基層政府應急管理能力提升的路徑探析

摘要：隨著社會治理方向不斷轉變，治理重心不斷下沉，基層政府如何快速適應治理復雜多元的挑戰，如何進一步完善政府應急管理能力，提升政府應急治理效能，顯得尤為迫切。因此，在正確把握突發事件新趨勢新變化的規律基礎上，深刻認識基層政府應急管理工作的重要意義，提升政府應急管理效能。

關鍵詞：基層政府；應急管理；路徑探析

中圖分類號：F2"""""""文獻標識碼：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.03.003

習近平總書記在黨的二十大報告中提出完善國家應急管理體系，強調“推進國家安全體系和能力現代化，堅決維護國家安全和社會穩定”[1]。應急管理是國家治理的重要內容，為經濟社會行穩致遠提供安全保障。

1"突發公共事件分類分級與我國應急管理工作發展

突發公共事件指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。一般包括自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件。各類突發公共事件按照其性質、嚴重程度和影響范圍等因素，一般分為I級、II級、III級、IV級四級，作為突發公共事件信息報送的分級處置依據。

新中國成立初期，我國構建的是以中央救災委員會為核心、中央防汛總指揮部和中央防疫委員會為兩翼，其他相關職能部門配合的“雁行式”災害管理模式。這一模式的特點是中央政府統一調度指揮，大量資源得以在短時間內集中起來，救援工作也可以迅速高效地開展。地方政府主要承擔一線災情的上報和發放救災物資、錢款等具體的執行工作，但地方缺乏開展防災減災的內生動力，主動作為不夠。改革開放后，黨中央開始積極探索應急管理的新路子，確定了多主體合作共治的應急模式。20世紀80年代，國家又探索出救災扶貧基金會制度，規定了救災資金由國家、集體和個人共同籌集。1989年9月，國務院批準了《關于加強和改進全國抗災救災工作報告》，提出了“以地方為主、國家補助為輔”的抗災救災原則，這實際上強化了地方各級政府在救災減災中的責任。這一時期的應急管理逐漸呈現出強化屬地責任、強調政社協同的特征，但仍是“單災種管理+部門協調”模式，救災主要依靠中央“兜底”，地方政府全方位提升救災減災的系統性能力還存在許多提升空間，亟待通過不斷完善基層制度過程，加強基層政府應急實踐處置能力。2003年“非典”這一“黑天鵝”事件暴露出我國單災種管理模式的缺點和風險。此后，我國開始探索建設以應急預案、應急體制、應急機制和應急法制為核心的“一案三制”應急管理體系。2007年，全國人大通過的《中華人民共和國突發事件應對法》，明確了特別重大的突發公共事件由國務院作出應急響應，其他級別的突發事件則由地方政府按照“屬地管理”原則應對。“一案三制”的綜合型應急管理體系架構，在應對“汶川地震”“舟曲特大泥石流”等重大災害事件方面發揮了較好作用。但是地方政府在應急管理方面的內生動能仍然不足，如何進一步增強基層政府在應急管理中的作用，成為應急實踐中急需補齊的短板。

黨的十八大以來，應急管理工作立足于新的發展階段，黨中央強調要把更多的公共資源、社會服務分配給基層。國家減災委員會啟動的具體以縣為單位的自然災害綜合風險與減災能力調查試點工作，目的就是不斷提高基層對突發災害風險的防范救援能力。2016年中共中央、國務院下發了相關政策文件，旨在進一步探索扁平化應急體系，推動應急管理工作重心向下，強化地方政府在應急、防災、救災的主體責任。在當前乃至今后更長時期內，基層政府將會承擔應對突發公共事件的更多職責。"

甘肅自然災害特點是災害種類多，分布分散，季節性明顯，大災不多，小災不斷，損失較大，復合型疊加性災害較多。主要的自然災害包括干旱、地震、洪澇、泥石流、滑坡、低溫冷凍、雪災、風雹等。另外森林和草原火災也時有發生。

2"涇川縣應急管理工作基本情況

近年來，涇川縣全面學習貫徹習近平總書記關于應急管理工作的重要論述和重要指示批示精神，積極落實中央、省、市各項部署安排，積極構建“全面責任、隱患排查、監督管理、宣傳培訓、應急救援”五大體系，切實樹牢安全發展理念，全面加強應急體系建設[2]，以高水平安全工作保障經濟社會高質量發展，實現了全縣應急管理工作健康有序發展。

2.1"加強組織領導，全面推進應急指揮部建設

為進一步加強全縣防災減災救災（應急救援）工作的組織領導，提高綜合應急救援處置能力，涇川縣委、縣政府及時調整和明晰了涇川縣防災減災救災委員會（應急救援指揮部）及各專項指揮部人員和成員單位具體職責。縣防災減災救災委員會（應急救援指揮部）作為全縣自然災害綜合協調和應急救援指揮機構，負責研究部署、指導協調全縣自然災害綜合防災減災救災和應急救援工作;分析全縣自然災害形勢，研究解決防災減災救災工作中的重大問題;負責全縣較大及以上自然災害隱患排查整治及防抗救全過程、各領域的指揮和協調工作;組織實施全縣較大及以上自然災害應急預案;協調各種救援力量和救援隊伍參與應急救援工作;統一規劃調度應急救災物資儲備和救援裝備;協調商討各類災情的評估后續等工作。應急救援指揮部下設9個專項指揮部，各專項指揮部總指揮由縣政府分管領導擔任，行業領域主管部門主要負責人及政府辦公室有關負責人為副總指揮。防災減災救災委員會（應急救援指揮部）辦公室根據本地災害事故特點，通過對有關法律法規及相關預案的解讀，及時制定了《涇川縣突發公共事件處置工作實用手冊》《涇川縣應急管理局處置突發事件實用手冊》，夯實了應對處置突發公共事件主動權的基礎，是縣域經濟社會高質量發展的安全基石。

2.2"系統統籌安排，強化應急指揮部功能及機制建設

按照“發現得早、控制得住、處置得好”的原則，積極組織開展各類隱患排查整治活動，有效避免了突發事件的發生。近年來，完善縣級應急預案48個，明確各個相應級別的職責任務、流程措施、資源保障等具體內容。簽訂了“涇寧長”三縣應急救援聯動備忘錄，建立了跨省三縣應急救援聯動共享合作機制。建立了行業部門間的會商研判制度，重點構建防災應急會商、預警、處置、整改提升的應急指揮工作閉環。其中應急管理部門負責轄區防災應急體系的總協調調度工作，其他行業領域主管部門負責本行業領域防災具體調度工作。根據實際工作需要，開展定期或不定期的會商，會商前，要求參與部門要提供相應數據，反映即時狀態，匯報材料要有相應數據分析內情，為下一步工作提出建議，部門協同參戰的機制基本形成。嚴格落實領導帶頭帶班和24小時值班值守制度，緊盯道路交通、防汛搶險、消防、森林防火、安全生產等重點領域監測預警，對突發事件及時掌握、迅速報告、先期處置，確保各類應急突發事件都能夠得到及時有效處置。

2.3"堅持防救結合，提升應急指揮綜合保障能力

涇川縣以縣級應急指揮為核心，充分利用縣級“110”指揮中心、“119”指揮中心、縣政府門戶網站等平臺，不斷加強應急聯動接處警工作，通過各種手段及時向鄉鎮、村組發布各類預警信息，有效解決災害預警發布“最后一公里”的問題。同時，各鄉鎮（城市社區）充分發揮基層災害信息員及村組干部、黨員群眾的群測群防網絡作用，積極收集社會治安、安全生產、災害預警等方面的實時信息，對其進行全面分析，提出應對措施，有效預防了各類基層突發公共事件的發生。充分利用國家應急指揮綜合業務系統平臺，及時接收上級有關指令，第一時間上報值班信息、突發事件信息，確保了應急指揮信息上下暢通、左右聯動。

3"存在問題和不足

近年來，涇川縣在應急管理體系建設和應急處置能力方面做了一些工作，有了長足進展，但仍有一些亟待解決的問題。

一是工作機制還不健全。鄉鎮機構改革后，成立綜合治理和應急管理辦公室，與鄉鎮應急管理所的關系厘得不清，人員編制、機構設置、基礎保障等還不明確，導致縣直部門與鄉鎮之間、行業部門之間信息互通共享、協調聯動推進的機制還不完善。

二是應急能力比較薄弱。應急救援力量不足特別是應急指揮專業人才培養滯后。鄉鎮監管能力不足的問題比較突出，分管領導調整比較頻繁，業務人員不專且流動性大，“新手上路”管應急的問題普遍存在。

三是物資裝備還不充足。由于縣級財力緊缺，全縣大型、關鍵性應急裝備及應急指揮通信設備欠缺，縣級專門的應急指揮部辦公場所建設欠缺，還不能完全適應應急工作需要，影響應急處置效果。

四是教育培訓還不全面。縣級無專門的應急管理培訓機構，專業師資力量匱乏，培訓班次組織少，培訓質量不高，培訓面還不大。新媒體矩陣發揮不充分，宣傳教育橫向到邊、縱向到底的體系還不健全，群眾風險防范意識、自救互救能力不強[3]。

4"對策建議

2023年全國兩會上提出擬連續幾年發行超長期國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設。這對應急管理工作是一大紅利，基層政府應該搶抓國家政策機遇，想方設法破解基層應急管理工作在機構、人員、經費等方面的匱乏問題，推動基層應急管理體系責任明確、指揮有力、高效順暢，為縣域經濟社會高質量發展保駕護航。

（1）優化基層應急管理體制機制。應急管理工作一頭擔著維護群眾生命財產安全的重任，一頭肩負著社會穩定的重要使命。客觀來說，要規范設置基層應急管理機構。在機構設置上破除體制機制障礙，健全完善鄉鎮、村社應急管理基礎，制定切合實際的推動措施，加強鄉鎮、村社軟硬件設施建設，全面建成橫向到邊、縱向到底的縣鄉村立體化、扁平化應急管理網絡。同時基層政府也要充分發揮主觀能動性，完善應急社會動員機制，加強村社的黨建領導，讓“黨建+”的戰斗堡壘作用和基層黨組織的引領作用發揮到最大化，實現政府動員和社會動員在基層的有效融合[4]。

（2）加強基層應急機構統籌協調能力。依托“智慧城市”“雪亮工程”平臺，統籌現有資源，建設縣、鄉兩級“應急指揮、會商研判、風險預警、隱患管控、應急值班、教育培訓”一體化應急管理指揮平臺。一方面，進一步強化應急救援指揮部的統籌協調、綜合安排、督導督辦作用，定期召開防災減災工作會，分析研判近期防災減災、公共安全形勢，調度重點任務落到實處。各職能部門應該發揮所長，按照“三管三必須”要求，使“防”和“救”構成閉環鏈條，環環緊扣，推動應急管理工作下成“一盤棋”。另一方面，基層政府要統籌整合常態的日常治理能力與非常態的應急處置能力，上級政府在為其賦權賦能賦責基礎上，也要適度“松綁”，明確各個層級責任，避免所有工作在基層無限度匯集疊加。

（3）提升基層應急救援處置能力。應急救援能力是應急工作的關鍵環節，應急工作是否有效有力，主要體現在這一環節。首先應該建立綜合性消防救援隊伍補充制度，配齊配強裝備設備。其次加強鄉鎮、部門、社區和企業救援力量建設，建立社會力量應急調用、共訓共練、救援協同機制。修訂完善各類應急預案，配套制定處置方案，應急預案及配套方案都應該定期演練，及時修改完善。再次加大救援隊伍業務訓練，常態開展實戰化應急演練，提升應急救援能力。最后加強基層應急管理工作的精準化。這就要求鄉村、社區對治理區域內個體化信息通過網格化、智能化精準把握，促進應急管理的適配性和有效性。

（4）健全應急工作保障體系。一是組建專業高效的應急救援隊伍。地方政府應該積極搭建平臺，多渠道吸納引進專業人才，組建專業高效的應急救援隊伍；二是構建基層智能化應急物資儲備庫，通過大數據和人工智能技術提供精準供需匹配服務，對應急物資進行大范圍、高效率配置，如加強大型、精端救援裝備配備，特別是衛星電話、北斗終端等高科技通信設備的配備和指揮部辦公場所建設，全面提升應急指揮保障能力[5]。構建實物儲備、虛擬儲備等多元化的應急物資儲備體系，搭建應急物資儲備信息共享平臺，健全應急物資儲備調用和更新輪換機制，形成多元儲備良好格局；三是開展多元化規范化的應急培訓。開展專業化應急培訓，既提高了基層應急隊伍的專業水平，也有效拓展了基層應急隊伍的規模和范圍。即從事應急救援工作的人員必須取得國家規定的應急救援職業資格證書，持證上崗，嚴格執行準入與退出標準，強化社會力量參與應急工作。

（5）加大應急工作科普宣傳力度。一要重視對突發事件的宣傳教育。注重事前堅持進村入社向群眾宣傳應急基礎知識，事中堅持“避險為要”原則，事后堅持總結反思。二要重視對突發事件的應對培訓。注重對應急救援隊伍和干部群眾的應急意識、應急方法等方面進行“舉一反三”式的教育培訓，提高避險能力。注重應急預案質量和實操性，因地制宜減少應急預案同質化現象，全面增強干部群眾的安全意識和應急自救能力。三要發揮利用各類媒體作用。一旦有突發事件發生，地方政府要“第一時間”舉辦公開透明的官方新聞發布會，發布及時準確的信息，強化主流媒體與官方信息的溝通共享，正確有力地引導輿論方向，徹底打通應急工作的“最后一公里”，平息社會公眾盲目從眾及恐慌心理。

參考文獻

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[2]于永達.基層韌性治理的理念與實踐舉措[J].人民論壇，2024，（02）.

[3]馬玉娜.扎實推進基層應急管理現代化建設[J].紅旗文稿，2024，（11）.

[4]程永，李京京.基于4R理論的基層政府應急管理能力提升對策[J].中國應急救援，2023，（02）.

[5]盛方龍.聚焦重點任務、夯實工作基礎、以防災減災救災能力提升推動應急管理體系和能力現代化[J].中國減災，2024，（01）.