試論代表審議發言的基本內涵及其處理機制

內容摘要：人大代表參加會議期間的各種會議、審議列入會議議程的各項議案和報告，是代表做好會議期間各項工作的重中之重，關系到會議質量和人大履職成效。在處理方面，與書面建議處理機制不同，口頭審議發言面臨能否處理、能否現場處理及會后是否處理的不確定性。針對處理現狀結合北侖實踐，制定出臺人大審議工作處理辦法，為提升審議發言處理質效提供了范例。

關鍵詞：代表工作；審議發言；閉環處理

一、代表審議發言的基本內涵

人大代表是人民代表大會的主體。代表法對代表依法履行職責作出了明確規定，主要體現在做好本級人大會議期間的各項工作和參加好在本級人大閉會期間的各項活動這兩大方面。其中，代表參加會議期間的各種會議，審議列入會議議程的各項議案和報告，是代表做好會議期間各項工作的重中之重，關系到會議質量和人大履職成效。

代表法第三條、第四條規定，人大代表享有“出席本級人民代表大會會議，參加審議各項議案、報告和其他議題，發表意見”的權利，同時應該履行“按時出席本級人民代表大會會議，認真審議各項議案、報告和其他議題，發表意見，做好會議期間的各項工作”的義務；并在第八條、第十三條規定“代表應當圍繞會議議題發表意見，遵守議事規則”，“代表在審議議案和報告時，可以向本級有關國家機關提出詢問，有關國家機關應當派負責人或者負責人員回答詢問”。為充分保障代表審議權利，代表法第三十一條還明確規定，“代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究”。

雖然代表法等法律明確了代表的審議發言權，但現行的法律并沒有對何為代表審議發言作出明確界定。工作中，各地人大對審議發言的定位和表述各有不同。有的地方認為，凡屬人代會期間，代表在聽取和審議人大常委會、政府、法院、檢察院工作報告及相關議案時作的口頭發言都應視為審議發言；有的地方把代表口頭發表的意見、建議經整理后形成的書面材料視為審議發言；還有一些地方則把審議發言等同于代表的批評、意見和建議；等等。

從代表法規定以及目前各地的實踐中不難看出，代表審議發言應具備三個特征：一是場合特定性，即必須是代表在特定場合發表的言論，也就是必須在出席人代會期間發表的言論；二是對象特定性，即必須是代表在人代會期間聽取和審議人大常委會、政府、法院、檢察院等工作報告或列入會議議程的其他議案或議題時提出的；三是形式特定性，即代表以口頭發言的形式，就工作報告或相關議案、議題提出的意見建議。

基于此，有論者指出代表審議發言是指“代表在本級人大會議期間，對列入會議議程的各項議案、

報告和其他議題進行詳細、周密的商量、討論，并發表的意見（表明意愿和立場，給予肯定、否定或者提出修改意見）”[1]；審議的性質是“人大代表參加對國家事務的管理和對國家權力的行使”，其目的是反映民意、集中民智，使人大通過的法律、法規和決議、決定民主、科學，推動“一府一委兩院”改進工作，因而“（代表審議發言）不同于其他會議上的發言，主要不是交流思想、發表觀點，不能理解為‘學習文件、領會精神’等”[2]。

二、代表審議發言的處理現狀

對于代表書面提出的建議、批評和意見的答復與處理，代表法有明確規定，各地人大也形成了一套比較成熟的處理機制。相比之下，對于代表在審議報告時口頭提出的意見建議如何處理，存在三個不確定性。一是是否需要處理的不確定性，部分代表審議工作報告時以肯定贊揚為主，不需要相關部門進一步處理。二是是否能夠在現場答復處理的不確定性，因為在審議工作報告時，并非所有涉及的相關部門均在現場，部分代表口頭審議發言不一定能及時得到答復。三是是否需要會后處理的不確定性，部分代表口頭發言內容涉及的工作較為復雜，職能部門往往不能現場作出全面的答復，需要一個或多個部門“帶回去”進一步研究處理。

從全國范圍看，目前各級人大一般只在人代會期間通過一定方式反映和吸收代表審議發言的意見。如《全國人民代表大會議事規則》規定：全國人民代表大會會議期間，代表在各種會議上的發言，整理簡報印發會議，并可以根據本人要求，將發言記錄或者摘要印發會議。各代表團審議議案和有關報告的時候，有關部門應當派負責人員到會聽取意見，回答代表提出的詢問。以第十四屆全國人民代表大會第二次會議浙江代表團審議政府工作報告為例，審議期間，郭樹清等12位代表先后發言，并就政府工作報告提出了推進中國式現代化建設等意見和建議，人力資源和社會保障部黨組書記、部長王曉萍等中央和國家機關有關同志到會現場聽取意見[3]。但會后一般不專門對代表審議發言進行跟蹤處理。

黨的二十大報告對加強人大代表工作能力建設作出部署。貫徹落實相關部署要求，越來越多的地方人大將加強代表審議工作作為加強人大代表工作的重要方面不斷探索，也更加重視代表審議發言的質量和處理工作。比如，在人大會議期間設立專門的機構來跟蹤處理代表的審議發言；大會后將代表審議發言分門別類進行歸納整理，匯編后印送政府及其相關職能部門研究處理；定期向代表通報審議發言的處理情況等等，取得了一定的成效（相關情況詳見表1）。

盡管如此，從目前情況來看，地方各級人代會審議發言形成過程、是否處理以及反饋仍屬于“自選動作”，這在很大程度上削弱了人代會代表審議發言形成的規范性和執行的嚴肅性。造成目前這種情況的最主要原因是代表審議發言質量不高和缺乏相關制度性規定。

人大代表作為人民代表大會的主體，其綜合素質，包括調查研究能力、口頭表達能力、履職能力以及積極性等，都直接影響到其在會議上的發言質量。然而，當前我們不得不面對一個現實，部分代表審議發言的質量并不盡如人意。這主要緣于三方面，一是不“善”審議。部分代表認為提交大會的各項報告由專業人士精心起草，并經過多次研究和廣泛征求意見，內容全面并且完善。在這種心理驅使下，他們認為自己的意見可能無足輕重，甚至擔心即使提出意見也不會被采納，因此選擇保持沉默。二是不“敢”審議。面對眾多職務代表和相關部門負責人，部分代表可能會有顧慮，擔心自己的發言會得罪人，或是因為面子問題而選擇回避。三是不“會”審議。有些代表無法準確把握審議的核心，或是習慣于領導角色的發言方式，導致離題萬里、大話空話連篇。有的代表甚至將大會審議變成了“唱贊歌”的場合，失去了審議的本來意義。

代表大會期間，人大代表參加審議各項議案和報告，發表意見，既是法定的權利，也是法定的義務。可代表在審議報告時口頭提出的意見建議后續是否處理、如何處理，尚無可操作的法律規定，執行的約束性措施也明顯缺乏。一些地方人大和政府對集中了大多數代表智慧和心血的人代會審議發言，并未足夠重視，既未據此主動回應代表的關切，對人代會主要報告進行修改；也未在會后做好相應的交辦、督辦工作，久而久之讓代表審議發言“說過就算”，嚴重影響了人大代表的履職積極性。

三、代表審議發言閉環處理的北侖實踐

為切實提升人代會期間代表審議發言處理質效，近年來，浙江省寧波市北侖區人大常委會制定出臺《人民代表大會會議期間人大代表審議意見處理辦法》（以下簡稱辦法），通過把握“內容高價值、交辦高效率、辦理高質量、督辦高要求”的“四高”要求，積極推動審議發言從辦文到辦事、從答復到落實、從解釋到解決的轉變。這一做法提高了代表審議發言的積極性，提升了政府部門辦理實效，增強了人大監督工作效能[5]。

1.亮出“高言值”審議發言。為確保代表審議發言高質量，北侖區人大常委會“下先手棋、打主動仗”，采取了一系列行之有效的舉措。一是充分用好代表家站平臺。依托全區11個代表聯絡站、52個代表聯絡點、N個選民之家等平臺陣地，北侖區人大常委會利用每月代表接待活動日、代表小組活動、代表聯系選民活動等契機，組織代表深入村社、企業等走訪調研，與群眾緊密互動，傾聽群眾呼聲，確保審議發言緊貼民情、符合民意、匯聚民智。二是暢通代表知情知政渠道。北侖區人大常委會還建立了年中重要情況通報制度，由區長向全體與會代表通報半年度全區經濟社會發展情況，邀請代表參加人大常委會會議和“一府一委兩院”的活動，組織代表參加全區重點項目視察、調研、執法檢查、工作座談等，確保代表知情知政權利。三是做好代表培訓工作。北侖區人大常委會出臺代表培訓5年規劃，將如何提高審議發言質量作為培訓工作重要內容，通過專家專題講、小組會商議、代表集中學、個案指導寫等方式，引導人大代表在審議發言時“言之有物、言之有據”，提出具有指導性和建設性的審議發言。四是確保代表有充足準備時間。在區人代會召開前一周，北侖區人大常委會將各項議案和報告印發代表，確保代表有充裕的時間準備審議發言，增強審議發言的針對性和可行性，為后續辦理工作夯實基礎。

2.細化“標準版”交辦流程。北侖區人大常委會在辦法中明確審議發言處理流程：代表團記錄代表審議發言意見，交代表工委匯總并梳理，再交由區督考辦會同區政府辦進行分解，明確回應部門，通過在“北侖區督查系統”以“責任單”等形式下發到相關部門。整個流程，區人大常委會代表工委、區督考辦、區政府辦都可以實時在系統中查看到進度和反饋，實現代表審議發言全要素、可視化管理。以區十屆人大三次會議為例，會議期間超過80%的參會代表、193人次在分團審議環節作了發言，發言人數和頻次均超過往年，其中部門當場答復落實的108人次。人代會閉幕當天，代表工委將匯總的代表審議發言進行整理、分類、登記、編號，經過“去重”“歸并”，形成審議發言50件移交區督考辦。當晚作為代表審議發言“化身”的一張張責任單，就通過系統下發到各職能部門。

3.緊盯“三日內”反饋必達。辦法要求各職能部門在3日內用電話、面商答復或書面形式將處理意見答復代表本人，如有特殊情況需延長答復時間的，辦理部門要向常委會提出書面申請，說明原因，各部門回應代表的進度和實效納入北侖區督考辦的考核體系。比如，孫煒代表在審議發言時提出，要聚焦產業升級，開辟發展新質生產力新賽道。該工作需要政府各部門和企業共同發力，單靠一個部門無法在會議上給出詳細的答復。該項審議發言作為“責任單”通過督查系統下發，由區發改局領辦、區經信局等5個部門協辦，第二天相關部門將2024年的產業升級工作計劃進行了全面梳理并形成文件材料匯總至區發改局，第三天就向孫煒代表提供了一份切實可行的答復。北侖區十屆人大三次會議期間，24家回應部門均按要求在3日內將處理意見答復代表本人。

4.注重“跟蹤式”監督問效。北侖區人大常委會不斷完善“跟蹤式”督辦機制，采用聽取報告、回訪代表、開展調研、專項檢查、滿意度評價等方式，對審議發言辦理情況實施全過程監督。比如針對王英代表“應搭建更廣泛的就業交流平臺，實現企業用工與勞動者求職的雙向奔赴”的審議發言，區人大常委會組建代表督辦小組，采取多層次的督辦方式，對代表審議發言的承辦單位辦理情況進行全程督辦。為做好就業服務工作，北侖區人社局積極發揮就業工作領導小組統籌協調作用，針對各類人群精準施策，構建常態化援企穩崗幫扶機制。在人大和代表的監督助推下，一系列招引人才的舉措出臺。為外來求職人員提供最長7天的免費住宿及就業指導；舉辦春季大型人才招聘會；政務APP客戶端上線北侖人才頻道。同時，北侖區人大常委會引入三維滿意度評價體系（答復時效評價、答復內容評價、處理結果評價），組織代表對辦理審議發言情況開展反饋評價，評價結果納入政府部門考評體系，作為部門年度考核的重要依據。

四、結語

在人大工作中，沒有審議就沒有決議、決定。要高度重視人大代表的審議發言權，通過先行探索，構建起代表審議發言閉環處理機制，提高代表審議工作質量，不斷讓代表的“金點子”落地有聲，匯聚起助推中國式現代化建設的磅礴力量。

參考文獻

[1]符喬蔭.關于代表審議的幾個問題[J].人大研究，2015（9）.

[2]李伯鈞.新時代人大代表履職手冊[M].北京：中國民主法制出版社，2021：160.

[3]翁浩浩.浙江代表團審議政府工作報告 郝明金講話 易煉紅王浩王曉萍到會聽取意見[N].浙江日報，2024-03-05（1）.

[4]李華清.把“代表聲音”轉化為高質量發展的磅礴力量[J].人民之友，2023（6）；盧國祥.代表意見，馬上答復：省十四屆人大二次會議首創代表審議意見建議“即提即復”機制[J].人民之友，2023（6）；庾蘢，藍嵐.遂昌：推陳出新讓“金點子”發光[J].浙江人大，2023（9）.

[5]王瓊艷.北侖：閉環處理人代會審議意見[J].浙江人大，2024（5）.