為，基層立法聯系點是實踐全過程人民民主的重要途徑。基層立法聯系點彰顯了全過程人民民主的內在邏輯性和理論超越性，使全過程人民民主的理論結構更加完整。基層立法聯系點建立起民主治理結構，賦予全過程人民民主更多的治理內涵，推動全過程人民民主走向“全過程民主治理”，形成了中國特色民主治理模式[9]。根據問卷調查的統計結果，事實上，不少群眾對基層立法聯系點的性質和作用是不清楚的，加之各地在制定基層立法聯系點的工作規則時，對基層立法聯系點的界定并不一致，可能亦會導致群眾對基層立法聯系點的認識差異。立法法規定全國基層立法聯系點的職責是“聽取基層群眾和有關方面對法律草案和立法工作的意見”，《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯系點工作規則》對基層立法聯系點的工作職責規定較為詳細，不僅包括對法律草案和立法工作的意見征集，還包括跟蹤了解法律實施情況、開展法制宣傳、法律修改完善建議收集、將聯系點工作與本地社會治理工作相結合等。從前述基層立法聯系點的工作任務來看，在省級和市級層面，有的將聯系點的職能延伸到立法全過程的意見建議征集，有的則排除了立法前、立法后評估等方面的意見建議征集，有的將聯系點的職能擴展到直接參與法規規章草案起草，還有的更拓展到課題研究、反映社情民意、辦理民生實事等方面。結合調查問卷受訪者的建議，增進群眾對基層立法聯系點的理解和認同，并能積極參與立法活動，一方面，相關工作部門應主動宣傳，提升公眾參與立法意識。依托基層立法聯系點，開展以案釋法等日常普法宣傳活動，通過宣傳欄、宣傳冊、小視頻、微信公眾號、各種社區活動等進行立法工作宣傳、立法成果宣傳，讓廣大群眾在充分認識、了解立法工作的基礎上，積極主動參與到立法活動中來，理解基層立法聯系點是保障人民群眾參與立法的有效途徑，是民主立法的重要制度安排，并在建言獻策中潛移默化地接受法律熏陶，提升學法、尊法、守法、用法的意識和能力。另一方面，相關工作人員需明晰基層立法聯系點的規范內涵和功能定位，這也是建設好基層立法聯系點的關鍵所在，“基層立法聯系點制度是完善人民代表大會制度的具體制度設計。以基層立法聯系點為抓手，推動人民代表大會制度的完善和發展，是發展全過程人民民主的題中應有之義”[10]。加強對基層立法聯系點的宣傳力度，使基層立法聯系點作為彰顯人民代表大會制度獨特優勢的重要平臺和載體的作用能夠被廣大人民群眾充分知曉，唯有如此，才能更好發揮基層立法聯系點在發展全過程人民民主中的治理效能。有學者認為，“基層立法聯系點作為代議民主的內部補強制度，在組織運作中應當定位為公眾利益表達的常設機構”[11]。還有學者認為，“基層立法聯系點作為全過程人民民主理論所催生的民主立法新實踐，其核心職能和延伸職能要考慮如何更好地實現全過程人民民主。”[12]更好發揮基層立法聯系點聯系人民群眾的作用，首先必須明確其作為“人大民主民意表達平臺和載體”[13]的規范內涵和功能定位，在實踐中，可結合當地具體情況，對基層立法聯系點的性質和功能進行明確規定，并適時評估基層立法聯系點的運作實效，使其預期的價值功能能夠得到充分發揮。

其次，科學合理規劃基層立法聯系點的統籌布局，以方便群眾參與為中心設立基層立法聯系點。基層立法聯系點應兼具代表性、多樣性、實踐性和基層性，方能充分發揮聯系點在立法全過程民主中的示范作用，彰顯人民代表大會制度優勢。前述問卷調查的數據統計結果表明，由于基層立法聯系點的宣傳方式單一、力度不夠，部分群眾對基層立法聯系點工作的性質和內容還不了解，對如何開展立法意見征詢的工作流程還不清楚，因而也不知道如何參與到立法過程之中，不知道如何表達自己的立法訴求和建議，基層立法聯系點難以充分發揮作用，這就意味著做好基層立法聯系點的宣傳工作非常重要。故此，在設置基層立法聯系點時，除了要進行深入調研，還應充分考慮基層立法聯系點工作人員是否具有一定法律基礎知識、實踐工作經驗、能熱心參與立法工作，并能對聯系點的工作進行廣泛宣傳。在實踐中，目前出現了基層立法聯系點與人大代表工作站融合建設的做法，該做法極大提升了聯系點的公眾知曉度，并取得了顯著成效1。作為踐行全過程人民民主的重要形式，基層立法聯系點和代表聯絡站的融合共建不僅可以為人大工作的規范化、制度化和程序化建設打下良好基礎，而且有助于基層群眾了解并參與立法工作。《廣東省人大常委會關于進一步加強基層立法聯系點建設的意見》指出，“完善‘點’‘站’融合建設。聯系點可以與人大代表聯絡站共建共用，積極發揮本地區各級人大代表的作用，邀請人大代表參與立法活動，促進聯系點與聯絡站融合發展。聯系點的標志懸掛、制度展示、宣傳張貼、資料存放等，應當相對獨立，合理布置”。同時，基層立法聯系點與人大代表工作站也存在融合依據不明確，導致基層立法聯系點與代表聯絡站的融合建設較隨意；融合機制較單一，導致基層立法聯系點與代表聯絡站融合建設落入形式主義窠臼等問題。要解決上述問題，首先要建章立制，根據實際情況制定基層立法聯系點和代表聯絡站融合建設的規范依據；其次，健全基層立法聯系點與代表聯絡站的具體融合機制，最大限度地發揮點站融合的制度優勢和治理效能；最后，應加強基層立法聯系點和代表聯絡站融合建設的組織保障、政策保障、資金保障和隊伍保障，使二者的融合建設更好促進民眾直接參與立法、提升立法質效，同時確保設點科學謹慎，防止濫設。

再次，結合黨的二十屆三中全會提出的“豐富人大代表聯系人民群眾的內容和形式”要求，在法治軌道內創新基層立法聯系點工作方式方法，不斷提升群眾通過聯系點參與立法的程序、形式、效力的規范化、制度化、程序化水平。事實上，創新基層立法聯系點的工作方式，在有些地方人大制定的基層立法聯系點工作規則中已有明確規定，如《北京市人大常委會基層立法聯系點工作規則（試行）》規定，鼓勵支持聯系點“探索利用新媒體等及時、便捷的意見建議收集方式與基層單位和人民群眾實時互動”；《欽州市人大常委會基層立法聯系點工作規定》《黃岡市人大常委會基層立法聯系點工作規定》和《濟南市人民代表大會常務委員會基層立法聯系點工作規則》均對“基層立法聯系點應當發揮本行業、本單位優勢，拓寬聯系渠道，創新工作方法”進行了明確規定。但在實踐中，實現基層立法聯系點創新工作方式，一方面需要更好保障基層群眾參與聯系點活動的各項權利，使公民參與立法的民主權利落到實處。實踐表明，基層立法聯系點要將吸納的專業資源、培育的專業隊伍轉換為法治效能，需要在廣泛征求立法民意的同時，積極為民眾提供法律法規咨詢服務，為民眾依法維權提供法律依據。對遵紀守法模范和積極參與立法征詢工作的居民可通過向個人和單位致感謝信、社區張貼欄宣傳等方式加強榮譽獎勵。同時，可以通過建立健全基層立法聯系點的考評機制保障對群眾參與權，特別是要規定具體考核評價的量化指標，明確考評的形式、標準、結果的運用等內容，使聯系點的運作有章可循、有序可遵。另一方面，全面推動健全聯系點立法前、立法中、立法后的群眾全過程參與機制，逐步完善公眾參與地方立法的程序機制，如在立法準備階段要做到公開征集立法項目和立法計劃社會公布，以公開促進民主，確保公眾對立法的廣泛知曉，根據“《中國立法透明度指數報告》顯示，除全國人大外，多數地方人大立法活動和立法過程的信息公開情況均欠佳”[14]。因此，法案起草階段的草案討論應當包括公眾知曉、專家論證、律師釋法等內容，盡可能讓草案獲得公眾的廣泛支持；立法通過階段要通過信息公開充分體現廣泛、透明的民主性；立法完善階段要注重監督，通過促進人民群眾和地方立法機關之間的交流，讓公民更真實地感受到立法與自身息息相關。

最后，建立健全促進基層立法聯系點規范高效運轉的配套機制和協同推進機制，為基層立法聯系點建設共同體的通力合作、實現基層立法聯系點高質量發展提供堅實保障。毋庸置疑，基層立法聯系點建設是一個系統工程，離不開各相關部門和廣大人民群眾的協同推進。從各地普遍制定基層立法聯系點工作規則的做法來看，基層立法聯系點制度建設已經較為規范，未來要充分發揮基層立法聯系點的制度優勢和價值功能，應結合立法的公開制度、旁聽制度、專家咨詢制度、聽證制度和立法后評估制度，以及關于提升公眾立法參與質量機制等配套制度，共同建立健全基層群眾的立法參與系統，在全過程人民民主理念的引領下，拓寬人民群眾參與立法工作的代表性、專業性和覆蓋面，讓立法更接地氣、察民情、聚民智、惠民生。一是充分發揮各級立法聯系點的整體合力，國家級聯系點要主動與其他省級、設區的市級聯系點建立協同關系，省級人大常委會要積極支持、幫助搭橋，共同為國家立法獻計獻策；全國人大和省市人大建立的基層立法聯系點跟行政部門建立的基層立法聯系點緊密聯系起來。上海市人大常委會黨組制定出臺《關于充分發揮人民代表大會重要制度載體作用" 助力打造全過程人民民主最佳實踐地的意見》明確指出，實施“立法伙伴計劃”，健全聯系點與立法工作專班結對協作機制。推進“網上立法聯系點”建設，加強常態化立法需求和修法意見收集，形成廣泛吸納民意、充分匯集民智的“立法民意直通車”網絡平臺[15]。二是要將基層立法聯系點建設與人大立法工作、備案審查工作等有機結合，形成立法意見的征詢合力，進一步推進立法工作向基層延伸，不斷豐富拓展平臺功能，拓寬和創新公民有序參與途徑，廣泛聽取基層群眾所思所盼與意見建議，及時解決群眾急難愁盼問題，做到民有所呼、我有所應、我有所為，不斷提升群眾法治參與度和獲得感。三是在基層立法聯系點的具體運行機制層面，要主動結合群眾現實迫切需求，做到民有所呼、法有所應。毋庸置疑，立法需要回應民生期盼，因此，相關部門要在廣泛征求民意的基礎上開展調查研究，摸清群眾最迫切需要解決的問題和關注的熱點焦點，注重收集掌握群眾反映強烈的法律制度的空白和沖突，有的放矢地提出相應的立法建議；在解讀法律草案的過程中，應將專業性強的“法言法語”以通俗易懂的“民言民語”介紹給群眾；要發揮本地行業領域專家作用；要堅持“原汁原味”，不必為追求“采納率”而再加工、再雕琢；要加強意見建議的采納反饋，落實意見和建議的反饋機制，增強群眾的參與感和獲得感。四是及時整理發布各地基層立法聯系點的優秀工作案例與示范經驗，推廣基層立法聯系點建設中好的經驗做法和舉措辦法，從而有效擴大基層群眾的參與度、聯系面、代表性，這同時是基層立法聯系點工作的活力源泉。

結語

作為立法“直通車”，基層立法聯系點的制度設計初衷是保障立法能夠直接反映和體現民情、民意、民智、民心，把握各方訴求，兼顧各方利益，關注各方關切，形成社情民意“最大公約數”，形成國家和社會治理的“向心力”。面對基層立法聯系點建設存在的困境，如何更好發揮基層立法聯系點聯系群眾的獨特優勢，一方面，需要以全過程人民民主和中國特色社會主義法治理念為指導，細化基層立法聯系點工作機制，廣泛聽取人民群眾的意見，進一步提高立法的質量與效率。另一方面，要提升群眾參與立法的積極性，有效保障基層群眾的各項民主權利，特別是建立有效的反饋機制，建議得到采納或建議得到相關工作部門的明文反饋，將為信息采集員和群眾參與立法活動提供強大動力，這同時也是堅持以人民為中心、尊重人民主體地位的應有之義。相信，通過不斷完善基層立法聯系點的制度機制，更好發揮基層立法聯系點作為聯系群眾的橋梁、民主協商的平臺、宣傳法治的陣地、立法工作的窗口、貫徹落實全過程人民民主重要論述的實踐載體和展示中國特色社會主義民主的舞臺的作用，基層立法聯系點將不斷推動基層民主實踐發展，成為發展全過程人民民主的重要平臺。

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