淺析高速公路養護工程造價管理風險與控制

摘要 當前，一系列工程造價、咨詢等服務領域改革政策的出臺，引導工程管理向市場化、全過程模式邁進，工程造價及成本管理是工程項目管理的基石。文章旨在以高速公路管養單位內部風險管理為視角，以工程造價管理為切入點，識別各階段工程造價管理的主要風險，提出工程造價內部控制審核要點、推行集中采購的合理化建議，并提出以數據采集和智慧分析為基礎建立高速公路養護工程造價管理信息系統的基本設想。

關鍵詞 高速公路養護工程；造價管理；風險控制；大數據技術；工程造價管理信息系統

中圖分類號 U418.2 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2025）02-0166-04

0 引言

2014年，我國住房和城鄉建設部發布《關于進一步推進工程造價管理改革的指導意見》，提出要健全市場決定工程造價制度，構建以工程量清單為核心的工程計價依據體系；2017年至2021年間，有關機關陸續在全國范圍內取消工程咨詢單位資質，廢止工程建設項目招標代理資格，取消工程造價咨詢甲、乙兩級資質及工程造價咨詢企業資質；2020年，住房和城鄉建設部辦公廳印發的《工程造價改革工作方案》（建辦標〔2020〕38號）提出要推行清單計量、市場詢價、自主報價、競爭定價的工程計價方式；2022年，我國工程建設標準化協會發布《建設項目全過程工程咨詢管理標準》（自2022年8月1日起施行）[1]；2024年4月，我國建筑業協會發布的《政府投資項目全過程工程咨詢技術服務規程（征求意見稿）》提出政府投資項目宜采用全過程工程咨詢模式，工程建設領域改革大幕徐徐拉開，旨在打破行業的“隔離墻”，促使工程咨詢、造價、招標代理產業融合，推進市場化、全過程的工程管理模式。在這樣的政策背景下，高速公路管養單位也應轉變管理思維，順應行業發展趨勢，理順公路養護工程各階段的管理問題和難點，打通內部職能管理堵點，進而實現公路養護工程項目的管理目標。

1 高速公路養護工程造價管理主要風險

1.1 工程設計方案與實際施工不相適應的風險

根據《公路養護工程管理辦法》及最新修訂實施的《公路養護技術標準》（JTG 5110—2023）有關規定，公路養護工程根據其技術復雜程度開展一階段施工圖設計，或者技術設計和施工圖設計的兩階段設計。工程設計階段通過明確工程造價中的“量”和“價”影響和控制工程造價，但因種種原因，工程設計方案完成后可能存在與實際施工不相適應的情形，引致設計變更，不可避免地影響工程項目的進度、質量和造價，主要有以下幾個方面的原因[2]：

（1）工程設計固有缺陷。包括勘察設計人員外業調查不仔細、調查深度不夠，或其自身經驗、學識水平受限導致其設計成果存在不完善、不合理的情形。

（2）施工銜接不暢。因工程分階段實施，施工單位與設計單位缺乏有效的溝通機制，實際施工過程中因技術或經濟條件受限，無法完全依照原設計方案實施。

（3）社會環境發生變化。部分高速公路養護工程因施工周期較長，施工環境發生變化，或發生臺風、暴雨等突發天氣災害事件，或因政府部門對項目臨時提出特別要求等，致使原設計方案不能滿足現有高速公路的養護需求。

（4）項目業主自身。即因高速公路管養單位單方面要求變更設計，如增加工程內容或更改材料設備的型號、規格等。

1.2 招標采購階段的造價管理風險

依據《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例，結合當前高速公路管養單位實踐，高速公路養護工程招標采購方式區分為招標項目、企業招采平臺線上非招標項目和線下非招標項目。招標及線上采購方式均有較為統一、固化的流程，通過供應商線上競價確定價格；線下采購方式則主要采用詢價比選、結果呈報審批后簽訂合同、執行等。該文認為，該階段的造價管理風險主要存在以下方面：

（1）招標采購文件審核風險。招標采購文件是工程項目的重要法律文件，招標采購文件審核不到位可能造成工程范圍不明、工程量清單缺漏項、合同條款對工程風險事件有關義務、責任約定不明等問題，使得后續工程施工或結算過程中的書面依據不足，可能導致有關工程索賠或結算糾紛。

（2）單一來源或線下非招標項目采購方式競爭不充分的風險。對于工程項目而言，單一來源采購方式主要表現為應急養護工程，依據《公路養護工程管理辦法》《浙江省公路養護工程招標投標管理辦法》有關規定，應急養護工程經批準可采取指定養護工程施工單位的方式進行，而在實踐中因項目的緊急性，施工單位可借機抬高單價，或因項目未經線上充分競爭，可能導致項目成本增加。線下非招標項目采購方式則可能因項目經辦人員市場詢價不充分，或其對項目組計價方式不了解，致使項目成本增加。

（3）不平衡報價風險。即在工程量清單計價模式下，施工單位為保證其投標報價競爭力的同時獲得超額利潤，采取不平衡報價的投標策略，如對工程量可能增加的項目報高價，或對設計明顯不適用或材料設備特征描述不具體的項目報低價，待實際施工過程中重新確定價格等。

1.3 工程變更程序性風險

根據《標準施工招標文件》（2007年版）、《公路工程標準施工招標文件》（2018年版）第15.1條規定，除專用合同條款另有約定外，工程變更范圍包括如下情形：取消合同中任何一項工作，但被取消的工作不能轉由發包人或其他人實施，由于承包人違約造成的情況除外；改變合同中任何一項工作的質量或其他特性；改變合同工程的基線、標高、位置或尺寸；改變合同中任何一項工作的施工時間或改變已批準的施工工藝或順序；為完成工程需要追加的額外工作。

依照上述定義，工程變更實質是發承包雙方或其代理人對合同文件中設計圖紙、技術規范或工程量清單變更所訂立的補充協議，具體包含設計變更、進度計劃變更、施工條件變更，以及原招標文件和工程量清單中未包括的“新增工程”等。

在實踐中，高速公路養護工程變更的表現形式不僅局限于工程變更申請或工程變更單，還體現為工程現場簽證、工作聯系單、技術核定單、工程量確認單、會議紀要、洽商單、工程對賬單、來往函件等，只要這些文件內容涉及上述定義的變更事項，且經發承包雙方有權代表簽字或加蓋印章，則構成工程變更的事實。另需特別指明的是，這里的有權代表不僅限定為公司法定代表人或項目經理，在司法實踐中，監理人員、發包人現場代表、承包人項目負責人等在其職責或授權范圍內對文件作出的簽認，即可能基于其職務行為或表見代理而被認定為有效，或是上述人員的簽認至少起到了對客觀變更事實的證明作用。為此，如未能落實合同履約及權限管理，未能構建并執行規范、完善的工程變更流程，則可能引起工程變更事由不充分、變更計價計量不可控的風險，導致項目成本增加。

1.4 工程驗收及結算風險

高速公路養護工程通常分為交工、竣工兩階段驗收，其交工驗收對應一般建設工程的竣工驗收，但不論交工驗收或竣工驗收，均是考核養護工程成果、檢驗工程設計和質量的關鍵步驟，組織驗收既是項目業主的權利也是其義務，如若項目業主未能及時組織驗收，或組織驗收后未能及時辦理工程結算支付，則可能面臨施工單位的索賠。需要說明的是，若工程因質量缺陷被認定為不符合驗收條件，項目業主應及時保留該質量缺陷的證明材料，并書面告知施工單位，否則在面臨施工單位的索賠爭議中，可能因證據不充分而被司法機關認定為“怠于履行驗收、付款義務”而承擔違約責任的不利后果。

工程結算是核實養護工程實體造價的最后一個關鍵環節，該階段的造價管理風險主要在于：未能客觀、充分地對工程項目成本的真實性、合法性進行審查和評價，包括竣工結算資料的不完整，或未能排除如多算工程量、不合理的技術措施等增加工程費用的影響因素。

2 高速公路養護工程造價風險管控的管理路徑

2.1 強化關鍵環節內部控制流程

高速公路管養單位應建立并嚴格執行設計文件、招采文件、工程變更、工程交竣工驗收、工程結算資料等工程管理關鍵環節的報批報審程序，并以上文所述風險點為導向，關注如下審核要點：

（1）在設計文件審核階段，形式方面重點審核設計人員是否有效開展工程現場勘察工作，設計成果是否落實設計“雙院審”制度，內容方面重點審核設計成果是否符合質量、安全、環保等有關工程建設的強制性規定，設計深度是否符合合同約定并滿足項目需求，從而保障設計質量，避免設計變更。

（2）在工程招采文件審核階段，盡可能采用國家標準或行業標準，關注文件中有關工程范圍、工程量清單、工程變更計價規則、不平衡報價調價機制、與工程風險事件有關的合同條款等是否明晰、完整，規范工程造價管理的合同依據。對于不平衡報價的風險條款，可通過合理設計評標標準或合同條款進行規范，如在招采文件評標標準中規定不平衡報價高于基準值一定比例可否決其投標，或扣減分值；或在合同條款中約定在中標總價不變的情形下，發包人有權要求承包人對不平衡報價的工程量清單進行重新組價。

（3）對于工程變更，一方面應結合管理實際構建完善的變更、驗收制度和流程，嚴格審核工程變更的事由及證明材料，在確因設計缺陷、意外事件等客觀原因導致工程變更的情形下，秉持“量價分離”原則規范履行審批決策程序，嚴格審查變更工程計量材料，依照招采文件及合同約定的變更計價規則，確定工程變更結算價格；另一方面應注重權限管理，明確工程簽證、工程聯系單等有關工程管理過程文件的簽字人員、印章使用和權限范圍，審慎出具未經有效審批且可能加重己方義務、責任的書面文件。

（4）在工程交竣工驗收和結算階段，應依約履行交竣工驗收和結算程序，提升法律意識，發現質量缺陷、結算數據不合理等情形，應及時書面告知承包人并妥善保管有關資料。

2.2 合理策劃推進集中采購

聚焦提質增效，高速公路管養單位可通過集中采購機制，有效控制工程造價。

例如，推行高速公路養護工程EPC總承包模式，系統整合工程設計、設備采購、施工各個環節，促進各環節的深度交叉和內部協調，設計人員可從工程全過程及整體上主動優化方案，充分考慮設備、材料采購及現場施工安裝的要求，進而實現工程項目整體的成本管控目標。

再如，可創新實踐應急搶險工程常年備選承包單位的集中采購模式，結合歷年多發應急搶險工程事件，區分橋涵隧道搶修、路面路基搶修、機電設備搶修等項目類型，根據項目特點制定招標采購文件及框架性合同，合理設計工程范圍、具體項目委托流程、工期確定、計價規則、結算機制等內容，并據此完善內部應急搶險工程有關立項報批等實施程序，簡化供應商確定、合同簽訂等相關流程，通過集中采購確定常年備選承包單位，實現應急搶險工程價格的市場化競爭。

3 高速公路養護工程造價風險管控的技術路徑

3.1 大數據技術應用于工程造價管理的效益分析

近年來，隨著工程建設信息化管理的推行，高速公路管養單位已基本建立工程管理信息系統，實現高速公路養護工程從項目立項、招采實施、合同簽訂、合同履約、過程計量和預結算、交竣工驗收及結算報銷的線上審批管理，但這些管理數據缺乏標準統一的體系進行整合，其價值尚隱藏在海量的歷史數據信息中，未被充分開發利用。將大數據技術應用于高速公路養護工程造價管理，其目的在于收集和處理眾多高速公路養護工程在各階段、各環節的歷史數據，通過建立功能化、模塊化的造價管理系統，引入規則算法，通過數據預測和分析，為工程造價風險管理提供決策支持。

匯聚造價信息數據資源，其應用場景包括但不限于如下幾個方面：

（1）提升成本控制和預算管理的決策能力。通過篩選、收集和處理歷年來工程項目有關的現場勘測數據、各類型工程項目分部分項工程單價、各階段人工和主要材料設備的工程造價指標信息，以及工程計量結算審核發現的問題及概率等，由此積累形成造價數據庫，并對歷史數據和實時數據進行深度分析，可便于管理人員精準分析和預測項目成本，制訂合理的預算計劃，并強化其在具體設計、招采、施工等環節的審核決策能力。

（2）強化風險辨識、分析和解決能力。利用大數據技術，識別分析歷年來人材機價格市場波動及變化規律、工程變更事件類型及發生頻次、自然災害導致應急養護工程發生的事件類型、發生時期及頻次，以及其他工程風險事件類型、特點及發生頻次等，幫助管理人員提前預測風險，并針對性地采取應對策略。

（3）使得承包人履約評價客觀全面。在獲得高速公路養護工程各承包人歷年來的施工質量和進度完成情況、項目組織與安全管理、風險應對能力、爭議和處理結果等信息的基礎上，可提高管理人員對承包人履約評價的廣度、深度，使評價結果更為客觀、全面，并為當前高速公路養護工程項目招采活動的評審工作提供客觀依據。

3.2 探索建立工程造價管理信息系統與智慧化應用模型

該文擬從數據采集與處理、構建統一的造價指數體系、系統功能模塊設計等三個方面提出建立高速公路養護工程造價管理信息系統的基本設想。

（1）數據采集與處理。工程造價管理信息系統數據來源如下：通過與現有工程、采購、合同等信息管理系統交互所獲取的本單位工程項目造價管理基礎信息；處理導入本單位管理系統上線前歷年工程項目造價管理基礎信息；收集存儲中央及地方高速公路養護標準、政策規范、定額等信息；收集存儲歷年人工、主要建筑材料、施工機械、設備設施等生產要素的造價指標及市場信息；其他造價管理相關信息等。在上述數據采集和處理過程中，應注重各類信息分類、統計標準的統一，特別是工程項目造價管理基礎信息，如區分工程項目類別，對各類工程項目的概預算編碼、細目費用組成及工程量清單子目編碼和費用組成等設定統一的格式、組價方法和單位標準等，為系統數據支持各類操作、運算和分析提供客觀基礎[3]。

（2）構建統一的企業高速公路養護工程造價指數體系。建立企業高速公路養護工程造價指數體系并納入工程造價管理信息系統，通過引入數據分析方法，如灰色關聯聚類分析法等，直觀反映本單位工程的造價水平，包括人材機的單項價格水平和分部分項工程、單位工程、單項工程的綜合價格水平，有利于管理人員動態了解本單位高速公路養護工程造價變動情況，以便對本單位造價管理實施評估，為管理人員制訂工程養護規劃、預算計劃，或在具體工程項目管理過程中發現承包人不平衡報價、審核變更單價等提供數據橫向對比的基礎。企業高速公路養護工程造價指數體系可分為三個層次，第一層次根據養護工程項目的具體特點和構成分為路基路面工程造價指數、橋涵工程造價指數、隧道工程造價指數、機電設施養護工程造價指數、綠化工程造價指數、沿線設施及其他工程造價指數等；第二層次根據養護工程項目費用組成分為建筑安裝工程造價指數、設備工器具造價指數、工程建設其他費用指數；第三層次主要為人工、主要材料、設備、工器具等價格指數[4]。

（3）系統功能模塊設計。基于上述數據來源、數據算法與體系，系統還應完善各功能模塊，具體可結合現有工程管理信息系統建設情況及用戶管理需求進行設計，基本可實現如下功能：信息檢索與查詢，即可通過關鍵字段查詢獲得工程造價管理有關標準規范、市場價格、工程項目信息；指標分析，即以既有造價數據為基礎，提供工程項目成本、市場生產資料價格、風險事件發生概率等預測信息，為項目管理提供合理化建議；信息交互，即與用戶、其他信息平臺等共享信息，開放交互功能[5]。

4 結語

工程造價的市場化、全過程管理是高速公路養護工程管理的必然趨勢，高速公路管養單位也應轉變管理思維與模式，強化工程管理全鏈條的風險辨識能力和內部控制流程，創新體制機制，以大數據賦能企業造價風險管理，實現高速公路養護工程造價管理的動態評估分析與智慧化決策，綜合提升企業高速公路養護工程項目的管理能力。

參考文獻

[1]李萍，王玉珠，王詩悅.中國工程造價咨詢行業發展形勢分析——基于2018-2020年工程造價咨詢統計公報的數據分析[J].工程造價管理， 2022（1）：17-26.

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[3]陳賽.大數據賦能工程造價市場化建設的優化路徑研究[J].財經論壇， 2024（17）：92-95.

[4]歐亮.公路工程造價指數體系應用分析[J].湖南交通科技， 2019（1）：162-165.

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