關于人大及其常委會“重大事項”決定權的若干思考

內容摘要：憲法和法律對人大及其常委會討論決定重大事項作了規定。但是憲法和法律的規定是原則性的，具體情況下的重大事項還需要進一步界定。人大及其常委會對其有決定權就應有界定權。各級人大及其常委會要因地制宜、因時制宜不斷完善討論、決定重大事項辦法。

關鍵詞：人大及其常委會;重大事項；界定；決定

中共中央《關于新時代堅持和完善人民代表大會制度" 加強和改進人大工作的意見》明確要求：“地方各級人大及其常委會要結合實際，制定或者完善討論決定重大事項具體辦法，提高討論決定工作實效。”這為地方各級人大及其常委會行使好重大事項決定權提供了支持和保證。實踐中，對如何理解重大事項，人大及其常委會應該決定什么事項、不應該決定什么事項，一直存在著不同認識。筆者在此坦陳一孔之見。

一、什么是“重大事項”：憲法和法律關于決定“重大事項”規定的演進

憲法和相關法律中關于人大及其常委會決定“重大事項”，共有八處條款涉及。這些條款共同構成了重大事項決定權的制度來源。

1.憲法第一百零四條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項。”這是1982年憲法作出的規定，1982年之前的憲法沒有此規定。這就從憲法層面規定了縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會的重大事項決定權。

此條規定是制定法律法規賦予地方各級人大及其常委會討論、決定重大事項的憲法依據。多年來，相關法律對人大及其常委會討論、決定的重大事項作了一些規定。地方各級人大及其常委會應根據法律法規賦予的討論、決定本行政區域內重大事項范圍的規定，討論、決定重大事項，不屬于其職權范圍內的重大事項則不能或不應決定。比如，本行政區域內的軍事、外交工作中的有些重大事項，根據國防法和對外關系法的規定，是中央的事權，不是地方各級人大常委會決定的重大事項。再比如，本行政區域內的中國共產黨黨務方面的重大事項，也不是地方各級人大常委會決定的事項。

2.地方組織法第十一條第三款和第五十條第一款第（四）項規定，縣級以上地方各級人大及其常委會“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、生態環境保護、自然資源、城鄉建設、民政、社會保障、民族等工作的重大事項和項目”。地方組織法第五十條第二款規定：“常務委員會討論前款第（四）項規定的本行政區域內的重大事項和項目，可以作出決定或者決議，也可以將有關意見、建議送有關地方國家機關或者單位研究辦理。”這就對地方人大的重大事項決定權的內容范圍和產出形式作出了規定。

1954年全國人大通過的首部地方組織法并沒有關于“重大事項”的規定，1979年通過的地方組織法首次對討論、決定“重大事項”作了規定：縣級以上地方各級人大及其常委會“討論、決定本行政區域的政治、經濟、文化、教育、衛生、民政、民族工作的重大事項”。從中可以看出，當時共確定了7個方面的重大事項，這表明地方各級人大及其常委會只能討論、決定這7個方面的重大事項。之后此條內容進行了三次增加。1986年修改地方組織法時增加了“科學”，共確定了8個方面的重大事項。1995年修改地方組織法時增加了“環境和資源保護”，共確定了9個方面的重大事項，值得注意的是，1995年修改地方組織法時不僅增加了“環境和資源保護”，還在此條最末“民族”之后加了一個“等”字，并一直保留到現在。2022年修改地方組織法，將“環境和資源保護”改為“生態環境保護、自然資源”，增加了“城鄉建設”和“社會保障”，共確定了12個方面的重大事項。

從7個方面到8個方面到9個方面加“等”到12個方面加“等”，筆者認為是根據實際情況確定的，符合當時實際。現行的12個方面，是目前所能考慮的所有方面了。隨著社會的不斷進步和發展，將來法律還可能會增加某些方面。加“等”體現了法律的嚴謹性，不僅為將來增加人大及其常委會討論、決定重大事項的范圍留有余地，也為地方各級人大及其常委會創新討論、決定重大事項提供了法律空間。由此可見，重大事項決定權的制度空間也是隨著時間不斷演化和拓展的。

3.預算法第八十四條規定：“各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務委員會有權就預算、決算中的重大事項或者特定問題組織調查，有關的政府、部門、單位和個人應當如實反映情況和提供必要的材料。”此條規定涉及“重大事項”的組織調查，筆者認為是為了討論、決定預算、決算中的“重大事項”做相關的準備工作。這里的重大事項具有從屬性，只是預決算的一個重要組成部分。盡管如此，如果就其進行調查后作出決定或決議，也可以視為重大事項決定權或特定問題調查權的行使。

4.全國人大組織法第五條規定：“全國人民代表大會及其常務委員會行使國家立法權，決定重大事項，監督憲法和法律的實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威，建設社會主義法治國家。”這是2021年修改全國人大組織法新增加的規定，也是對全國人大及其常委會履行各項職責的總體要求。

5.立法法第八十六條規定：“規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過。”此規定表明，地方各級人大常委會無權對特別重大事項進行立法，如果立法只應由人民代表大會實施。這就對重大事項決定權的授權主體作出了明確規定，可以讓重大事項決定權在規制方面更具合法性、權威性。

6.檢察院組織法第三十二條第三款規定：“屬于重大事項的，可以報請上一級人民檢察院或者本級人民代表大會常務委員會決定。”此規定是2018年修改檢察院組織法時新增的規定，此規定表明，決定自己職權范圍內的“重大事項”也是檢察院的法定職權。但是這一重大事項報請人大常委會決定以后，就涉及人大常委會重大事項決定權的行使。

值得注意的是，憲法和法律還明確規定了許多人大及其常委會討論、決定的具體事項。如憲法第六十二條第十四、十五款規定，全國人民代表大會決定特別行政區的設立及其制度、決定戰爭和和平的問題。顯然這些都是人大及其常委會討論、決定的重大事項。另外，有些具體事項，雖然從字面上看沒有“決定”二字，但顯然有決定的含義，實質上也是人大及其常委會決定的重大事項。如地方組織法第十一條第二、十、十一款規定，縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展規劃綱要、計劃和預算及其執行情況的報告；改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會的不適當的決議；撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令。

綜上所述，這些都構成了人大及其常委會重大事項決定權的制度規定體系。從這些規定的變化可以看到重大事項決定權制度空間的演進過程。

二、誰決定“重大事項”：“重大事項”界定的主體

上述八個條款中涉及的“重大事項”，實施時實際上都是一些具體事項，這些具體事項是否為重大事項，筆者認為需要界定，只有界定某個具體事項為“重大事項”，才可按上述關于“重大事項”的規定依法實施。人大及其常委會討論、決定的重大事項當然應由人大及其常委會自身界定。

其一，地方各級人大及其常委會行使重大事項界定權，是人民行使國家權力的重要內容之一，反映了國家的一切權力屬于人民的性質，是人民主權的直接體現，其實質就是代表人民行使當家作主的權利。因而人大及其常委會對法定由自己決定的重大事項有界定權符合憲法和法律的規定精神。

其二，如果把屬于人大及其常委會決定重大事項的界定權賦予其他國家機構和組織明顯不妥。如把重大事項界定權賦予“一府一委兩院”，對某一事項“一府一委兩院”界定為重大事項后，人大及其常委會才可討論、決定，“一府一委兩院”界定不是重大事項，人大及其常委會討論、決定就沒有法律依據，或者說不能討論、決定。這樣就會形成“一府一委兩院”想讓人大及其常委會討論、決定，人大及其常委會就要討論、決定，不想讓人大及其常委會討論、決定，人大及其常委會就不能討論、決定的狀況。這顯然與人大及其常委會的性質、地位極不相稱。

其三，根據黨章和憲法規定，中國共產黨領導國家政權而不是代替國家機關行使權力，重大事項界定也不是黨組織的法定職責。因而，人大及其常委會決定重大事項的界定權只能由人大及其常委會行使。重大事項界定權理應包含在重大事項決定權之中，人大及其常委會對重大事項有決定權就自然擁有界定權。當然，對于相關的立法行為應該堅持黨的全面領導，應該在黨委的領導下完成。

三、如何界定“重大事項”：各級人大及其常委會可以因地制宜制定決定重大事項辦法

上述條款中涉及的重大事項，如，哪些事項屬于本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、生態環境保護、自然資源、城鄉建設、民政、社會保障、民族等工作的重大事項，由于法律沒有具體規定，在實際工作中需要界定，這也是人大及其常委會行使重大事項決定權的難點，且容易引起爭議。

因層級、區域、時間的不同，重大的涵義也不一樣，重大事項是一個相對的、動態的概念，在一定的條件下表現出相對的穩定性。在甲地屬于重大事項，在乙地可能就不是重大事項；在區、縣屬于重大事項，在市或省就可能不是重大事項；在今年是重大事項，到來年未必就是重大事項。正因為如此，憲法和法律對討論、決定重大事項只是作原則性的規定。因此，各級人大及其常委會在遵守憲法和法律的前提下，可以因地制宜、因時制宜探索決定重大事項的辦法，讓重大事項更加符合客觀實際。

總之，各級人大及其常委會應按照中共中央《關于新時代堅持和完善人民代表大會制度" 加強和改進人大工作的意見》要求，在憲法和法律規定的范圍內，自行制定并不斷完善討論、決定重大事項具體辦法。對需要討論、決定的重大事項范圍標準等根據實際情況自行依法規定，并盡可能細化。特別要帶頭并督促“一府一委兩院”認真貫徹落實人大及其常委會關于討論決定重大事項的規范性文件。