“‘特朗普2.0時代’與東南亞”專家筆談

［編者按] 隨著特朗普第二次當選并就任美國第47任總統，“特朗普2.0時代”開啟。雖然在其第一任期內（2017—2021年），東南亞地區并非特朗普對外政策的關注重點，但毫無疑問的是，從“特朗普1.0時代”開始，美國政府基本延續對華打壓的政策取向，與有關國家（包括一些中國周邊國家）發展、鞏固同盟關系，并積極介入一些地區發展議題，企圖遏制中國經濟社會發展和國際影響力提升。東南亞地區始終是中國周邊外交的優先發展方向，也是中國開展區域合作成果最為豐富的地區。“特朗普2.0時代”將對東南亞地區發展帶來什么影響？東盟國家將如何面對“特朗普2.0時代”的挑戰？這無論對中國政界還是學界來說，都是值得密切關注和深入研討的問題。在成漢平教授的倡議、組織和聯絡下，本刊特別邀請4位中國國內東南亞研究、區域國別研究的知名專家圍繞“特朗普2.0時代”的東南亞及地區發展相關熱點和重點問題，包括“特朗普2.0時代”的美國與東盟關系、“特朗普2.0時代”中美兩國的東南亞戰略和政策比較、“特朗普2.0時代”美國的南海政策，以及東盟國家如何應對“特朗普2.0時代”的挑戰等議題進行探討，并以筆談形式撰文，輯成此專題，以饗讀者。

［關鍵詞] “特朗普2.0時代”；東南亞地區；美國—東盟關系；中國—東盟關系；南海問題

［作者簡介] 成漢平，南京大學中國南海研究協同創新中心高級研究員，浙江工業大學東南亞研究院執行院長、教授，江蘇 南京 210008；楊潔勉，上海國際問題研究院學術咨詢委員會主任、研究員，上海 200233；朱鋒，南京大學國際關系學院院長、教授，江蘇 南京 210008；翟崑，北京大學國際關系學院教授、區域與國別研究院副院長，北京 100871

［中圖分類號］ D833；D822；D871.2" " " "［文獻標識碼］ A" " " "［文章編號］1003－2479（2025）01-001-17

“特朗普2.0時代”的美國與東盟關系：走向與發展

成漢平

在美國的全球戰略中，盟友與伙伴向來被視為最重要的戰略資產。因為近年來實力急劇下滑，美國希望打造出更多針對性強的聯盟平臺以服務于其大國競爭策略，維持其世界霸權。自奧巴馬政府以來，美國的戰略重心明顯開始調整，開始專注與中國的戰略競爭1。2017—2021年，特朗普任美國總統期間，雖然也提到了“印太戰略”和美日印澳“四邊機制”（QUAD），但他更注重的是利益和交易，“退群”和對“盟伴”體系建設的忽略成為其任內最大特點之一。2021—2025年1月，拜登任美國總統，對特朗普忽略“盟伴”的做法進行了全方位的“糾偏”。2025年1月20日，特朗普再度入主白宮。本文認為，其東南亞政策也并不難預測。

一、拜登政府的東南亞政策回顧

2021年2月4日，拜登在就任美國總統后發表的首份外交政策演講中首先強調的是：“美國回來了。”2其含義是要讓在特朗普第一任期內支離破碎的“盟伴”體系重新集結，以服務于美國的國家戰略。在拜登任期內，“盟伴”的表述成為一個固定搭配，充分體現了拜登政府對“盟伴”體系的高度重視。拜登政府4年任期針對東盟的“盟伴”體系策略主要包括以下幾個方面。

一是首次將“小多邊”機制拓展到東盟國家。2024年4月11日，美國、日本、菲律賓3國領導人首次在美國華盛頓舉行首腦峰會并發表三方聲明，強調“三國堅定地承諾建設一個自由開放、互聯互通、繁榮、安全、包容和富有韌性的印度洋—太平洋地區”1。聲明公開點名指責中國，表示“對中國在南中國海的危險和侵犯性行為表示嚴重關切”。這是拜登政府首次將“小多邊”機制建設拓展到東盟國家，嚴重違背了東盟長期堅持的中立、不結盟以及堅持東盟“中心地位”的自身定位2。2024年7月，在美國策動下，日本與菲律賓簽署所謂《互惠準入協定》（RAA），為雙方針對第三方的軍事合作打開方便之門。2022年5月24日，拜登政府還提出“印太海域態勢感知伙伴關系”（IPMDA），試圖吸引東盟國家一同在南海問題上形成對中國的某種合力3。

二是通過升級與越南的雙邊關系來撬動中越傳統友好關系。拜登政府加大了對東盟體系內“伙伴關系”4的建設。2023年9月10日，在美越建立全面合作伙伴關系10周年之際，兩國領導人宣布將雙邊關系正式提升為“全面戰略伙伴關系”，美越關系由此實現“兩級跳”。拜登政府的真正目的是以此來撬動中越兩個有著海權之爭的社會主義鄰國之間的傳統友好關系。

三是啟動“印太經濟框架”（IPEF）以擠壓中國產業鏈。2022年5月，拜登政府正式啟動IPEF談判，在14個成員國中東盟國家占一半之多5。IPEF摒棄以往自由貿易協定的形式，試圖通過構筑經濟聯盟的方式來維持和重塑美國在亞太地區的經濟主導權，同時削弱中國與東盟的經貿合作6，其針對中國的戰略意圖十分明顯。

二、“特朗普2.0時代”美國的東南亞政策展望

在2024年11月的選舉中，特朗普獲得了壓倒性的勝利，共和黨一舉控制了美國國會參眾兩院。希望求變和回歸民粹主義是美國選民選擇特朗普的重要原因，基于“特朗普2.0時代”美國國內政治背景的變化，這應該成為外界分析判斷其“盟伴”體系走向的重要參考因素。盡管美國實施聯盟管理的需求是由美國的總體戰略目標和“盟伴”關系在其中的定位決定的7，但對一個急功近利又急于回饋國內選民的商人來說，特朗普更看重的是利益和交易，采用的手段則是極限施壓，以服務于MAGA（Make America Great Again，“讓美國再次偉大起來”）的目標。盡管這與拜登政府在東南亞打造的“離岸平衡戰略”存在某種重疊，但在定位和權重上存在主次之分。

一是當出現利益沖突時，特朗普將毫不猶豫地選擇維護美國國家利益而不會兼顧“盟伴”。這從其當選不久之后便在社交平臺上對加拿大和墨西哥“喊話”，并威脅將從2025年1月開始加征25%的關稅，便能看出對“特朗普2.0時代”的美國來說，“利益”與“盟伴”孰輕孰重。在東南亞地區，越南可以說從中美貿易摩擦中“坐收漁利”，躍升為美國對外貿易的第四大順差國1，與“特朗普1.0時代”結束時相比翻番有余，這將極大地觸怒特朗普，因為越南明顯地“占了美國的便宜”，這無論如何是不可接受的。在2024年選舉中，產業工人正是特朗普的重要支持者，保護他們的“切身利益”是特朗普的必然選擇。在競選期間，特朗普曾形容稱關稅是“字典里最美麗的詞”2，而其在2019年曾指責越南是“最惡劣的貿易實施者”3。對東南亞國家來說，預測特朗普的反制做法將包括但不限于：要求對方增加進口美國商品、高舉關稅“大棒”、拒不承認對方的市場經濟地位、要求對方購買美國武器裝備，等等。但東南亞國家市場規模普遍不大，要求其購買美國高端武器裝備也會受到資金方面的掣肘、美國國會的審議及地區戰略平衡等方面的因素影響。

二是“盟伴”有防務訴求時，特朗普將毫不含糊地提出交易和交換。1951年8月，美國與菲律賓簽訂《共同防御條約》（MDT）4；新加坡、泰國和馬來西亞等則與美國存在多層級的防務合作關系。對這些向來被視為美國重要伙伴的東南亞國家，特朗普一定會大加炒作“中國威脅論”，借此實現美國國家利益最大化。在“特朗普1.0時代”，日本、韓國等美國盟友被要求提高本國國防預算、持續購買美國武器裝備及零配件、為美國駐軍支付更多費用（美其名曰“保護費”）等。在“特朗普2.0時代”，此舉將在美菲關系中得到進一步的直接體現。

2023年，美菲兩國宣布全面加速實施《加強防務合作協議》（EDCA），美國在菲律賓設立的軍事基地由此增加至9個5。這是拜登任內與菲律賓所達成的協議，意在利用南海爭端，使菲律賓變成美國在東南亞地區的代理人。但在商人出身又慣于交易的特朗普看來，菲律賓很可能需要作出更多讓步。如果菲律賓在南海問題上采取更為激進的態度，這將使中菲關系及地區和平穩定等都充滿著不確定性。

三是美國針對東南亞的一系列援助項目或計劃將會大打折扣。大規模壓縮政府開支將會是“特朗普2.0時代”的一大目標6。盡管這一目標存在爭議，但美國對包括東南亞國家在內的一系列國際援助項目7極有可能在“特朗普2.0時代”縮水或變成“空頭支票”。這或與拜登政府將東南亞置于“印太戰略”重要地位的做法大相徑庭。

四是特朗普的“退群”行動也會在東南亞地區有所體現。“退群”是“特朗普1.0時代”的顯著特點，在此期間，美國退出了10項國際合作協議（如《巴黎協定》《伊朗核問題協議》《美蘇消除兩國中程和中短程導彈條約》等）或國際組織（如世界衛生組織等）。雖然拜登政府重新加入了《巴黎協定》和世界衛生組織等，但在2025年1月20日，特朗普再次就任美國總統后，便宣布廢除拜登政府近80項政策，包括宣布退出《巴黎協定》和世界衛生組織等，這很有可能會使深受海平面上升問題影響的印度尼西亞、菲律賓、文萊和馬來西亞等東南亞國家遭遇困境。

與此同時，特朗普素以反對多邊貿易著稱，在就任的第二天便宣布退出《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），其對拜登政府推出的IPEF也并不熱衷。由于IPEF創始成員國中有半數為東南亞國家，如果特朗普權衡之后最終選擇退出，除了重挫美國的國際信用，還會導致東南亞國家無所適從。

三、“特朗普2.0時代”對東南亞地區的地緣政治沖擊研判

在2024年的美國選舉中，共和黨在參眾兩院都獲得了過半數席位且已經完全被特朗普“同化”，國會對特朗普造成政治阻力的可能性將大大降低；在選人用人方面，特朗普將刻意打造一個對其唯命是從的內閣班子；在國家治理和對外政策方面，特朗普的個人特點也將表現得更加淋漓盡致。因而，“特朗普2.0時代”注定會改變東南亞地區的政治經濟結構，給其帶來意想不到的沖擊。

首先，特朗普力挺以色列立場的強化將改變東南亞的地緣政治格局。特朗普在競選期間曾宣稱要“讓以色列再次偉大”1。如今，以色列將特朗普勝選視為以色列的一大勝利2。在“特朗普2.0時代”，以色列不僅在加沙地帶和約旦河西岸的行動中可能擁有更大的自由度，特朗普還可能成為結束“兩國方案”概念的催化劑3。2023年10月巴以沖突再次爆發后，在美國支持下，以色列在加沙地帶的持續軍事行動造成大規模人員傷亡4，引起國際社會的廣泛關注和強烈譴責，這對同為伊斯蘭國家的印度尼西亞、馬來西亞和文萊等東南亞國家來說更是如此。2024年4月，新加坡智庫尤索夫伊薩東南亞研究院東盟研究中心發布《東南亞態勢報告2024》，在關于如何在中美兩個大國之間做出選擇問題上，東南亞各國民眾選擇中國的比例首次超過了美國，其原因之一便是美國對以色列的無底線支持。2025年1月6日，印度尼西亞成為東南亞地區的第一個金磚國家（BRICS）成員，隨后馬來西亞和泰國也提出加入金磚國家申請并成為伙伴國。地緣政治結構的悄然改變恐怕會大大出乎美國政府的預估。

其次，特朗普“普遍關稅”的做法將導致東南亞國家經濟增長明顯放緩。預計特朗普將通過對進口商品征收關稅來實現制造業回流。美國作為全球第三大光伏消費大國，有超過75%的光伏產品依賴進口，來自柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南4國的光伏產品則占其進口總量的95%以上5。“特朗普2.0時代”的美國大概率會對上述東南亞國家征稅。有經濟學家認為，如果美國最終決定對越南征稅，“其影響可能會是災難性的” 1。雖然截至目前特朗普未明確表示要對越南征稅，但由本文分析來看，是非常有可能的。

最后，應對不確定的“特朗普2.0時代”將導致東南亞地區面臨更大的挑戰。投其所好以避免本國經濟利益嚴重受損應是東南亞各國應對“特朗普2.0時代”的底層邏輯。基于此，東南亞國家不外乎有以下選擇：一是制定更嚴格的產品標簽標準或發起反傾銷調查以安撫特朗普。如2024年年底，越南工貿部發布公告稱將對從中國進口的部分風電塔筒產品加征高達97%的反傾銷稅，這一措施將持續5年2；馬來西亞政府也表示，不再歡迎中國光伏企業把馬來西亞當成“洗產地”3。二是從美國公司購買軍事裝備、民用飛機或液化天然氣以縮小與美國之間賬面上的貿易順差。其中，越南將向美國求購F-16戰機等先進武器裝備，這將會大大影響地區戰略平衡，使地區地緣政治結構發生變化，從而陷入更大的困境。

中美對東南亞的戰略思維和政策舉措：回顧與前瞻

楊潔勉

2025年1月20日，特朗普正式入主美國白宮并開啟“特朗普2.0時代”的內政外交。一般而言，競選綱領或個人在社交媒體上的言辭與政府的實際戰略、政策和舉措都會存在很大差距。至于“特朗普2.0時代”美國政府的東南亞戰略政策，及其與中國的戰略互動更是需要繼續觀察而不應遽下結論。

一、“特朗普2.0時代”歷史軌跡尋蹤

美國建國以后對東南亞的關注較少，因為該地區為法國、英國和荷蘭等歐洲國家的殖民地。第二次世界大戰是一個歷史轉折點，東南亞成為以美國為首的同盟國與法西斯軸心國日本鏖戰的地區。第二次世界大戰結束和冷戰開始后，美國在東南亞的戰略是遏制共產主義的“擴張”并進行直接的軍事介入，這是理解、認識和應對“特朗普2.0時代”美國對東南亞戰略的重要原因。

（一）第二次世界大戰后美國以意識形態和軍事手段為主的東南亞戰略的出臺和破產（1945—1976年）

第二次世界大戰結束后，美國面對印度支那風起云涌的革命形勢，從杜魯門政府經艾森豪威爾政府到肯尼迪—約翰遜政府提出和實施了“多米諾理論”，其基本框架可以用“三段論”加以概括：一是東南亞地區對美國至關重要，共產黨對其中任何一個國家的控制都會在該地區產生連鎖反應并最終波及其他地區；二是東南亞地區正面臨著共產主義“擴張”的危險；三是美國要采取措施，在該地區全面遏制共產主義。當然，這種基于冷戰對立和“軍事萬能”的東南亞戰略結果自然以失敗告終。尼克松政府為尋求擺脫印度支那戰爭的陷阱，開始收縮美國在該地區的軍事力量；同時尋求與中國開展對話和中美關系“解凍”，結束了美國30年來強調意識形態和軍事手段的東南亞戰略。

（二）美國在中美蘇戰略“大三角”關系下對東南亞戰略的調整（1977—1988年）

卡特政府執政期間，推動了中美兩國正式建立外交關系，并對第二次世界大戰后美國的東南亞戰略重心進行了第一次重大調整，重點在于發展與東南亞國家的經濟關系，試圖通過貿易和投資的增長來達到美國的政治經濟目的。里根政府在1981年上臺后，力圖改變美國與蘇聯在全球爭奪中的被動局面，為此提高了東南亞在美國對外戰略中的地位，把卡特政府側重發展與東南亞的經濟關系轉為發展安全與防務關系，同時采取更為強硬的政策對抗來自蘇聯和越南的挑戰。

（三）冷戰結束后美國的東南亞戰略調整（1989—2012年）

老布什政府執政的4年（1989—1993年）處于冷戰結束前后的突變時期。在蘇東劇變和冷戰結束的背景下，美國成為世界上唯一的超級大國，將東南亞視為實現其全球霸權的重要地區，通過加強在東南亞的政治、經濟和軍事等多方面的布局，呼應其在全球的領導地位，打造一個由美國主宰的“世界新秩序”。

克林頓政府（1993—2001年）將美國的全球戰略調整為“參與和擴展”戰略，通過雙邊和多邊機制，更多地參與東南亞事務，擴展其在政治、經濟、安全、軍事、文化和價值觀等多方面的影響力。在南海問題上，克林頓政府改變了冷戰后期美國對南海主權爭端曾經采取的相對“中立”的政策而予以更多的介入，聲稱要維護那里的“航海自由”和“航行安全”。

小布什政府（2001—2009年）上臺不久就發生了“9·11”事件，打擊和防范恐怖主義成為美國對外戰略的重點，東南亞地區的恐怖主義活動與“基地”組織有著密切聯系，因此反恐成為小布什政府在東南亞的主要目標。小布什政府試圖在東南亞建立以反恐為目標、以軍事實力為基石的安全同盟，維護其在該地區的戰略利益和優勢地位?。此外，小布什政府也重視發展與東南亞國家的經貿關系以及在當地推行民主化進程。在“9·11”事件之前，小布什政府的南海政策十分強硬，表現出遏制中國的敵意。然而，“9·11”事件發生后，小布什政府對華立場轉向相對溫和，表現出競爭與合作并存的雙重性1。

（四）全球金融危機之后的美國東南亞戰略逐步把中國定為主要戰略目標（2009—2024年）

2009年，奧巴馬政府上臺后逐步改變了小布什政府的東南亞戰略，在其2010年《美國國家安全戰略》報告中強調發揮盟國及東盟等地區多邊體系的作用。此后，奧巴馬政府通過“重返亞洲”“亞太再平衡”等戰略調整，開啟了美國再次把戰略矛頭直指中國的新階段。

第一任特朗普政府（2017—2021年）在奧巴馬政府已有的戰略軌跡上進行以遏制中國為重點的全球戰略調整，其于2017年發表的《美國國家安全戰略》報告公然把中國視作主要對手，提出了“自由開放的印度洋—太平洋”戰略概念，旨在通過軍事、經濟和外交手段，加強美國在印度洋—太平洋地區的存在感和影響力，如激活了針對中國的美日印澳“四邊機制”（QUAD）和推出了澳英美三方安全伙伴關系“奧庫斯”（AUKUS），并在此背景下強調“越南、印度尼西亞、馬來西亞和新加坡正在逐漸成為美國的安全和經濟伙伴”。在南海問題上，特朗普政府的南海政策轉向更為激進的對抗策略，主張通過軍事手段遏制中國，頻繁開展軍事演習，增加空中抵近偵察和“航行自由行動”，將南海地區的軍事行動擴大化、多樣化?。

拜登政府（2021—2025年1月）在把中國認定為主要戰略目標上比“特朗普1.0時代”有過之而無不及，并將此作為美國對東南亞戰略的基本框架和主要內容。其于2022年發表的《美國國家安全戰略》報告指出：“只有建設集體能力，才能實現自由和開放的印度洋—太平洋。我們正在深化我們的5個區域條約聯盟和最密切的伙伴關系。我們肯定了東盟的‘中心地位’，并尋求與東南亞伙伴更深入的聯系。我們將擴大我們的區域外交、發展和經濟接觸，特別注重東南亞和太平洋島嶼。”

二、“特朗普2.0時代”的現實環境和美國政府的意圖目標

分析和預判“特朗普2.0時代”美國東南亞戰略的主要依據是美國當前的內外環境和主要任務，重要的底本應該是“特朗普1.0時代”的戰略及其實施。在其第一任期內，特朗普的東南亞戰略處于其全球戰略和“印太戰略”之下的第三層次。就其4年的實施情況而言，由于特朗普對中國采取了強硬立場，東南亞地區在美國的戰略中變得更加重要。

當然，對特朗普政府而言，2025—2029年的內外環境與2017—2021年相比將發生很大變化，根據可預見的各種因素和發展趨勢，“特朗普2.0時代”美國的東南亞戰略及其實施情況可能包括但并不限于以下幾點。

第一，“特朗普2.0時代”美國政府的首要任務在內政，主要是鞏固和加強其統治和治理能力，應對移民和經濟問題，提升美國國內的經濟活力，創造更多的就業崗位，改善民生等。特朗普再次當選主要得益于美國選民對其國內政治經濟施政的期待，美國國內任務決定了“特朗普2.0時代”美國政府執政的基本考慮，將影響其外交戰略和運籌。

第二，特朗普政府全球戰略的最終形成尚需時日，但在外交方面，一些重要任務已經有跡可循，如戰略圍堵中國的發展、加強在盟友中的領導地位、處理烏克蘭危機和中東局勢等國際熱點問題等。而且，“特朗普2.0時代”美國政府的全球戰略和“印太戰略”將是其東南亞戰略的框架和指導，并與其對華戰略和對華關系變化一起進行一定的調整。

第三，特朗普政府將加大對東南亞國家和東盟在“選邊站隊”問題上的戰略壓力，要求后者更多地支持美國的“印太戰略”和南海立場，裹挾東南亞國家和東盟卷入中美地緣戰略競爭。此外，特朗普政府還將加強與菲律賓的關系，更多地利用美菲同盟和美日菲“小多邊”軍事同盟作用，同時將加強與越南的戰略伙伴關系以策應其對中國的戰略遏制。

第四，特朗普政府的經濟政策也會對東南亞產生直接或間接的影響。例如，特朗普政府可能取消拜登政府的“印太經濟框架”（IPEF），并對進口商品加征高額關稅，這將對全球貿易和東南亞依賴的供應鏈造成破壞性影響。又如，東南亞國家在中美貿易摩擦中獲益的局面可能被逆轉，因特朗普政府對中國商品加稅可能加劇中美經濟“脫鉤”，使東盟陷入兩大經濟體競爭的困境。

第五，“特朗普2.0時代”的美國政府可能會采取單邊主義或交易性更強的外交策略，特朗普政府的強勢霸凌將會嚴重影響到美國與東南亞國家關系的構建和運行，雖會得逞于一時，但終究還是因利少弊多而難以持久。

三、中美兩國東南亞戰略的比較與互動

中國和美國作為具有全球性影響力的大國，雙方在東南亞地區的戰略互動必然受制于各自的全球、地區和雙邊戰略。中國的相關戰略具有較強的穩定性和延續性，美國變動和調整的戰略幅度則相對更大、更多。而且需要指出的是，隨著東南亞國家綜合國力和國際影響力的不斷提高，東盟及其成員國對中美兩國東南亞戰略的主動影響力也在不斷增加。

（一）中美全球戰略的差異分析

中國的全球戰略體現了社會主義發展中大國的基本特點。在國際政治格局方面，中國致力于維護世界和平與穩定，保障以聯合國為核心的國際體系，推動構建基于平等、尊重、合作、共贏的新型國際關系。在經濟領域，中國積極融入全球經濟體系，推動全球化進程朝著更加公平、包容、可持續的方向發展。在全球治理方面，中國積極參與全球脫貧、氣候變化、反恐怖主義和公共衛生等問題治理。中國全球戰略的總體目標是推進人類命運共同體建設，為此特別強調“全球南方”群體性崛起是世界大變局的鮮明標志。

美國全球戰略的根本目的在于維護其在世界的霸權和利益。盡管美國的全球戰略不時地進行動態調整，但“萬變不離其宗”，主要目標保持不變，即維護國家利益、宣揚美國式“民主”、占據地緣戰略高地、主導世界經濟科技發展和推動美國掌控的單極世界等。

（二）中美東南亞地區戰略比較

當前中美對東南亞的戰略思維各有特點。就中國而言，中共二十大報告明確指出：“堅持親誠惠容和與鄰為善、以鄰為伴周邊外交方針，深化同周邊國家友好互信和利益融合。”東南亞是中國的重要鄰居，東盟是中國外交的優先方向，東盟多個成員國正與中國共建命運共同體，并且積極響應中國的“亞洲價值觀”建設。外交方面，中國尊重東盟在地區事務中的“中心地位”1，并且贊賞通過磋商和對話等非正式和具體的方式來開展合作的“東盟方式”。經濟方面，中國與東盟已經建立了自由貿易區，雙方側重經濟合作和發展援助，共同推動高質量共建“一帶一路”倡議。

美國是域外國家，但總是企圖通過經濟和軍事手段，利用盟友和伙伴關系，加強其在東南亞的影響力。而且，美國還常常利用地區國家之間的矛盾橫生是非、挑起事端。但是，美國的霸權主義、自我中心主義和美國優越主義等的弱點和短處也是顯而易見的，使其在東南亞地區日漸不得人心。

（三）東南亞國家立場態度的重要性在不斷增加

進入21世紀以來，東盟在國際和地區事務中的影響力不斷提高，是“全球南方”在當今世界事務中崛起的新標志。東盟不僅在當今地緣政治和戰略上占據重要地位，而且在國際和地區政治安全、經濟貿易，以及與中美等大國關系方面也日益發揮顯著作用。

首先，東盟加強以政治安全共同體、經濟共同體和社會文化共同體為三大支柱的東盟共同體建設不斷取得進步。東盟的國內生產總值（GDP）已與德國和日本相當，已有“世界第三大經濟體”的說法。

其次，在國際和地區政治安全方面，東南亞國家聯合自強，東盟一體化程度不斷提高，已經成為亞太地區的重要行為體，東盟的“中心地位”不斷增強。東盟發起并促進了“東盟+中日韓”合作框架，以及《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）?的制定和生效，得到了中國、美國、印度和歐盟等的承認和支持。東盟還是泛亞、亞太、亞非、亞拉合作的重要參與者和積極推動者。

再次，在經濟貿易方面，東盟的作用主要體現在推動區域內貿易與投資、倡導自由貿易與市場開放、深化經濟一體化與合作，以及作為全球經濟舞臺上的重要參與者。這些作用不僅促進了東盟自身的經濟發展和社會進步，也為全球經濟發展和社會進步作出了重要貢獻。此外，始于2010年并幾經升級的中國—東盟自由貿易區在促進貨物和服務貿易自由化、推動投資增長、加強區域經濟一體化、推動數字經濟和綠色經濟發展，以及促進互聯互通和次區域經濟合作等方面發揮了重要作用。

最后，在與中美等大國關系上，東盟及其大多數成員國堅持獨立自主，在面對中美地緣政治博弈時，盡量避免主動或被動的“選邊站隊”。不僅如此，東盟還通過多邊關系的運籌和多邊機制的運作發揮更多的主動性和積極性。東盟提出了《東盟印太展望》（AOIP），強調“包容性”和東盟的“中心地位”1。東盟還通過東亞峰會、東盟地區論壇（ARF）等機制，與相關大國開展對話與合作?。此外，東盟及其大多數成員國主要把握“亞洲時刻”，維護“亞洲價值觀”，堅持符合各國國情的發展道路和政治體制。

總之，“戰略”貴在長期、系統和前瞻。如果特朗普在其“2.0時代”真能聽取中國國家主席習近平向其致賀電的忠告，明白和實踐“中美合則兩利、斗則俱傷”的箴言，那么中美兩國還是可以走出一條新路，再一次在東南亞地區實現戰略磋商及戰略合作的互利共贏新局面。

“特朗普2.0時代”美國的南海政策：趨勢與應對

朱" " 鋒

2025年1月，特朗普重返白宮，就任美國第47任總統。與其2017—2021年首個總統任期相比，特朗普在美國政治勢力中的地位和影響力已經發生了重大變化。但可以肯定的是，“特朗普2.0時代”不僅會為中美關系，更有可能給全球政治帶來更具本國中心主義、貿易保護主義和民粹主義的美國，這也無疑將為早已“風高浪急”的南海局勢增添諸多不穩定因素。當前，海洋地緣戰略博弈已經成為中美戰略競爭的核心內容之一，“特朗普2.0時代”不會減少美國在南海議題上的軍事和外交投入，將繼續為中國在南海的維權和維穩設置諸多麻煩和難題，繼續在“盟伴”體系和“小多邊”合作的基礎上打壓和遏制中國在南海的島礁主權和海洋權益，甚至繼續推進在南海地區的“新冷戰”態勢，這些都將成為“特朗普2.0時代”南海政策的關鍵選項。

一、“特朗普2.0時代”將繼續延續和深化“特朗普1.0時代”的南海干涉性政策

隨著中國海上力量的增強，自奧巴馬政府推進“亞太再平衡”戰略以來，美國就開始實質性地調整和改變以往的中立政策，介入、插手和干涉南海事務，打壓中國維權行動成為美國鞏固亞太地區霸主地位的重要利益所在。2017年1月特朗普第一個任期開始時正值菲律賓提起“南海仲裁案”不久，特朗普政府不僅堅持“南海仲裁裁決”是解決南海爭議的唯一“合法依據”，更是在美國的《國家安全戰略報告》中第一次認定中國是其最大的“戰略競爭對手”。2018年，特朗普更是推出了首份《“印太戰略”報告》，試圖拉攏印度、日本、韓國、東盟國家，以及澳大利亞、新西蘭等國家，建構由美國主導的“盟伴”體系來共同打壓、遏制中國的發展及對本國利益的維護。美國的南海政策在特朗普第一個任期出現了實質性調整。美國不斷擴大和深化對南海的干涉言行，通過擴大“維護航行自由行動”、提升美國海軍在南海巡航的頻率、增加在南海周邊的軍事部署以及與相關國家在南海開展聯合巡航等方式，不斷提升對南海的外交、政治與軍事干涉力度。在美國“印太戰略”推動下，南海也首次成為美中海洋地緣戰略競爭的主戰場之一。與此同時，特朗普更是單方面挑起中美貿易摩擦。2020年6月至2021年1月20日特朗普下臺期間，中美基本暫停了一切溝通和對話。

2021年1月上臺的拜登政府，在對華政策上實行的是“沒有特朗普的特朗普主義”。拜登政府不僅繼續牢牢鎖定中國是美國最大的“戰略對手”，而且在南海政策上延續了前兩屆政府的目標，又注重通過多邊合作和聯盟建設來鞏固美國的區域影響力，強化從地緣政治到地緣經濟各方面對中國在南海維護島礁主權和海洋權益的多重打壓。拜登還試圖拉攏北約國家干涉南海事務，制造“北約東進”為目的的地緣政治干涉主義是其在南海問題上分裂和對立的重要舉措。在其執政的4年內，英國、德國、法國、加拿大和意大利等國家的軍艦也開始在南海出沒并橫穿臺灣海峽；日本、韓國和澳大利亞等國家的領導人和國防部部長定期參加北約峰會。可以預見，在“特朗普2.0時代”，美國在南海的干涉性政策不會改變。

二、美國“印太戰略”在“特朗普2.0時代”將繼續強化

近年來，美國雖然陷入政治極化和社會分裂的雙重旋渦，但頑固推進對華戰略競爭政策已經成為跨黨派共識，更成為美國政治和外交政策界的一致主張。2025年1月20日，特朗普在其就職演說中雖然刻意淡化其中國政策宣示，但可以預見，“特朗普2.0時代”會繼續視中國為最大的戰略對手，保持對華嚴厲的戰略打壓遏制勢頭，竭力阻止和拖慢中國的發展步伐。在這樣的大背景下，“特朗普2.0時代”的南海政策雖然不排除會有一些調整，但總體上會繼續強化“印太戰略”、在南海問題上全面打壓與限制中國、煽動南海議題阻礙中國在南海的維權維穩，并繼續升級多種“小多邊”機制以孤立中國、持續推動在南海議題上的陣營對抗，這些將是不容忽視的美國的南海政策主張和行動。進一步說，“特朗普2.0時代”的南海政策不僅不會出現本質上的松動，更有可能出現一系列新做法、新打法。目前來看，有以下幾個方面值得高度警惕。

其一，特朗普將會繼續推進美國在亞太地區的“綜合性威懾”軍事力量部署，將冷戰結束初期的“延伸線威懾”進一步強化為美國面對美中軍事力量對比的變化，效仿美蘇冷戰的地緣爭奪經驗，繼續擴大在南海周邊地區的中程導彈部署，強化對華軍事威懾。例如，菲律賓近年來開始在美軍駐菲基地部署“提豐”中程導彈系統，這一部署不僅不會停止，還將繼續擴大。

其二，繼續誹謗中國試圖建立“基于力量的秩序”來誘導和迫使中國對美軍備競賽，煽動和誘導周邊國家對華戰略警惕甚至敵視，不斷對中國發起“輿論戰”“認知戰”“意識形態戰”，“軟硬兼施”地對中國進行戰略打壓。在軍事和經濟層面，美國將增加在南海的軍事部署，干預中國在東南亞的經濟影響力，同時通過國際法和多邊平臺對中國施以法律約束和國際壓力。

其三，支持東盟南海聲索國持續利用《國際海洋法公約》和“南海仲裁裁決”，對中國發起新的“法律戰”“外交戰”。盡管有諸多顧慮，但大多數東盟國家在中美之間謀求“平衡”的基本策略不會變。美國將始終是東盟部分國家對沖中國南海權益的最大鼓勵者和支持者。2024年9月，美國前國務卿布林肯在參加東盟年度區域會議時公開指責中國南海主權和權益訴求以及維權行動都是“違法的”，美國政府高層這一強硬姿態在“特朗普2.0時代”將會延續。

其四，美國很可能繼續鼓勵菲律賓在仁愛礁、仙賓礁和黃巖島等海域采取“灰色行動”、發展“灰色力量”，策動其以多種形式、多種手段持續與中國進行對抗和對峙，同時不斷拉攏更多國家，為建構“中國在南海采取‘霸凌’‘霸道’行動”爭取國際輿論支持，為美國、日本、印度和部分北約國家干預、插手南海問題制造借口。當前，南海維權和維穩斗爭已經進入“深水區”。

其五，“特朗普2.0時代”的美國政府繼續將經濟制裁政治武器化，作為其介入南海問題的一部分。據統計，自2018年1月特朗普政府挑起對華貿易摩擦以來，“航行自由行動”的頻次與貿易摩擦的激烈度呈正相關關系。特別是在2019年和2020年，美國軍艦的“航行自由行動”分別達到9次，創下歷史新高。這些行動的時間節點往往與中美重大議程密切相關。此外，美國對參與中國南海島礁軍事化建設的中國企業和官員實施精準制裁，對其施以經濟壓力。

總之，“特朗普2.0時代”的美國政府或延續特朗普首個任期的對華強硬政策，加強美軍地區軍事存在，直接挑戰中國在南海的“九段線”主張。這些行動可能更具挑釁性，比如加大美國軍艦擅闖南海地區中國島礁附近海域的頻次等。美軍或通過投資開發遠程反艦導彈、無人機和網絡戰能力，削弱中國在南海的戰術能力。同時，美國也將加大與盟友開展大規模聯合軍事演習的力度，在區域內建立更深層次的安全合作框架。在此基礎上，“特朗普2.0時代”的美國政府將繼續利用臺灣問題牽制中國，以實現遏制中國發展的戰略目標。

三、“特朗普2.0時代”為中美持續保持高層對話和溝通提供了機遇

其一，“特朗普2.0時代”的中美關系仍然存在著穩定、管控與合作的空間。2025年1月20日，特朗普宣誓就職之后，就宣布退出《巴黎協定》和世界衛生組織，并公開提到巴拿馬運河問題。可以預見，“特朗普2.0時代”的美國不僅是奉行更為極端的單邊主義、保護主義和本國中心主義的美國，更是擾亂和破壞國際規則和世界秩序的美國。在特朗普第一個任期，美國自以為是、以自我為中心的外交政策為中國與東盟啟動和開展“南海行為準則”（COC）談判提供了重要契機。新冠疫情影響和美國強制干涉是近年來COC談判陷入爭議和停滯的重要原因。“特朗普2.0時代”將為東盟國家與中國共同務實推進COC談判、為南海合作與和平建立新規則、新框架提供戰略機遇。

其二，盡管特朗普對華政策強硬態勢不減，但避免與中國的直接沖突和對抗仍然是美國政府的優先選項。“特朗普2.0時代”的政策團隊中“鷹派”人物云集，其中，國務卿魯比奧和總統國家安全事務助理華爾茲都曾在國會多次推動針對中國的產業政策和大量針對中國企業的制裁，其中魯比奧因在涉華議題上的立場還受到中國制裁，但兩人在2025年1月初參加國會職務確認聽證會時也曾坦率表示，避免與中國的沖突升級是基本政策選項。

其三，與此相聯系的是，“特朗普2.0時代”的美國政府仍將秉承對話戰略競爭的“去風險”原則，減少對華經濟依賴。美國將通過對中國加征高額關稅、強化出口限制等手段，增加中國制造產品的出口成本，間接鼓勵企業將生產基地遷出中國；同時，或延續拜登政府“友岸外包”的做法，通過將供應鏈轉移至南海地區“盟伴”國家，提升盟友支付美國安全保障的能力。資源掌控將成為美國遏制中國經濟的重要手段，例如，為了減少對中國關鍵材料（如稀土）的依賴，美國將持續加強與資源豐富國家的經濟合作。但是，“特朗普2.0時代”的美國政府為減少進口依賴、加大產業投資和推進再工業化進程，更需要從市場和產業構造上重塑美國、中國與東盟國家等的經濟聯系和互動進程。南海的地緣戰略議題如何與太平洋兩岸的地緣經濟重組進程相互調試和建構，將是判斷和應對“特朗普2.0時代”美國南海政策走向的一個重要變量。

其四，“特朗普2.0時代”的美國政府是否將會持續增強或渙散“盟伴”體系有待跟蹤和觀察。美日韓三邊安全機制、美日印澳“四邊機制”（QUAD）和美英澳三方安全伙伴關系“奧庫斯”（AUKUS）將會延續和增強。盡管特朗普可能對其中部分條款重新談判，但AUKUS的核心部分有望繼續推進，特別是在核潛艇建造方面的合作；美日韓三邊安全合作或受沖擊，但特朗普傾向于單邊主義和減少經濟援助的政策可能影響其持續性；同樣受到影響的還有尚處于起步階段的美日菲三邊合作，特朗普對經濟援助的低熱情以及對盟友更高防務支出的要求可能削弱其實質性進展。就地區國家的選擇而言，菲律賓小馬科斯政府仍然會繼續扮演“倚美抗華”的“急先鋒”角色。2024年9月，日本與菲律賓簽署了兩國軍隊常態化準入協定，日本對南海事務的持續插手將會給中國南海維權和維穩增加新的不確定性。

四、中國的應對：在大戰略的合理統籌下堅定不移地維護南海島礁主權和海洋權益

面對“特朗普2.0時代”美國政府的南海政策，中國在保持和加強軍事威懾力的同時，在經濟、外交和社會交往等方面要積極主動，不斷增強和深化與東盟國家之間的友好合作，堅定維護和保障在南海的國家核心利益。

首先，合理、高效地提升在南海的軍事部署，增強涵蓋整個南海區域的空天地海網等多層次的安全防衛威懾力。軍事層面上，進一步加強南海的軍事部署，確保在面對美國挑釁時具備強有力的反制能力。一方面，通過增加南海的海空巡邏和監控頻次，繼續鞏固對南海爭議水域的實際控制，并通過部署先進監測設備實現全天候的動態掌握；另一方面，加快新型艦艇、潛艇和無人潛航器等裝備的現代化建設，尤其是發展反艦導彈和水下作戰能力，以應對美國航母戰斗群的威脅。整體布局上，繼續推進“三海聯動”策略，加強南海、臺海和東海在情報共享、維權執法和快速反應等方面的協同，為應對潛在沖突提供綜合性保障。同時，適時開放中美軍事聯絡渠道，在突發事件下提供應急溝通渠道，有效降低意外事件出現或沖突升級的風險。

其次，在全面推動中國—東盟自由貿易區3.0版協議簽署和落實的同時，深化《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）框架內合作，提升區域經濟共贏格局。經濟維度上，充分利用RCEP框架，深化與東盟國家的經貿合作，推動區域經濟一體化。此外，可通過提供公共產品來鞏固與區域國家的合作關系，例如建立區域減災和搜救中心，開展海洋生態保護與清潔能源合作，推動區域可持續發展。針對美國可能的經濟制裁，中國需強化國內關鍵資源的自給能力（如加快稀土開采和替代技術研發），深化與東盟國家在能源和資源開發方面的合作，減少對單一市場的依賴。

再次，強化外交、經濟和文化等雙邊和多邊合作，深化南海命運共同體建設。外交層面上，通過積極的多邊合作，爭取區域和國際支持，化解外部壓力。一是深化與東盟國家的合作，積極推進COC談判進程，建立爭議處理機制，減少美國干預空間。二是通過高質量共建“一帶一路”倡議，加強與東盟國家在港口建設、數字基礎設施和文化交流方面的合作，增進政治互信與理解，并積極爭取國際輿論支持。三是提出并倡導全球海洋治理的“中國方案”，展現負責任的大國形象。四是推動環南海區域的經濟與人文交流，構建南海命運共同體，將南海爭議轉化為合作機遇。

最后，加強中美溝通、合作與對話，增進海空聯絡機制和戰區層級的兩軍交流，有效防范意外事件導致的軍事沖突升級。通過經濟合作與外交斡旋，分化美國的“盟伴”體系。例如，通過提供經濟援助、推動基礎設施建設合作等手段，吸引東盟國家與中國開展合作，降低其對美國的依賴；密切關注QUAD和美日韓、美日菲等三邊合作動態，通過靈活的經濟與安全政策，削弱其對中國的壓制效果。

東盟國家如何應對“特朗普2.0時代”的挑戰：手段與策略1

翟" " 崑

2025年1月20日，特朗普宣誓就任美國第47任總統，拉開“特朗普2.0時代”的大幕。國際社會普遍認為，東南亞在特朗普地緣政治視野中的重要性和緊迫性次于俄羅斯、歐洲和中東，但該地區面臨“特朗普2.0時代”的挑戰也是立竿見影、全面深刻的。筆者認為，“特朗普2.0時代”將與“特朗普1.0時代”有很大差別。美國將對東盟國家“因國施策”，這將加劇美國與東盟國家之間的戰略張力，彼此關系有可能進入下行周期。與此同時，東盟國家普遍冷靜對待“特朗普2.0時代”的挑戰，仍將在中美之間實施“大國平衡”戰略，并在競合博弈中完善“大國平衡”的手段。

一、“特朗普2.0時代”將給東南亞帶來巨大挑戰

（一）“特朗普2.0時代”的美國將對東盟國家“因國施策”

與特朗普在第一個任期內（2017—2021年）對東盟國家的態度較為淡漠相比，其第二個任期的東南亞政策將有較大變化。在多邊方面，美國退出《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），未派駐東盟及新加坡大使，特朗普僅在2017年出席過東盟峰會。然而，由于將中國定位為戰略競爭對手，特朗普當時加大南海軍事行動力度，間接強化部分東盟國家的地緣政治地位。同時，中美貿易摩擦推動產業鏈向東南亞轉移，為該地區帶來經濟溢出效應。在此基礎上，特朗普第二個任期對東盟國家的政策將呈現更強的戰略性和目標導向。2024年12月19日，新加坡國防與戰略研究所發表新加坡南洋理工大學拉惹勒南國際研究院 （RSIS） 助理教授樸在韓（Jaehan Park）的文章《特朗普“鱷魚隊”的崛起及其影響》，認為來自佛羅里達州的參議員魯比奧出任“特朗普2.0時代”的美國國務卿，以及眾議員華爾茲出任總統國家安全事務助理，這些地方政治家的政治立場可能比東西海岸的傳統精英更為保守，也更關注西半球而非歐亞大陸的問題。“鱷魚隊”的崛起可能對美國外交政策產生重要影響。首先，西半球將在美國外交政策中占據更加突出的地位；其次，美國與墨西哥之間的緊張局勢可能加劇；最后，美國日益有限的資源可能導致其減少對其他地區的重視1。

從目前情況看，相較第一個任期的“即興”決策，“特朗普2.0時代”的執政團隊已準備好翔實的政策文件，對東南亞的施策重點是“3T”：貿易（Trade）政策將重點審視貿易順差，可能對涉嫌協助中國規避關稅的國家采取制裁措施，包括對中國加征60%的關稅、對其他國家加征10%～20%的關稅；交易主義（Transactionalism）政策要求盟友承擔更多的防務費用，并可能對貿易順差較大的東盟國家施加經濟或安全補償壓力；在“與美國為伍”（Team US）政策下，勢將放棄拜登政府推動的“印太經濟框架”（IPEF），轉而基于雙邊機制與東盟成員國達成協議。在“3T”政策下，“特朗普2.0時代”的美國對東盟各國政策將視其在中美競爭中的立場而異：非美國盟友或對美國存在貿易逆差的國家（如新加坡）可能相對受益；對美國貿易順差較大的國家（如越南、泰國和馬來西亞）將面臨更大壓力；處在南海爭端前沿的國家（如菲律賓和越南）可能因自身的地緣政治價值獲得特殊待遇。這些政策取向將迫使東盟國家在中美之間做出更明確的戰略選擇。

（二）“特朗普2.0時代”的美國將加劇與東南亞的戰略張力

“特朗普2.0時代”的挑戰將對東南亞產生系統、復雜且深刻的影響，整體上將加強美國與東南亞關系的張力。

一方面是普遍意義上的張力。比如國際上普遍認為，特朗普奉行“美國優先”、交易主義、保守主義、利己主義、單邊主義和霸權主義等原則，以及不按常理出牌等，其在對待東盟國家時也不例外，這也是為什么“特朗普風險指數”1在其宣誓就職前便流行全球的原因。

另一方面是特殊意義上的張力。東盟國家認為特朗普輕看東南亞的整體地位，不尊重東盟“中心地位”，忽視東盟倡導的多邊主義，可能對與中國保持密切往來的國家實施報復，對“印太戰略”的關鍵政策做出調整甚至放棄IPEF，以及對越南等國實施高關稅，對緬甸等國加大干政力度等。2025年1月13日，新加坡國防與戰略研究院高級研究員勞倫斯·安德森（Lawrence Anderson） 在《預測不可預測的事情：特朗普的外交政策2.0》一文中稱，盡管美國強調對東盟“中心地位”的支持，并聲稱不會強迫東盟“選邊站隊”，但特朗普就任美國總統將增加東盟“選邊站隊”的壓力。此外，特朗普還可能通過關稅政策追求貿易順差和財富積累2。新加坡南洋理工大學拉惹勒南國際研究院的學者稱，特朗普經濟政策將沖擊東盟經濟，并且關稅政策可能是美國對東盟經濟貿易關系大規模戰略調整的開端，需要重點關注。越南對美國貿易順差較大，曾被美國列為“貨幣操縱國”。特朗普再度執政后，極有可能對越南征收高關稅，這將嚴重阻礙越南的對外貿易與經濟發展。印度尼西亞也面臨類似困境，特朗普政府可能以“國家安全”為由，限制部分印度尼西亞產品進入美國市場，其關稅政策將對印度尼西亞的紡織品、鞋類產品和電子產品等出口行業造成沉重打擊。盡管東南亞國家繼續歡迎中國和美國投資，但美國官員將越來越警惕“東南亞清洗”，即中國企業通過將制造業和裝配業務轉移到東南亞地區來規避美國關稅3。

（三）“特朗普2.0時代”的美國與東南亞國家關系有可能進入下行周期

東南亞國家具有應對美國周期性戰略調整的豐富智慧和經驗。在冷戰結束后的30多年中，東盟國家先后面對5任美國總統及多輪戰略調整。冷戰結束后的美國總統是民主黨的克林頓，他的8年任期（1992—2000年）為后冷戰時代的美國與東南亞關系打下基礎。克林頓倡導經濟全球化，推進亞太經濟合作，強調后冷戰時代的和平紅利；對東盟國家比較重視，將美軍撤出在菲律賓的軍事基地，1995年與越南建交，改善了與越南的關系。其后共和黨的小布什（2001—2008年）則扭轉了美國對東南亞的政策。他對東盟國家的重視程度有限，但在遭遇“9·11”重創后在東南亞開辟“反恐第二戰場”。其執政后期還爆發了美國次貸危機，對東南亞國家經濟發展造成重大影響。總體上看，其一系列政策導致美國在東南亞的影響力受損。之后民主黨的奧巴馬（2009—2017年）則重拾克林頓的東南亞政策遺產，提出“重返亞洲”“亞太再平衡”等戰略，重視東盟國家和多邊主義。2013年，美國與越南建立全面伙伴關系，奧巴馬出席東盟國家主辦的東亞峰會，甚至大大改善了與走上民主化道路的緬甸的關系。可以說，奧巴馬將美國與東南亞的關系重新拉回高位。其后的兩位總統都只在位了一個任期。共和黨的特朗普（2017—2021年）提出“印太戰略”，退出奧巴馬參加的《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），不重視東盟，對相關東南亞國家實施關稅打壓政策。再加上新冠疫情的影響，導致美國與東南亞的關系再回低位。其繼任者民主黨的拜登（2021—2025年）又調整了特朗普政府的東南亞政策，延續民主黨重視東盟、傾向于多邊主義的傳統。拜登政府主辦美國—東盟特別峰會，將雙邊關系提升至全面戰略伙伴關系，尤其是將美越關系提升為致力于和平、合作與可持續發展的全面戰略伙伴關系。在拜登執政時期，美國與東南亞關系較“特朗普1.0時代”有很大進步，但隨后其對東南亞的關注度明顯下降，連續缺席2023年和2024年東亞峰會，轉而側重發展與越南、菲律賓等國的雙邊關系。因此，從較長時段來看，在“后冷戰時代”，往往在民主黨執政時期，美國與東南亞的關系更好。

東南亞國家對“特朗普2.0時代”的美國與東南亞關系的發展，可能會有更加悲觀的下行周期預測。2025年1月2日，新加坡尤索夫伊薩東南亞研究院發布《特朗普回歸及其對東盟—美國關系影響的圓桌會議》報告，與會專家認為，特朗普將優先考慮“美國優先”，最大限度地提高美國的經濟和安全利益，這可能對《東盟印太展望》（AOIP）框架下的優先事項帶來挑戰。同時，在中美大國競爭加劇的背景下，東南亞國家在保障經濟和安全利益上將面臨持續威脅1。2025年1月20日，新加坡《海峽時報》網站發表題為《拜登執政四年，東南亞成為大贏家》的文章，認為離任的拜登給東南亞留下一份喜憂參半的政治遺產，但他的繼任者可能不會做得更好。韓國國際經濟政策研究所首席研究員李在鉉（Lee Jaehyon）甚至坦言，隨著特朗普上臺，美國與東南亞國家的雙邊關系可能會發生根本性變化。經濟方面，特朗普主張的“美國優先”經濟政策預計將導致保護主義加劇，從而削弱包括東南亞在內的印度洋—太平洋地區的經濟秩序。多邊主義方面，美國對東盟主導的區域框架興趣或將進一步下降。除非出現重大轉變，特朗普不太可能會出席東亞峰會2。

二、東盟國家將如何應對“特朗普2.0時代”的挑戰

（一）東盟國家普遍冷靜對待“特朗普2.0時代”的挑戰

總體而言，東盟國家對“特朗普2.0時代”所帶來的挑戰反應比較冷靜。并沒有哪一個東盟國家表示堅決反對或熱情擁抱“特朗普2.0時代”的到來。東盟國家與世界上其他國家一樣，在認真評估“特朗普2.0時代”挑戰的基礎上，一方面表達適度擔憂，做好國內預警和動員；另一方面則盡力與特朗普的執政團隊進行溝通，進一步拓展戰略伙伴關系，提出各種降低中美對抗風險、提高中美合作水平的地區性倡議等。美國卡內基國際和平基金會稱，東南亞國家對“美國優先”政策既有期待也有擔憂。盡管特朗普政策聚焦中美競爭，但東南亞國家仍希望維持與美國的穩定關系。

此外，東盟各國領導人應對“特朗普2.0時代”挑戰的態度差異較大。第一種是積極尋求接觸，如菲律賓。特朗普在其第一個任期內對美菲同盟關系表現冷淡，但菲律賓現任總統小馬科斯積極尋求美國政府的可持續承諾，希望在經濟伙伴關系及防務合作方面建立“不可動搖”的美菲同盟以應對潛在的南海爭端。第二種是保持審慎態度，如馬來西亞。盡管安瓦爾政府對特朗普再次當選美國總統表達祝賀之意并期待加強合作，但其對美國可能實施的新貿易關稅存有顧慮。此外，馬來西亞在巴以沖突中支持巴勒斯坦伊斯蘭抵抗運動（哈馬斯）的立場與特朗普“力挺”以色列的政策取向存在顯著分歧。馬來西亞計劃利用其擔任2025年東盟輪值主席國的契機，引領東盟拓展與海灣阿拉伯國家合作委員會（GCC）、環印度洋區域合作聯盟（IOR-ARC）、南方共同市場（MERCOSUR）等國際組織的合作，實現東盟對外交往與選擇的多元化，鞏固東盟在地區事務中的“中心地位”，分散和轉移來自美國的壓力。第三種是謀求戰略“平衡”，如新加坡、越南、泰國、印度尼西亞和柬埔寨等國家。以越南為例，作為美國的第三大貿易順差國，其面臨潛在的關稅政策風險；然而，基于地緣政治考量，特朗普可能對越南采取相對溫和的貿易政策。越南在維系中美關系上將采取“平衡”策略，既不過分依賴美國介入南海問題，也致力于維護對華友好關系。

（二）東盟國家仍將在中美之間實施“大國平衡”戰略

東盟敏銳地意識到美國對東南亞政策的周期性調整，堅守一定之規，繼續推進“大國平衡”戰略1。在長期復雜演進的國際格局中，尤其是在百年未有之大變局背景下，東盟的“大國平衡”戰略趨于成熟，為維護其國家和地區利益、東盟共同體建設，以及東亞和亞太地區的合作與穩定發揮了重要作用。

在“特朗普2.0時代”，東盟的“大國平衡”戰略面臨快速重大和全方位的強勁沖擊，尤其是將加劇其在中美之間進行“平衡”的難度。未來東盟“大國平衡”戰略的發展方向，應是在前期積累的豐富戰略實踐和歷史經驗的基礎上，綜合運用和創新各種策略，在中美競爭性戰略博弈中尋求共生與合作的空間。鑒于地緣政治緊張局勢預計將加劇，專家們認為東盟將明確拒絕“選邊站隊”，尋求開辟新的對話渠道，以之作為一種對沖手段。

東盟“大國平衡”外交的主要功能在于，通過大國在本地區的競合，匯聚來自各個大國的戰略合作項目，使自身成為地區合作的平臺，在幫助大國高效對接的同時避免摩擦。國際貨幣基金組織于2024年11月發表的一份研究報告發現，東盟與全球經濟的深度融合使其能夠利用中美貿易緊張局勢所造成的企業供應鏈多元化等各種商機。據英國《金融時報》2025年1月12日報道，馬來西亞經濟部部長拉菲茲表示，中國已做好了應對特朗普的準備，中國芯片制造商和科技公司正成群結隊地前往馬來西亞投資，預計來自中國的投資將大幅增長。泰國媒體認為，特朗普再度執政后，國際地緣政治沖突焦點將從歐洲轉移至亞洲，南海問題、臺灣問題及朝鮮半島局勢會成為中美博弈的關鍵領域。為防范美國利用在泰國軍事基地就南海或臺海問題采取冒進行動、危及泰國國家利益，泰國將積極推動東盟內部在安全、外交等領域加強協調與合作。泰國堅決支持東盟在地區問題中發揮主導作用，對中美采取“均衡戰略”，維護地區和平與穩定。

（三）東盟國家擅長在中美之間運用選擇性對接策略

從近年來東盟與中美等國家發布的相關《聯合聲明》的內容看，合作內容從傳統領域到新興領域，幾乎無所不包，高度重合。其實，這是東盟有選擇接受的結果，對各種有益的合作項目照單全收，對“有毒的”則虛與委蛇，爭取“打掉”。例如，在全球能源轉型進程中，東盟國家積極與中美開展雙重合作。美國與印度尼西亞、越南等國家構建公平能源轉型伙伴關系，為兩國提供清潔能源技術、資金支持以及相關政策建議，幫助其推進太陽能、風能等可再生能源項目的開發與建設。同時，因中國新能源技術與產業發展在全球居于領先水平，東南亞各國紛紛加強與中國在該領域的合作。這樣，東盟國家既能獲取美國的資金和技術優勢，又能借助中國成熟的產業體系和豐富的實踐經驗，加快自身能源轉型步伐，提升在全球能源市場中的競爭力，同時在中美之間保持經濟“平衡”，爭取更大的經濟利益。再如，美國提出促進對東南亞高標準、透明、低碳和氣候適應性基礎設施項目的投資，盡管這將提高相關融資成本，但仍有助于滿足東南亞地區旺盛的基礎設施建設需求，特別是對不同發展層次基礎設施的需求，促進當地基礎設施建設項目的多樣性參與。東盟國家對此表示歡迎，并進一步深化與美國的交通連通性合作，希望通過運輸便利化措施和電動汽車等新興技術帶動基礎設施建設可持續發展。

對一些“有毒有害”之物，東盟國家則保持距離和警覺，比如多數東盟國家反對美英澳三方安全伙伴關系“奧庫斯”（AUKUS），對如何與美日印澳“四邊機制”（QUAD）對接也都沒有正面回應。東盟主要擔心這兩個美國植入本地區的“小多邊”機制會成為地區安全困境和核軍備競賽的催化劑，導致大國在該地區采取更為激進的行動，加劇緊張局勢，破壞東盟的“大國平衡”戰略。綜上，東盟很有可能在總體上延續自身非軍事化、非意識形態化和通過互聯互通推動地區一體化的多邊理念，跨越“選邊站隊”陷阱，強化自身“中心性”和戰略自主性，應對“特朗普2.0時代”的挑戰，在中美之間尋求更靈活有效的戰略“平衡”。

（責任編輯：顏" "潔）

Panel Discussion on \"Trump 2.0 Era\" and Southeast Asia

Cheng Hanping1， 2， Yang Jiemian3， Zhu Feng1， Zhai Kun4

（1. Nanjing University， Nanjing， 210008， China;2. Zhejiang University of Technology， Hangzhou， 310023， China;

3. Shanghai Institutes for International Studies， Shanghai， 200233， China;4. Peking University， Beijing， 100871， China）

Abstract： The Trump 2.0 administration has begun with his re-election and inauguration as the 47th president of the United States. During Trump's first term， Southeast Asia was not a focus of the U.S. foreign policies. However， since the Trump 1.0 era， the U.S. government， undoubtedly， has continued its containment strategy towards China， forged strategic alliances with relevant nations including some of China's neighbouring countries to develop and bolster the relationship， and actively intervened in some regional development issues to curb China's economic development and international influence. Conversely， Southeast Asia has always been the priority of China's neighbouring diplomacy and also the region where China has achieved the most fruitful outcomes in regional cooperation. What impacts will the Trump 2.0 Era have on the development of Southeast Asia？ How will ASEAN countries address the challenges from Trump 2.0？ To China's political circle and academia， it pays to keep an eye on and probe into these questions. With the initiation， organization and coordination of Professor Chen Hanping， Crossroads： Southeast Asian Studies made an exclusive invitation to four Chinese experts in Southeast Asian studies and area studies to explore the hotspots and critical issues regarding Southeast Asia and regional development under Trump's second presidency， including the U.S.-ASEAN relations， a comparison of strategies and policies of China and U.S. towards Southeast Asia， U.S.'s policy on South China Sea as well as ASEAN countries' response to the challenges in the context of the Trump's second tenure. Based on this， the written discussion by the panel of experts are compiled into this special feature for the readership.

Keywords： \"Trump 2.0 Era\"; Southeast Asia; U.S.-ASEAN relations; China-ASEAN relations; South China Sea issue