長江十年禁漁背景下成渝地區上岸漁民生計轉型問題研究

綜合運用參與式觀察法、深度訪談法和問卷調查法，以長江上岸漁民作為研究對象，對成渝地區14個區縣18個鄉鎮的上岸漁民生計問題進行了深入的調查分析。結果發現，成渝地區退捕上岸漁民生計轉型面臨禁漁認識不足、存在潛在上訪隱患，生計資本短缺、退捕上岸轉型難，就業質量不高、易成新型致貧群體，社保繳納層次較低、知曉率有待提升等問題。對此，提出建議：一要分類分批推進漁民上岸生計轉型，二要織牢上岸漁民基本生活保障網，三要圍繞漁民生計轉型做好產業鏈延伸。

實施長江“十年禁漁”，是落實習近平總書記關于長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發”的戰略舉措，是扭轉長江漁業資源衰退及促進流域生態修復的重大舉措。2021年1月1日，長江“十年禁漁”全面啟動實施。隨之而來是長江流域23萬漁民（其中重慶10489人，四川16437人，成渝地區共計26926人，占長江流域的11.7%）不得不放棄“白天一張網，晚上一條船，習慣水上漂”的傳統生計方式而上岸謀生。然而，由于這些上岸漁民因年齡偏大、知識文化水平低、身體狀況不佳、獲取生活新技能的能力低、對陸地生活不適應等，存在一定程度的生計轉型困難。

成渝地區作為長江上游生態屏障，集中了多個全國重要的水利工程建設，隨著城市化和工業化的不斷推進，鐵路、公路、機場等基礎設施快速建設，相當多的漁民本身就是因生態保護導致的“生態移民”和以水利、高速等基礎設施建設導致的“失地”農民，一些上岸漁民面臨著向下看無地可耕種（土地被淹或被占）、向上看無山可開墾（退耕還林）、向前看無水可捕魚（禁漁上岸）的生存困境。在這一背景下研究成渝地區漁民的生計轉型情況，全面了解漁民對“十年禁漁”政策的參與意愿，掌握退捕上岸對漁民生計的影響程度和路徑，通過生態建設的多中心治理、多主體參與，尋找防范長江漁民生存與長江魚類生態危機的鑰匙，為相關政府部門提出破解雙重困境切實可行的政策建議，努力將成渝地區建設成生態-經濟-社會良性互動耦合、人與自然和諧發展的示范區域。

文獻綜述

源于個體（個人或家庭）都會存在遭受外來風險（如自然災害、失去土地、失去牛羊等賴以生存的資本）及其抵御風險能力突然下降，導致其生計狀況突然惡化的狀況，因此需要對特定群體的生計問題進行關注。然而，學界對生計的定義并不統一，其中較為經典的定義為“生計是指建立在能力、資產和活動基礎之上的一種謀生手段”。[1]圍繞生計的相關研究分為兩個方面：一方面是以生計可持續（也叫可持續生計）為主題從正向進行研究，另一方面是以生計脆弱性為主題從反向進行研究，[2]無論是對可持續生計研究，還是對生計脆弱性研究，最終都是為了降低（或減少、消除）貧困，實現生計穩定。目前學界已經對失地農戶[3]、礦區農戶[4]、脫貧戶[5]、農民工[6]、牧戶[7]、生態移民[8]、環境移民[9]、水庫移民[10]、運動員[11]、生態保護區居民[12]、國有森工林區居民[13]、農村留守婦女[14]、少數民族[15]等群體的生計問題進行了多背景視角的研究。

“在特定背景下研究群體的生計問題”廣泛地包含了對漁民這一群體的研究。漁民長期作為農民群體的一個重要組成而存在，并依靠地理資源優勢——水域獲取維持生計的生活來源。[16]然而與農民相比，漁民具有生產空間不明確、生產和生活成本高、“靠天吃飯”程度深因而職業風險高等三個方面的獨特性，更容易受到外界影響而陷入生活困境甚至絕境。[17]我國對漁民生計的較早研究開始于對沿海漁民生計的研究，[18]而后逐步發展到對內陸江河[19][20]、湖泊[21][22][23]、庫區[24]、地區[25][26][27][28]等不同區域類型漁民生計的研究。

在針對禁漁的研究上，我國內陸江河湖庫的禁漁政策始于1980年我國海洋伏季休漁舉措，并按照分時間（禁漁期）+分區域（禁漁區域）的方式開展，這在一定程度上遏制了漁業資源枯竭和漁民生計之間的突出問題，但這一舉措并未從根本上改變漁民的生計模式，也并未從根本上改善包括長江在內的我國內陸江河湖庫漁業資源安全狀況，尤其是長江生物完整性指數到了最差的“無魚”等級。[29]對此，我國自2020年1月1日開啟長江“十年禁漁”工作，標志著我國禁漁政策實現了從短周期到長周期、局部流域到全流域的創新性演變。[30]漁民作為禁漁政策的最終執行者和落實者，其生計狀況直接影響禁漁政策的執行落實情況。因此，學界普遍認為打贏“長江十年禁漁”攻堅戰和持久戰的關鍵就是要解決好上岸漁民生計問題。龐潔（2020）[31]、高良庸（2020）[32]分別研究了鄱陽湖漁民的補償標準和退捕意愿、以及可持續生計問題；許宮秀子（2021）分析了安徽上岸漁民的生活安置和轉產就業情況，提出要從轉變漁民就業和生活觀念、創新轉產安置措施、完善漁民培訓等方面入手來促進漁民就業轉業。[33]張怡婷（2021）對江蘇漁民轉產安置政策分析基礎上，提出要從延長臨時生活補助發放周期、提供更多公益性兜底崗位、創新金融手段引導社會資本參與退補漁民幫扶等方面入手來進一步鞏固轉產安置成效。[34]何羽豐（2021）以赤水河流域和洪湖流域漁民作為研究對象，提出加強政策宣傳和優化補償資金發放可以提高上岸漁民的滿意度。[35]劉子飛（2021）選取江西、四川、重慶、安徽、湖北、江蘇等沿江典型省份，分析得出上岸漁民存在轉產就業不充分、崗位層次低、穩定性差等難題，需要從增加崗位供給、提升轉產就業精準性、構建穩定激勵機制等方面入手實現漁民高質量就業。[36]周宇（2021）提出要利用洪湖旅游資源發展生態旅游，創造出更多崗位來安置漁民。[37]劉芳以湖北洪湖和貴州赤水河上岸漁民為研究對象，提出要持續關注漁民轉產就業后的生活生產、教育醫療狀況，實現補償資金使用途徑的公開化和合理化、增加就業渠道、重視漁民社會訴求等以提升上岸漁民的滿意度績效。[38]高小玲（2021）以湖南、安徽兩地漁民為研究對象，提出要從傳達關鍵信息到位、提升漁民參與度、拓寬收入渠道、嚴格補償標準、保護漁村原有風氣等方面入手推動漁民支持禁漁制度。[39]程曉君（2021）提出要將開發式扶貧與生產性扶漁相結合來解決退補漁民生計問題。[40]

綜上，這些研究具有較強的區域針對性，并體現出對弱勢群體強烈的現實關照和人文關懷，為進一步開展相關研究提供了豐富的借鑒。當前長江“十年禁漁”工作已經從攻堅戰轉入持久戰，對漁民生計的關注視角應當從“退得出”向“穩得住、富起來”轉變。因此，既有研究存在局限與不足：

一是在時間上，既有研究多數是在十年禁漁政策執行初期，即長江漁業資源枯竭背景下漁民上岸意愿的分析，缺少禁漁政策已經實施一段時間，部分地區的漁業資源獲得增長性恢復下上岸漁民退捕意愿的分析。

二是在研究內容上，既有研究多數集中在漁民對上岸補償資金滿意度的分析，對上岸后漁民轉產就業、收入變動、社會保障等方面系統性研究較欠缺。

三是在研究視角上，既有研究多集中在基于漁民視角的調查研究，而作為最終落實禁漁政策的基層政府卻被長期被忽視，因而缺少兼顧漁民和基層政府雙重視角的調查研究。

四是在研究區域上，“十年禁漁”涉及長江流域10個省（市）、8100多公里江段，上游、中游、下游等因自然地理和社會經濟發展水平不同，導致各地上岸漁民自身情況差異較大，因此針對各地區上岸漁民情況進行一地一議，以強化對策的針對性和有效性。

當前成渝地區上岸漁民生計轉型面臨的主要問題及原因分析

為全面分析長江十年禁漁背景下上岸漁民生計面臨的突出問題，本課題組于2021年1月至2月、5月至6月先后赴重慶市永川區、江津區、巴南區、江北區、酉陽縣、涪陵區、奉節縣、萬州區、北碚區和四川的南充市南部縣、廣安市鄰水縣、樂山市市中區、宜賓市南溪區與江安縣等14個區縣18個鄉鎮，針對有證上岸漁民發放問卷160份，回收有效問卷153份，回收有效率95.6%，并通過與基層干部（包括一些村干部）的走訪座談，將實地調查和明察暗訪結合起來，真正了解上岸漁民生計轉型中存在的困難，對漁民上岸之后的生計進行“全息圖像”繪制，剖析得出成渝地區上岸漁民生計存在的問題及問題產生的根源，主要有以下四個方面。

（一）禁漁認識不足，存在潛在隱患風險

一是對十年“禁漁舉措”認識不足。據問卷顯示，28.8%的漁民并不完全贊同禁漁舉措，他們認為禁漁政策可以在長江干流和一級支流的中下游地區實施，但在長江一級支流的上游、二級支流以及一些小型河流等產魚量不高的地區不應實施十年禁漁。

二是對禁漁“十年期限”認識不足。據訪談得知，一部分漁民依靠補償款和打零（散）工度日，期待經過十年期限，國家會重新開放長江捕魚，到時還繼續回到長江捕魚謀生。尤其是涉及成渝地區水生生物自然保護區和水產種質資源保護區在2020年初就開始執行禁止生產性捕撈后，目前部分魚類資源得到了顯著恢復，出現了“魚群如云、魚躍鳥飛”的景象，從而導致一些漁民萌生返江捕魚的想法，這對繼續嚴格實施十年禁漁帶來巨大挑戰。

三是對禁漁“補償政策”認識不足。據訪談得知，目前政府對退捕上岸漁民實行一次性資金補償，補償方式相對單一。由于缺乏投資理念和理財能力，大部分漁民將補償款放在銀行活期儲蓄，用于家庭日常生活消費，極少數用于投資創業，甚至一部分上岸漁民因子女教育或購房等原因拒絕購買養老保險。同時，由于獲得了補償款，極少數漁民經歷找工作屢屢碰壁后不愿意再次工作，并認為退捕上岸是響應政府要求，政府理應對漁民生活進行終身兜底，“坐吃山空”后就有可能上訪。

（二）生計資本短缺，退捕上岸轉型難

一是年齡大、學歷低、技能少，人力資本不高。據問卷顯示：年齡方面，上岸漁民平均年齡51.7歲，50歲及以上漁民占總數的63.3%；學歷方面，小學和文盲占59.4%，50歲及以上且學歷為文盲和小學的占75.8%；技能方面，漁民均為半工半漁或半農半漁的兼職漁民，平均打漁年限23年，除打漁之外的生活技能欠缺，上岸退捕導致其原本生計活動受到一定程度損害。

二是耕地少、魚禁捕、林禁入，自然資本受限。據問卷顯示，近些年，因水電站設置、交通基礎設施推進、城市拓展和各類園區建設，約有40%的漁民早先就是各類“失地”農民，加上各類生態保護政策的實施，一些地區的上岸漁民的關鍵自然資本喪失明顯，面臨著向下看少地可耕種（土地被淹或被占）、向前看無水可捕魚（禁漁上岸）、向上看無山可開墾（退耕還林）的困境。

三是信息缺、溝通少、交流弱，社會資本不足。據問卷顯示：從家庭關系看，漁民主要以家庭（夫妻、父子）為單位進行捕魚，且捕魚家庭之間有較強親屬關系，出現“一起打漁則榮，一起上岸則損”的境況；從社會關系看，上岸后定居在鄉鎮和農村的漁民占90.8%，有直系親屬在機關企事業單位工作的漁民僅為11.1%，漁民與外界交流的機會較少，信息相對閉塞，溝通協調能力不足，社會關系網絡較弱；從政治身份看，93.5%的漁民為群眾，6.5%的漁民為中共黨員，基層黨組織在禁漁政策宣傳和帶動作用還需加強。

（三）就業質量不高，易成新型致貧群體

一是就業期望難滿足。據訪談得知，受過去一直從事兼職漁民帶來的便利，多數漁民希望在上岸地附近工作，但由于多數上岸地社會經濟發展水平不高，不能為上岸漁民提供充足又滿足其就業意愿的崗位。同時，短期內禁漁給一些高度依賴漁業的上岸地帶來較大的產業轉型壓力，導致上岸地對勞動力的吸納能力進一步降低，漁民就業壓力加大。

二是就業現狀難維持。據訪談得知，50歲以下的漁民主要從事散工（或雜工），工作條件艱苦且不穩定，工資基本為1000～2500元/月；50～60歲漁民主要以政府提供的公益性崗位為主，基本工資為500～1400元/月，加上女性55歲、男性60歲的年齡限制，多數漁民只能工作兩三年就會再次面臨失業；60歲以上的漁民以無業、退休為主，漁民整體就業狀況不佳。

三是就業收入難提高。據問卷顯示，86.9%的漁民上岸后家庭收入低于上岸前家庭收入，由上岸前約9.2萬元降至約3.1萬元，減少了66.3%；同時，家庭年均支出約3.3萬元，55%的漁民上岸后支出高于收入，若照此發展，這部分漁民可能會成為新的致貧群體。

（四）社保繳納層次較低，知曉率有待提升

一是大部分漁民社保繳納層次較低，類型單一。據問卷顯示，53.6%的漁民購買城鄉居民養老保險，85.6%的漁民購買城鄉居民醫療保險，但絕大多以政府要求的最低額度購買，而購買商業保險的漁民幾乎為零；少數漁民已經在領取居民養老保險，但由于前期繳納養老保險的水平較低，因此每月僅領取100余元。

二是少部分漁民對自己的社保情況了解不足。據訪談和社保檔案查詢得知，針對所有上岸漁民，基層政府均按照國家要求落實了相關社保政策。然而由于漁民年紀較大出現記憶問題，或受基層工作人員宣傳不到位等影響，導致少部分漁民對自身的社保情況不甚了解。據問卷顯示，29.4%的漁民不清楚自己的養老保險的繳費檔次、待遇領取條件、資格認證等相關信息，24.1%的漁民不清楚自己的醫療保險的繳費檔次、待遇領取條件、資格認證等相關信息。

推動成渝地區上岸漁民生計轉型的對策建議

長江十年禁漁，“禁”（漁）只是開始，“穩”（漁民）是過程，“富”（漁民）是目的，“人與自然和諧共生”才是最終要達到的景象。漁民作為一個自農業社會誕生以來就存在的職業，在全面實施長江十年禁漁后，導致該漁民這一存續千年的職業的“消失”，進而會導致長江沿岸與漁民、漁業等諸多密切相關群體和產業發生變化，將會在長江流域掀起一場影響深遠的全面社會經濟轉型。因此，對十年禁漁下的漁民生計問題的解決，不僅要有從中央到省市再到區縣各層級政府短期內令行禁止的果敢，還要有著眼于長期的相關配套政策來共同執行，也就是要堅持系統化思維構建大生態、大發展格局，為建設人與自然和諧共生的大美長江提供堅強保障。

（一）分類分批推進漁民上岸生計轉型

一是“捕魚人”變“護魚人”。針對上岸漁民參與護漁隊踴躍且熟悉長江漁業資源情況，考慮流域監管的特殊困難，成渝地區可以在省級層面各自統籌成立護漁隊，分配各地護漁隊名額，頒發護漁工作證書，明確護漁隊工作細則，并在長江流域成渝交界處開展聯合護漁行動，確保長江護漁工作全方位無死角。此外，由于這些人本身就是漁民，此舉既可促使其掌握政策，又能有效宣傳政策，解決部分漁民對十年禁漁相關政策的認識不足問題。

二是“老漁民”變“新海員”。借鑒貴州省上岸漁民勞務輸出經驗，在一些上岸漁民數量較多的地區，可以加強與舟山市等沿海漁業協會聯系，引導上岸漁民“別江下?！碑敽T，解決成渝地區上岸漁民勞動力過剩與沿江省市遠洋捕魚勞動力短缺的難題。

三是“老漁民”變“新工人”。一方面，對年齡不大且有外出務工意愿的漁民，相關部門針對上岸漁民群體開展烹飪、保潔、家政、護理、安保等技能培訓，實現外出就業。另一方面，對年齡偏大想留在上岸地就業的漁民，可推薦到商超、物業、物流等公司從事保潔、保安等服務性工作，或到附近工廠做季節性務工。

四是“老漁民”變“新公益人”。探索適當放寬公益性崗位年齡限制，針對交通協管員、道路保潔員等公益性崗位，建議將年齡限制放寬至女60歲、男65歲，幫助漁民順利度過上岸適應期，提升老年漁民的生活安全感。

同時，對于謀事創業轉型成功且有意愿的漁民，可以考慮將其吸納為中共黨員，提升上岸漁民的政治榮譽感、自豪感，從而更好激發和帶動其他上岸漁民謀事創業的熱情。

（二）織牢上岸漁民基本生活保障網

一是建立和完善全省退捕上岸漁民社?；九_賬。建立以養老、醫療為基礎的上岸漁民社保基本臺賬，并根據其個人意愿和經濟能力，鼓勵其參加更高等級的養老、醫療保險及商業保險等。

二是建立“一對一”幫扶機制。推廣重慶奉節縣的工作經驗，建立政府人員與上岸漁民“一對一”幫扶機制，在政策宣傳、轉產就業等方面給予持續性指導和幫助，對于有老人、兒童、重病重殘人員等特殊困難群體，給予精準扶貧政策照顧。

三是適當放寬上岸漁民在社保繳納方面的限制。允許有能力有意愿的漁民提前繳納足額養老、醫療保險，或允許該部分群體使用補償款提高養老、醫療保險金額度，為漁民未來生計提供更多保障。

（三）圍繞漁民生計轉型做好產業鏈延伸

一是建立退捕漁民創業試驗基地，鼓勵漁民創業。推廣湖北省通山縣、安徽省安慶市大觀區等地的做法，由成渝地區的農業主管部門牽頭，在具備條件的地區建立退捕漁民創業試驗基地，發揮科技特派員制度優勢，引入各地農業高校及科研機構等技術力量，幫助漁民走上農業養殖、農業種植、農家樂經營等多種創業創收道路，同時在農業保險、融資貸款、土地等方面給予支持。

二是支持發展休閑垂釣產業，豐富漁民職業。支持重慶江北區、四川南部縣等有條件的地方建設休閑垂釣基地，既滿足群眾對休閑垂釣的現實需求，又可以實現一二三產業融合，漁娛業融合，打造一批集鄉村旅游、漁業文化、江岸風光有機結合的民俗文化漁村，創造出更多適合漁民的就業機會。

三是建立漁文化博物館，留住漁民“江愁”。借鑒武漢市、舟山市等地的經驗，由成渝地區的文旅部門牽頭相關政府部門，對漁船、漁民、漁業文化等長江漁獵資源進行搶救性挖掘和整理，選取基礎條件較好、代表性較強的地區建設一座兼具科普、環境教育等功能的長江漁業博物館，為包括漁民在內的沿江人民留住“江愁”。

四是建立長江漁業資源國有管理公司，消除漁民顧慮。針對部分漁民期望“十年禁漁”后仍可捕魚的想法，由農業部門或國資委牽頭成立長江漁業資源國有管理公司，盡快明確長江漁業資源作為國家自然資源的屬性，實現對長江漁業資源的持續性保護和利用。

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作者簡介

邊燕燕 中共重慶市委黨校經濟學教研部副教授，研究方向為資源環境與經濟發展