“共同締造”理念下的基層治理創新路徑研究

摘要：以深化共同締造推進基層社會治理體制機制創新，構建黨領導下的“共建共治共享”基層治理新格局是湖北省和荊州市的重要實踐探索。荊州市委黨校課題組對此進行了深入研究，提出具有創新性的對策建議。

關鍵詞：共同締造；基層治理；黨建引領；“五共”模式；長效機制

美好環境與幸福生活共同締造（以下簡稱共同締造）是一種基層治理模式創新，是變單一的治理為群眾參與的共同治理，變大包大攬式的治理為人人有責、人人盡責的治理，變自上而下的治理為全方位參與治理。習近平總書記曾明確指出：“要完善共建共治共享的社會治理制度，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”在此指導下，湖北省委書記王蒙徽提出了構建“縱向深入、橫向覆蓋、共建共治共享”的城鄉社會治理體系的要求，廣泛開展共同締造活動，發動群眾決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享。基于此，荊州市委黨校課題組走訪了10個村（社區）進行一線調研，通過座談、實地調研、查閱文獻資料等多種方式，對深化共同締造推進基層社會治理體制機制創新進行了分析研究，提出了具有創新性的舉措建議。這些舉措旨在為荊州市乃至更廣泛地區的基層社會治理提供有益的參考和借鑒。

一、荊州市推進共同締造的實踐探索

荊州市貫徹落實湖北省委統一部署，用好共同締造這把“金鑰匙”，以黨建引領加快推進基層治理體系和治理能力現代化，取得了一些實效，形成了一些特色亮點。

一是高效領導，推動治理重心下移。荊州市堅持高位統領、上下聯動、一體協同。市委書記吳錦同志以上率下，多次深入基層，并在洪湖市螺山鎮花園村開展蹲點式調研，推動美好環境與幸福締造工作走深走實。通過書記抓書記、一級抓一級、層層抓落實，強化市縣鄉村（社區）四級書記齊抓共管、上下聯動，并以一線高質量調研等推動和深化共同締造。同時，強化工作力量，設立共同締造工作組，建立工作例會制度，統籌推進全市試點工作。市委組織部牽頭各縣（市、區）、功能區和工會、婦聯、團委等群團組織，以定期會議、協調會商、登臺路演、聯合調研等形式，指導深化共同締造工作。市委組織部部長李水彬帶隊深入基層，在松滋市、公安縣、洪湖市、紀南文旅區、高新區等多地開展共同締造推進工作。通過強化領導機制，牽好“黨建引領”這個牛鼻子，推動治理重心下移基層，極大地將黨的政治優勢轉化為了治理效能。2022年，全市95個試點全部被評為示范灣組（小區）。2023年，堅持把深化共同締造與“一下三民”實踐活動緊密結合，就黨建引領美好小區建設、黨建引領灣組治理、“共同建社、合作富民”進行了探索創新，為全省共同締造試點工作貢獻了荊州智慧，提供了荊州案例。

二是黨建+“微單元”，提升基層治理效能。劃小傳統治理單元進行細分重整，構建“村（社區）—小組（小區）—灣組（樓棟）—聯戶長—農戶（居民）”五級治理單元體系。與之對應，同步建立“村（社區）黨委—小組（網格、小區）黨支部—灣組（樓棟）黨小組—黨員中心戶”四級組織體系，同時，通過發揮黨組織居中引領功能，建立各種不同類型的自治組織和社會組織，如此，把黨建工作的觸角延伸到各農村灣組、居民小區和功能單元，推動基層黨建與居民自治有機銜接，變“末梢”為治理“前哨”。通過探索群眾參與共同締造的機制方法，目前形成了一些有效做法。例如，石首筆架山街道朝天口社區中實化工小區過去是環境臟亂的老破舊小區，小區黨支部成立后，依靠群眾推動形成兩個“2/3”協商議事機制，即2/3協商參與人同意，形成共識性意見或方案；無法達成一致的，再次組織協商，2/3同意即實施，有效推進了小區協商共治。該小區現成為石首容積率最低、停車位最多、環境最好的改造小區。

三是創新聯農帶農模式，推進鄉村共富實踐。通過提高農民組織化程度，構建起以村集體為紐帶、合作社為橋梁、群眾為基礎的三方聯結機制。江陵縣、洪湖市探索“共同建社、合作富民”機制，引導農民自愿入社、自主經營管理，增強了自我發展能力，提高了農業生產效益、農產品附加值和市場競爭力。監利市深化“一社聯百村、支部帶萬戶”機制，以經濟組織為紐帶，深化黨組織與群眾的利益聯結，將群眾緊密團結在黨組織周圍，相關做法被新華社《瞭望》、省委組織部《黨員生活》等報道。2022年，該市村級集體經濟過10萬元的村占比82.8%，農村人均可支配收入2.29萬元，城鄉居民人均可支配收入比為1.78，均優于全省平均值。公安縣深化“三塊田”改革（指的是農戶繼續耕種承包的“自種田”，勞動力已轉移、已對接市場主體的“流轉田”，農民意愿明確、權屬關系清晰的“待轉田”三種類型農田的簡稱），有效提升了農業、農民組織化程度，促進了農民增收和鄉村振興。目前全縣土地流轉面積已達到147萬畝，高出全省平均水平30個百分點，全縣28個村實現整村流轉，規模經營面積達80萬畝，每年直接降低生產成本1.32億元。該模式入選“中國改革2023年度地方全面深化改革典型案例”名單（國家改革發展領域最高榮譽）。

二、深化共同締造亟須解決的問題

荊州市共同締造取得了一些階段性成效，但離省委和人民群眾的要求還有距離，工作中還存在一些突出問題和不足：

一是黨建引領作用發揮不夠，基層治理體系有待完善。黨的組織和工作覆蓋在基層還有盲區，一些群眾組織等功能單元還未建立黨組織，有的新經濟組織、新社會組織黨務工作人員流動大，黨建相對薄弱。由于年輕人流失，不少地方出現了“空心村”，據荊州農業農村發展中心2023年7月的調查顯示，荊州農村務農主力軍集中在51～70歲，約占務農人群的63.58%，返鄉務農的年輕人基本上沒有。這導致農村干部隊伍一定程度上存在年齡結構偏大，缺乏活力和創新精神，工作推進乏力。有的黨員中心戶消極懈怠，無工作熱情。各類群眾組織作用發揮還不夠，如鄉賢發揮作用的工作機制、激勵保障有所欠缺，一些群眾自治組織志愿服務隊伍人數不足、穩定性不夠。資源、服務、平臺“三下沉”做得還不夠，一些部門以辦活動為主，工作延伸到小區和村組的少，“下沉到底”做實工作不夠。同時，基層減負的可持續性不強，一些基層干部陷入無效“內卷”。

二是群眾參與度有待提高，體現“共同”的方法機制不夠健全。在共謀環節，群眾往往很有熱情，提出的訴求也較多。然而，在共建過程中，基層群眾對于涉及個人利益的事項表現得比較積極，但對于公共事務建設的積極性相對較差。在個別地方，一些共建項目出現無法實施或工期延宕，原因是少數人堅持不肯為公共項目適度讓地。在建設共管階段，主動參與和志愿參與的意愿亟待加強，過去一些地方不太融洽的干群關系亦導致群眾對共建共管的質疑，影響參與度。在效果共評和成果共享環節，目前配套的評價機制尤其是群眾評價辦法還較少，量化評價的機制方法還不夠。共享的方法機制也不夠完善，受制于村（社區）財力有限等因素，積分兌換對中老年人吸引力大，對年輕人吸引力不足。

三是工作實效性有待增強，長效機制有待構建。一些地方針對一村一策、一戶一策采取了諸多措施，但這些措施多為點狀特色做法，缺乏成體系的體制機制。而由于缺乏有效的總結和提煉，這些措施并未形成系統的制度性經驗，無法進行復制和推廣。有的地方工作看著很熱鬧，建設資金主要來自上級政策支持和鄉賢捐資，自己“強筋壯骨”不夠，產業發展乏力，發展內生動力不足。如農村的共享食堂，大多存在長期資金來源不穩定的共性問題。堰塘疏洗、溝渠整修等涉農基礎設施建設存在資金不足、長期維護難的問題。

三、以共同締造推動基層治理現代化的對策建議

（一）堅持黨建引領，把黨的領導貫穿“共同締造”全過程、各方面

1. 織密織牢基層組織網絡，筑牢共同締造“主心骨”

充分發揮基層黨組織政治引領和組織保障功能，當好共同締造“主心骨”，構建起黨組織統一領導、群眾共同參與、各類主體積極協同的基層治理架構。一是縱向做實，推動基層黨組織全覆蓋。即推動城鄉社區黨總支、黨支部和黨小組全覆蓋，在農村灣組、居民樓棟等群眾生活最小單元建立組織，將組織末梢延伸布局到群眾家門口，并向基層群眾組織等功能單元拓展，填補組織覆蓋盲區。選好基層黨組織帶頭人，特別是建強鎮（街）領導班子、駐村第一書記、共同締造骨干“三支隊伍”，落實好“一村一名榮譽書記、一村多名發展顧問”制度；推動黨員干部全員到社區報到。二是橫向健全，建強“1+4N”的群眾組織矩陣。“1”指村（社區）“兩委”居中引領，“4”指群團組織、經濟組織、社會組織、自治組織四類群眾組織，“N”每一類里有多個具體組織。建強這個矩陣，關鍵是以黨建帶群建，提高群眾組織化程度。根據群眾意愿，把每個人都編入一個或多個組織，并努力提升群團組織凝聚力、發揮經濟組織牽引力、增強社會組織生命力、激活自治組織帶動力，發揮好黨員、“五老”（老黨員、老干部、老軍人、老教師、老模范）、鄉賢等引領示范效應，推動群眾共建美好家園。

2. 向基層放權賦能減負，提升共同締造推進力

一是做好“放權”，增強鄉鎮（街道）治理能力。深化鄉鎮（街道）管理體制改革，明確街道抓黨建、抓治理、抓服務主責主業，優化考核指標體系，減少考核頻次。依法賦予鄉鎮（街道）綜合管理權、統籌協調權和應急處置權，推進鄉鎮（街道）逐步實現“一支隊伍管執法”，將基層治理迫切需要的縣級部門的行政處罰權依法交由鄉鎮（街道）行使。二是做好“賦能”，推進資源、服務、平臺“三下沉”。將政府的公共服務和社會管理的資源和平臺下沉到城鄉社區。例如，推動政務服務向基層下沉上下功夫，在簡事項、優流程、減材料、壓時間、少次數上做文章，大力實行“一站式服務”，推進基層公共服務體系建設，提供便捷、高效、優質的公共服務。讓群眾切實做到“小事不出村（社區），大事不出鄉鎮”，“只進一扇門，能辦百樣事”。三是做好“減負”，以清晰的權責體系為基層降壓。規范村（社區）的權責事項，整治文山會海、迎來送往、加碼考核、填表留痕等頑疾，讓基層干部騰出更多時間和精力狠抓發展、服務群眾。

（二）深化“五共”模式，拓展群眾全過程參與共同締造的方法機制

1. 用好“兩個民主”踐行決策共謀

充分發揚“黨內民主”和“人民民主”，廣泛聽取干部群眾的心聲，集思廣益，確保決策的民主性、科學性和公正性。一是建立議題收集機制。堅持問需于民、問計于民。通過逐戶走訪、場院家常、村灣夜話、問卷調查等形式，廣泛傾聽群眾心聲，深入了解群眾訴求，建立需求臺賬或問題清單。二是建立協商議事平臺機制。因地制宜提供議事場所，搭建如周末議事等群眾議事平臺，發揮村（居）委會、業委會、議事會、評議會等群眾組織作用，推動形成民事民提、民事民議、民事民決的常態化長效化機制。三是權衡和兼顧好“四種關系”。即處理好線上與線下、能人與大眾、共性和個性、當前與長遠的關系。

2. 注重分類施策推動項目共建

一是自主共建。主要是針對簡易和技術性低項目，群眾可通過志愿服務、捐款捐物、投工投勞等形式，參與村內道路、堰塘、公廁建設，院落綠化美化，文體設施維修等項目建設。二是發揮政府投資帶動作用推動共建。自主共建之外，發揮政府資金“四兩撥千斤”撬動作用，通過民辦公助、籌資籌勞、以獎代補、以工代賑等形式，引導和支持群眾自主組織實施或參與直接受益的基礎設施建設和人居環境整治。此外，還可通過其他方式發揮政府資金撬動作用。例如，政府與群眾合作成立合作社，共同開展基礎設施建設。

3. 推行利益聯結機制下的認領共管

一是建立城鄉社區共管規約和群眾共管隊伍。共管規約是一種使群眾能參與公共事務并共同維護環境秩序的自我約定的制度，它涵蓋公共設施、環境衛生、綠化環保和消防安全等。群眾共管隊伍旨在自我管理和服務，培育和壯大這支隊伍能提高社區管理水平，社區應為其提供培訓和資源支持，包括法律法規、管理知識、溝通技巧等。此外，應建立激勵機制，獎勵表現突出的成員，從而提高群眾的參與度和自治能力，實現社區事務的民主決策和公正管理。二是建立認養認管等管理辦法。除推行常見的輪流值班交替管護外，大力推行人居環境門前“三包”制度，通過開展定期檢查評比、集中晾曬打分，進一步激發共建共管的積極性和主動性。又或者鼓勵群眾積極認領共管區域和事項，認養認管公共綠地、文體設施、果林菜園等，共同維護城鄉社區良好環境和建設成果。有條件的地方可以面向社會發展認養農業和可視化農業，共享收益，打造更可持續的共同締造模式。

4. 推行上下結合的雙向性共評模式

評價機制應體現在事前、事中、事后等各個環節，具有全過程特征。一是建立群眾評價機制。一方面是依托協商議事機制開展項目評估，在項目實施前、實施中、實施后，充分聽取群眾的意見和建議，持續收集群眾的反饋和評價，及時調整和優化項目實施方案，確保項目符合群眾的需求和期望。另一方面是依托積分制開展評比選樹，評選“最美小區（灣組）”“十星級文明戶”“最美志愿者”等，以調動群眾參與基層治理的積極性。二是建立常態化監督評價機制。主要指紀檢監察部門對共同締造工作的實施情況進行持續、定期的監督和評估。通過這一機制，可以及時糾錯改偏，促進共同締造工作的健康發展。此外，有條件的地方還可結合專家評價或第三方評價機制。

5. 運用經濟思維確立成果共享規則

一是積分制。發揮新時代文明實踐中心（站、所）作用，為村民（居民）建立家庭文明誠信檔案，制定加分減分等積分細則和兌換辦法，可憑積分在“積分超市”等兌換實用的生活物資。探索與市場主體合作，適度擴大積分兌換范圍，如兌換話費、景點門票、理發等生活服務，增強其對年輕人的吸引力。二是股份制。將集體經營性資產以股份或份額形式量化到人、確權到戶，作為集體收益分配的依據。個人股可以有資金股、土地股、技術股、村齡股、貢獻股等多種配股形式，實現集體收益從過去“人人有、人人無份”向“人人有份、人人有”的轉變。

（三）建立長效機制，通過共同締造提高人民群眾幸福感獲得感

1. 探索共同富裕實現機制

一是壯大新型農村集體經濟，促進物質共富。在地方實踐中，新型農村集體經濟成為促進共同富裕的有效途徑。一方面，需構建科學高效的集體經濟組織治理機制。如引進鄉村職業經理人模式，助推集體經濟發展，遏制“干部經濟”。另一方面，需完善各種配套機制。深化農村資源變資產、資金變股金、農民變股東的改革，著力增加農民財產性收入，著力讓群眾成為產業鏈的主體，實現“群眾富、集體收”的目標。二是培育塑造社區共同精神，促進精神共富。需營造積極向上、和諧友好的城鄉社區文化。可組織各類文藝演出、體育比賽、親子活動等群眾活動加強互動交流、增進信任合作。要組織社區公益和志愿服務活動，讓群眾成為社區發展參與者和受益者，增強他們的歸屬感和榮譽感。還應制定社區規范和價值觀，體現共同利益和信仰，引導群眾實現社區共同精神的塑造。三是“先進”村帶動“后進”村發展，促進區域共富。鼓勵跨村聯合、抱團發展，通過聯合發展破解村莊分化，推動鄉村共同富裕。探索強帶弱結對幫扶，主要在基層黨建、產業發展、就業創業、鄉村治理、基礎設施改善等方面開展深度合作。探索黨建共富聯盟建設，地域相鄰、產業相近的鄉村以黨建聯建為紐帶聯合組建聯村黨委，搭建互聯互動、協同發展平臺。黨建共富聯盟帶來集聚效應，打破區域、行業壁壘，推動優勢互補、風險共擔，互利共贏。

2. 建立經驗推廣常態化機制

探索由市委組織部牽頭，構建“共同締造”經驗制度庫和推廣中心。在實施過程中，各地各部門積極選取代表性經驗做法和有效制度機制上報。市委組織部找準切入點，提煉總結各地經驗做法，形成具備可操作性和推廣價值的制度成果。在取得省市同意后，推動這些制度成果在全市范圍內推廣落地。例如，老舊小區改造中探索的“2/3”協商議事機制，這一機制切入點小，實踐成熟，具有較大的推廣價值，可考慮全市復用。未來，通過經驗推廣機制形成一批系統化創新性的制度成果后，可爭取在更大范圍更高層次實現應用推廣，為經濟社會發展提供可靠的荊州探索。

3. 推進互融互促貫通機制

在全黨開展的主題教育中，湖北有一系列工作要求，如弘揚“四下基層”優良傳統，大興調查研究之風，深化“一下三民”實踐活動等，這些要求既有政治考量也有工作基礎，與開展共同締造是并行不悖的。因此，各級黨組織需深刻理解、切實領會省委部署和工作要求，學會綱舉目張，善于一體推進，注重互融互促，統籌落實好各項中心工作，要以深化共同締造推進體制機制創新為重要載體，推動走好新時代黨的群眾路線，實現基層治理體系和治理能力現代化，打造共建共治共享的基層治理新格局。

參考文獻：

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（作者單位：中共荊州市委黨校）