縱橫聯動：地方政府治理能力現代化的優化路徑

地方政府是國家治理體系的重要組成部分，其治理能力提升關系著國家治理能力現代化的進程和高度。地方政府作為具有縱向政府體系的成員和橫向區域政府間合作伙伴的雙重特性，在推動經濟社會高質量發展的進程中，其治理能力現代化需要從縱向和橫向兩個維度協調推進、共謀提升，這不僅有助于構建“上下貫通”和“左右聯通”的地方治理體系，還有助于實現地方政府治理能力現代化，為中國式現代化注入動力和活力。

一、從縱向和橫向兩個維度區分地方政府治理能力的依據

1.央地關系的制度演進構成地方政府治理能力縱橫區分的制度依據。1956年，毛澤東發表著名的《論十大關系》，提出：“應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情……有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”新中國成立以來，中央政府圍繞集權、放權展開了多輪嘗試，希望跳出“一收就死、一放就亂”的怪圈。但在改革開放前的很長一段時間，地方政府活力未能被充分激活。改革開放后，中央政府采取措施充分調動地方政府的積極性、創造性，從縱橫兩個維度采取的改革措施大力提升了地方政府治理能力，這些措施通過制度形式予以確認。例如，將“遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性原則”寫入憲法；黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立事權和支出責任相適應的制度，逐步明確中央事權、中央和地方共同事權以及地方事權；黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》進一步理順中央和地方權責關系，賦予地方更多自主權。通過根本大法、黨的決定等形式，央地關系逐步優化，并將一些成熟的地方政府縱向和橫向治理能力改進措施確定下來，其核心在于協調“集中統一”和“有效治理”，即從縱向來看，地方政府不能各行其是；從橫向來看，地方政府又要充分發揮主觀能動性。

2.治理實踐的復雜場景構成地方政府治理能力縱橫區分的現實依據。與制度演進相呼應，治理情景的復雜性也是從縱橫兩方面觀察地方政府治理能力的重要角度。從縱向治理能力來看，由于中央政府的決策部署具有原則性、宏觀性，而面對復雜性和差異性極大的治理場景，地方政府既不能違背中央的決策部署，又需要結合本地實際推動政策落地生根。因此，為了確保中央政策不變形、不走樣，地方政府不僅需要具備財政預算執行、政策績效考核、數據報送、問題反饋等專業化技能和統籌調度能力，還需要建立起“接受—分解—落實—反饋”的政策執行鏈條，避免落入“中央政策好、基層難落地”的執行困境。同時，區域經濟深度交融、跨域環境協同治理、資源協同配置等現實挑戰也呼喚地方政府提升橫向治理能力。地方政府提升橫向治理能力還有另外三個現實壓力。一是治理負荷的壓力。中央政府并不是全能政府，地方政府也無法將所有職責“上交”，所以地方政府是地方治理的首要責任人，必須承擔起地方治理現代化的重任。二是信息能力的難題。每一層級政府都面臨信息問題?？v然今天處于一個大數據時代，但大數據并非全數據，因此單純依靠縱向治理能力難以解決復雜的治理情景，地方政府必須收集地方治理的全面信息。三是地方性知識的獨特性。地方政府需要充分掌握當地知識、文化和風土人情，更好地進行因地制宜的決策與創新。因此，只有具備扎實的橫向局域治理能力，地方政府才能更有效地聚合多方資源，聯合解決復雜的跨域難題。

3.組織體系的結構特征構成地方政府治理能力縱橫區分的理論依據。在馬克斯·韋伯有關官僚制的研究中，中國自秦朝開始就已奠定了官僚體制的基礎。當秦朝行“郡縣制”以來，縱向間“命令—服從”關系得以強化，因此中國自古就有“令行禁止”一說?？茖又平Y構的“條線”關系能夠確保政令暢通，為地方政府的縱向執行鏈條提供組織保障，而這些組織結構形式，也影響著兩千多年后的中國。受制于組織能力、通信能力、交通能力，傳統中國有“皇權不下縣”一說，正式的官僚系統止于縣級政府。今天的中國，“權力已不止于縣”，在保留原有縱向治理結構形式的同時，在橫向層面作出了更多創新。區域合作辦公室、城市群協同指揮部等橫向組織形式的出現，成為地方政府間信息共享和利益協調的橫向治理平臺。此外，在社會治理共同體建設理念的指導下，地方政府橫向治理能力還體現為整合其他多元主體的能力。

二、地方政府縱向和橫向治理能力的主要內涵

1.縱向治理能力：貫徹與執行鏈條的統籌保障。地方政府縱向治理能力的核心是貫徹和執行能力，即能否將大政方針轉化為有效的地方治理實踐。地方政府在有限資源與無限責任的雙重約束之下，既要通過過程監督保證政策不變形、不走樣，又要向上爭取資源和向下統籌資源，同時還需要有首創精神，爭取將地方的成功經驗躍升為國家政策，推動政策創新。因此，在縱向層面，地方政府需要在“爭取上級認同”“解決地方問題”與“激發基層活力”三者之間取得平衡。

第一，政策落實與政策轉化能力。精準落實與深度轉化是地方政府縱向治理的關鍵起點。在面對中央政府和上級政府的各種宏觀性、戰略性方針和政策時，地方政府并不能簡單地將政策文件進行二次轉發，而是需要結合地方實踐和地方實際進行“政策再造”。一般情況下，地方政府通過深度調研，將這些政策任務作為年度中心工作、重點工作，梳理本地的資源稟賦、前期積累、優勢產業等，將宏觀政策最終細化為任務清單或行動方案，明確時間節點，實現責任到人。在此過程中，地方政府還可能通過組建工作小組、工作專班或是指揮部等形式，負責推動政策執行。

第二，過程監督與資源整合能力。過程監督與資源整合是地方政府縱向治理能力的核心保障。在中國的治理過程中，通過監督推動任務落實是常見手段，監督過程覆蓋了事前、事中和事后。常見的有督查、監察、問責等形式，其目的是確保上級政府對下級政府的有效領導以及上級下達的任務地方政府能夠堅決執行。對地方政府而言，更大的考驗還在于資源整合能力。在事權和財權不匹配的情況下，地方政府承擔了很多任務，但卻面臨預算有限的窘境。為此，地方政府向上爭取項目、爭取資金的能力顯得尤為重要。此外，地方政府還需具備整合轉移支付、本級財政以及社會資本的能力，為各項改革措施和任務落實提供財政支持。

第三，政府創新與政策完善能力。政府創新與政策完善能力推動了地方政府縱向治理的良性循環?！霸圏c”或“政策試驗”是一項極具中國特色的政策工具，“出經驗”成為體現地方政府創新能力的一個常見說法。無論是中央政府確定某些地方承擔起某項改革政策的試點任務，類似經濟特區、自貿區等；又或是地方政府自行探索出一些值得推廣的經驗，成為“基層首創”經驗，如浙江省將“最多跑一次”改革寫入了政府工作報告。因此，當“試點”或“政策創新”成功了，往往會伴隨著“地方創新—上級認可—全面鋪開”的政策擴散路徑。當這些創新成果上升為國家政策，也將會反過來完善頂層設計的科學性，形成一種良性循環。

2.橫向治理能力：跨域協同與多元主體的聯動機制。橫向治理能力體現了地方政府推動同級地方政府、鄰近地區政府以及整合多元社會治理主體，通過合作治理跨域公共問題、促進地方經濟發展乃至推進區域一體化合作的能力，旨在解決一些傳統“屬地管理”和“條塊分割”導致的問題。

第一，跨區域合作治理能力。隨著區域經濟一體化的深度推進，地方政府間的交流互動更為深入。在經濟深度交融的同時，一些本就存在的跨界性公共問題更離不開地方政府的合作治理。類似跨流域水污染治理、城際交通互聯互通和防洪抗旱應急聯動機制等，僅依靠單一政府的能力難以解決。近年來，“京津冀”“長三角”“珠三角”等城市群的興起，成為中國區域一體化治理的典范。這些區域的政府通過建立制度化協商機制、常態化聯席會議、實體化合作辦公室等舉措，推動地方政府間資源互補和產業合作，達成良好的城市和區域治理。

第二，利益協調能力。地方政府間的橫向合作，最終的效果是要達到共贏。由于地方政府間的資源稟賦、產業基礎、發展水平各異，只有建立起合理的利益補償和利益協調機制，才能深入推進地方政府間的橫向合作。通過協商建立起生態補償機制、收益共享機制、成本共擔機制等，是地方政府利益協調的常見辦法。

第三，多元主體協作治理能力。在高風險社會，單一政府部門難以獨力應對復雜度高的公共事務，需要借助多元社會主體的知識、資源和技術。因此，當今的地方政府橫向治理已經不局限于政府間的合作治理，還需要調動一切積極因素參與治理實踐。在協作治理格局下，政府既要扮演好“主導者”的角色，還需要“搭臺子”，將市場力量、社會力量、公民個人力量等納入治理過程，推動地方政府提升治理能力。

究其根本，縱向能力和橫向能力相互交織、彼此支撐，構成了地方政府治理能力現代化的現實樣態。地方政府間的橫向合作所產生的創新得到國家認可乃至上升為國家戰略，而國家層面則通過縱向鏈條將此政策創新向下推廣；而地方政府橫向合作可能出現的“集體行動困境”或是一些難以協調的合作項目，往往都需要通過更高層級的政府進行“高位推動”，以縱向協調推動橫向合作，最終推動地方政府提升治理能力。因此，只強調橫向治理能力，缺乏“一竿子插到底”的縱向治理能力，很容易導致地方政府各行其是；同時，如果地方政府缺乏有效的橫向治理能力，其創造力、創新力也容易被抹殺。地方政府將“上下貫通”和“左右聯通”能力相結合，既充分發揮合力，又充分激發活力，是地方政府治理能力現代化較為理想的狀態。

三、地方政府治理能力縱橫聯動的優化路徑

在全面建設社會主義現代化國家的新征程上，面對高質量發展的需要，地方政府治理能力的提升要統籌兼顧“縱向執行鏈條”和“橫向協同網絡”兩個維度。

1.健全縱向權責體系推動治理能力精準優化。第一，構建精準高效的政策執行機制。“精準性”和“創造性”是政策執行的關鍵。在精準性方面，地方政府需要提升政策研判能力，準確把握中央政府和上級政府的政策意圖和政策核心，確保不出現政策誤讀。同時，隨著政府部門廣泛應用新興技術，大數據、人工智能也可用于檢測政策執行效果，對政策執行偏差進行風險預警并及時糾偏。在創造性層面，地方政府要提升政府轉化執行的調研論證能力，將上級政策轉換為符合地方實際的中心工作，從地方實際出發因地制宜設計可行舉措，在政策執行中不斷總結經驗，建立起“發現問題—調整策略—迭代改進”的政策執行鏈條。

第二，打造系統集成的資源統籌整合機制。在事權和財權不匹配的現實面前，地方政府依然要高效完成中央政府和上級政府下派的各項任務，為此需要打造更為有效的項目運作模式和財政資金使用模式。在嚴格的預算約束之下，地方政府只能統籌財政資金的利用效率，最大限度地利用好地方政府有限的財政資金。在財權上收的背景下，地方政府要增強向上爭取資源的能力。此外，還應優化人才隊伍配置，為地方政府提供智力支持。

第三，完善基層導向的政府創新機制。要把激發基層創新活力作為提升地方政府治理能力的重要突破口?；鶎佑肋h是治理活力、治理經驗最豐富的實踐場域。首先要健全容錯糾錯機制，為基層創新提供制度保障。近年來，有些地方干部在強問責壓力之下，選擇了“不作為”作為避責手段，為此，習近平總書記提出“三個區分開來”，明確強調“要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來”，鼓勵基層干部進行改革探索。其次要對勇于創新的基層干部給予激勵，充分調動基層干部創新的積極性。最后還應該提煉推廣創新經驗，爭取將地方創新上升至更高層面的制度安排。

2.構建橫向協作網絡實現治理資源高效整合。第一，完善制度化的區域協同治理機制。在實踐層面，有的地區雖然在形式上建立了區域合作協調機制，但未能真正發揮統籌協調的實用功效。解決這一問題，需要建立常設性、實體性、制度化的區域協調機構，通過定期召開聯席會議等形式來統籌解決一些跨域重大治理問題，并依托此類發揮實效的協調機制，對于不同政府的投入比例、責任分工和收益分配等予以明確。以此達到發揮地方政府橫向治理的“合力”作用，避免各自為政、相互扯皮，最終實現互利共贏的格局。

第二，打造整體性的多元主體協作機制。地方政府要在發揮好主導者作用的基礎上，著力構建多元協作治理機制，打造“平臺型”政府。為此，地方政府要開門納客，實行開放治理，給各種社會主體提供參與途徑；充分發揮各種治理工具的積極作用，如政府購買服務、PPP新機制等；建立健全長效合作機制，既互利共贏，又有效抵御風險。

第三，以數字技術促進構建協作治理網絡。新興數字技術的虛擬性和便利性有助于緩解橫向協作網絡構建中的一些難題，打破協作壁壘。主要著力點包括構建數字信息傳輸渠道，解決信息流動難的問題；充分發揮網絡交互作用，降低協作成本；發揮大數據、云計算等技術的功能，解決協作治理信息不充分問題。

本文系國家社會科學基金重點項目“基層社會治理共同體建設的路徑和機制研究”（24AZZ007）的階段性成果

作者郭道久系南開大學周恩來政府管理學院副院長、教授、博士生導師；黃新宇系南開大學周恩來政府管理學院博士研究生

責任編輯：雙艷珍