政務(wù)服務(wù)電子文件單套制管理的約束要素和推進(jìn)對(duì)策探析

摘 要：政務(wù)服務(wù)電子文件單套制管理是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的歷史趨勢(shì)和必然要求。文章以單套制管理“環(huán)節(jié)—業(yè)務(wù)—效力”約束要素模型為理論基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)前政務(wù)服務(wù)電子文件管理實(shí)踐中的五種情形，得出“網(wǎng)辦深度”通過影響紙質(zhì)載體的數(shù)字轉(zhuǎn)型進(jìn)程來決定一件電子檔案的資料完整性，以及“存證跨度”通過影響電子檔案的法律效力來決定歸檔形式能否為單套制。其協(xié)同作用決定單套制能否實(shí)現(xiàn)及實(shí)現(xiàn)程度，構(gòu)建了“網(wǎng)辦深度”和“存證跨度”共同作用下的政務(wù)服務(wù)電子文件單套制管理約束要素模型。文章還提出了強(qiáng)化理論創(chuàng)新以指導(dǎo)實(shí)踐、加強(qiáng)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范建設(shè)、提升電子文件的效力認(rèn)可等對(duì)策，以推進(jìn)政務(wù)服務(wù)電子文件單套制管理變革的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：政務(wù)服務(wù)電子文件；單套制管理；約束要素；推進(jìn)對(duì)策

中圖分類號(hào)：G271 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

政務(wù)服務(wù)電子文件是國家信息資源的重要組成部分。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革深入實(shí)施，特別是“一網(wǎng)通辦”推行后，政務(wù)服務(wù)電子文件數(shù)量呈井噴式增長，其龐大的規(guī)模和繁多的種類均達(dá)到了前所未有的程度，對(duì)現(xiàn)有的雙套制等管理方式提出了極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如何妥善管理該部分資源成為近年來檔案學(xué)界和業(yè)界探討的熱門議題和各地各部門試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)的熱門課題。目前，電子文件單套制管理是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的必然要求已成為共識(shí)。單套制是指在電子文件管理中只保存電子版本的文件，而不制作和保存為紙質(zhì)或微縮形式。這種管理方式強(qiáng)調(diào)了電子文件的電子形式作為唯一的保存形式，其核心在于電子文件的真實(shí)性、完整性、可用性和安全性。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，電子文件歸檔保存實(shí)踐方面有著“未歸檔、缺件歸檔、非全量歸檔、非開放存證、完整單套歸檔”五種情形。錢毅在其對(duì)電子文件“單套制”管理相關(guān)概念的辨析與思考的文章中提出，實(shí)現(xiàn)單套制受到“環(huán)節(jié)、業(yè)務(wù)和效力”三個(gè)核心要素的約束。參考錢毅的理論模型，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)調(diào)研，重點(diǎn)以上海、浙江和重慶的出生醫(yī)學(xué)證明政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)數(shù)字化建設(shè)實(shí)踐為例，具體說明上述三個(gè)約束要素如何影響單套制這一“工作結(jié)果”，并嘗試概括約束要素之間的關(guān)系。

一、背景

我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型歷程可分為政府信息化籌備、政府信息化普及、電子政務(wù)建設(shè)以及數(shù)字政府建設(shè)四個(gè)階段。前三代數(shù)字轉(zhuǎn)型基本實(shí)現(xiàn)了單位間的數(shù)據(jù)共享，2011年，福建省啟動(dòng)電子證照信息共享服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，拉開了第四代數(shù)字轉(zhuǎn)型的帷幕。2014年至今，不少省市開展了數(shù)字政府試點(diǎn)實(shí)踐，如浙江省“最多跑一次”改革、上海市“一網(wǎng)通辦”改革實(shí)踐、廣東省數(shù)字政府治理改革經(jīng)驗(yàn)、“云上貴州”政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)以及廣東、浙江和貴州三省的數(shù)字政府建設(shè)模式等。按照國務(wù)院有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革實(shí)施方案中明確的“分類施策、重點(diǎn)先行、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、加快推廣”的工作原則，上述省市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)一步步引領(lǐng)著我國政務(wù)服務(wù)數(shù)字化變革，成為該項(xiàng)工作的階段性目標(biāo)和要求。課題組赴上海、浙江和重慶三省市開展出生醫(yī)學(xué)證明電子文件歸檔保存實(shí)踐現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，并對(duì)其他省市開展出生醫(yī)學(xué)證明在線辦理和歸檔情況的網(wǎng)絡(luò)公開信息調(diào)查分析，概括得出，當(dāng)前政務(wù)服務(wù)電子文件歸檔保存實(shí)踐中存在“未歸檔、缺件歸檔、非全量歸檔、非開放存證、完整單套歸檔”五種情形：（1）未歸檔：實(shí)現(xiàn)了獲取歷史業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)生成電子證照，并將證照共享到省級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)跨部門調(diào)用。認(rèn)為不影響業(yè)務(wù)辦理流程而未展開歸檔。（2）缺件歸檔：認(rèn)為獲取歷史業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)生成電子證照產(chǎn)生的電子證照是一項(xiàng)“新業(yè)務(wù)”，僅對(duì)電子證照展開歸檔，從人員、事項(xiàng)結(jié)合的角度來看，這部分檔案未與申辦過程其他資料展開“掛接”，屬于“缺件”歸檔。即只有結(jié)果材料，缺少申請(qǐng)和審核資料。（3）非全量歸檔：技術(shù)上實(shí)現(xiàn)了全程網(wǎng)辦，但由于開展“一件事”建設(shè)，在多個(gè)事項(xiàng)聯(lián)合辦理的情況下，必然只能取其“最大公約數(shù)”，導(dǎo)致部分人員辦件必須在線下開展。而對(duì)線下辦理的申請(qǐng)、審核和簽發(fā)資料僅開展紙質(zhì)件歸檔，未開展數(shù)字化副本制作并上傳到網(wǎng)辦系統(tǒng)。從同一時(shí)間段的全部辦件量來講，屬于非全量。（4）非開放存證：未運(yùn)用或未能有效運(yùn)用可信長期保存技術(shù)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)辦系統(tǒng)電子文件的可存儲(chǔ)和可驗(yàn)證，導(dǎo)致該部分電子文件不能滿足法律和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的電子化歸檔與移交要求。（5）完整單套：從歸檔范圍、辦件總量和存儲(chǔ)驗(yàn)證方面滿足單一使用電子形式的要求，且滿足現(xiàn)行法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于法律效力的規(guī)定。即歸檔范圍包括申請(qǐng)、審核和簽發(fā)三類電子文件，非網(wǎng)絡(luò)渠道辦理的文件制作為數(shù)字化副本歸檔并上傳網(wǎng)辦系統(tǒng)，運(yùn)用跨區(qū)域、跨系統(tǒng)的可信長期保存技術(shù)。

二、理論建構(gòu)

1.環(huán)節(jié)

根據(jù)文件運(yùn)動(dòng)階段理論，出生醫(yī)學(xué)證明政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的環(huán)節(jié)有“形成、利用、歸檔、移交”四個(gè)。四個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)的系統(tǒng)形態(tài)是業(yè)務(wù)系統(tǒng)、省級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、電子文件管理系統(tǒng)和數(shù)字檔案館系統(tǒng)。環(huán)節(jié)是一種“空間因素”，揭示了文件流轉(zhuǎn)需要考慮的空間范圍。

2.業(yè)務(wù)

出生醫(yī)學(xué)證明事項(xiàng)業(yè)務(wù)步驟包括申請(qǐng)、審核和簽發(fā)。根據(jù)錢毅的定義，業(yè)務(wù)要素是指在2.1所定義的文件形成環(huán)節(jié)中運(yùn)用數(shù)字技術(shù)改變業(yè)務(wù)步驟的“軌”型，以實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)活動(dòng)的數(shù)字化管理。

3.效力

效力是指出生醫(yī)學(xué)證明電子文件的法律效力。與紙質(zhì)檔案內(nèi)容和載體緊密相連的特點(diǎn)不同，電子檔案的文件信息與其存儲(chǔ)介質(zhì)是相互獨(dú)立的，以二進(jìn)制數(shù)字編碼的形式予以保存。可信長期保存新技術(shù)是電子文件滿足新《中華人民共和國檔案法》對(duì)電子文件“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”法律效力要求的關(guān)鍵技術(shù)。運(yùn)用上述技術(shù)，可以實(shí)現(xiàn)電子文件的可存儲(chǔ)和可驗(yàn)證。

三、要素解析

1.系統(tǒng)平臺(tái)

系統(tǒng)平臺(tái)與“環(huán)節(jié)”對(duì)應(yīng)。如2.1所述，實(shí)踐中政務(wù)服務(wù)電子文件在業(yè)務(wù)系統(tǒng)、省級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、電子文件管理系統(tǒng)和數(shù)字檔案館系統(tǒng)流轉(zhuǎn)。這四個(gè)基礎(chǔ)的系統(tǒng)和平臺(tái)揭示了政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件運(yùn)動(dòng)和效力需要考慮的空間范圍。

2.網(wǎng)辦深度

網(wǎng)辦深度與“業(yè)務(wù)”對(duì)應(yīng)。網(wǎng)辦深度即政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)通過互聯(lián)網(wǎng)辦理的深度，反映了政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)在網(wǎng)上可以辦理的程度。分為以下四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)：（1）一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（非網(wǎng)辦）：事項(xiàng)在網(wǎng)上提供完善的實(shí)操指南、在線咨詢服務(wù)以及投訴渠道，但需注意，其并不支持在線直接辦理業(yè)務(wù)，辦理過程中仍需到場(chǎng)提交相關(guān)資料。這一級(jí)別不涉及業(yè)務(wù)步驟的轉(zhuǎn)軌。（2）二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（原件預(yù)審）：事項(xiàng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)通過網(wǎng)絡(luò)提交原件預(yù)審。申請(qǐng)人可以通過網(wǎng)絡(luò)提交和補(bǔ)正相關(guān)申請(qǐng)信息和材料，審核機(jī)構(gòu)在平臺(tái)預(yù)審材料。預(yù)審?fù)ㄟ^后，申請(qǐng)人仍需攜帶紙質(zhì)材料和相關(guān)證件到現(xiàn)場(chǎng)提交辦理。審批決定作出形成證書或結(jié)果之后，申請(qǐng)人可來現(xiàn)場(chǎng)領(lǐng)取，也可選擇物流形式遞送。在辦理過程中，到現(xiàn)場(chǎng)的次數(shù)不高于2次。這一級(jí)別實(shí)現(xiàn)了“申請(qǐng)”步驟的轉(zhuǎn)軌。（3）三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（在線驗(yàn)證）：事項(xiàng)處理已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了原始文件的在線驗(yàn)證功能。申請(qǐng)者可以在網(wǎng)絡(luò)上提交并進(jìn)一步完善所需的申請(qǐng)資料。當(dāng)資料滿足處理要求時(shí)，辦理流程將立即啟動(dòng)，同時(shí)申請(qǐng)者也可以在線實(shí)時(shí)跟蹤辦理進(jìn)度并提出咨詢。但當(dāng)審批結(jié)果公布后，申請(qǐng)者需要親自到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行原件的核實(shí)和支付費(fèi)用，并領(lǐng)取相應(yīng)的證書或結(jié)果。在整個(gè)辦事過程中，申請(qǐng)者最多只需親自到訪辦事大廳一次。這一級(jí)別實(shí)現(xiàn)了“申請(qǐng)”“審核”步驟的轉(zhuǎn)軌。（4）四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（全程網(wǎng)辦）：事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)全程在線處理。申請(qǐng)者可以在網(wǎng)絡(luò)上完成申請(qǐng)信息及材料的遞交與補(bǔ)充，且所有提交的資料都經(jīng)過嚴(yán)格的驗(yàn)證。申請(qǐng)被成功受理后，將立即進(jìn)入處理流程，同時(shí)申請(qǐng)者可在線實(shí)時(shí)查詢處理進(jìn)度并展開相關(guān)咨詢。當(dāng)審批結(jié)果公布后，申請(qǐng)者可在網(wǎng)上完成費(fèi)用支付，即可領(lǐng)取電子形式的證照或結(jié)果，并通過快遞服務(wù)直接接收證書或處理結(jié)果，全程無須親臨現(xiàn)場(chǎng)。這一級(jí)別實(shí)現(xiàn)了“申請(qǐng)”“審核”“簽發(fā)”全部業(yè)務(wù)步驟的轉(zhuǎn)軌。網(wǎng)辦深度決定業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)數(shù)字化的進(jìn)度和程度，進(jìn)而影響一件業(yè)務(wù)中電子文件的完整程度，是決定政務(wù)服務(wù)文件載體的最根本要素。

3.存證方式

存證方式與“效力”對(duì)應(yīng)。存證方式指綜合運(yùn)用可信長期保持技術(shù)實(shí)現(xiàn)電子文件的存儲(chǔ)與驗(yàn)證。根據(jù)電子數(shù)據(jù)存證技術(shù)規(guī)范國家標(biāo)準(zhǔn)（SF∕T" 0076-2020），電子數(shù)據(jù)存證方式有區(qū)塊鏈、可信時(shí)間戳、數(shù)字簽名、電子身份認(rèn)證、分布式存儲(chǔ)、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等11種技術(shù)。這些技術(shù)可以確保電子文件在傳輸、存儲(chǔ)和使用過程中不被篡改，從而保障其作為法律證據(jù)的完整性和真實(shí)性。例如，數(shù)字簽名可以驗(yàn)證文件的來源和完整性，時(shí)間戳可以證明文件在特定時(shí)間點(diǎn)的存在狀態(tài)，區(qū)塊鏈技術(shù)則提供了一個(gè)不可篡改的分布式賬本，用于驗(yàn)證和記錄電子文件的狀態(tài)。存證技術(shù)在單套制中扮演著至關(guān)重要的角色，因其確保了電子文件作為法律證據(jù)的有效性和可靠性。如果滿足不了電子檔案進(jìn)館條件，各業(yè)務(wù)部門就只能根據(jù)實(shí)際開展雙套制歸檔，數(shù)字化變革將不能實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

4.要素融合

由于系統(tǒng)與技術(shù)的不可分割，決定了存證效力必須在系統(tǒng)平臺(tái)的空間范圍展開討論。為此，將與“效力”對(duì)應(yīng)的存證方式和與“環(huán)節(jié)”對(duì)應(yīng)的系統(tǒng)平臺(tái)相結(jié)合，形成“存證跨度”概念。存證跨度指的是電子文件系統(tǒng)平臺(tái)選擇的存證方式幫助其實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨系統(tǒng)存儲(chǔ)和驗(yàn)證能力，一般分開放存證和非開放存證兩種。開放存證即能夠?qū)崿F(xiàn)跨區(qū)域、跨系統(tǒng)存儲(chǔ)驗(yàn)證，非開放存證則不能。

5.作用模型

根據(jù)背景概括的五類實(shí)踐情形，結(jié)合約束要素的具體含義得出結(jié)論：單套制歸檔情況受網(wǎng)辦深度、存證跨度的共同影響。其中，存證跨度通過影響電子檔案的法律效力來決定歸檔形式能否為單套制，網(wǎng)辦深度則通過影響紙質(zhì)載體的數(shù)字轉(zhuǎn)型進(jìn)程來決定一件電子檔案資料的完整性，其協(xié)同作用決定單套制能否實(shí)現(xiàn)及其實(shí)現(xiàn)程度，二者作用模型見圖1。

四、推進(jìn)對(duì)策

1.強(qiáng)化理論創(chuàng)新以指導(dǎo)實(shí)踐

電子文件單軌制管理并非簡單地將紙質(zhì)文件管理的流程與模式電子化，而是基于非人工識(shí)讀信號(hào)、系統(tǒng)自動(dòng)化生成及網(wǎng)絡(luò)高效傳輸?shù)热绿匦缘纳羁套兏铮嚓P(guān)特性不僅對(duì)傳統(tǒng)文件管理體系和方法構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)，甚至還在某些方面產(chǎn)生了顛覆性的影響，且影響隨著技術(shù)的不斷進(jìn)步而持續(xù)迭代升級(jí)。在單套制電子文件管理的眾多要求中，確保從文件生成到歸檔、再利用的全生命周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)連貫一致的電子化規(guī)范管理，是最為基礎(chǔ)且關(guān)鍵的一環(huán)。紙質(zhì)文件時(shí)代分段管理、各自為政的思想和體制已經(jīng)無法適應(yīng)電子文件對(duì)全程協(xié)調(diào)聯(lián)通的迫切需求。

2.加強(qiáng)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范建設(shè)

為有效推進(jìn)電子文件單套制管理的落地實(shí)施，須加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的建設(shè)。首先，制定統(tǒng)一的電子文件格式標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)不同系統(tǒng)間電子文件的無障礙互操作，并保障電子文件長期的可讀性和可用性。其次，針對(duì)電子文件的歸檔、存儲(chǔ)、管理及利用等各個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)制定完善的技術(shù)規(guī)范，為單套制管理提供全面、具體的技術(shù)指導(dǎo)和支持，確保電子文件管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)都能達(dá)到既定的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

3.提升電子文件的效力認(rèn)可

隨著信息技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，電子文件在法律層面的效力已獲得了一定程度的承認(rèn)與接納，但在實(shí)際操作與應(yīng)用過程中仍面臨著諸多挑戰(zhàn)與障礙，如法律認(rèn)可度的地域差異、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一等，均限制了電子文件在跨領(lǐng)域、跨地區(qū)應(yīng)用中的便捷性和權(quán)威性。基于此，為了更有效地提升電子文件的法律效力的認(rèn)可度，一方面，須完善相關(guān)法律法規(guī)體系，通過立法明確電子文件的法律地位、法律效力及使用范圍，細(xì)化數(shù)字簽名、時(shí)間戳等各類關(guān)鍵技術(shù)的法律效應(yīng)，確保電子文件在各類法律活動(dòng)中的合法性與有效性；另一方面，應(yīng)加強(qiáng)電子文件的可信存證技術(shù)研究與應(yīng)用，推動(dòng)建立第三方電子存證服務(wù)平臺(tái)，為電子文件提供權(quán)威、可信的存證服務(wù)，增強(qiáng)其法律效力。

五、結(jié)語

綜上所述，政務(wù)服務(wù)電子文件單套制管理作為數(shù)字轉(zhuǎn)型時(shí)代的重要產(chǎn)物，不僅代表了政務(wù)服務(wù)方式的革新，還是政府管理效能提升的關(guān)鍵一環(huán)。通過實(shí)現(xiàn)電子文件的全流程電子化歸檔和單套制管理，能夠避免傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案與電子檔案并存的煩瑣與低效，并提高政務(wù)服務(wù)效率和檔案保存的安全性。但要充分發(fā)揮單套制管理的潛力，必須深刻理解并妥善應(yīng)對(duì)其約束要素，持續(xù)加大投入并加快推動(dòng)網(wǎng)辦深度，確保電子文件的真實(shí)、完整、安全和可用。同時(shí)，還應(yīng)簡化歸檔的具體操作，開發(fā)和應(yīng)用先進(jìn)的存證技術(shù)，為電子文件全周期運(yùn)轉(zhuǎn)提供堅(jiān)實(shí)的法律效力保障，使電子文件的單套制管理成為推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和提高公共服務(wù)水平的重要力量。

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作者單位：重慶市血液中心

基金項(xiàng)目：國家檔案局科技項(xiàng)目計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目，電子出生醫(yī)學(xué)證明檔案管理及應(yīng)用研究（2022-Z-004）；重慶市衛(wèi)生健康委醫(yī)學(xué)科研項(xiàng)目，出生醫(yī)學(xué)證明檔案管理現(xiàn)狀研究（2023WSJK035）。

作者簡介：程麗霖（1989—），女，漢族，重慶人，碩士研究生，館員，主要從事公共衛(wèi)生管理研究和公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)檔案信息化工作；謝成兵（1967—），男，漢族，重慶人，碩士研究生，副研究館員，主要從事公共衛(wèi)生管理研究和檔案管理工作。