關于完善地方人大執法檢查工作機制的研究

內容摘要：執法檢查是憲法法律賦予人大常委會的一項重要監督職權，是人大常委會最主要、最常用的監督方式之一，在推動解決“法之必行”這一法治難題中發揮著重要作用。針對地方人大執法檢查工作中存在的問題提出進一步完善執法檢查工作機制的建議。

關鍵詞：地方人大；執法檢查；監督

進一步完善執法檢查工作機制，對于深入推進全面依法治國具有重大意義，對于新時代堅持和完善人民代表大會制度、推進人大監督工作法治化具有重大意義。

一、地方人大執法檢查工作存在的問題

黨的十八大以來，各級人大常委會積極開展執法檢查工作，在實踐中積累了許多寶貴的經驗與做法。例如，有的地方把執法檢查與立法后評估結合起來，在檢查法律法規實施的同時，對法律法規的科學性可操作性進行評估；有的地方在制訂執法檢查方案時，通過網絡征求法律法規實施中存在的問題和意見建議；有的地方在執法檢查時，發布執法檢查公告，開通監督電話，暢通群眾參與渠道；有的地方將執法檢查與媒體曝光結合起來，促進有關部門嚴格執法，及時糾正違法；有的地方引進先進科學儀器設備，提高執法檢查的科學性，保證執法檢查的權威性。這些有益探索，為進一步完善地方人大執法檢查工作機制建設提供了良好的經驗。但是，我們也應該清醒地認識到，在執法檢查過程中還有一些問題是不可忽視的，其應有作用還沒有充分發揮出來。

（一）檢查準備“備而不詳”。執法檢查具有法律性、專業性，前期準備工作更是重中之重。一般情況下，在執法檢查前都能夠制訂詳細的執法檢查工作方案，做好執法檢查前的學習培訓、政策文獻收集等工作，為執法檢查提供遵循，奠定基礎。但是，有些時候在制訂執法檢查工作方案前未進行前期調研、論證分析，導致執法檢查方案過于籠統、重點不突出、針對性不強，實施過程中就可能會出現缺乏可行性、可操作性等問題。有的在開展執法檢查前未組織檢查組成員及工作人員進行學習、培訓，導致其對法律、法規及相關知識缺乏全面、系統的了解，從而影響了執法檢查的成效。一些檢查小組的成員和工作人員是從機關里抽調出來的，未能很好地理解和掌握這些法律法規的立法宗旨、博弈焦點、實施現狀、主要問題，執法檢查工作質量難以保證。

（二）檢查過程“查而不實”。在執法檢查過程中，大多執法檢查組都能夠做到工作嚴謹細致，認真了解法律實施的情況。但是，也有的執法檢查組在檢查形式上，僅限于聽匯報、召開座談會、實地檢查“老三樣”，檢查方式缺乏創新，在會議室聽取情況多，實地與當事人、人民群眾深入交流少，有些時候發現的問題不全面、不系統，問題相對表面化，分析原因不深刻，存在“查而不實”的形式主義現象。在檢查地點上，“被安排”的檢查多，隨機抽查、暗查暗訪少，看“好”的方面多，“差”的方面少。在信息材料收集上，書面資料收集多，通過數據統計、網上征求民意、群眾信訪渠道了解法律實施情況的信息少。在檢查對象上，檢查下級政府多，檢查同級政府等法律實施機關少。這些都會導致執法檢查中一些問題“失真”“失準”“失實”。

（三）聯動檢查“動而不聯”。目前，法律法規對委托執法檢查如何組織開展沒有明確規定，一些地方人大對委托執法檢查認識不深，執法檢查尚未形成“一盤棋”格局，上下聯動執法檢查機制仍不完善。有的地方人大常委會比較重視被委托的執法檢查 ，認真組織開展檢查，執法檢查報告提請常委會會議審議后再行上報；有的地方人大常委會的執法檢查報告未經常委會會議審議，由常委會領導審閱后即上報；有的地方人大常委會并未認真組織開展執法檢查，走走過場，應付了事，甚至將執法部門自查報告修改后即行上報，使委托的執法檢查成效大打折扣。

（四）人大代表“參而不議”。參與執法檢查是人大代表履職的重要渠道，充分反饋法律法規實施中存在問題是人大代表的職責和使命，也是人民群眾的重托。但是有些人大代表在參加執法檢查等活動中，不能做到真實地了解和反映人民群眾的意見建議，僅追求形式上參與，只參不議，不愿過多發表意見建議，未能充分發揮人大代表監督作用。

（五）檢查報告“報而不精”。地方人大常委會執法檢查組大多數都能夠認真開展執法檢查，客觀評價法律法規實施情況，但有時候由于缺乏深入細致的實地檢查，造成了一些報告對執法和司法工作中出現的問題不能精準把握，所提的一些建議也缺乏可操作性。有的報告“評功擺好”的篇幅過多，肯定了成績，少提了問題，不能深入分析原因，針對性、可操作性差。有的報告顧及感情不敢把典型的問題點出來、暴露出來。一些報告者會先演唱“主角”，再將其提交給檢查組供其評論，然后在正式報告中加以修正，這樣的方式在某些情況下不能完全反映檢查組成員的觀點。這些問題都會導致執法檢查效果弱化，使執法檢查流于程序，在解決問題和完善制度方面的作用不能得到充分發揮。

（六）報告審議“議而不透”。審議是執法檢查的一個重要環節，審議意見質量直接影響執法檢查的效果。參加執法檢查的常委會組成人員只占很小的一部分，大部分常委會組成人員都是根據自己的工作經歷和印象，在很短的時間內對執法檢查報告進行了研究，沒有充足的時間進行深入調查研究，難以準備好質量較高的發言材料。有些常委會組成人員在審議發言時，僅從相關工作的重要性、必要性等方面進行了探討，沒有深入地分析問題的原因，所提的意見也缺乏針對性和可操作性。由于常委會會議的日程安排較短，常委會組成人員不能充分發表意見。沒有高質量的審議意見，“一府一委兩院”在研究處理和落實整改過程中就會缺乏針對性，在一定程度上影響執法檢查效果。

（七）研究辦理“辦而不落”。常委會組成人員的審議意見以及執法檢查報告送“一府一委兩院”研究處理后，由于監督法只對研究處理機關應該“怎么辦”作了規定，對其不依法辦理、不具體落實審議意見和執法檢查報告提出的問題沒有具體罰責規定，導致有些機關沒有深入進行調查研究，切實整改，只是通過書面材料上報研究處理情況，“紙面整改”。另外，有的整改工作牽涉多個政府部門，但僅僅是某個部門將研究和處理情況匯報給了人大常委會，報告僅反映了這個部門的整改執行情況。此外，由于有的地方人大常委會要求研究處理情況報告要在兩個月內提交，去除中間公文流轉時間，再加上征求意見，給辦理部門留出的時間僅夠起草報告，審議意見和問題沒有充足時間得到研究處理。

（八）跟蹤監督“督而不力”。執法檢查要從“真”發現問題到“真”解決問題，形成一套完善的流程，真正起到實效。當前，一些執法檢查工作中出現了“前緊后松”“只檢查不督查”的現象，即制訂方案、召開匯報會、實地檢查等工作開展得如火如荼，但當常委會會議上聽取并審議了執法檢查報告后，就被認為該工作已經結束，未及時跟進“一府一委兩院”落實情況。在不少地方，“一府一委兩院”整改落實情況僅限于書面印發下次常委會會議，并沒有安排對研究處理情況報告進行審議。執法檢查“下半篇文章”沒有做實做好，監督流程在整改落實環節斷鏈脫節，導致一些執法檢查中發現的問題沒有得到有效解決，執法檢查沒有達到預期效果。

（九）輿論宣傳“宣而不深”。在執法檢查中，輿論宣傳工作扮演著重要的角色，它可以提高公眾對執法檢查的認知度、配合度、參與度，提升執法檢查的實際效果。但是，在實際工作中，輿論宣傳工作存在著宣傳力度、廣度、深度不夠等問題。一是宣傳力度不夠，在輿論宣傳方面投入的資源和精力不足，導致公眾對執法檢查的認知度不高。二是宣傳方式單一，僅僅依賴于傳統的宣傳方式，如公告、報紙、電視等，限制了宣傳的覆蓋面和影響力。三是缺乏有效的互動反饋機制，未能及時了解公眾的需求和反饋，也不能及時調整宣傳策略和內容，從而影響宣傳效果。四是執法檢查報告及有關部門研究處理情況報告有的未能及時公開。

二、完善地方人大執法檢查工作機制的建議

地方人大常委會應前瞻性思考本地監督法實施辦法（以下簡稱實施辦法）的修改工作，通過完善工作機制，切實解決在工作實踐中發現的影響和制約監督實效的突出問題。針對上述執法檢查中存在的問題，提出如下意見建議。

（一）精準選題，做好執法檢查準備工作。在我國眾多的法律法規之中，如何精準確定執法檢查數量、題目，充分發揮執法檢查監督作用，關鍵在于科學合理地選擇執法檢查項目。關于執法檢查選題、制訂檢查方案，做好前期準備工作，應該明確以下幾項內容。要堅持“突出重點、精準高效”的原則，緊緊圍繞地方經濟社會發展中心、社會公眾普遍關注和法律法規執行過程中存在的突出問題確定執法檢查議題。要結合全國人大常委會年度監督工作計劃，將一些具有共性的問題確定為地方人大常委會執法檢查項目，上下聯動，合力共同推動法律實施。要通過開展調查研究、科學論證、征求意見，制訂好年度執法檢查或監督工作計劃。要認真做好執法檢查的前期調研工作，人大相關委員會要先行深入基層，初步了解該法的實施情況、存在的主要問題，為制訂執法檢查方案提供參考。要科學制訂執法檢查方案，廣泛聽取并收集群眾的意見建議，明確執法檢查的重點。

（二）創新方式，保障執法檢查嚴謹高效。檢查法律法規實施的真實情況，明確執法中存在的問題，是執法檢查工作取得實效的基礎和前提。在實施辦法中要對執法檢查工作的方式方法作出必要的規定。要重視發揮暗訪作用，尤其是在前期調研工作中可以較多采用暗訪的形式。暗訪性的執法檢查可以采用包括“四不兩直”、隨機抽查、隨機訪談等方式。要創新檢查方式，綜合運用網絡技術，大數據分析等信息技術，在人大網站上設置一個專門的征求意見和訴求的郵箱，以擴大公眾參與和監督的渠道。另外，通過開通熱線電話，綜合利用問卷等途徑全方位、多角度地對法律法規的執行情況進行更深層次的了解。要加強與基層人大常委會、鄉鎮人民代表大會和街道人大工委的聯系，多層次了解法律法規實施的情況。

（三）加強規范，完善執法檢查聯動機制。地方各級人大常委會之間要建立執法檢查“一盤棋”思想，地方人大常委會要呼應全國人大常委會開展執法檢查。因此，有必要在實施辦法中對執法檢查聯動機制作出規范。要在執法檢查或監督計劃中明確重點項目，開展上下聯動檢查或委托檢查，不宜過多或過于集中在某個地區，以免給地方造成過重負擔。要在年初向下級人大常委會通報監督計劃選題，讓市縣人大在安排工作時統籌考慮。要規范完善聯動或委托執法檢查的工作程序，明確執法檢查報告需經本級人大常委會會議審議后再行上報，讓委托檢查或聯動檢查有章可循，有法可依。

（四）拓寬渠道，充分發揮人大代表作用。為保證人大代表有效參與執法檢查工作，真正發揮代表作用，在實施辦法中應明確人大代表參與執法檢查的相關規定。要注重發揮人大代表的職業特點和專業優勢，根據執法檢查內容，主動邀請相關人大代表參加，并認真聽取意見建議。要結合人大常委會組成人員聯系人大代表制度，參加執法檢查的常委會組成人員積極聽取所聯系代表的意見建議。要提前通知人大代表參與執法檢查事項，為其留出足夠時間了解法律法規實施情況，收集意見，充分掌握真實情況和人民群眾的意愿訴求。要將執法檢查報告、常委會組成人員的審議意見和“一府一委兩院”研究處理的報告及時送達本級人大代表。

（五）突出重點，提高執法檢查報告質量。執法檢查報告是“一府一委兩院”開展整改工作的重要依據，是執法檢查結果的集中體現。實施辦法要進一步規范執法檢查報告的內容。在“總結法律實施情況”時，不僅要體現出法律的執行狀況，而且要體現執法和司法職責的履行，以此來促進和完善嚴格執法和公正司法的長效機制，力爭使執法檢查取得長遠效果，絕不“就事論事”。在“提出改進執法工作建議”時，要提出針對性和可操作性強的意見和建議，努力使目前的執法和司法工作中存在的突出問題得到切實的解決，促進法制的落實。在執法檢查報告中，要把完善法律法規列為重點，并指出法律法規本身在執行過程中出現的一些問題，并提出相應的調整和修改意見。在撰寫執法檢查報告時，要注意提煉觀點，使執法檢查報告更具科學性、針對性、可行性。

（六）創新機制，保障審議意見精準高效。 為讓更多的常委會組成人員參與執法檢查，及時了解法律法規實施情況，有必要在實施辦法中對執法檢查報告審議工作作出規范。要規定將“一府一委兩院”向執法檢查組匯報的有關法律法規實施情況及時提供相應材料印發常委會組成人員。要在執法檢查報告完成后，將其與執法檢查過程中收集的有關材料一并提供給常委會組成人員，而不要等到常委會會議審議報告時再一起提出，這樣能讓常委會組成人員提前了解執法檢查的工作情況和法律法規的執行情況。為確保常委會組成人員有較充足的審議時間，常委會會議期間除了分組審議，委員們還可以隨時提出書面審議意見。要在會議開始前，引導常委會組成人員充分了解法律法規的實施情況，對審議議題的有關問題進行研究，做好準備。

（七）強化整改，確保意見建議落地見效。整改落實是執法檢查工作成果的最終體現。為確保執法檢查報告和審議意見受到重視、得到有效整改落實，實施辦法中應在以下方面作出相關規定。要給辦理機關留出足夠的時間進行研究處理并整改落實。關于反饋時間可采取兩種處理方式。一種是在實施辦法中不設定具體時限，而由專門委員會或工作機構根據問題整改難易程度提出辦理時限；另一種可規定在兩個月內提交研究處理報告，該報告經專門委員會或工作機構同意后，在六個月內完成落實整改并將報告提交至常委會。要明確征求意見的處理程序。在接到“一府一委兩院”送交的研究處理情況的報告征求意見稿時，相關的專門委員會或工作機構必須慎重對待，對報告中提出的整改措施是否能夠解決執法檢查報告和審議意見中指出的問題，是否能夠促進法律法規正確有效地執行，要嚴格把關。要明確審議程序。根據監督法第二十七條規定，研究和處理的報告必要時得經委員長會議或主任會議決定，提請常委會會議審議。很多時候，研究處理情況的報告只是以書面的方式上報人大常委會，會議并不對報告進行審議。因此，在監督法實施辦法中應對研究處理情況報告的審議程序作出明確規定，確保增強整改落實工作實效。要明確罰則相關內容，對敷衍塞責、未認真進行整改的相關機關，執法檢查組要及時約談主要辦理部門負責人。

（八）跟蹤監督，樹立人大監督工作權威。對執法檢查報告及審議意見，要強化跟蹤監督、一抓到底，切實做好執法檢查“后半篇文章”。在實施辦法中要對跟蹤監督作出明確規定。要將重要執法檢查跟蹤監督列入下一年的監督工作計劃中，持續監督。人大常委會可以通過以下方式，加強跟蹤監督，確保問題得到有效解決。一是聽取和審議辦理機關關于辦理情況的工作報告，同時由有關專門委員會針對落實情況開展專題調研；二是組織跟蹤檢查，由有關專門委員會組織開展法律法規執行情況的跟蹤檢查，查明落實情況；三是采用專題詢問、質詢、專項調查等多種形式，形成合力推動法律法規實施；四是依法作出決議和決定，形成有法律約束力的文件，促進整頓工作的深入開展；五是引入滿意度測評工作機制，對執法檢查落實情況開展滿意度測評。

（九）加強宣傳，廣泛接受人民群眾監督。執法檢查是地方人大常委會重要監督方式之一，應當采取多種方式讓人民群眾積極參與， 要讓廣大群眾充分監督執法檢查活動、法律法規實施和整改落實情況。要利用新聞媒介，對執法檢查的目標、進展和成效進行宣傳報道，并集中對在執行過程中遇到的問題、困難和整改情況進行重點報道。要公開報道“一府一委兩院”實施法律法規情況，將人大監督與輿論監督相結合，推動國家機關更好實施法律法規。要通過強化宣傳，推動普法，促進普法責任制落實。

需要指出的是，盡管鄉鎮人大沒有常委會這樣的常設機關，但中央關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見和修改后的地方組織法，賦予了鄉鎮人大主席團組織人大代表開展執法檢查的職責。但從目前實踐來看，鄉鎮人大代表開展執法檢查的職權還沒有真正落地落實。為規范鄉鎮人大代表執法檢查，實施辦法可以作出相關規定，加強對鄉鎮人大執法檢查的規范引導。要明確縣級人大常委會指導和考核職責，積極推動鄉鎮人大主席團和人大主席、副主席依法履職。要明確鄉鎮人大執法檢查的內容，每年都要選出若干事關當地經濟社會發展的大事，有計劃地對法律法規實施情況進行檢查。要明確執法檢查主體，由主席團組織安排，主體是鄉鎮人大代表，也可以邀請上級人大代表參與。要推動落實鄉鎮人代會“雙會制”，鄉鎮人大主席團可以在年中人大會議上聽取和審議執法檢查報告，同時要求本級人民政府對執法檢查報告提出的問題和意見建議及時研究處理，并向人大代表反饋。

三、結語

監督法的頒布，為進一步規范地方人大常委會的執法檢查工作提供了有力的保障。在實踐中進行探索、改進、完善是地方人大執法檢查權行使的必由之路。地方人大執法檢查是一項綜合性的工作，本文對執法檢查的部分問題進行了分析，但仍不夠完善，有些問題還沒有觸及，比如，沒有將其納入年終考核之中，缺少對工作開展不力的問責機制，這些都需要進一步的深入研究。