總體國家安全觀下企業檔案安全風險識別治理研究

摘 要：檔案承載著國家秘密，涉及經濟、政治、軍事、外交等多個領域的重要信息，關系到國家的安全和利益。檔案安全與國家安全觀具有相輔相成的邏輯關系，開展檔案安全風險識別治理對鞏固落實國家安全觀、維護國家安全、提升企業安全保密水平具有現實意義。以國網青海省電力公司海東供電公司涉密檔案管理為例，圍繞管理組織、制度標準、管理方案、安全保管、信息化建設等方面，研究探索檔案安全風險識別治理路徑。

關鍵詞：總體國家安全觀；檔案安全；風險識別；檔案治理；檔案利用；檔案信息化；治理路徑；供電公司

總體國家安全觀是以習近平同志為核心的黨中央提出的具有重大歷史和現實指導意義的國家戰略，包含“以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托”“統籌外部安全與內部安全、國土安全與國民安全、傳統安全與非傳統安全、自身安全與共同安全”[1]等內容，最終形成涵蓋政治、經濟、軍事、文化、生態等16個領域的國家安全體系。檔案作為一種高價值的信息資源，記載了戰略決策、外交、軍事、經濟等領域的重要信息，是國家的基礎性保障資源。檔案安全既在國家安全體系中占據重要地位，同時又正向作用于國家安全。[2]

1 總體國家安全觀與檔案安全風險管理之間的內在聯系

1.1 風險識別相關闡述。在經濟全球化的趨勢下，人類作為實踐的主體，面臨著各種全球性風險和威脅，也就是說人類正處在“風險社會”。這一概念是德國社會學家UlrichBeck為代表的一批學者率先提出，他們指出，只要在人類占據主導地位，依賴人類決定的環境下，自然和傳統不再占據主導地位，就會有風險的存在。[3]風險是一種具有嚴重威脅、不確定性和有危機感的因素，以檔案為例，包括人員風險、信息風險和技術風險等。風險識別治理需明確多元主體，并對各個治理主體的成因進行分析。[4]

一是人員風險。檔案管理工作無論是分類、排序、編頁、編目等各個環節，還是出庫、掃描、修圖等數字化掃描工作，均需要花費大量的時間和精力，對于檔案人員較少或由業務人員兼職的單位而言，多數采取外包的方式開展相關工作。因參與人員較多、流動性較強、安全意識低，且部分檔案為機密、絕密文件，容易在開展工作過程中面臨人員管理不到位及檔案實體丟失等風險。

二是信息風險。在計算機技術高速發展的背景下，檔案與過去傳統管理模式表現出較大不同，現有檔案數據多為管理系統產生，且電子文件、數據占比逐年增加。電子文件雖然為工作帶來了便捷，但是也增加了管理難度。相對于紙質檔案，電子文件在傳輸過程中，更容易出現信息被篡改、數據丟失、操作失誤等情況，增加了檔案信息泄露風險。

三是技術風險。檔案管理廣泛采用信息管理系統來提升數據處理的效率和準確性。大數據、物聯網、人工智能等技術的應用，使得檔案信息成為各項工作的決策支持，檔案工作變成一個動態與戰略性的管理模式。但在技術應用的過程中，大多數部門對網絡安全技術如防火墻、入侵檢測系統和加密技術把控不到位，這種對技術的高度依賴雖然提升了管理效率，但是增加了檔案安全風險。

1.2 檔案安全與總體國家安全觀之間的聯系。檔案是國家核心資產，是一種具有較高價值的信息資源，屬于信息安全范疇，與國土安全、政治安全、軍事安全同等重要，均是總體國家安全觀的重要組成部分。

一方面，檔案的安全在一定程度上直接影響著國家的安全。當今國際政治關系十分緊張，國家間的競爭已不再局限于經濟、科技和國防等硬實力方面，而是擴大至文化、教育等軟實力方面。信息安全不僅體現在國家安全的各個要素之中，也成為影響國家安全的關鍵因素。[5]例如，機關、團體、企事業單位在處理各項事務中產生重要的記錄，如果這些信息遭遇未授權或非法盜取利用，尤其是被外部敵對分子盜用，將會對國家的穩定產生嚴重威脅。因此，維護國家安全的前提是必須同時關注檔案信息安全，加強對檔案安全風險的識別能夠為國家的穩定與發展提供堅實的基礎。另一方面，總體國家安全觀指導檔案安全管理。2015年7月1日，總體國家安全觀被正式寫入新修訂的《中華人民共和國國家安全法》。[6]黨的二十大報告指出，要不斷增強全民的安全意識與素養，切實筑牢國家安全人民防線。總體國家安全觀要求我們站在全局的視角建立國家安全防護體系，檔案工作應提升到國家信息安全的戰略高度，在總體國家安全觀的指導下，夯實基礎設施、完善規章制度、規范利用流程、做好網絡防護等工作，從而更加科學和全面地做好檔案安全管理工作。

2 總體國家安全觀下檔案安全風險識別治理的現實意義

2.1 有利于進一步鞏固落實總體國家安全觀。檔案包含著大量的信息，記錄著國家、企業的發展歷程，其內容具有高度的保密性，既是檔案資源的重要組成部分，又是國家秘密的重要存在形態，影響著國家政權安全、制度安全和意識形態安全。需要我們運用法治思維，進一步健全檔案安全管理相關標準規范，明確操作規程，借助技術手段加以固化落實，將各種違法違規行為防患于未然，著力提高檔案工作的制度化、規范化、科學化水平，保障檔案信息安全，落實總體國家安全觀。

2.2 有利于全面維護國家安全利益。檔案安全與國家、企業的經濟利益有著密切關系。因其高價值，在管理過程中也面臨高風險。風險識別是風險治理的基礎，只有準確地識別所面臨的風險，才能夠采取適當有效的方法進行處理。總體國家安全觀具有開放性，強調“應具有開放性眼光”，避免“傳統安全觀”，[7]能夠給檔案安全風險識別治理提供理念支撐與創新思路。通過檔案安全風險識別治理研究，有助于精準把握新時期檔案安全要素、厘清核心檔案安全關系，助推檔案安全治理體系的建立，全面維護國家安全利益。

2.3 有利于提升企業安全保密管理水平。檔案工作具有保密性，做好檔案保密工作是檔案管理的重要組成部分。檔案記錄了企業在開展各項工作的過程中產生的資料，如管理不當，可能會造成內部人員之間的矛盾升級甚至產生巨大經濟損失。因此在總體國家安全觀下，加強檔案安全風險識別治理，圍繞檔案過程流轉、保管設備、規章制度等方面，采取一系列切實可行的措施予以嚴格保密，不僅能夠保障檔案信息的安全，同時能夠避免企業信息特別是涉密管理資料泄露，進而增強企業的保密意識、有效提升保密工作質量與水平。

3 總體國家安全觀下檔案安全風險識別治理路徑

國網青海省電力公司海東供電公司（以下簡稱“國網海東供電公司”）深入貫徹落實青海省委關于保密工作的決策部署，全面落實“黨管保密、依法治密、綜合防范、創新驅動”各項要求，在工作中接收了大量的涉密文件。與傳統檔案不同，涉密檔案具有涉及范圍廣、過程風險大、管理要求高等特點。只有通過對涉密檔案管理特點的分析，才能結合公司實際情況制定合理的檔案安全風險識別治理方案。

一是涉及主體多。涉密文件的流轉主體較多，外部可能對接國家保密行政管理部門和市、自治州級保密行政管理單位等；內部涉及保密行政管理部門以及各業務部門等多個部門，且在流轉過程中，還會經過領導、主要處（室）負責人等閱辦，涉及的單位、部門、人員多。因此，涉密檔案的管理不僅涵蓋了檔案工作要求，還需要重視業務流程的管控以及保密工作的要求，管理難度大。

二是過程風險大。涉密檔案分為前期文件管理和歸檔保存兩個階段，其中前期主要包括擬制、印刷、傳遞、承辦等多個環節，完成辦理后的文件又包括分類、排序、編號、編目、歸檔保存、利用、統計等流程，這期間需要多個單位、部門經手，如果這些涉密文件管理不當，容易造成信息混淆、丟失、泄密等，管理風險較高，需要加強重點環節的管控。

三是管理要求高。涉密檔案包含重要的保密信息，因此，做好檔案管理工作的前提是滿足保密工作要求。對于涉密文件的傳遞，需要考慮保密工作的需要，采用機要通道進行運輸，并指定專人送取。對于涉密檔案的保管，需要專門的保密柜進行保管，庫房保管設施除了滿足“八防”要求，還要安裝防盜門，加裝防護欄、監控報警器等設備，以確保檔案信息的安全。還需要按照中央和國家機關、省級及省級以下政府部門的相關規定，向國家保密行政管理部門及相應上級單位備案。除此之外，涉密檔案管理系統的開發建設要求專門的計算機，且軟件具有多重安全防護措施，才能夠確保檔案的保密性和完整性。

新形勢下，國家安全是全方位、立體化與多維度的總體國家安全。[8]涉密檔案工作應放置在總體國家安全中綜合考量。國網海東供電公司基于涉密檔案的特點，圍繞涉密檔案管理體系、制定管理方案、加強檔案庫房建設和提高信息化建設等方面提出了檔案安全風險識別治理路徑，推動檔案安全風險管理水平的提升，為推動檔案安全管理、維護國家安全提供參考與借鑒。

3.1 加強檔案安全管理體系建設。增強領導對檔案安全風險識別的意識，明確檔案人員應承擔的安全責任與義務，建立檔案安全風險識別治理的相關制度規范，是一切工作開展的基礎和根本保障。隨著社會經濟的不斷發展，國家、企業的不斷壯大，政治、經濟、社會交流活動越來越多，國家、企業產生的涉密檔案數量也呈幾何級不斷增長，涉密檔案關系著國家、單位的利益與安全，若是無法實現規范管理，致使檔案的安全存在隱患，可能會給國家、單位、個人造成損失。涉密檔案安全管理體系是保障檔案管理工作順利開展的重要前提。

國網海東供電公司為保障涉密檔案安全管理工作順利開展，加強頂層設計，將統籌平衡思想、規范管理與協同共治的理念結合起來思考，融會貫通，建立集中統一、高效聯動的管理體系。在組織管理上，按照“統一領導、分級管理”的原則，建立“保密辦統籌、辦公室文檔處具體實施、相關業務部門協同”的涉密檔案管理組織，通過合理分配權力和責任，激發檔案安全風險識別和治理的使命感和責任感，提高防范和化解重大檔案安全隱患的能力。落實責任與分工，形成保密、文書、檔案專業協同配合，本部、基層單位縱向聯動的檔案安全管理工作新格局，有效凝聚各方力量共同開展涉密檔案安全風險識別治理。在制度規范上，鑒于涉密檔案已形成的規模以及所涉及領域的多方面性，結合《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國保守國家秘密法》等法律法規要求，以及實際管理情況與需求，制定專門的管理制度及標準規范，進一步完善《國網海東供電公司涉密檔案歸檔范圍及保管期限表》，并編制《國網海東供電公司涉密檔案管理辦法》《國網海東供電公司涉密檔案整理規范》等相關制度規范，全面提升涉密檔案安全風險識別治理效率，做到凡事有章可依，有章必依。在管理機制上，針對涉密文件辦理、涉密檔案查詢利用等關鍵環節，建立常態化溝通協調機制，加強內外部的聯系，能夠做到“橫向互聯”“縱向貫通”雙向推進。同步建立“督查考”聯動監督機制，按照安全風險等級，制定年度督查計劃和月度考查事項，定期開展涉密檔案安全風險監督檢查，及時通報檢查情況和存在問題，督促相關責任者及時進行整改，并將檢查情況納入年度績效考核。

3.2 制定檔案安全風險識別治理方案。面對總體國家安全觀的全面推進，僅依靠傳統的管理與保護理論指導檔案安全管理顯得力不從心，必須與時俱進，尋求新的理論和思想來指導檔案部門開展安全管理實踐。將檔案安全體系的建設先由理論指導實踐，再由實踐層面反饋到理論層面，不僅是理論創新探索的需要，同時也是順應新形勢下檔案安全管理工作發展的需要。[9]涉密檔案由于自身的特殊性，在涉密文件前期流轉、中端辦理，后期涉密檔案收集、整理、保管、利用等方面均存在泄密風險，需要借助科學的思想和方法指導涉密檔案管理，厘清管理思路，對涉密檔案安全問題進行科學研判，準確把握檔案風險的主動防范措施，[10]有針對性地解決實踐中存在的問題，形成專業化、標準化、規范化的提升方案，指導涉密檔案管理提升工作，在當前形勢下無疑具有重要的現實價值。

國網海東供電公司結合保密工作性質和本單位實際工作情況，參照《中華人民共和國保守國家秘密法》《國家電網有限公司保密工作管理辦法》等保密工作要求，分析涉密檔案管理短板。并針對問題，梳理出“規范過程管理、開展庫房建設、完成系統開發”三個著力點。一是加強前端管控，設置“專人、專職、專用通道”，嚴格遵守涉密文件“不擴大傳閱范圍”“不上網”“不過夜”等要求，[11]確保涉密文件辦理過程中的安全；二是在后期歸檔保存過程中，配齊配全涉密檔案庫房硬件設施，“按需制訂”安全防護措施，確立人防、物防、技防“三位一體”防范體系，以維持涉密檔案安全工作正常進行；三是借助信息技術，研發涉密檔案管理專用系統，解決涉密檔案重復錄入、統計困難等管理難題，不斷提升涉密檔案管理質效。

3.3 加強檔案安全基礎設施建設。檔案庫房作為檔案安全保障的基礎配套設施建設，是檔案保密的重點，是涉密檔案保管工作的重要基礎，如果涉密檔案庫房未能按照標準要求建設專門獨立的存儲環境，容易與非涉密文件混淆，造成信息泄露、丟失等問題。因此，一個好的庫房，不僅要保障好檔案載體安全，又要善于塑造有利于檔案信息安全的環境。因此，要劃撥專項資金用于采購安全設備，立足維護，夯實涉密檔案安全的根基。主動塑造檔案安全環境，通過梳理涉密檔案業務規范和庫房保管相關要求，全方位提升檔案安全治理能力，主動施策，為涉密檔案安全工作長遠發展營造良好的環境。[12]

以國網海東供電公司為例，從檔案庫房內外部的硬件保管條件及環境衛生等方面確保企業涉密檔案的安全。一是進一步完善涉密檔案基礎設施，嚴格遵守《檔案館建設標準》《檔案館建筑設計規范》的標準和要求，將檔案管理物理環境“八防”要求與保密管理物理環境“三鐵一器”等要求進行融合，[13]通過配置鐵門、鐵窗、涉密計算機、保密掃描儀及保密打印機等設備，以及門禁系統、視頻監控系統、防盜報警系統等，全方面保障涉密檔案安全。二是加強環境管控，國網海東供電公司涉密檔案庫房通過配備調溫、除濕、加濕等設備，將庫房溫度控制在14℃～24℃之間，相對濕度控制在45%～60%之間，并安裝相應的智能控制器，同時定期組織檢查環境衛生，做好庫房環境的清潔工作，保障涉密檔案的存儲環境。三是為避免檔案泄密風險，建設單獨的涉密檔案管理庫房、閱覽室，實行辦公室與檔案庫房、閱覽室三分開，并制定涉密檔案庫房管理相關規章制度，明確要求不允許攜帶任何電子產品進入涉密檔案庫房，檔案人員進入要詳細登記進出時間及事由，無關人員一律禁止進入涉密檔案庫房。

3.4 強化檔案信息安全技術防護。隨著電子檔案在檔案資源體系中占比明顯提升，涉密檔案的管理形式與需求也發生了變化。《中華人民共和國檔案法》第三十六條明確規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織應當積極推進電子檔案管理信息系統建設，與辦公自動化系統、業務系統等相互銜接。”[14]涉密檔案作為眾多檔案類型中的一種，由于其內容的重要性及特殊性，對設備、存儲環境等要求較高，需符合國家安全保密要求。檔案法的頒布，為涉密檔案信息化建設提供了法律支撐。在保障安全的基礎上，推動涉密檔案工作與辦公系統對接，能夠極大地提高工作效率。

做好檔案安全風險識別治理工作，是牢固構筑檔案安全防線，維護國家利益、確保企業生存，提高國家、企業核心競爭力的有力保證。尤其是推進檔案信息化的進程中，涉密檔案的安全風險識別尤為重要。對此，國網海東供電公司加大投入，開展涉密檔案的信息化建設，為涉密檔案的現代化管理打造堅實基礎。一是積極引用先進的技術，研發單機版涉密檔案管理系統，開發整理、存儲、查詢、借閱、歸還等功能，實現涉密檔案信息化管理，提高檔案現代化管理水平。二是嚴格按照《紙質檔案數字化規范》《檔案服務外包工作規范》等國家檔案數字化行業標準，對存量和增量檔案進行數字化加工，將涉密檔案的題名、形成時間、責任者、頁數、年度、保管期限等元數據信息著錄到系統中，并將數字化掃描結果上傳至涉密檔案管理系統，實現了涉密檔案的“雙套制”管理。嚴把數字化進度和質量關，對數字化場所、人員、設備、移動存儲載體等加強管理。三是加強信息安全。國網海東供電公司高度重視網絡基礎設施的安全防護，與信息部門建立常態化溝通機制，通過設置訪問權限、身份識別、加裝防火墻、嚴格內外網物理隔離、利用日志追溯、定時備份數據庫數據等措施，有效強化涉密檔案管理系統的安全與保密。

在總體國家安全觀的視域下，深入開展檔案安全風險識別治理工作，對于提升檔案信息安全，維護國家發展具有重要意義。面對人員、信息、技術等復雜的因素，檔案部門應基于現有法律法規和實際管理需求，從組織人員、制度標準、管理模式、基礎設施、信息化建設等多個方面，構建檔案安全風險識別治理管理框架，多措并舉建立多層次、立體化的檔案安全風險識別治理保障體系。

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https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202106/899650c1b1

ec4c0e9ad3c2ca7310eca4.shtml.

（作者單位：1.國網海東供電公司 張瑩，中級會計師；金耀鵬，工程師，辦公室副主任；2.紫光軟件系統有限公司 劉文山，碩士，檔案咨詢顧問；錢瑩，工程師，檔案咨詢顧問 來稿日期：2024-10-20）