國家能力發揮與科技創新體系建設：理論及實踐

[摘 要] 加快實現高水平科技自立自強是實現高質量發展的內在要求。政治學界的“回歸國家學派”在堅持國家自主性的基礎之上，強調了國家組織結構對市場社會的形塑作用。受此啟發，可將國家能力理解為一種重要的生產條件，構建納入國家能力因素的經濟學分析框架，對主流的創新經濟學進行反思。現代國家是科技創新的“孵化器”，本土的重大科技創新成就大多是在國家能力的支持下取得的。考察典型國家的科技創新歷程可以看到，合理發揮國家能力，并與有效市場秩序對接，進而形成正反饋的創新激勵機制，是構建科技創新體系的普遍經驗。在新的歷史形勢下，我國有必要實現國家能力重塑，充分發揮科技創新的新型舉國體制優勢，從而加強自主創新體系建設。

[關鍵詞] 國家能力；科技創新；組織化；市場秩序；新型舉國體制

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2025.02.011

[中圖分類號] F121 " " " " " " " " " " [文獻標識碼] A " " " " "[文章編號] 1004-0544（2025）02-0101-10

基金項目：國家社會科學基金青年項目“數字經濟條件下馬克思的生產勞動理論及其應用價值再研究”（24CKS008）。

作者簡介：楊潔茹，南京大學經濟學院博士研究生。

科技創新是現代經濟發展的根本驅動力，也是大國之間綜合國力競爭的主要領域。當前，我國面臨經濟增長“換檔提質”的轉型任務，同時還遭遇西方霸權國家采取的愈發嚴厲的科技封鎖措施。在內外環境的催迫之下，黨和政府將新形勢下的科技創新工作擺在了更加突出的位置，努力推動形成以科技創新為核心要素的新質生產力。黨的二十大明確提出，要“加快實現高水平科技自立自強。以國家戰略需求為導向，集聚力量進行原創性引領性科技攻關，堅決打贏關鍵核心技術攻堅戰”1。黨的二十屆三中全會更是對進一步全面深化改革作出了系統部署，其中特別強調要“構建支持全面創新體制機制”，“統籌推進教育科技人才體制機制一體改革，健全新型舉國體制，提升國家創新體系整體效能”2。在此大背景下，我們有必要從戰略的高度重新審視科技創新議題。

在主流經濟學關于科技創新的敘事框架中，科技創新通常被理解為自由市場競爭條件下企業主導的生產要素與生產條件的重新組合過程。按照這種理解，創新本身屬于自發市場秩序的內含部分。這樣一種簡化敘事盡管聽起來似乎頗有道理，但卻并未面向經濟學所要研究的“真實世界”，忽略了科技創新過程的復雜性和多樣性，遮蔽了某些關鍵因素如國家的作用。實際上，現實世界并不存在純粹的自發市場秩序，國家因素總是滲透在市場運行過程中，國家行為會以市場機制為中介間接地影響科技創新效果。甚至在一定條件下，由現代國家支持的各種事業性科研機構直接就是科技創新的主體。需要指出的是，盡管主流經濟學也承認國家或政府干預會對科技創新造成影響，但其仍是基于國家與市場分離的兩分法思維來看待國家政策與市場創新的關系，是將國家因素視為影響創新的一個外部變量，未能準確把握國家與社會以及政府與市場之間的互嵌關系，自然也不能從根本上把握重大科技創新的發生機制。

現代政治學界的“回歸國家學派”對國家與社會的關系進行了更深入的探討，尤其凸顯了國家的自主性，并在政治比較的視野下提出了“國家能力理論”。這為我們重新審視以國家和市場作為主要組織架構的經濟活動提供了有益啟發。本文嘗試將國家能力理論遷移運用于經濟學領域，挖掘其經濟學意蘊，構建一種納入國家能力因素的經濟學分析框架。基于這種分析框架來反思主流的創新經濟學理論，深入考察國家能力與有組織科技創新之間的關系，并通過梳理一些典型國家發揮國家能力推動科技創新體系建設的歷史經驗，彰顯國家能力要素在科技創新體系建設過程中的特殊作用。在此基礎上，對我國在當下發揮國家能力構建科技創新體系進行合理性和規范性分析。

一、國家能力理論及其經濟學意義

近代西方政治學界持續受到以馬克思和韋伯為代表的社會學家的社會理論的沖擊和影響，傾向于認為政治領域從屬于經濟社會領域。因此，學者們習慣于從經濟社會學的視角來審視政治主體的功能和屬性，逐漸形成了一種“社會中心主義”的研究范式。社會中心主義強調社會力量或市場力量在社會發展過程中起決定性作用，將以國家為主體的政治行動視為社會經濟力量的反映或代理。由于社會中心主義在解釋一些政治社會現象時存在局限性，20世紀70年代，西方政治學界經歷了一場重要的學術轉變，“回歸國家學派”悄然興起，這一學派對當時主流的社會中心主義觀點進行了反思和批判。

（一）國家能力理論的提出與內涵

“回歸國家學派”認為，國家具有自主性，能夠對社會和經濟產生深刻的影響，社會中心主義忽視了國家作為一個獨立行為主體的可能性。需要指出的是，“回歸國家學派”并不持有絕對主義的國家觀，即將社會或市場視為全能型國家的附屬品，而只是主張在國家與社會相互作用的大框架下凸顯國家的獨特地位。故而，我們不僅要認識到國家是在社會漫長的歷史演化進程中逐漸誕生并趨于完善的產物，而且應當洞察到，一旦國家這一實體得以形成，它便在一定層面上成為具備顯著能動性的行為主體。即國家的本質具有二重性，它不僅是社會結構和經濟力量的產物，也是經濟社會中的行為主體。這里可以援引系統科學里的協同理論來幫助理解，國家機制是不同的社會主體在競爭和協同過程中產生的一種“序參量”，而這種“序參量”產生以后，又反過來影響和支配著社會系統的運行。正是基于對國家自主性的認識，“回歸國家學派”開辟了現代國家理論研究，并提出“國家能力”這一核心概念1。

眾多學者嘗試圍繞“國家能力”概念來建構國家能力理論，先后形成了兩大研究范式。在早期階段，以斯考切波為主要代表的學者建構了“國家中心主義”范式，該范式強調國家對社會具有主導作用，存在“強國家—弱社會”的依存關系。國家對社會的隔離程度是其自主性的來源，隔離程度越高，自主性就越強，國家能力也就越強。這種理解有忽視社會的傾向，將國家和社會割裂開來2，對國家自主性的理解過于極端，忽視了國家所處的具體的歷史時空，且無法合理地解釋第三世界民主國家的興起。后來，以米格代爾為代表的學者對“國家中心主義”研究范式進行了批判式發展，形成了“國家—社會互動主義”的新范式。在他們看來，經濟社會分析的國家概念應該是基于實踐意義的，應從內生性的視角來思考國家與社會之間的復雜嵌套關系，尤其強調“國家具有‘嵌入自主性’”1。國家的自主性保障國家能夠對社會主體的活動進行管理和干預，國家對社會的嵌入性則是國家獲得建制性力量的保障。米格代爾將國家定義為：“一個權力場域，其標志是使用暴力和威脅使用暴力，并為以下兩個方面所形塑：（1）一個領土內具有凝聚力和控制力的、代表生活于領土之上的民眾的組織的觀念；（2）國家各個組成部分的實際實踐。”2即真實的國家由觀念和實踐兩種元素形塑。因此，國家能力的來源不僅應該包含其自身的主體性，同時也應包含與社會互動的主體間性。在此范式下，國家能力主要被理解為社會控制能力。國家能力又可被細分為滲透能力（國家行政機關和意識形態深入社會的能力）、調節能力（國家通過制定規則來協調社會關系的能力）、汲取能力（國家從社會中汲取所需資源的能力）以及分配能力（國家合理配置和運用資源的能力）。

國內學界對國家能力理論的關注經歷了一個由微到顯的過程。20世紀90年代初，王紹光和胡鞍鋼率先將“國家能力”概念引入學界，公開出版了《中國國家能力報告》。其中指出，國家能力就是國家將自己的意志、目標轉化為現實的能力，包括汲取財政能力、宏觀調控能力、合法化能力以及強制能力3。后來，王紹光和胡鞍鋼又將國家能力劃分為國家基本能力和國家基礎能力。國家基本能力包含強制能力（國家合法壟斷和使用暴力的能力）、汲取能力（國家從社會中汲取資源的能力）、濡化能力（國家意識形態對社會的輸送能力）；國家基礎能力包含認證能力和規管能力（國家制定規則以約束和調節社會關系的能力）、統領和再分配能力（國家合理配置和運用資源的能力）、吸納和整合能力（國家吸取和整合社會意見的能力）4。國家基本能力是國家基礎能力發揮的必要條件。同時，他們意識到，在中國特有的國情之下，由于人們普遍持有一種“大政府觀”，因此，國家能力也常被替換為“政府能力”等術語5。一開始，這種國家能力研究沒有引起國內學界足夠多的關注和討論，但隨著中國發展越來越呈現出不可阻擋的崛起之勢，特別是十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”命題以后，有關“復合型國家能力”和“國家治理能力”的研究迅速躍升為時代顯學6。在此過程中，有論者在考察后發國家不同現代化道路時意識到，國家領導者的能力是構建國家能力的主體性來源，政黨的領導力則是國家能力發揮的基礎與前提7。于是，一種強調政黨統領國家建設的新型國家治理范式應運而生8。越來越多的學者據此來把握中國共產黨的領導實踐與中國國家能力提升及綜合國力增強的內在關系1。總之，人們越來越清晰地認識到，國家與國家之間的差異主要就體現在國家能力強弱的差異上。甚至可以說，國家能力的強弱直接決定了一個國家在國際競爭中的成敗。

（二）作為生產條件的國家能力

當前學術界雖然未就國家能力的具體內容達成一致共識，但對國家能力的重要性保持了一致認同。多數研究傾向于在“國家—社會互動主義”的理論框架下，將國家能力理解為國家基于對社會資源的控制，將自身意志、目標轉化為現實的能力。根據國家能力的構成來源，可以將國家能力劃分為基于國家主體自身的國家屬性能力和基于國家與社會互動形成的國家嵌入能力。這里無意對國家能力理論展開更加詳盡的分析，而是想要指出，現代國家理論及國家能力理論具有重要的經濟學意蘊，拓展了經濟學的研究視角。鑒于此，有必要將“國家”帶回經濟學的舞臺，構建一種納入國家能力的全新經濟學分析框架，為準確地解釋復雜的經濟現象提供一種更具體的綜合視野。重視國家能力對經濟活動的重要影響也就意味著，不能將實際生產過程簡單理解為單純由市場化企業主導的自發過程，而必須意識到，國家能力因素是各種生產要素得以展開和結合的一種前置生產條件，生產條件與生產要素共同組成了具體的經濟內容。

沒有國家能力的支持，就沒有統一的有效市場秩序。傳統經濟學是建立在一種“市場烏托邦”的“神話”基礎之上的。在其分析框架中，國家以及國家能力事實上不在場。當然，傳統經濟學中也有“國家”或者“政府”概念，但其主要作為一種外生變量而存在。自由主義經濟學思想認為市場獨立于政府之外，經濟學經典理論中推動社會進步的市場機制，比如契約、產權和社會資本等，似乎是完全自發形成的，市場經濟不需要政府的干預就可以達到一般均衡狀態，政府沒有經濟職能，只需要承擔公共管理職能，也就是扮演好市場的“守夜人”角色即可。后來，凱恩斯主義經濟學者認識到市場不是萬能的，存在市場失靈的情況，因此主張在必要情況下可以進行政府干預。但他們還是傾向于認為，市場之所以失靈是因為市場機制沒有得到充分發揮，需要外在的政府干預來恢復市場秩序，也就是將政府理解為從屬于市場的主體，政府的經濟職能只體現在市場失靈的領域范圍內。于是，政府的存在似乎依賴于市場失靈問題，這完全有悖于我們對國家（政府）起源的理解。傳統經濟學采取一種市場與國家（政府）截然分立的兩分法思維來看待經濟發展問題，因此，其總是在主張市場萬能的經濟自由主義和倡導國家干預的凱恩斯主義這兩極間搖擺。傳統經濟學雖然不斷提及市場，但更多聚焦的是交換，也就是市場的交易過程和結果，包括供求關系、價格機制、資源配置等，對于市場本身的結構、功能、演化等問題的深入探討相對較少。實際上，統一的穩定市場是在國家的庇護和支持下才得以產生。如果深究市場的發生機制，可以看到，大規模的商品市場是隨著人類社會發展而逐漸形成與發展起來的，是社會經濟發展到一定階段的產物。雖然市場形成的前提條件是人類需求和交換行為的存在，但這并不是充分必要條件，市場的發端需要國家能力的保駕護航。一般認為，成熟的市場經濟體制最早于18世紀末在英國確立。著名社會經濟學家波蘭尼以英國市場經濟的建立為例，在詳細考察這種市場制度的起源后指出，純粹的自律性市場并不存在，其本身就發端于政治領域（比如政治改革、社會運動等）2。現代市場經濟體系配置資源的前提是政府在法律或政策層面采取行動，諸如使用國家的強制能力和規管能力來保障產權安全、健全勞動力市場、維護社會信用體系穩定等。也就是說，根本找不到脫離國家的純粹市場。市場與國家不是對立關系，而是一體關系。國家在規范著市場內容，市場也在塑造著國家形式。

國家能力的發揮事實上貫穿于社會經濟系統運行的全過程。如果按傳統政治經濟學，將全部經濟活動理解為生產、交換、分配、消費四個環節，則可以看到，國家能力的發揮或多或少地滲透在各個環節之中。在生產環節，國家出于國際競爭的需要，常常會發揮濡化和整合等能力，進行大規模招商引資，引導產業發展方向，并鼓勵科技創新，加強人才培養，也即促進各種生產要素的充分流動。在交換環節，國家作為秩序供給者和保障者，常常會發揮強制能力和認證能力來制定和執行法律法規，打擊不正當競爭和各類違法行為，促進資源的有效配置。在分配環節，國家作為一個獨立的主體，首先必須要保證維持自身運轉的財力，因此必須發揮出汲取能力，通過稅收等手段從社會總財富中分得重要的一部分，從而得以進行一些公共基礎設施建設，提供更好的公共基礎服務，并完善社會保障體系。在消費環節，需要看到，國家財政支出行為本質上屬于公共消費的范疇，財政支出的不同方向會直接影響到社會收入結構和消費結構。因此，國家通過財政手段實現一些特定目的，實質就是在發揮自身的再分配能力，推動社會資源定向流轉。

二、國家能力視野下的突破性科技創新

實際的生產過程是個復雜的有機整體，一般認為，科技創新從屬于生產過程。按照傳統經濟學的理解，科技創新是競爭市場中的內生變量，是市場自律行為和企業家精神相互交織融合的產物。然而，正如傳統經濟學對純粹市場存在著不切實際的理解一樣，其對科技創新過程同樣存在著簡單化的理解。由于企業的短視行為、資金量較小等因素的制約，單純依靠創新主體自由競爭難以實現里程碑式的科技創新突破。前文已經指出，國家能力滲透于市場的方方面面，同樣也滲透到了生產環節。如果說科技創新從屬于生產環節，那么從宏觀來看，國家能力也必然滲透在科技創新的過程中。

（一）現代國家是本土科技創新的“孵化器”

回到歷史的現場，考察具有“毀滅性創新”效應的重大科技創新活動的具體過程，會發現其大多都是在國家能力的加持下實現的。

國家能力的發揮強化了科技創新活動的組織有序性。科學技術本身的發展具有層累性，如果說早期的科技創新活動是由科學家們在自由探索世界的過程中隨機推進的，那么隨著科技創新樹的不斷成型，人們需要解決的問題已經從過去的單點問題演變為復雜的系統問題，過去由科學家好奇心驅動的自由式探索在面對當前復雜的創新環境時便顯得力有不逮，可能存在創新鏈斷裂的風險。這就要求加強對科學研究工作的總體謀劃和組織領導。在市場經濟條件下，企業作為市場經濟的主體有著不斷開展科技創新活動的內在需求，于是企業逐漸擔當起了組織科技創新的任務，面向市場需求驅動的有組織科研創新應運而生，個體主義的科研模式逐漸被集群化的科研模式所取代。在企業積極籌劃有組織科研的基礎之上，要使科技創新工作不斷取得突破，往往還需要國家能力的介入。在國家層面建立和完善科技創新制度，營造良好的科研創新環境，真正實現科技創新活動的規范有序。具體來說，首先，國家發揮強制能力和行政能力保障科研創新活動所需要的各種創新要素的供給。各個創新主體間的資源孤島被打破，資源向特定科技領域流動和集中，科研活動的可持續性和穩定性得以保障。其次，國家發揮規管能力塑造良好的創新制度環境。科技創新是復雜的系統工程，包含科學研究、技術開發、成果轉化等多個環節，需要產業鏈、人才鏈、政策鏈等多鏈條的協同推動，如果缺少適配的政策制度就會制約科技創新。強有力的國家規管能力可以推動制度改革，尤其是建立完善的知識產權保護法，從各環節保障各個創新主體的合法權益，從而形成一種激勵相容的創新氛圍。通過統籌創新要素供給和健全創新制度安排，國家能力發揮保證了科研創新外部環境的安全穩定，進而強化了科技創新活動的組織性。

國家能力的發揮保障了科技創新活動的投入持續性。科技創新涉及諸多不確定性，例如技術路線的不確定性、商業價值的不確定性等，而不確定性即意味著風險性。更重要的是，很多重大科技研發活動需要的前期投資過于龐大，動輒幾億甚至幾百億，一旦研發失敗，可能意味著顆粒無收。這也就決定了很多中小企業根本無力承擔這種研發投入，即便是大企業，在組織大型科技攻關項目時，也面臨著巨大的財務風險。在這種情況下，很多企業出于經營穩定性考慮表現出風險厭惡性，自然也不愿意提供用來鼓勵創新的“風險資本”，于是難以專注于前沿技術的突破。而國家因其獨特的地位，可以作為最大的“風險投資家”進行持續性的科研投入。國家可以充分發揮資源汲取能力和分配能力，加強對創新主體的資源扶持力度。具體來說，通過財政投入、稅收優惠等手段為科技創新提供穩定的資金支持；通過建設科研基礎設施、推動產學研合作，確保科技創新所需的人才和設備供給等。此外，有些戰略性新興產業需要大規模資本長期持續投入，這是單個企業所難以負擔的，更需要國家政策的扶持和國家資本的介入。在這種情況下，國家可以通過發揮再分配能力，將有限的資金投向科技創新領域，直接對很多重大科技創新項目進行長周期滾動資助。不同于企業基于成本收益分析的短期經濟理性考慮，國家所追求的目標不僅是財務收益，更是科技創新的長遠戰略意義。可以說，以國家財力作為后盾來支持開展科技創新活動，是為不確定的創新結果提供了確定性的過程，解除了創新主體進行技術攻關的后顧之憂，從而鼓勵大家“坐冷板凳”以十年磨一劍。

國家能力的發揮保障了科技創新活動的市場可及性。科學技術成為第一生產力的關鍵是要實現科學技術的順利轉化。科技創新成果只有與實際的生產過程相對接，才能真正實現其內在的應用價值。科技創新成果能否快速獲得市場垂青，是關乎科技創新活動循環的重要環節。但問題在于，對于很多新興科技來說，在其推出初期，市場對其潛在的經濟效益可能存在較大擔憂，因此對其市場需求相對較低。即便市場存在潛在需求，新技術過高的產業化成本也令眾多企業望而卻步。這時，國家可以發揮規管能力和行政能力，制定幼稚產業保護性政策，通過實施明顯優惠的財稅制度安排，來培育相關科技應用的潛在市場。同時，持續優化融資環境，為科技創新項目鋪設堅實的資金基礎，并牽頭構建高效的信息交流平臺，有效縮短資本與尖端技術之間的信息鴻溝，確保供需雙方精準對接。此外，國家還能夠發揮汲取能力和再分配能力，通過政府采購等方式為新興技術提供強有力的市場支撐，進而有效培育并激活這些技術的早期市場，促進其向產業化發展，為科技創新生態的繁榮奠定堅實基礎。尤其是某些面向國家重大發展需求的前沿技術，國家更有必要擔負起催生初期市場和培育戰略性新興產業的責任。總之，國家通過扮演科技創新轉化過程的服務者和科技創新成果的購買商，可以有效培育壯大科技應用市場，保障科技創新的市場可及性。

（二）國家能力助推科技創新的國際經驗

考察當今世界各國成功的科技創新發展歷程可以發現，其本土科技創新基本都離不開國家能力的保駕護航。只是不同的國家側重發揮了不同的國家能力，在科技創新體系中扮演著不同的角色。

1.國家作為基礎技術供應方。即國家承擔起基礎技術的研發任務，并將研發成果供應給市場各類主體。基礎技術研發具有周期長和資源需求量大的特點，且結果具有高度不確定性。這種長期性和高度不確定性意味著投資者需要承擔巨大的資金壓力和時間成本。這是單個企業或私人投資者難以獨立承擔的。這時，由國家擔任基礎技術供應方顯得尤為重要。國家憑借其強制能力和汲取能力，能夠穩定且持續地調動大規模資源，包括財政資金、科研人才、先進設備等，為基礎技術的研發提供堅實的保障。同時，國家可以充分發揮規管能力，制定并實施具有前瞻性的科技發展戰略和規劃，確保基礎技術研發的連續性和穩定性。這種資源汲取能力和戰略規劃能力是任何單個企業或私人投資者都無法比擬的。以美國為例，自20世紀初以來，美國政府深刻認識到基礎技術研究對于國家安全、經濟發展和社會進步的重要性，依托研究型大學建立了一系列國家實驗室，成功地將國家戰略需求與基礎技術研究緊密結合起來，實現了前端基礎研究與后端應用研究的無縫對接1。美國能源部官方網站所列出的75項重大技術突破，正是美國國家實驗室在基礎技術研究領域所取得的輝煌成就。這些技術成果不僅為美國的經濟社會發展提供了強有力的支撐，還通過市場化應用成為企業再創新產品的底層技術支撐，實現了科技創新與產業創新的深度融合。以蘋果公司為例，其推出的手機產品就融入了大量源自美國國家實驗室的技術成果，如互聯網、衛星定位系統和智能語音助手技術等。這些技術的引入極大地提升了產品的競爭力和用戶體驗。可見，美國政府作為基礎技術供應方播下了科技創新的火種，又在高科技公司的助推之下形成燎原之勢。

2.國家作為技術路線制定方。即由國家機構制定科技發展的短期以及中長期技術路線，這種規劃不是簡單地制定戰略目標，而是清晰地刻畫技術實現路徑。作為技術路線的制定者，國家既需要具有前瞻性的規劃能力，以制定出科學合理的技術路線，又需要具有嚴格的規管能力，以保障技術路線執行者在實施過程中不偏離既定方向。二戰后日本的通產省便是國家作為技術路線制定方的典型代表。首先，日本軍國主義時期遺留下的強大的國家強制能力和規管能力，樹立了通產省在科技創新領域的權威與公信力，成為日本政府主導科技規劃的重要基石。其次，這些能力也作為日本政府在戰后進行財稅體制改革的有力保障，強化了國家的汲取能力，為科技創新提供了充足的資金支持。最后，強大的資源分配能力使日本能夠在戰后迅速調整方向，將有限的資源投入對國家長遠發展具有關鍵作用的科技領域。以上這些國家能力保障了日本戰后在“技術追趕階段”的經濟快速復興。具體來說，在20世紀50至70年代，日本通產省秉承“貿易立國”的理念，主動承接美國的技術轉移，同時采取“傾斜生產”的技術路線，將巨額投資注入電力、鋼鐵、化工及機械等基礎行業，快速打造起一套完整的重工業體系。通過二次開發與集成創新，日本的工業制造水平得以迅猛提升，不斷逼近世界領先水準。但是20世紀70年代以后，日本通產省選擇扶持超大規模集成電路、第五代電子計算機等產業，未能準確把握信息技術革命的趨勢，與硅谷所代表的新一輪技術革命浪潮逐漸脫節，錯失了重要發展機遇。可見，當從“技術追趕階段”進入“技術領先階段”時，技術創新的不確定性和復雜性加劇，國家對市場變化的反應速度可能慢于創新主體企業對市場變化的反應速度，此時國家作為技術路線的制定者需要具備吸納整合社會不同意見和利益訴求的能力，以強化國家的戰略規劃能力。?

3.國家作為創新知識購買方。這里可以從兩個維度來理解，一是從狹義角度看，國家直接購買創新知識。即國家通過政府采購的方式為新興技術提供必要的市場保障，以防止其因為初期市場不成熟而夭折。二是從廣義角度看，國家并非直接購買創新知識，而是通過實行一系列優惠政策，鼓勵市場其他主體購買創新知識，政府承擔一部分購買創新知識的成本。例如，為了促進新能源汽車產業的蓬勃發展，德國政府采取了一系列積極舉措。首先，德國政府充分發揮宏觀調控能力和資源調動能力，以政府購買的形式大規模采購電動汽車，并將其作為公務用車及公共交通汽車。這種政府直接購買創新知識的方式不僅培育了新能源汽車的早期市場，也為激發消費者的購買欲望樹立了榜樣。2011年5月，德國政府發布《電動汽車政府方案》，要求電動汽車在聯邦政府各部門新購公務用車中的占比達到10%。這一比例在2017年啟動的《清潔空氣計劃（2017—2020）》中進一步提升至20%1。其次，德國政府發揮再分配能力，通過政策補貼這種政府間接購買的方式促進新能源汽車市場的進一步壯大。德國政府于2016年5月實施了電動汽車購置補貼政策，根據車型和售價提供差異化補貼。這一舉措降低了消費者的購車成本，擴大了新能源汽車的產業規模2。在稅收政策上，2012年10月，德國聯邦政府通過交易稅修正案，將純電動汽車免征機動車稅的期限從原先的5年大幅延長至10年3。2020年6月，德國聯邦政府通過了經濟復蘇計劃，其中包含對購買電動汽車的消費者實施雙倍退稅。這一系列的政策無疑為電動汽車的長期發展注入了強勁動力。可見，德國政府通過直接購買和間接購買創新知識的方式，為創新系統提供了基礎支撐，保障了科學研究的自由度和獨立性，其獨特的“服務但不干預”模式，為全球科技創新事業樹立了典范。

4.國家作為協同創新組織方。即國家通過制度創新以充分調動整合社會其他各部門資源，并與之形成一個高效協同的創新體系，加速前沿技術的突破。一個鮮明的例證便是我國獨特的舉國體制。舉國體制作為中國科技創新領域的一項重要制度安排，充分體現了國家作為協同創新組織方強大的協調能力和資源分配能力。中華人民共和國成立后，面對仍然不穩定的復雜國際政治環境，迫切需要在短時間內實現尖端科技攻關，尤其是國防科技的重大突破。以“兩彈一星”為代表的國防科技突破不只是科技問題，更是復雜的系統工程問題，需要科研、工業甚至軍隊等多個部門的聯動合作，比如科研部門負責前沿技術的探索與研發，工業部門提供生產保障和技術支持，軍隊提供安全保障和負責試驗檢驗等。在協同合作攻克難關的過程中，由于參與部門的廣泛性，不可避免地會遇到權責界定模糊、局部利益與大局利益沖突等復雜問題。為有效應對這些挑戰，亟須構建一個更高層級的領導核心機構，其主要職責是拆解布置任務與緊抓任務落實。由此，中共中央直接領導的中央專委成立。作為具有高度權威的行政權力機構，中央專委在完成重大任務過程中有權調動任何部門，為跨單位、跨部門的協同作戰提供強有力的組織保障和決策支持。需要強調的是，舉國體制并不是計劃經濟時代下的特有產物。從上文的分析可以看出，舉國體制本質上是一種任務體制1，即借助于專門的國家機構充分發揮國家的協調組織能力與資源分配能力等，從而完成一些重大任務。總之，國家作為協同創新組織方，可以高效調動社會各部門的資源，聯合各個創新主體，從而實現重大技術尤其是面向國家戰略需求的尖端技術的突破。

三、發揮國家能力建設自主創新體系

當今時代，科技創新水平正成為衡量一個國家綜合國力的重要指標，掌握著尖端科技的國家能夠擁有科技霸權。如今，為了繼續保持科技領先地位，一些科技霸權國家對中國進行系統性的科技封鎖和極限施壓，給我國的發展安全帶來了重大挑戰。與此同時，以人工智能技術為代表的新型工業革命浪潮正奔涌而來，新的歷史機遇呈現在我們面前，如何在新一輪科技競爭中勝出，乃至實現彎道超越，是擺在我們面前的現實問題。在此情境下，我們迫切需要補足原創性科技創新不足的短板，加快建設自主創新體系，努力由跟隨創新轉變為引領創新。

（一）以新型舉國體制突破關鍵核心技術

西方發達國家已經發展出成熟的科技技術路線，形成了成熟的社會分工模式，并且這種依托科技的社會生產力體系具有可復制性。此時，對很多后發國家來說，充分調用國家能力以整合各種社會資源來跟進學習便是一種最優選擇2。我國曾經形成的舉國體制正是發揮國家能力進行科技追趕的制度安排。從這個角度來看，舉國體制其實是一種后發國家的趕超戰略。需要指出的是，實行這種舉國體制必須要有一個強有力的國家體系，這個國家體系擁有較為強大的國家能力，能夠最大程度地實現社會動員，降低社會試錯成本，從而以最小的代價實現核心技術突破。也就是說，能夠形成一種舉國體制本身就是國家能力強大的表現，是國家競爭優勢的體現。不過需要看到的是，傳統的舉國體制也存在著嚴重的問題，主要體現在高度統一的政治經濟結構以及過度的計劃指令壓制了新的社會分工形式的出現，最后導致整個社會分工體系趨于僵化，缺少進行持續性創新的動力。

伴隨改革開放，我國逐漸由計劃經濟體制轉型為市場經濟體制。在市場經濟條件下，過去那種國家全能主義的國家能力受到了一定的削弱，在新的歷史條件下，計劃經濟體制下的舉國體制已經無法適用于當下。同時，面臨加快科技趕超和科技創新的緊迫時代任務，有必要探索建立一種科技創新的新型舉國體制來進行關鍵核心技術攻關。這里所謂科技創新的新型舉國體制是在市場化條件下，由國家主導的多元創新主體協同以實現核心技術突破的組織模式和運行機制。建立新型舉國體制同時也就意味著，與傳統舉國體制下的國家能力發揮方式不同，必須重塑市場化條件下的國家能力發揮方式，全面提升國家能力以駕馭市場經濟規則，并將國家能力貫徹落實于科技創新活動的全過程。新型舉國體制下創新協作的范圍更加廣泛，特別強調政府力量與市場力量的有機融合與協調。以C919國產大飛機的研發制造過程為例，2008年，由中國國務院國資委管理的中央企業——中國商用飛機有限責任公司（簡稱“中國商飛”）成立，肩負起研發國家大型飛機重大專項中大型客機項目的重任。中國商飛通過項目牽引，有效帶動了政府、產業界以及學術界等各方力量積極參與大飛機產業鏈的建設。在此過程中，“中國商飛”不僅大力支持各省企業承擔大飛機產業鏈相關模塊的科技創新任務，還積極協同地方高校和科研院所開展基礎與應用研究，成功構建了一個“以中國商飛為主體，市場為導向，產學研深度融合”的民機技術創新生態系統。這一體系不僅加速了C919大飛機的研發進程，也為我國航空產業的自主創新發展樹立了典范。

從傳統舉國體制到新型舉國體制的轉變體現了我國國家能力的動態提升，是我國處于不同時代背景下面對復雜外部環境，重塑國家能力以滿足發展需求的一種主動選擇，是國家能力在制度體系內的有力發揮。傳統舉國體制下，科技資源的調配由中央專委通過行政命令來實現。但如今市場經濟強調的是資源的優化配置與高效利用，傳統舉國體制下不計成本的資源注入模式難以持續。在新型舉國體制下，技術路線的制定與決策由黨中央和國務院領導親自掛帥的專項領導小組和項目制下的“兩總”（總指揮、總設計師）承擔。他們統一規劃、高效指導并統籌全社會的科技資源，致力于突破關鍵核心技術。換言之，項目制下“兩總”系統的引入使我國在技術路線制定上實現了國家意志和市場內生秩序的融通，能夠圍繞核心戰略目標，有效整合市場資源，通過競爭機制以最低成本實現科研進步和技術優化1。國家意志所代表的長期目標通過項目制嵌入市場中，使其和市場所追求的短期經濟利潤最大化的目標相協同。在此過程中，中國特色的國有企業能夠充當連接政府與市場的重要紐帶，國有企業持有的國有資本能夠作為耐心資本參與科技創新投資。可以看到，當前各地方國有企業以及相關的投資平臺正逐漸成為我國創投市場的主要資金來源。國有資本投資通過示范效應有效撬動了社會資本，形成了多元化的資金投入格局。這種多元化的資金來源不僅為科技創新提供了充足的資金支持，還促進了科技創新的快速發展和成果轉化。在這一過程中，傳統的科學準則、政治邏輯和經濟利益之間的潛在沖突被內化到共同體的協商框架內，技術路線的制定在滿足國家戰略需求的情況下兼具了市場推行的可行性。

（二）國家力量規范下的自主創新體系建設

在計劃經濟體制下，由于國家是資源配置的主體，國家能力的發揮無需通過其他中介，可以直接作用于經濟發展和科技創新。與此同時，計劃經濟體制所具有的“正反饋”特點會削弱既定政策進行適時調整與優化的能力，使得這種國家能力暴露出其脆弱性的一面2。如今，我國的經濟體制經歷了市場化轉型，市場力量得到前所未有的彰顯，這不僅改變了資源配置方式，也對國家能力的表現形式提出了新要求。國家能力的發揮不再單純依賴行政命令，而必須經由不同的市場主體，按照價格機制、交易機制等手段表現出來。在這種情況下，市場創新主體的成長成為國家創新體系建設的重要內容。在市場經濟體制下，國家的超越性在很大程度上表現為一種規范性的國家力量。這種國家力量規定著市場的邊界，在此基礎上，才逐漸形成所謂的市場自發秩序。很多人想當然地認為，國家力量所代表的公共利益和市場內在秩序所追求的效率之間存在不可忽視的緊張關系，認為將國家力量嵌入市場機制是對市場客觀規律的背離，是將國家力量凌駕于市場秩序之上。從國家能力理論出發，其實國家和市場本身就是相互嵌入的關系，強大的國家能力并不意味著對市場的壓制或替代，而是能夠更好地嵌入社會、服務市場。因此，自主創新體系的建設既要貫徹國家意志，聚焦國家重大戰略需求，同時也要融通市場秩序，維護和激發各類創新主體的活力，發揮市場在科技資源配置中的作用。故而，進一步健全新型舉國體制的關鍵在于，加強建制性科技力量的構建和強化企業技術創新主體地位。

一方面，加強建制性科技力量的構建。首先，強化中央科技委員會的引領與統籌作用。要深化新成立的中央科技委員會的內涵建設，強化中央科技委員會在新型舉國體制中的核心組織地位。中央科技委員會應主動承擔起關鍵核心技術攻關項目的策劃與推動工作，通過精準識別國家發展戰略需求與國際科技競爭態勢，明確界定關鍵核心技術領域，為科研人員繪制清晰的研發藍圖，包括研發目標、技術路徑、時間規劃及預期成果，從而提供強有力的方向指引。其次，優化并增強國家戰略科技力量的布局與效能。政府應持續加大對國家實驗室、國家技術創新中心及國家重點科研機構等戰略科技力量的支持力度，同時鼓勵社會資本、企業資金等多元化資本參與，形成政府引導、市場主導、社會參與的多元化投入機制。同時，推動這些戰略科技力量與企業、高校等創新主體之間的深度合作，構建產學研用深度融合的創新體系，加速科技成果的轉化與應用。最后，統籌協調軍民科技融合發展。明確軍民融合的重點領域和優先方向，聚焦國家安全與經濟社會發展的重大需求，實施一批具有戰略意義的軍民融合重大項目。同時，完善相關政策體系和配套制度，為軍民雙方在科技創新、人才培養、成果轉化等方面的深度融合提供有力保障。

另一方面，強化企業技術創新主體地位，真正讓企業成為科技創新主體。第一，要充分調動企業的創新積極性。可以由政府牽頭，聯合社會資本，為具有發展潛力和創新能力的企業提供必要的資金扶持。政府應制定一系列創新獎勵政策，包括但不限于稅收減免、研發費用加計扣除、創新產品政府采購優先等，對在技術創新方面取得顯著成效的企業給予實質性獎勵。此外，還可以設立“創新企業獎”“創新成果獎”等榮譽獎項，通過公開表彰和宣傳，提升企業的社會認可度和品牌影響力，激發企業的內在創新動力。第二，大型企業應發揮其技術創新的主力軍作用。科技領軍企業應積極參與構建創新生態，通過投資孵化、合作研發、技術轉移等方式，支持初創企業和中小企業的創新發展。同時，與政府部門、行業協會等合作，共同推動行業標準和創新政策的制定與實施，為創新提供良好的外部環境。第三，優化知識產權服務體系。政府要加強知識產權保護體系建設，明確知識產權的定義、歸屬、權利內容及保護措施，為創新者提供堅實的法律保障。加強知識產權服務機構建設，提高知識產權申請、審查、授權及維權等各環節的服務質量，降低企業的創新成本。加大知識產權執法力度，嚴厲打擊侵犯知識產權的違法行為，提高違法成本，形成有效的震懾作用。

責任編輯 " 倪子雯