《檔案法實施條例》背景下檔案移交工作探究

摘 要：移交接收是國家檔案資源體系建設的重要內(nèi)容，也是國家各級檔案館工作的基礎。檔案移交工作高質(zhì)量開展，對維護檔案完整、安全具有十分重要的現(xiàn)實意義。本文以《檔案法實施條例》為背景，首先全面、深入地分析了條例中有關檔案移交方面的具體規(guī)定和要求。在此基礎上，指出了“檔案移交”實務中在移交、接收及電子檔案“四性”檢測環(huán)節(jié)常見的問題。在文章的最后，提出了《檔案法實施條例》背景下做好檔案移交工作的具體舉措，對提升檔案移交工作質(zhì)量和水平具有積極的現(xiàn)實指導與借鑒意義。

關鍵詞：《檔案法實施條例》；檔案移交；檔案管理

《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《檔案法實施條例》），自2024年3月1日起施行。《檔案法實施條例》的頒布實施，旨在貫徹落實現(xiàn)行檔案法的各項規(guī)定，科學有效地推進《檔案法》的有效實施，優(yōu)化檔案法中檔案管理體制機制，提高檔案工作規(guī)范化水平，為檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力的法治保障。該條例的第二十條、第四十條分別要求“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織……應當定期向有關的國家檔案館移交檔案”“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織……定期向有關檔案館移交電子檔案”。目前，《檔案法》《機關檔案工作業(yè)務建設規(guī)范》《電子檔案移交與接收辦法》以及《電子檔案移交接收操作規(guī)程》等法律法規(guī)、國家標準中就檔案移交做出了明確規(guī)定。移交接收是國家檔案資源體系建設的重要內(nèi)容，是檔案館工作的基礎，對于維護檔案完整、安全具有重要意義[1]。《檔案法實施條例》以行政法規(guī)的形式將檔案移交工作上升至法律規(guī)制范圍，為檔案移交的落實提供了法律上的保障。

1 《檔案法實施條例》中“檔案移交”規(guī)定解讀

檔案移交是指將機關、群眾團體、企事業(yè)單位檔案資料移交至國家檔案館，以便后續(xù)管理和利用。檔案移交是檔案管理工作的一項重要環(huán)節(jié)，關系檔案完整性、安全性及后期的檔案利用。《檔案法實施條例》共八章52條，有多項條款專門就檔案移交工作做出規(guī)定。一是法定移交。該條例第十三條、第十四條、第二十條明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織有移交檔案的法定義務，將檔案移交作為一項必須要落實的主體責任。二是移交時限。該條例中規(guī)定定期移交、延期移交和提前移交三種時限，其中第二十條第二款規(guī)定了定期移交。即移交單位應當自檔案形成之日起滿10年向縣（區(qū)）級檔案館移交；滿20年向中央、省及設區(qū)市級檔案館移交。條例的第二十條第三款規(guī)定延期移交。即移交單位可以向國家檔案館延期移交檔案，但需要經(jīng)檔案主管部門檢查、同意。屬于延期移交的檔案類型為“專業(yè)性較強的檔案”或“需要保密的檔案”。《檔案法實施條例》第二十條規(guī)定提前移交。即移交單位可以提前向國家檔案館移交檔案，提前移交的情形是“移交單位已撤銷”或者“檔案面臨不安全、嚴重損毀”特殊情形，經(jīng)協(xié)商后，為確保檔案安全提前移交至國家檔案館。三是電子檔案移交。電子檔案移交需要滿足“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”，且應“定期向有關檔案館”移交。電子檔案移交方式分為在線移交和非在線移交，后者需要將存儲電子檔案的存儲介質(zhì)移交給檔案館。檔案館還需要按照電子檔案“四性”進行檢測。四是法律責任。《檔案法實施條例》第四十九條規(guī)定，發(fā)生“不按照國家規(guī)定向國家檔案館移交檔案的”情形，“縣級以上檔案主管部門責令其限期改正”，即責令其限期移交，不移交的，有關機關將對負有領導責任的領導人員和直接責任人員“依法處分”。

《檔案法實施條例》明確“檔案移交”的法定義務，同時也規(guī)定了定期移交以及特殊情形下的延期移交和提前移交，賦予了檔案移交的更靈活形式，使檔案移交既有法律剛性，也有執(zhí)行時的柔性。此外，還契合信息化發(fā)展時代的特征，明確電子檔案移交的方式及具體要求。最后，在“法律責任”章節(jié)中再次突出強調(diào)檔案移交行為落實不到位所應承擔的法律后果，展示了新時代檔案移交工作的法治化，也是檔案工作邁向法治化道路的具體體現(xiàn)。

2 《檔案法實施條例》中“檔案移交”的常見問題

《檔案法實施條例》中“檔案移交”涉及紙質(zhì)檔案、實物檔案等傳統(tǒng)檔案和電子檔案移交，傳統(tǒng)檔案的移交有著明確的時限要求，檔案移交期限較長。隨著信息化技術手段的普遍應用，建檔單位機讀目錄的建立和檔案數(shù)字化工作的推進，尤其是信息技術更新迭代周期越來越短，新技術與新系統(tǒng)不斷涌現(xiàn)，電子檔案移交成為檔案移交的重難點。為此，《電子檔案移交與接收辦法》明確規(guī)定，電子檔案一般自形成之日起5年內(nèi)向同級國家綜合檔案館移交。總之，在檔案移交及接收實踐過程中都會面臨一些亟待解決的問題。

2.1 檔案移交[2]

立檔單位普遍存在對檔案移交重要性認識不足，對檔案移交工作的重視程度不夠，缺少完善的檔案移交制度體系，職責劃分不清的問題，且在整改檔案移交接收過程中缺乏行之有效的全程監(jiān)督機制。其中電子檔案移交中常見的問題有：電子檔案目錄不符合規(guī)范要求，“日期”項中將文件形成日期誤填為封裝日期、“文件大小”項在目錄字段中缺失；電子檔案目錄數(shù)量與文件數(shù)量不一致，電子檔案系統(tǒng)導出時發(fā)生文件缺失；電子文件沒有數(shù)字簽名；部分電子文件無法打開、訪問；電子文件命名不夠嚴謹，如將收文命名“定稿”、格式轉(zhuǎn)換后命名“正文”；封裝內(nèi)壓縮文件不醒目；電子檔案檔號命名不符合《歸檔文件整理規(guī)則》要求。

2.2 檔案接收

立檔單位提出檔案移交申請，并在檔案館的業(yè)務指導下完成檔案移交驗收之后，由檔案館安排組織檔案接收，并由交接雙方簽署交接文據(jù)（見圖1）。檔案接收不僅是檔案實體和信息發(fā)生了轉(zhuǎn)移，更重要的是檔案管理責任主體的變更，即從檔案的生成單位——立檔單位，變成檔案的永久保管單位——國家綜合檔案館。由于電子檔案內(nèi)容信息與載體可分離、存儲和讀取對特定計算機軟硬件設備的高度依賴性、數(shù)據(jù)復制的便利性等，使得檔案接收存在諸多安全隱患，從源頭保證接收的電子檔案可靠、可信成為關乎檔案移交成效的重要因素。電子檔案接收過程中還存在檢測自動化水平低，封裝包軟件更新快，常遇到軟件不兼容而無法讀取信息的問題。

2.3 “四性”檢測

《檔案法實施條例》第四十條明確提出“檔案館應當在接收電子檔案時進行真實性、完整性、可用性和安全性等方面檢測”，即“四性”檢測。還進一步提出要“采取管理措施和技術手段保證電子檔案在長期保存過程中的真實性、完整性、可用性和安全性”。即長期保存也要達到“四性”要求。國家檔案局發(fā)布了《文書類電子檔案檢測一般要求》，為電子檔案“四性”檢測提供了規(guī)范標準依據(jù)。除了文書類電子檔案，其他類型的電子檔案“四性”界限范圍還不夠明確，“四性”檢測的是什么？如何檢測電子檔案的“四性”？還都有待進一步的細化。

3 《檔案法實施條例》中“檔案移交”的實踐路徑

3.1 建立檔案移交協(xié)作機制

無論是依法按期移交，還是提前或延期移交，涉及立檔單位（如檔案室）、接收單位（如檔案館）和第三方監(jiān)督等，《檔案法實施條例》要求構(gòu)建三方良好的溝通協(xié)作機制。經(jīng)常性就檔案移交中存在的困難，需要解決的問題等進行事前討論、事中溝通、事后復盤，凝聚檔案移交工作合力。作為檔案接收部門——檔案館要做好檔案移交工作的業(yè)務指導，制定地方性檔案移交與接收工作細則，以國家檔案局《電子檔案移交與接收辦法》為依據(jù)，進一步細化檔案移交方面的條款及內(nèi)容，明確檔案移交的主要內(nèi)容、基本程序、標準要求、類型格式及“四性”檢測等，增強細則的可操作性、合理性和科學性。作為檔案移交方——立檔單位要增強檔案移交的主動性、自覺性。同時，立檔單位檔案員調(diào)整時必須要有交接書，附交接檔案目錄，報檔案主管部門備案[3]。根據(jù)立檔單位是否存在到期應移交、需要提前移交等情形，及時與檔案館聯(lián)系。此外，必要時應邀請第三方檔案管理部門加強檔案移交工作監(jiān)督，督促各方履行法定職責。

3.2 加強檔案移交的業(yè)務學習

檔案移交作為一項專業(yè)性工作，也是一項十分重要的業(yè)務工作。在開展檔案移交工作前，要組織參與各方及人員加強學習，重點學習檔案移交接收方面的法律法規(guī)、檔案檢查工作辦法等，不斷增強檔案移交人員的法治意識和專業(yè)能力，持續(xù)提升檔案工作者依法移交、主動移交的思想自覺和行動自覺。此外，通過學習提升參與檔案移交人員的業(yè)務素能，掌握檔案移交工作要領，做到依法依規(guī)移交，規(guī)范移交。每一次檔案移交前，還要組織參與檔案移交人員重點學習檔案移交工作方案以及新近出臺的關于檔案移交方面的法規(guī)和政策、標準等。

3.3 嚴格檔案移交工作監(jiān)督

檔案移交接收是一項面對面進行、多方參與的業(yè)務性工作。需要參與人員具有豐富的實踐經(jīng)驗、扎實的理論功底，也離不開全過程的監(jiān)督機制。檔案館要成立檔案移交驗收專家組，設立監(jiān)交人（證明人）或核對人等，主動接受監(jiān)督，增強檔案移交工作的規(guī)范化、法治化。在檔案移交驗收完成后，需要檔案移交單位、接收單位和監(jiān)督者共同簽署文件交接文據(jù)。

3.4 搭建檔案移交系統(tǒng)平臺

近年來，隨著電子檔案數(shù)量和規(guī)模越來越多，電子檔案移交日益成為檔案移交工作的重點。做好電子檔案移交也是落實《檔案法實施條例》的現(xiàn)實要求。因此，各級國家檔案館要立足實際，利用第三方專業(yè)機構(gòu)的技術優(yōu)勢，開發(fā)“電子檔案移交與接收”模塊，搭建檔案移交系統(tǒng)平臺。要確保檔案移交模塊和平臺具有實時自動“四性”檢測功能（見表1）、CA認證功能，并提供統(tǒng)一的封裝軟件。此外，檔案移交系統(tǒng)平臺要具備在線移交功能，滿足立檔單位實時向檔案館在線移交電子檔案。

表1：電子檔案“四性”檢測

四性 歸檔環(huán)節(jié) 移交與接收環(huán)節(jié) 長期保存環(huán)節(jié)

真實性 電子文件來源的真實性；電子文件元數(shù)據(jù)的準確性；電子文件內(nèi)容的真實性；元數(shù)據(jù)與內(nèi)容關聯(lián)一致；歸檔信息包的真實性。 電子檔案來源的真實性；電子檔案元數(shù)據(jù)的準確性；電子檔案內(nèi)容的真實性；元數(shù)據(jù)與內(nèi)容關聯(lián)一致；移交信息包的真實性。 電子檔案固化信息；電子檔案元數(shù)據(jù)的準確性；電子檔案內(nèi)容的真實性；元數(shù)據(jù)與內(nèi)容關聯(lián)一致；保存信息包的真實性。

完整性 電子文件數(shù)據(jù)總量；電子文件元數(shù)據(jù)的完整性；電子文件內(nèi)容的完整性；歸檔信息包的完整性。 電子檔案數(shù)據(jù)總量；電子檔案元數(shù)據(jù)的完整性；電子檔案內(nèi)容的完整性；移交信息包的完整性。 電子檔案數(shù)據(jù)總量；電子檔案元數(shù)據(jù)的完整性；電子檔案內(nèi)容的完整性；保存信息包的完整性。

可用性 電子文件元數(shù)據(jù)可用性；電子文件內(nèi)容的可用性；電子文件軟硬件環(huán)境；歸檔信息包的可用性。 電子檔案元數(shù)據(jù)的可用性；電子檔案內(nèi)容的可用性；電子檔案軟硬件環(huán)境；移交信息包的可用性。 電子檔案元數(shù)據(jù)的可用性；電子檔案內(nèi)容的可用性；電子檔案軟硬件環(huán)境；備份數(shù)據(jù)的可恢復性。

安全性 歸檔信息包病毒；歸檔載體的安全性；歸檔過程的安全性。 移交信息包病毒；移交載體的安全性；移交過程的安全性。 保存信息包病毒；保存載體的安全性；軟件系統(tǒng)的安全性；載體保護環(huán)境的安全性。

3.5 完善檔案移交規(guī)章制度

目前，檔案移交工作依據(jù)《檔案法》《檔案法實施條例》《電子檔案移交與接收辦法》等，各級國家檔案館要進一步優(yōu)化地方性檔案移交制度規(guī)范，在法律法規(guī)、國家和行業(yè)標準的基礎上，制定更具針對性、可操作性的檔案移交操作規(guī)程與辦法，制度要圍繞檔案移交接收過程的整體流程和操作步驟展開[4]，要進一步細化檔案移交流程與責任劃分。同時，檔案館還要加強制度的解釋和指導工作[5]。要做好檔案移交制度的解釋和指導工作，在檔案移交接收過程中出現(xiàn)特殊情況或疑難問題時，檔案館給予指導，做好業(yè)務輔導。

結(jié)語

《檔案法實施條例》《電子檔案移交與接收辦法》的發(fā)布實施，為各級國家檔案館開展檔案移交與接收工作提供了法律依據(jù)和業(yè)務指南。各級國家檔案館及相關部門應當按照《實施條例》的規(guī)定和要求，做好轄區(qū)內(nèi)檔案形成狀況調(diào)查，構(gòu)建溝通協(xié)作機制，強化業(yè)務知識培訓，加強檔案移交監(jiān)督，搭建檔案移交系統(tǒng)平臺，做好系統(tǒng)配置、設備配備、人員培訓和制度建立等基礎工作，穩(wěn)步推進檔案移交與接收工作。

參考文獻

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[2]任冬莉，華宏.電子檔案移交與接收工作之思考——以南京市審計局電子檔案移交與接收為例[J].檔案與建設，2019（7）：57-60.

[3]吳其彥，王浩宇，張衛(wèi)國.從機關單位檔案移交進館到貫徹《檔案法實施條例》引發(fā)的思考[J].蘭臺內(nèi)外，2024（12）：3.

[4]劉璐.《電子檔案移交接收操作規(guī)程》解讀[J].中國檔案，2023（3）：30-31.

[5]龔自祿.地震科研項目檔案移交接收過程中的問題與建議[J].內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟，2023（14）：62-63.

作者簡介：程衛(wèi)軍（1974.1—），大學學歷，山東省濟寧市任城區(qū)檔案館館員，研究方向：檔案法律研究、檔案整理、檔案管理。