法律院系基層立法聯系點“融合化”工作機制的探索與思考

內容摘要：全國各級基層立法聯系點中，作為具有較強專業性的法律院系基層立法聯系點為更好地發揮其功能，應該基于自身特點，以內涵建設夯實工作基礎，以校地合作提高工作質量，以積極行動履行工作職責，開展以基層立法聯系點為平臺，集立法服務、執法監督、法律援助、普法宣傳為一體的“貫通式法律服務”，在空間維度形成“對內、對外、對上、對下”緊密相連，時間維度“立法前、立法中、立法后”緊密銜接的“融合化”工作機制。

關鍵詞：基層立法聯系點；立法建議；貫通式；融合化

截至2024年3月，全國人大常委會法工委基層立法聯系點共45個，帶動省、市兩級人大設立基層立法聯系點6500多個。在各級基層立法聯系點中，法律院系①占據一定比重，如2023年9月，長江大學法學院獲批成為湖北省荊州市第六屆人大常委會基層立法聯系點；2024年4月25日，南京審計大學法學院法律診所獲批成為南京市第十七屆人大常委會基層立法聯系點；2022年5月，江蘇財經職業技術學院法文學院，獲批成為江蘇省淮安市第九屆人大常委會基層立法聯系點等。據不完全統計，幾乎每一個設區的市（州）級以上人大常委會，都會在當地高校的法律院系設置一個甚至多個基層立法聯系點。作為基層立法聯系點中具有較強專業性的“特殊成員”，法律院系如何充分發揮自身優勢助力法治建設，值得進一步探索。

一、法律院系基層立法聯系點的特殊性

在法律院系設立基層立法聯系點，是各級人大常委會比較普遍的做法，究其原因，主要是發揮法律院系與其他基層立法聯系點相比所具有的“特殊性”，以達到提升立法工作質量的目標。而法律院系之所以能夠承擔這種特殊期望是因為以下幾點。

（一）團隊成員具有法律專業知識背景。法律院系基層立法聯系點團隊成員，一般由該院系的法律專業教師組成。眾所周知，當下高校對法律院系的師資水平普遍要求較高，重點大學自不用多言，就以筆者所在的大專院校為例，引進法律專業教師，也要求具有博士學位，且通過法律職業資格考試。目前來看，法律院系基層立法聯系點的團隊成員，基本上都是具有碩士以上學歷，且通過“司考”或“法考”的法律專業人員，這與其他基層立法聯系點相比，團隊成員具備更加深厚的專業知識背景。這可以有效規避其他行業的部分基層立法聯系點，由于專業人士的不足而存在的系統性法律思維較弱、法言法語轉化困難、法律知識更新緩慢等問題。

（二）內設機構涵蓋法律服務全過程。法律專業非常注重實踐。當下，各高校的法律院系為提升人才培養質量，均設置了諸多實踐型機構，如法律咨詢中心、法律援助中心、法律診所、維權中心、司法鑒定中心、調解中心等。法律專業學生社團也圍繞法律實踐要求，開展各種普法宣傳、法律援助等活動。再加上部分院系獲批設立基層立法聯系點，可以說院系內設機構的服務范圍涵蓋了立法咨詢、執法監督、法律援助（司法參與）、普法宣傳、法律評估等法律服務全過程。

（三）中心任務聚焦優秀法律人才培養。優秀法律人才的培養，離不開充分的實踐，基層立法聯系點作為一個重要的實踐平臺，其工作目標與法律院系人才培養中心任務同向同行，從而更加容易實現基層立法聯系點工作與院系工作的有機融合。因此，與從事其他生產實踐行業的基層立法聯系點相比，法律院系基層立法聯系點往往具有更強的工作動力。

二、以內涵建設夯實基層立法聯系點工作基礎

法律院系基層立法聯系點應該自被批準設立之始，便從內涵建設方面著手，完善工作制度、優化工作團隊、厘清工作思路。

（一）完善工作制度。基層立法聯系點的工作開展，首先應構建穩固且系統的工作框架確保其有序運行，在此基礎上，制定明確、完備的責任程序，以規范各項工作的執行。其制度建設和運作機制的完善是提高效率和增強效果的關鍵[1]。立法聯系點工作具有兼職性、常態化、系統性等特點，同時又具有嚴謹性、及時性、規范性等要求，因此，法律院系基層立法聯系點要做好工作，必須首先制定和完善相關工作制度，對組織領導、人員配備、工作內容、工作流程、工作臺賬、考核激勵等內容加以明確。通過制度運行保障立法聯系點工作的持續有效開展。《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯系點工作規則》（下文簡稱基層立法聯系點工作規則），雖然沒有對基層立法聯系點的制度建設作統一要求，但第十三條第二款關于“聯系點建立工作臺賬，保存好工作檔案”的規定，可以看作是對基層立法聯系點制度建設的最基本要求。

（二）優化工作隊伍。當下法律院系的情況雖各不相同，但法律專業教師人數一般不少于20～30人。雖說立法聯系點工作人人都可參與，但從個人的意愿、專業背景、工作經歷、身體狀況等各方面綜合考慮，將所有教師均納入工作團隊也并非明智之舉。雖然基層立法聯系點工作規則規定：“各聯系點應組建相對固定的立法聯絡員或信息員隊伍，形成穩定的工作機制和網絡。確定一名領導同志負責此項工作，指定相關機構具體承辦有關業務，并確定兩名工作人員負責日常聯系工作。”但法律院系在組建基層立法聯系點工作團隊時，可以從個人意愿、專業互補、職稱結構、教學分工等方面進行考慮，組建10人左右的工作團隊，形成領導有號召力、成員有積極性、團隊有凝聚力、術業有差異性的高水平工作團隊。以江蘇財經職業技術學院法文學院為例，構建了由院長為負責人，法律系主任和法律援助中心主任為具體承辦人，其他具有碩士以上學位且具有執業律師資格的教師9人、市政協委員2人、區人大代表1人的15人工作團隊，充分保證了履職的效率和質量。

（三）厘清工作思路。法律院系作為為國家培養法律人才的單位，其中心任務是人才培養，包括基層立法聯系點工作在內的所有工作，都應該圍繞這一中心任務來開展。因此，厘清基層立法聯系點與學院下設的法律援助中心、維權服務中心、調解中心、法律診所、科研中心等機構之間的關系，形成明晰的工作思路尤為重要。以江蘇財經職業技術學院法文學院為例，共下設了經市司法局批準成立的法律援助中心、經市婦聯批準成立的婦女兒童維權中心、經市法學會批準成立的職業教育法學會，還有校企合作產業學院、校企合作法律大講堂等機構，以及法律系基層教學組織，以基層立法聯系點為樞紐，整合下設教學、科研、社會服務基層組織，形成了以基層立法聯系點為樞紐的“輸入—融合—輸出”型工作模式，實現了基層立法聯系點工作與人才培養中心工作的有機融合。

三、以校地合作提高基層立法聯系點工作質量

加強與地方黨政司法機關、行業協會、企事業單位的合作，可以在政策指導、信息收集、經驗交流、知識轉化等方面進行，為基層立法聯系點工作提供助力。

（一）與立法機關上下互動。基層立法聯系點工作規則規定，“基層立法聯系點要及時將開展工作的有關情況向同級黨委報告，向所在地人民政府通報，加強工作溝通聯系，并將有關情況向全國人大常委會法工委反饋”；《淮安市人大常委會基層立法聯系點工作規定》規定，基層立法聯系點在市人大常委會領導下開展工作；《淮安市人大常委會建立“1+3”融合立法攻關機制實施方案》中規定基層立法聯系點要主動參與，就有關立法問題深入開展調查研究，向市人大常委會法工委提交調研報告，以及在本區域、本行業、本領域內廣泛收集基層群眾和基層組織的意見建議，并及時匯總反饋等內容。所以，法律院系基層立法聯系點要做好聯系點工作，既要接領人大常委會安排的各項任務，也要積極主動作為，將師生在教學、科研、社會服務等活動過程中發現的涉及法律、法規、規章中條款缺位、沖突、不合理等問題，以及通過各種途徑收集的人民群眾對某些法律規定反映較大的問題，及時向人大常委會法工委報告。從“主動”和“被動”兩個維度，形成“上下互動”。

（二）與司法機關實踐互動。法律法規在實際運行過程中存在許多問題，在司法實踐中更容易清楚地顯現。法律院系與司法機關之間，通過教師作為兼職律師代理案件，作為人大代表、政協委員、司法監督員評議案件，作為咨詢專家提供法律咨詢，學院與公安局、法院、檢察院開展各種合作、舉行各種研討等方式，可以實現民事、刑事、行政等各類案件的交流探討。此外，絕大部分法律院系都設有法律援助機構，在代理法律援助案件過程中，可以更加直接地了解弱勢群體在法律方面的需求 ，所以通過與司法機關的實踐互動，可以更好地收集法律法規中存在的問題，從而為立法工作提供更多具有針對性的真實素材。

（三）與協會律所橫向互動。法律院系與地方律師協會、律師事務所普遍具有非常緊密的聯系。一方面，法律院系一般會借助行業、企業的力量，彌補自身在實踐崗位、實踐技能、實踐效果等方面的不足；另一方面，行業協會、律師事務所則通過與法律院系合作，彌補自身在理論研究、人才儲備等方面的弱項，所以法律院系與行業協會、律所具有天然的緊密聯系。而基于這種聯系所產生的橫向互動，可以為法律院系提供更多關于法律法規的適用和完善方面的信息，從而促進法律院系基層立法聯系點工作的開展。

（四）與基層站點多點互動。當下，同一地市范圍內，往往同時存在國家級、省級、市級三級人大常委會設立的多家基層立法聯系點。這些基層立法聯系點覆蓋了各個區縣、各個行業，即存在級別、地域、行業上的差異，也存在級別、地域、行業方面的互補。法律院系基層立法聯系點作為“特殊性”站點，應該“走出去”與其他站點形成互動甚至聯動，一方面可以為法律知識相對缺乏的站點提供專業指導，另一方面也可以獲取其他站點的工作經驗和行業知識，從而形成各立法聯系點之間工作的相互促進。以筆者所在的基層立法聯系點為例，其與金湖縣塔集鎮施尖村江蘇省人大常委會基層立法聯系點、淮安市殘疾人就業服務中心淮安市人大常委會基層立法聯系點、淮安市經濟技術開發區枚乘路街道輪窯社區淮安市人大常委會基層立法聯系點等站點，通過掛牌“江蘇財經法援中心便民服務站”聯合開展法律援助、定期開展座談交流、共同商討立法建議、共同組織開展普法宣傳、聯合開展黨建活動等方式開展多點互動，取得了積極的工作效果和較好的社會反響，受到淮安市人大常委會主要領導的書面肯定和表揚。

四、以積極行動履行基層立法聯系點工作職責

通過內涵建設、校地合作等途徑，法律院系基層立法聯系點構建起履職的制度保障、人員保障、能力保障。在日常工作中，更是要樹立積極的工作態度，按照上級工作安排發掘自身潛力，執行文件規定，積極履職，建立起動力保障。

（一）內部研討形成科學建議。基層立法聯系點工作規則規定，基層立法聯系點的工作內容主要包括參與立法規劃的編制，參與立法調研，派代表出席立法咨詢會、座談會、論證會、聽證會，收集對修改完善有關法律的建議，收集對立法工作的意見和建議，開展以憲法為核心的法制宣傳活動等。《淮安市人大常委會基層立法聯系點工作規定》還規定了“立法后評估工作、地方法規清理、規范性文件備案審查工作”等工作職責。其中最能體現法律院系基層立法聯系點特殊性和專業價值的工作是為國家和地方立法建言獻策，提出立法意見或建議，發揮立法“直通車”作用。鑒于個人知識、經歷、經驗、思維角度等方面的有限性，法律院系基層立法聯系點在接受任務后，同樣需要開展內部交流研討活動，團隊成員各抒己見、集思廣益、取長補短，形成對法律法規草案中某些條款進行修改的一致意見，充分保證立法建議的科學性和合理性。

（二）外部交流掌握社情民意。2022年地方組織法第四十三條規定：“地方各級人民代表大會代表應當與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，充分發揮在發展全過程人民民主中的作用。”基層立法聯系點旨在通過建立人大常委會與基層之間的直接聯系，更加有效地收集和反映民眾的意見和需求，提高立法工作的透明度和公眾參與度。學校不是“象牙塔”，法律規范的生命在于有效適用。人民群眾對于法律規范運行的普遍感受，是立法效果的重要評價標準。法律院系就自身的特殊性和人才培養的實際需要，應該組織師生積極“走出去”，通過法律援助、校地合作、普法宣傳、大學生社會實踐等方式，掌握更多社情民意，了解民眾對法律規范的各種需求，并體現在立法建議中。

（三）學習總結提升服務水平。立法工作同樣是經驗性、實踐性很強的工作，尤其是地方最新政策、領導最新指示、社會最新動態、兄弟省市最新做法等，都是高于書本知識的現實經驗。法律院系基層立法聯系點應注意及時總結反思，加強經驗學習交流，通過定期舉辦座談會、交流會等方式，將在服務立法、司法實踐、執法監督、普法宣傳等工作實踐過程中所學習的知識和經驗進行分享交流，從而提高立法服務工作質效。以江蘇財經職業技術學院法文學院基層立法聯系點為例，其將每一次立法建議座談會都設置為兩個環節，第一環節針對淮安市人大常委會法工委安排的地方性法規提出立法修改建議，第二環節則交流各自在實踐中收集的各種信息，包括現行法律法規在運行中存在的問題、民眾對某些法律規定的反映、自己所掌握的上級政策和指示、立法修改建議的觀察角度及方式方法等。

（四）積極探索拓展工作職能。立法法規定全國基層立法聯系點的職責是“聽取基層群眾和有關方面對法律草案和立法工作的意見”，省級和市級基層立法聯系點的職責是“聽取基層群眾和有關方面對地方性法規、自治條例和單行條例草案的意見”。但隨著實踐的推進，基層立法聯系點的職能不斷擴充，從功能演進視角觀察，基層立法聯系點的功能經歷了從“單一功能”向“復合功能”的演進過程，即從圍繞立法開展工作，到承載立法工作以外，諸如黨建、文明創建、平安創建、宣傳、監督、矛盾調處等其他功能[2]。實踐中基于內設機構、中心工作等方面的特殊性，法律院系基層立法聯系點工作不應僅限于提供立法咨詢、立法建議、立法調研、立法評估等立法工作方面的服務，而是應該從立法服務、執法監督、司法參與、普法宣傳等方面開展“貫通式法律服務”。

五、以貫通服務探索基層立法聯系點工作機制

基層立法聯系點的功能分為核心職能和延伸職能，前者是與立法相關的職能，后者是與法律實施、普法等相關的職能[3]。法律院系基層立法聯系點需要整合各項功能，在空間維度形成“對內、對外、對上、對下”地緊密相連，在時間維度形成“立法前、立法中、立法后”地緊密銜接，將社會服務與人才培養有機融合的“融合化”工作機制。

（一）以立法服務為樞紐。如上文所述，立法服務包含參與立法規劃編制、參與立法調研，出席立法咨詢會、座談會，提出立法修改建議，開展普法宣傳，參與立法評估、地方法規清理等內容。而基層立法聯系點作為一個重要的社會服務平臺，其工作內容絕不僅限于此。法律院系應該充分利用這一平臺，以此為樞紐，整合院系內部資源，將社會服務內容與立法服務掛鉤，基于自身“特殊性”構建特色化工作機制。

（二）以司法參與為支撐。法律院系的教師以兼職律師、監督員、評議員以及人大代表、政協委員等身份，通過代理各類案件、監督評議等方式參與司法實踐。一方面，可以直接將自己對可能存在問題法律規范的理解，向司法機關作出表達，對法律規范的修改完善產生促進作用，間接提出立法修改建議，進一步拓寬完善立法工作、提出立法建議的路徑。另一方面，將自己對于法律規范的理解，置于司法實踐過程之中進行檢驗，通過多方碰撞形成科學正確的觀點，為立法服務工作奠定堅實基礎。

（三）以執法監督為助力。行政執法是最直接、最廣泛的法律法規執行手段，在日常生活中，往往直接面對廣大人民群眾，所以執法效果最能反映民眾對法律規范科學性、合理性的認識。法律院系基層立法聯系點工作團隊中，一般均具有受聘為各個執法單位執法監督員的人員，還有一些人員會作為專家被邀請參加各種執法論證。這些人員在日常履職過程中，一方面以監督員或專家身份發表自己的專業見解，保證行政執法的合法性和科學性；另一方面則作為基層立法聯系點成員收集關于法律運行過程中存在的問題，為完善立法積累經驗和素材。

（四）以普法宣傳為補充。法律院系基層立法聯系點應該發揮自身優勢，充分利用各類普法講師團、大學生社團等，積極開展普法宣傳活動。在制訂活動計劃時，突破傳統的普法宣傳內容，將立法建議收集、法律運行評估、法律知識普及有機結合，形成多項工作交叉互融、同步進行的新模式。

（五）以人才培養為目標。基層立法聯系點作為一個重要平臺，可以提供各種形式的法律實踐機會，串聯立法、執法、司法、法律監督、普法宣傳等各種實踐活動，為法律院系的人才培養工作提供充分支持。

結語：法律院系基層立法聯系點充分發揮自身優勢開展“貫通式法律服務”，既可以為師生提供更多實踐鍛煉和技能提升機會，有效提高法律專業人才培養質量；又可以拓展基層立法聯系點平臺功能，更好地為社會提供法律服務，實現社會服務和人才培養工作的有機融合。

參考文獻

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[3]馮雷.全過程人民民主視域下的基層立法聯系點機制完善[J].西南民族大學學報（人文社會科學版），2024（2）：69.