韌性治理：城市社區風險治理現代化的理論邏輯與實踐路徑

社區治理是社會治理現代化的重要方面，更是夯實國家治理現代化的基石。在我國發展轉型的關鍵時期，伴隨著社會治理重心不斷向基層下沉，基層社區治理的難點痛點不斷顯現，基層社區應對突發風險的復雜性和脆弱性大大增加，加強社區韌性建設以適應風險治理需求成為重要課題。韌性社區具有多元性、能動性和敏捷性的特征，實際調研發現，目前韌性社區建設在主體、機制、技術等維度存在不足，因此基于風險應對“主體-機制-技術”要素，提出風險治理現代化目標下韌性社區建設的優化路徑。

黨的二十屆三中全會提出，要健全重大突發公共事件處置保障體系，完善大安全大應急框架下應急指揮機制，強化基層應急基礎和力量，提高防災減災救災能力。習近平總書記在重慶考察時強調：“全面推進韌性城市建設，有效提升防災減災救災能力。”[1]促進社會持續發展，有效防范和應對社會風險，建設宜居、韌性、智慧城市成為新時代城市治理新范式。隨著社會治理重心向基層下沉，社區在風險事件中，成為抵御風險沖擊、緩沖社會矛盾和應對不確定性擾動的主力防線，和城市風險治理的“橋頭堡”。城市社區如何應對具有復雜性、高度不確定性和系統性的社會風險成為新形勢下社會治理的重要課題。韌性治理作為一種新型治理理念，認為通過增強社區韌性、鏈接內外資源，可以促進社會有效抵御風險。[2]推進社區韌性治理是社會治理現代化目標下面對日趨復雜的治理環境和風險隱患，回應民眾需求的適應性創舉與創新性實踐。

韌性城市建設的生成邏輯

（一）韌性與韌性理念

韌性，也稱作“抗逆力”，英文原詞為“Resilience”。這一概念最早應用在工程建設領域，后拓展至社會科學研究領域，強調風險沖擊后快速修復保持原有狀態的能力。21世紀以來，“社會”成為韌性研究的新維度，韌性成為社會發展的目標之一。韌性治理（Resilience Governance）建立在韌性理論的基礎上，以可持續發展為目標，以調適過程為導向，關注社會風險的應對和適應。值得注意的是韌性并不是也不能規避所有的風險，而是更多地強調保護與修復。

韌性理論從自然科學引入到社會生態領域后，開辟了我國社會治理新的研究路徑。學者們對社會治理現代化目標下，社區韌性治理和韌性建設的方向、內容、路徑進行了較為全面的探討，回答了“社會治理為什么要強調治理韌性”“社會治理韌性如何實現”等問題，這對建設韌性城市具有較強的指導意義。本文立足既有研究，結合城市韌性建設、風險治理的具體實踐，旨在探析城市社區風險治理的現實困境，從風險應對的“主體-機制-技術”要素出發提出優化路徑。

（二）社區韌性治理特征

中國式現代化在數十年的時間內完成了發達國家幾百年的發展歷程，取得了巨大成就，但也積累了多重風險。韌性治理強調在遭受風險沖擊后能迅速重回常規或基本運轉水平。相較于剛性管制、彈性管理，韌性治理展現出新的特征。

第一，多元性。指的是治理體系中的多元協同與多中心治理。面對風險，社區需要凝結強大的社會力量，巨大的社會資源，這就需要多元主體的參與與融入。韌性治理強調既要有政府的身影，又要有市場組織、社會組織、社區以及個體參與其中，實現多元共治。

第二，能動性。指的是社區面對風險沖擊具有自我調適、自我學習、自我管理、自我成長的主動性。風險事件的突發性要求社區在第一時間做好應急處理，不確定性要求社區做好打“持久戰”的準備。韌性治理強調在突發事件中社區的組織能力和動員能力，能在非常態時期先行、先動。

第三，敏捷性。即社區在風險挑戰下迅速反應，將影響降至最低，敏銳感知外界環境的變化，并對環境的變化做出快速的決策和應對。社區能否敏捷地進行預警和應對，在很大程度上決定了災害造成的損失程度。敏捷性體現在“快捷”“靈敏”“協調”多方面，本質上是思維轉變下的一套具有靈活性、適應性和應變性的治理方法。

韌性社區建設的現實困境

韌性社區建設是一個長期和系統的工程。黨的十八大以來，黨和政府積極推動韌性社區建設，回應人民訴求應對風險挑戰。通過對風險事件的應對歷練，社區韌性強度、響應速度等得到不斷提升。但相較于治理現代化的目標，社區風險應對仍還存在薄弱環節。

（一）主體缺位，治理合力不大

治理主體多元化是治理現代化的最本質特征。當前基層社區韌性治理主要依賴政府力量，社區以及社會組織參與打造社區風險防控體系積極性普遍不高，在激發多元主體創造力方面尚顯不足。

首先，強政府、弱市場、弱社會的態勢沒有根本扭轉。“過度”和“不合理”的行政化使社區陷入科層制困境，需要獲得上級部門的認可與支持才能開展相應的創新活動。行政、治理與自治未有機統合，導致“行政有效、治理失效、自治無效”的局面出現。大量行政事務的下沉使得社區的主要工作力量被裹挾到行政事務當中，導致社區基礎性作用發揮受限，社區居民自治功能欠缺。

其次，韌性社區治理中群眾參與不足。生活習俗的變化、生存空間的改變讓不少人對社區認同感較低，參與社區群體活動的熱情不高。部分居民過于強調自身利益，對社區建設的投入意愿明顯偏低，“個人利益”與“公共利益”不能實現相互平衡。還有些老舊社區中居民受身體因素影響參與社區韌性建設的主動意愿不強、參與能力不足，總體來看居民在韌性治理中呈“弱參與”態勢。

最后，社會組織“發育不良”，過度依賴基層政府和社區的政策性支持，傾向于通過獲取資源向基層政府提供項目化公共服務，普遍生存“艱難”，與此同時，在待遇、晉升等多方面因素制約下，專業人才流失，專業隊伍匱乏，專業性有待提升，這些制約著社會組織參與社會治理的效能。

（二）機制狹窄，治理張力不夠

制度是對社會行動最基本、最重要的約束和規范。在風險應對中體制機制建設十分關鍵，它影響著社區的適應性循環過程，關系著社區治理的成效，但目前社區風險應對機制還不夠完善。

首先，風險信息暢通機制有待完善。第一時間開展風險決策是有效應對風險、保障治理韌性的關鍵。[3]當前社區風險應對中自下而上的信息傳達和自上而下的科層指揮并進，然而信息在向上反饋和向下傳達中存在“失真”情況，極大地影響著領導者的風險研判和決策能力。

其次，風險應對資源配置機制有待加強。風險應對，防范在前。看似單一的風險事件可能會引發連環效應造成復合風險，而社區資源供給結構性不足和制度性依賴，讓一些社區在復合風險應對上陷入資源困境。不僅不同地區發展不均衡，即使在同一地區，也存在“強勢”社區和“弱勢”社區之分。不少社區的應急物資僅停留在消防器械上。

最后，風險治理中綜合統籌協調體制不夠健全。風險有自然與非自然，常態與非常態之分，內容可能涉及安全穩定、衛生醫療、教育就學、文化宣傳等多方面，風險治理需要多部門的聯合與配合，但是部門之間的條塊分割導致資源共享與聯動協作比較困難。從社區內部來看，風險應對機制也較為僵化、不靈活，甚至會出現“一刀切”的情況。

（三）場域不足，治理效力有待提升

韌性治理的產生和維系都有賴于現實場域。空間規劃、基礎設施、數智技術等都在不同程度制約著社區韌性建設效能。

第一，在數智建設、技術善治方面還有不足。數字技術在應急風險管理領域發揮了重要功能。目前五花八門的數字平臺相繼落地，但有不少是重復建設、同質化建設。已有的數智平臺中災害監測預警板塊不完善，普遍缺乏風險實施監測功能。過多的數據平臺讓工作者困囿于數據，忽略了對身邊人和事的關心關注和對潛伏危險的洞察。

第二，信息數據共享存在壁壘。風險治理需要多領域、多群體協同參與，但社區乃至城市數智平臺相關數據具有“內部性”特點，嚴重制約著風險的動態防控。部分社區對流動人口的數據統計與政務系統存在信息不一致的情況，數據難交換、不歸集、難共享。社區工作人員與居民及各部門之間溝通渠道不暢通，沒有實現各部門數據共享。

韌性社區建設的實踐路徑

社區作為城市中最敏感的區域，在發生突發事件后能否及時應對并在短時間內恢復正常秩序，是未來城市安全建設的核心問題之一，因此建設韌性社區成為當務之急。

（一）培育韌性社區建設主體，堅持黨建引領多元共治

黨的二十大報告指出，堅持大抓基層的鮮明導向，抓黨建促鄉村振興，加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理[4]。推進中國式現代化城市社區風險治理，關鍵是要把黨建引領社區治理作為一項基礎工程，推動社區黨建與多元治理有機融合。

一方面，提升社區黨組織的引領能力和聚合能力。社區中除黨組織外的其他力量，如物業、居民、社會組織等，常常處于離散的弱聯結狀態。[5]面對風險自發形成協調一致的集體行動較為困難，這就需要社區黨組織的有效領導。切實發揮黨員干部的模范帶頭作用，將管理、服務、資源下沉到社區群眾最迫切最需要的地方，滿足人民群眾對美好生活的需求。以黨心聚民心，構建“社區黨組織+網格黨支部+樓棟黨小組+黨員中心戶”四級組織體系，密切黨群關系。切實抓好“領頭雁”培育工程，培養一批治社高手。正確把握黨中央關于社會治理的路線方針政策，并用生動活潑的形式，及時宣傳黨的大政方針。

另一方面，推動多元主體參與社區韌性治理。城市社區安全治理難度大，單純依靠政府力量難以為繼。應匯聚社會組織、居民等主體的社會資源為弱勢群體提供良好的公益服務，彌補政府在公共服務供給中存在的不足，為群眾提供更多福祉。架起溝通橋梁，征集多元主體需求與訴求，為其爭取合法權益，讓政府角色與居民需求實現有效銜接。利用社區平臺，構建會客廳、議事廳等，讓多元主體參與到社會治理的協商工作中。

（二）探究問題解決方案，完善社區韌性機制

社區韌性并不僅是應急的治理補救，更是積極的治理進化。建立健全社區協同治理的總機制，是有效落實多種機制間的銜接和多元主體發揮功能優勢的制度保障。

第一，政府部門應加大轉型社區的考察力度。加快轉型社區治理的相關立法和建設規劃步伐，明確轉型社區治理主體間的權責劃分與屬地責任，對轉型社區治理過程中的社會問題提供有效指導。建立常態化的韌性評估指標體系，通過常態化的社區韌性評價和反饋，及時發現問題、解決問題、補齊短板，以確保社區抗逆能力的提升。[6]

第二，重視社區風險治理專業人才隊伍建設。考察人才隊伍結構與能力，通過定期開展在職培訓，提升精細化服務的專業水平，增強宗旨意識和服務意識，強化人才預警、溝通、服務等復合能力，確保突發狀態下社區與外界的交流順暢與及時應對。

第三，積極推動公共安全治理模式從“被動救援”向“主動預防”轉型。提高對災害風險的預判能力和防控能力，盡可能減少災害事故的發生，有效提高城市防災減災能力和城市安全治理水平。整合社區資源，破解“碎片化”信息和資源困境。

（三）改善韌性社區應急環境，提升智能化綜合水平

面對風險的復雜性和不確定性，打造集數字化、智能化管理和服務于一體的智慧社區，越來越成為深化社區風險治理的主攻方向。

數字技術是多種數字化技術的集成，包括區塊鏈、大數據、人工智能等。[7]利用大數據、人工智能、云計算以及各類技術硬件的應用，可以實現人與事物、組織良好銜接；依靠大數據技術的預警系統，可以幫助社區及時感知風險點；利用數智平臺整合、分析與呈現相應情況，幫助決策者獲取有效的解決策略，靠數據決策，讓政策找人，讓數據吹哨。

鼓勵居民、企業、社會組織等不同社會力量積極參與到社區“智治”中，形成一個既上下協同又內外聯動的綜合治理體系。社區“智治”要明確網絡安全和信息化管理的重要性，強化隱私保護。建立嚴格的數據處理監管體系，確保數據安全；通過實施動態風險評估、公開數據使用規程以及隱私保護教育等措施，提升公眾參與度和安全意識。

加強數智建設的同時還需要提升城市社區應急基礎設施。對存在安全隱患的消防設備、管道交通、外墻立面等進行改造，對應急基礎設施開展常態維護，保證應急設備的數量，提升基礎設施的質量，保障基礎設施的安全。積極開展宣傳教育，增強社區多元應急物資補給意識，規范應急物資征調程序。注重社區韌性空間規劃，合理布局開放空間和防護用地， 注重留白與微空間的功能完善，提升社區風險冗余度。

結語

基層社區作為風險感知的第一線，亟須加強韌性治理建設。本文從韌性治理多元要素：主體、機制、技術等出發，嘗試探究韌性社區建設面臨困境與優化路徑。韌性社區的實現是一個持續漸進的過程，期待更多關于韌性治理命題的研究與爭鳴。

參考文獻

[1]李增輝、劉新吾、常碧羅、沈靖然：《不斷譜寫中國式現代化重慶篇章》，《人民日報》，2024-04-26（01）。

[2]張勤、方敏怡：《韌性治理：中國式城市社區風險治理現代化面臨的挑戰與路徑優化》，《中國應急管理》，2023（7）：52-57頁。

[3]姜曉萍、李敏：《治理韌性：新時代中國社會治理的維度與效度》，《行政論壇》，2022（3）：5-12頁。

[4]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2022：73頁。

[5]王杰、陳義平：《新時代推進韌性社區建設的實踐經驗與議題聚焦——基于黨建引領社區治理的考察》，《湖北社會科學》，2022（5）：57-63頁。

[6]周霞、畢添宇、丁銳等：《雄安新區韌性社區建設策略——基于復雜適應系統理論的研究》，《城市發展研究》，2019（3）：108-115頁。

[7]周濟南：《數字技術賦能城市社區合作治理：邏輯、困境及紓解路徑》，《理論月刊》，2021（11）：50-60頁。

作者簡介

魏 姣 中共嘉善縣委黨校教務科副科長，研究方向為黨史黨建與基層治理現代化