突發公共衛生危機下藥品專利強制許可制度完善路徑研究

摘要： 在突發公共衛生危機下，藥品專利強制許可可以有效保障藥品供給，提升公共衛生治理體系和治理能力現代化。雖然《中華人民共和國專利法》歷經數次修訂和完善，但藥品專利強制許可制度仍未被納入修改范圍，致使該制度缺乏可操作性，難以滿足突發公共衛生狀態下實施專利強制許可制度以保障藥品可及性之需求。結合我國國情，完善突發公共衛生危機下我國藥品專利強制許可制度應對措施，消弭藥品專利壟斷所帶來的“反公有地”（Anti-commons）悲劇，可為提升突發公共衛生危機下藥品可及性的制度完善提供參考。

關鍵詞：突發公共衛生危機;藥品專利;藥品可及性;強制許可

中圖分類號：D923.42" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1672-0768（2025）01-0087-06

一、問題的提出：從抗疫特效藥“瑞德西韋”談起

2020年世界衛生組織（WHO）正式將新冠疫情列為國際關注的突發公共衛生事件（PHEIC）[ 1 ]。2020年2月4日《新英格蘭醫學雜志》報道了《美國首例新型冠狀病毒感染》，隨即，由美國藥企吉利德公司研發的瑞德西韋（Remdesivir）藥物被當作抗疫特效藥推上“神壇”。中國科學院武漢病毒研究所就瑞德西韋申請用途專利，并于2021年成功獲得授權，但在突發公共衛生危機下，與申請用途專利相比，專利強制許可是平衡公共健康權與專利權保護的更優選擇[ 2 ]。藥品是維護公共衛生安全，應對突發公共衛生危機的必需品，許多國家在新冠疫情期間實施專利強制許可，如以色列在新冠期間便針對美國一專利藥品（Kaletra）的仿制藥實施專利強制許可[ 3 ]。但縱觀我國實踐，即使在突發公共衛生危機暴發背景下，專利強制許可也從未被啟用。從現行規則分析，根源在于我國特殊性的專利強制許可制度缺乏一定的可操作性。

二、公共衛生危機下實施藥品專利強制許可的可行性

（一）突發公共衛生危機下藥品專利強制許可的研究現狀

1.藥品專利強制許可的研究現狀

以中國知網（CNKI）作為來源數據庫，以“藥品+專利強制許可”為主題檢索獲得 1998年10月（最早）至 2023年6月符合檢索條件的期刊文獻279篇，應用 CiteSpace 6.2.R4軟件分析目前我國藥品專利強制研究現狀。結果顯示中心性大于0.01的關鍵詞有25個，出現頻次排名前五的關鍵詞分別為強制許可、藥品專利、公共健康、專利法、仿制藥。雖有學者在新冠疫情爆發后對強制許可制度進行了研究，但是相關關鍵詞出現頻次僅為7，表明學界對我國關于藥品專利強制許可的研究聚焦于藥品專利與公共健康的平衡關系上，對突發公共衛生危機下藥品專利強制許可的研究相對較少。

（二）藥品專利強制許可制度的立法實踐

依據我國現行《專利法》的相關規定：專利強制許可制度是指在法律規定的具備申請條件的主體的申請下，國務院專利行政部門可在不經專利權人許可的前提下，將專利授予第三方主體并由其向專利權人支付相應使用費的法律制度。在突發公共衛生危機頻發的大環境下，保障藥品可及性的藥品專利強制許可制度引起廣泛關注，實施藥品專利強制許可無論在國際條約還是國內法上都應當有制度層面的規定和支撐，為突發公共衛生危機下實施藥品專利強制許可提供了制度性保障。

1.專利強制許可的國際歷史沿革

從國際上看，專利強制許可制度最早確定于1883年《保護工業產權巴黎公約》;隨著對人權價值的重視，《與貿易有關的知識產權協議》（以下簡稱《TRIPs協議》）加強了對藥品專利的保護，其中第三十一條（b）款將全國處于緊急狀態、在其他極端緊急情況、公共非商業性使用情況三種情況規定為專利強制許可的要件，但《TRIPs協議》中包括“緊急狀態”在內的部分標準界定不明晰以及嚴格的適用條件等減弱了《TRIPs協議》的可操作性[ 4 ];為解決上述問題，2001年《TRIPs與公共健康多哈宣言》（以下簡稱《多哈宣言》）的誕生彌補了《TRIPs協議》存在的部分缺陷，藥品專利強制許可逐步成為平衡知識產權與公共健康的手段。

2.專利強制許可的國內歷史沿革

我國第一部《中華人民共和國專利法》（以下簡稱《專利法》）于1984年制定時便規定了“專利實施強制許可制度”;1992年我國《專利法》將藥品納入專利保護范圍，并在52條中，以列舉的方式規定了對藥品實施專利強制許可的三種情況，即在國家出現緊急狀態或者非常情況時，或者為了公共利益的目的，專利局可以給予實施發明專利或者實用新型專利的強制許可;為與《TRIPS協議》保持一致，2001年由國務院頒布的《中華人民共和國專利法實施細則》（以下簡稱《細則》）將專利強制許可限定為國內藥品市場;在SARS危機影響下，2003年《專利實施強制許可辦法》（以下簡稱《實施辦法》）隨即頒布并對藥品專利強制許可的運作方式予以細化;2005年為彌補部分專有詞匯邊界不清的缺陷，《涉及公共健康問題的專利實施強制許可辦法》（現已廢止）對“國家緊急狀態”“公共利益”等專有名詞進行解釋[ 5 ];2008年《專利法》允許在滿足特定條件下實施專利強制許可并允許將藥品出口到特定的國家與地區;2018年《關于改革完善仿制藥供應保障及使用政策的意見》也對藥品專利強制許可的實施路徑予以明確;2020年《專利法》修訂案中將決定專利強制許可的部門由國家知識產權局（原專利局）調整為國務院專利行政部門。

總體而言，我國的藥品專利強制許可制度在數十年的修改中建立了基本體系，雖然為突發公共衛生危機下實施藥品專利強制許可提供了一定的制度支撐，但這主要是為了與《TRIPS協議》銜接，其對藥品專利強制許可的申請限制遠超《TRIPS協議》的規定，可操作性較弱，導致我國藥品專利強制許可制度備而不用。

三、突發公共衛生危機下實施藥品專利強制許可的必要性

專利制度具有激勵研發的制度驅動力，研發企業通過專利制度的保護功能，占據研發藥物在一定期限內的排他性，形成在市場上的競爭優勢，但部分制藥企業通過專利壟斷市場以鞏固市場地位、獲取暴利，往往造成“反公有地”悲劇[ 6 ]。從國際層面看，大部分先進制藥技術被發達國家掌控，發達國家如果開展專利劫持勢必影響發展中國家藥品可及性，在此情況下，實施藥品專利強制許可具有必要性。

（一）突發公共衛生危機下公共產品公益與知識產權私益的沖突

一般情況下，藥品更具備私人產品的特性，藥品被患者購買、服用之后，其他患者無法再使用該藥品，具有顯著的“排他性”。但在突發公共衛生危機下，為實現藥品可及、維護公共健康，政府采取相應措施嚴格管制，并保障及時有效的藥品供給，此時藥品具有公共產品屬性。如在2019年新冠疫情爆發期間，為維護公共健康，保障疫苗可及，需要新冠疫苗低成本甚至免費提供給社會大眾。因此，在突發公共衛生危機下，藥品價格主要由政府主導，公益性是其典型特質。與之相反，專利權保護使藥企對其研發藥物在一定期限內具有排他功能，并擁有自主定價權，此種情形下藥品具有嚴格的獨占性與排他性。此時突發公共衛生危機下公共產品具有的公益與專利權人的私益產生沖突。

因此，在公共衛生危機中為實現藥品可及性，“公私合作”已成為難以避免的趨勢，專利強制許可制度是“公私合作”的一種可行模式，通過完善現有規制，可一定程度上破除公共產品公益特性與知識產權私益難兼的局面。

（二）突發公共衛生危機下實施專利強制許可具有必要性

1.專利強制許可有利于實現突發公共衛生危機下藥品可及

世界衛生組織將藥品可及性界定為能安全便捷地獲取相應的對癥藥物，并且藥物的價格在可負擔的范圍內[ 6 ]。從實踐來看，突發公共衛生危機下藥品價格與藥品的可獲得性也成為影響藥品可及性的重要因素之一。首先，為激勵新藥的研發，確保未來人類能應對不同類型的疾病，各國皆對專利實施對應的保護期限，給予專利權人在原研藥市場一定的壟斷地位。但在突發公共衛生危機下，如若存在特效藥物并已獲得專利保護，此時想要獲得特效藥需面臨原研藥品專利所屬國專利壟斷或其實施的藥品封鎖壓力[ 7 ]。即便是以最快速度生產仿制藥的方式保障應急藥品供給，但獨立仿制藥與授權仿制藥相比，更易產生與原研藥的專利糾紛，此時通過公權力手段實施專利強制許可為更優解。但實施專利強制許可并非必須途徑，當社會上出現某種傳染病時，亦需對具有療效的專利藥進行考量，即該款專利藥在市場上具有類似藥品所不具備的顯著療效，且該專利藥品的使用給使用人帶來的收益超過風險，如若存在其他可替代藥物，此時實施藥品專利強制許可不具有必要性。

突發公共衛生危機一般是由新發病原體引發，受藥品專利保護機制影響，因技術水平與研發能力的差異，發達國家能快速研發出針對性的藥品，研發能力弱的國家在短期內難以研發針對疾病本身的特效藥品，此時并不存在可供實施強制許可的對象，易于產生專利技術依賴，從而形成難以逾越高昂專利藥品的“鴻溝”。例如早在20世紀90年代，治療艾滋病相關藥物便已被研發且成功取得專利，與發達國家相比，發展中國家由于其高額價格難以獲取，差別性獲取（Differential" Access）問題凸顯[ 8 ]。雖然在對發達國家的專利實施強制許可后易受到發達國家的單邊或者多邊貿易制裁[ 9 ]，但申請藥品專利強制許可的國家常為研發能力相對性較弱的國家，這是其在突發公共衛生危機下保障藥品可及的手段之一。

2.打破專利壟斷、防止“反公有地”悲劇的有效路徑

專利在使用權與排他權的合理協調下，具有公地與反公地雙重屬性[ 10 ]。由于藥物研發的高投入與高風險并存，在突發公共衛生危機下部分專利權人易在“經濟人”思維導向下，為獲取高額回報以其掌握的技術為中心筑起“專利圍墻”，以鞏固其在相關市場中的支配地位，進而導致“反公有地”悲劇產生[ 11 ]。加之發達國家在專利技術中具有先發優勢，對專利實施壟斷將導致藥品獲取仍存在困境。此時實施專利強制許可就成為實現藥品可及、消弭“反公有地”悲劇的重要手段。

綜上所述，在突發公共衛生危機下，實施專利強制許可可以在一定程序上控制危機的蔓延，提升公共衛生治理能力。

四、我國藥品專利強制許可制度存在的問題

目前專利強制許可制度的痛點與堵點尚未解決：一方面是規則不明確，對專利權人的保護作用并未體現，不利于特殊藥品的研發激勵;另一方面是專利權人對利益的驅逐，可能會在突發公共衛生事件后，造成該類藥品的市場供給不足，影響民眾獲得該類藥品的可及性。不充分完善專利強制許可規則以及對其進行適應性改造，將難以有效發揮其制度活力。

（一）專利強制許可申請主體層級過高

與中國同為發展中國家的印度已有多次實施專利強制許可的經驗，印度在加入WTO前其專利法中并未包含對藥品本身的專利保護的規定，僅將保護范圍限定在藥品生產過程，直到加入WTO，印度才順應《TRIPS協議》修改專利法，并將藥品納入專利保護，將實施專利強制許可的主體規定為任何利害關系人（ 1 ）。該規定實施后對印度藥品生產企業申請藥品專利強制許可起到激勵作用，極大解決了印度藥物供需不平衡問題。相比之下，我國專利強制許可申請主體限制嚴格，一般性專利強制許可申請主體規定雖未將單位與個人排除在外（表1），但附加了“具備實施條件”，且其時間限制條件嚴格，即需同時滿足專利權人自專利權被授予之日起滿3年，且自提出專利申請之日起滿4年的限制條件（ 2 ）;特殊性專利強制許可的申請主體較之于一般情況更是進行了極大的限縮，僅規定在限定情形下由國務院專利行政部門可以給予專利強制許可（ 3 ），削弱了專利強制許可的可操作性。

（二）特殊性專利強制許可的許可事由認定標準不明晰

《專利法》將特殊情況下實施專利強制許可制度的許可事由限定在特殊情形下，但對于什么是“緊急狀態”“非常情況”僅在《專利法釋義》中進行舉例式列舉，包括爆發戰爭、爆發大規模疫病、發生嚴重自然災害等。《涉及公共健康問題的專利實施強制許可》雖在第三條中將“傳染病的出現、流行導致的公共健康危機”界定為“國家緊急狀態”，但現已廢止。因此本文所討論的突發公共衛生危機是否屬于“大規模疫病”范圍，尚無明確法律解釋。如果要提升突發公共衛生事件的應對能力，提升民眾對該類藥品的可及性，應當明晰“緊急狀態”“非常情況”等模糊表達，提升法律制度的可操作性。

（三）突發公共衛生危機下專利強制許可使用費標準難把握

實施藥品專利強制許可制度是基于突發公共衛生危機的緊迫性，為保障藥品有效供給的應對舉措，不意味著對專利權人權利的剝奪，突發公共衛生危機下藥品常與生命健康權掛鉤，而利益的分配是均衡專利權人與專利使用人權利的重要指標。但目前我國《專利法》第六十二條僅對專利強制許可使用費進行了概括性規定（ 4 ），仍然存在以下問題：

第一，“合理”限度不清晰。合理范圍應當如何予以認定，目前無法律規范進行具體說明，模糊與不可預測的規定加大了使用費數額認定的難度，也成為削弱相關主體申請專利強制許可積極性的動因。第二，使用費裁決方式不完善。實施專利強制許可會減損專利權人所能獲得的預期利益，與專利使用人處于對立狀態，一般難以就專利使用費達成一致，此時需要國務院專利行政部門作為第三方介入，但作為決策者的國務院專利行政部門天然偏向于公共利益，往往做出的裁決并不利于專利權人，出現“強買強賣”的窘境[ 12 ]。因此，為保障藥品專利強制許可制度的有效實施，應明確藥品專利強制許可制度的使用費標準，尤其在現行公共危機頻發的大背景下，明確的使用費標準將為申請人在申請專利強制許可時提供確信。

五、完善我國藥品專利強制許可制度的路徑

在公共衛生危機頻發的背景下，公眾將專利藥物不可及的矛頭指向對藥品專利的高保護標準，但筆者認為專利權保護與實現藥品可及并不必然沖突。相反，長期實現藥品可及反而有賴于知識產權保護對專利權人的激勵。藥品專利強制許可制度的實施可以在保障突發公共衛生危機下藥品可及的同時調整藥品價格，使其在公眾可負擔的范圍內，因此無論從國際經驗還是從現實條件上，專利強制許可制度是突發公共衛生危機下緩解專利藥品供需矛盾較為有效的手段。專利強制許可制度具備了實施的法源基礎，在突發公共衛生危機下具備一定的實施條件，對現有規則進行細化與完善，可以使其既具備威懾力又具有可操作性[ 13 ]。

（一）明確公共危機視角下“緊急狀態”“非常情況”的相關概念

我國《專利法》54條與《專利實施強制許可辦法》第6條皆對緊急情況或非常情況下實施藥品專利強制許可做出規定，但對“非常情況”“緊急狀態”尚無明確釋義。

“緊急狀態”指國家在遭遇戰爭、嚴重自然災害等危急情勢下，全國或者部分地區的安全與社會秩序受到嚴重威脅或者破壞。“緊急狀態”兼具法律狀態與事實描述雙重屬性，但當此種緊急狀態上升到法律規制的程度，此時的“緊急狀態”屬于法律規范[ 14 ]。有學者提出為避免與“非常情況”產生歧義，可將“緊急狀態”解釋為 《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》） 所規定的由全國人大或國務院依程序宣布進入的 “緊急狀態” 這一法定概念[ 15 ]。但緊急狀態作為一種非常狀態，關乎民眾、民生以及社會運轉和政府運行。2019年新冠疫情爆發，美國、意大利等先后宣布進入“緊急狀態”[ 16 ]，但我國在最先采取應急措施的情況下，并未在法律層面正式宣告全國或部分地區進入緊急狀態，說明我國對“緊急狀態”的適用較為謹慎，且未來也可能極少會被適用。因此將《專利法》中的“緊急狀態”界定為國家緊急狀態（ 5 ）過于嚴格，反而提高了現行制度操作難度。筆者認為將其解釋為個別省、自治區、直轄市等部分地區進入緊急狀態，即可認定為滿足實施特殊性專利強制許可制度條件更加適宜（ 6 ）。

《中華人民共和國專利法釋義》（以下簡稱《專利法釋義》）對國家出現緊急狀態或者非常情況進行了列舉式規定（ 7 ），為與“緊急狀態”相區別，可將上述列舉情形單獨歸入“非常情況”中，同時對于《專利法釋義》中的“大規模疫病”應進一步進行解釋。“大規模疫病”在同時滿足兩個條件可以將其界定為“非常情況”，既要屬于《中華人民共和國傳染病防治法》乙類及以上，又要屬于《突發公共衛生事件應對法》特別重大突發公共衛生事件（I級）范疇。上述規定在降低特殊性專利強制許可操作難度的同時，使得《專利法》進一步與公共衛生領域相關法律法規進行有效銜接。

（二）主體拓寬：打破突發公共衛生危機下單一主體申請模式

我國對于特殊情況下藥品專利強制許可的申請主體的限制程度遠比國際條約與其他國家嚴格，因此在突發公共衛生危機下，我國專利強制許可啟動程序僵化、申請主體層級過高等問題與藥品可及性需求脫節。

在面對與新冠疫情類似的重大傳染病時，雖然相關政府部門不作為的可能性小，但是引入“個人”與“其他單位”作為申請主體更貼近社會大眾，能在有關部門失職的情況下，更有效地助力專利強制許可制度的落實[ 17 ]。再者，應對特殊性的專利強制許可申請主體進行調整，予以適當拓寬。《專利法》限定較窄的申請主體邏輯在于防止權利被濫用，保護專利權人的研發熱情，較寬泛的主體易產生專利權虛無化的困境，因此將申請主體限定為具備實施條件的單位和個人可提升藥品專利強制許可制度得以適用的可能性，在具備實施條件主要包括技術條件、價格條件、管理條件等情況下，又可提升申請門檻。

（三）明確現行藥品專利強制許可制度的使用費標準

社會成員在制度激勵與保障下能夠主動運用制度機制有效地對技術資源予以配置[ 18 ]。專利強制許可使用費現在各國有不同的認定標準，聯合國發布的2001年發展報告中，將強制許可的補償計算標準規定為以仿制藥為參考基數乘以4%，同時在對藥品的創新水平與政府研發資金的投資力度考量的基礎上增減2%;加拿大使用費是根據UNDP人權發展指數（HDI）177個國家的排名具體計算[ 19 ]，現國際上包括加拿大、日本在內的國家存在多種計算使用費方式，對我國明確專利強制許可使用費具有一定的參考價值。我國可在平衡專利權人與公共健康的緊張關系的基礎上確定符合我國國情的使用費標準，在專利權人與專利使用人難就使用費用達成一致意見時，對于“合理”的標準，可以對藥品的成本與專利權人損失的市場價值進行綜合計算，突發公共衛生危機下實施藥品專利強制許可主要為了維護公共利益，專利權人并不存在濫用專利權的主觀有責性，因此對專利權人的損失應盡可能地全面補償[ 20 ]。

六、結語

21世紀突發公共衛生危機頻發引發了大眾對平衡專利權與公共健康的激烈爭論，針對我國專利強制許可制度的實施現狀，本文旨在為其在突發公共衛生危機情境下的應用提供可行性與必要性的有力依據，并從規則優化的角度出發，力求破解該制度“零實施“的困境。突發公共衛生危機下，實施專利強制許可雖是緩解藥品可及性與藥品可負擔性的重要途徑，但在對歐美等發達國家的藥品進行強制許可時難以脫離貿易摩擦與政治博弈，因此針對實施強制許可使用仍應持謹慎的態度。應承認其帶來的正面作用，同時不回避其與公共健康沖突帶來的難題，摸索恰當的平衡制度路徑，不應當“一刀切”地將實施專利強制許可作為緩解公共危機藥品問題的唯一途徑。

注釋：

（1）未滿足公眾對專利發明的合理要求，或（b）專利發明無法以合理的、可負擔的價格向公眾提供， 或（c）專利發明在印度境內未實施。

（2）參見《專利法》第五十三條和《專利法》第五十九條。

（3）參見《專利法》第五十四條和《專利實施強制許可辦法》第六條。

（4）參見《專利法》第六十二條。

（5）參見《憲法》第八十條和《憲法》第八十九條。

（6）參見《憲法》第六十七條。

（7）參見《中華人民共和國專利法釋義》國家出現緊急狀態或者非常情況。例如，爆發戰爭、爆發大規模疫病、發生嚴重自然災害等情況。

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[責任編輯：王妍]

收稿日期：2023-12-01

基金項目：四川省哲學社會科學重點研究基地四川醫事衛生法治研究中心資助項目“健康中國背景下突發公共衛生應急藥品保障的法律進路研究 ”（YF23-Q06）;四川省哲學社會科學重點研究基地社會治理創新研究中心資助項目“健康醫療大數據共享風險與法治因應”（SHZLQN2402）

作者簡介：牟霞（1998），女，四川瀘州人，西南醫科大學碩士研究生，主要從事衛生法學研究。

通訊作者：羊海燕（1970），女，四川綿陽人，西南醫科大學教授，博士，主要從事衛生法學研究。