人大參與地方財政重整的證成與構建

[摘 要] 地方財政重整是地方政府應對債務風險的重要應急處置措施之一。現行地方財政重整制度建立了國務院立法為主、省級政府立法為輔的立法結構和職能部門橫向聯通、省市縣三級政府縱向貫通的運行結構，形成了單一行政模式的地方財政重整權力運行機制，存在制度設計非中立性、利益分配非均衡性等困境。功能適當原則已經體現于我國國家權力運行機制的相關文件中，能夠在地方財政重整中發揮行政優益權與債權人財產權相適應的權利保障功能、利益最大化與法律人道化相協調的利益均衡分配功能。美國市政債務調整突破了僵化的三權分立學說，強調功能適當，允許適當的權力混合，側重于在國家權力運行中選擇最合適的機關，形成了司法主導、多元主體參與模式的市政債務調整權力運行機制。我國地方財政重整與美國市政債務調整雖存在差異，但二者均是通過債務調整應對政府性債務風險的應急處置機制。我國地方財政重整應依據功能適當原則，建立行政主導、人大參與模式的地方財政重整權力運行機制，以保障利害關系人實現監督權與知情權。人大參與地方財政重整可從先行授權地方試點展開，重點是建立地方人大專門政府性債務審查監督辦公室，明確償還資產經營性以及債權人利益分配有序性的利益分配基準，健全地方財政重整評估與公開，強化財政重整審查監督。

[關鍵詞] 地方財政重整；市政債務調整；功能適當原則；人大參與

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2025.02.013

[中圖分類號] F840.67 " " " " " " " "[文獻標識碼] A " " " " [文章編號] 1004-0544（2025）02-0121-13

基金項目：國家社會科學基金重點項目“我國憑單制公共服務供給法治化研究”（23AFX016）。

作者簡介：閆海，法學博士，遼寧大學法學院教授、博士生導師；王月，法學博士研究生，遼寧大學國家治理與法治研究中心助理研究員。

一、問題的提出

在我國，《中華人民共和國預算法》（以下簡稱“《預算法》”）具有財政憲法的地位，加之尚未出臺公債的專門立法，《預算法》第34、35條因此成為我國公債基本法律規范，其中第35條對地方舉債方式、規模、程序等予以規定，地方政府被賦予一定限度的舉債權。當地方政府的財政收支發生嚴重不平衡時，地方政府便會遭遇債務風險。目前，我國地方政府性債務基數較大，近年來部分地方專項債付息支出呈增長趨勢，地方政府性債務風險不斷加劇，除部分經濟實力和財政實力較為雄厚的地區外，許多地區均存在較高的債務風險。

2023年7月，中共中央政治局會議提出“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”1。此次會議要求各地區全面摸查政府債務底數，并制定相應化債方案。從中央與地方制定的化債方案來看，以對重點省份以及非重點省份的部分地區進行投資約束、延長化債期限、設置過渡期限、允許借新還舊等為主，基本延續了傳統的“以時間換空間、以低息換高息”“嚴控增量、穩妥處置存量”的地方政府性債務風險化解手段。然而，部分地區存在地方政府性債務結構不合理，成本高、期限短的隱性債務占比過高問題，同時又普遍存在資源短缺、缺乏造血功能等弱勢，面對巨大的存量債務，傳統手段應對僅能實現債務的置換，存量難以得到消化甚至出現增量再度攀升局面。2024年7月，黨的二十屆三中全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱“《決定》”），指明了新一輪財稅體制改革的重要方向，提出“完善政府債務管理制度，建立全口徑地方債務監測監管體系和防范化解隱性債務風險長效機制”2，因此存量置換非長久之計，地方政府性債務風險化解須構建長效機制，而地方財政重整作為應對地方政府性債務風險的重要應急響應措施，通過“增收入、減支出、重管理”等手段對地方政府財政收支結構調整實現財政預算的修復，是構建長效機制的重要內容之一。

但是，地方財政重整僅規定在2016年國務院辦公廳印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號，以下簡稱“《應急處置預案》”）中，且僅有四川省資陽市雁江區和黑龍江省鶴崗市先后進行了財政重整，地方財政重整的制度運用在實踐中嚴重不足。美國經過長期實踐探索，打破了固有分權理論，以功能適當原則為基礎，構建了司法主導、多元參與的市政債務調整權力運行模式，被較多國家或地區所借鑒。迄今約八百多個美國市政機構實施了債務調整計劃，其中費城、奧蘭治縣、布里奇波特、邁阿密等通過市政債務調整實現了經濟復蘇。我國地方財政重整是否啟動、如何啟動以及如何分配利益則均以行政機關為絕對主導，缺乏對行政權的有效制衡。揆諸現實，美國市政債務調整權力運行機制值得借鑒，但我國國情決定了地方財政重整不能完全復制美國市政債務調整模式，應揚長避短，建立中國式權力運行模式。

二、我國地方財政重整權力運行的單一行政模式及其法治困境

（一）我國地方財政重整權力運行的單一行政模式

我國已經初步建立以行政機關為絕對主導的地方政府性債務風險應急處置機制，地方財政重整的立法主體、運行主體、監督主體均為行政機關，形成了單一行政模式下的地方財政重整混合權力結構。

1.國務院立法為主、省級政府立法為輔的立法結構

鑒于應急事件的突發性、緊迫性等特征以及行政效率原則的要求，在中央統籌地方政府性債務的同時，應急事件立法授權地方政府審時度勢選擇適合自身情況的應急處置機制。我國地方財政重整的立法結構表現為國務院在《應急處置預案》中建立地方財政重整制度，各省市政府據此制定地方政府規章予以細化。具言之，為應對地方政府性債務風險，2016年國務院發布《應急處置預案》，在應急響應中專設第4.2條地方政府財政重整計劃對財政重整計劃予以規定，加之第4.1.1和4.1.2條關于財政重整計劃啟動情形的規定、第4.4條關于財政重整應急終止的規定，初步形成我國地方財政重整的立法框架。各地先后出臺政府性債務風險應急處置預案多達一百余件3。但是，各省政府性債務風險應急處置預案基本延續了《應急處置預案》的相關規定。

2.職能部門橫向聯通、省市縣三級政府縱向貫通的運行結構

《應急處置預案》第4.2條規定了拓寬財源渠道、處置國有資產、申請省級救助等增加財政收入方式，優化支出結構等減少財政支出方式以及加強預算管理、改進財政管理等加強債務管理方式。第2.1條規定了債務應急管理小組在地方財政重整中的集中領導地位，還規定了財政、審計、金融監管、債務管理等多部門協作機制。各省在《應急處置預案》基礎上對職能部門的具體職責進行了明確的分工：債務應急管理小組由省政府設立，負責地方政府性債務應急處置預案的統籌協調工作；在增加財政收入方面，國資監管部門負責處置國有資產；在減少財政支出方面，發展改革部門負責投資計劃管理和項目審批；在加強債務管理方面，地方金融監管部門負責協調金融機構配合開展應急處置工作，人民銀行分支機構負責開展金融風險監測與評估，當地銀監部門負責指導與協調銀行業金融機構配合開展風險處置工作，審計部門負責審計監督，形成了橫向聯通的職能部門運行結構。

《應急處置預案》第4.1.1（2）條1賦予了市縣債務管理領導小組或債務應急領導小組地方財政重整定量強制啟動權和定性授權啟動權。市縣債務應急管理小組負責債務風險的研判，當一般債務付息支出占比超過10%或者專項債務付息支出占比超過10%時，以強制啟動方式啟動地方財政重整；當地方政府性債務達到Ⅰ—Ⅳ級任一債務風險事件應急響應后，省級政府成立的工作組、市縣債務管理領導小組或債務應急領導小組認為必要時，以授權啟動方式啟動地方財政重整。省級債務應急領導小組負責監督地方政府性債務風險的化解情況，省級政府在必要時可以成立工作組幫助制定或者組織實施風險地區財政重整計劃。總之，市縣政府是地方財政重整運行的主體，省級政府領導、監督市縣政府地方財政重整的運行，形成了省市縣三級政府縱向貫通的運行結構。

（二）我國地方財政重整權力運行單一行政模式的法治困境

法律是為了解決不同主體間相互沖突的利益進而形成的國家標準2。地方財政重整作為一種對財政收支進行調整、重新分配各方利益的地方政府性債務風險應急處置機制，既涉及以政府行政權、納稅人受益權為主的公共利益，還涉及以債權人財產權為主的私人利益，地方財政重整對公益與私益的重新分配應當實現公權力與公權利、公權力與私權利、公權利與私權利之間的平衡。然而，行政機關在地方財政重整中具有上級政府的代理人和經濟理性人等多重身份3，既是地方財政重整制度的設計主體與運行主體，又是地方政府性債務的債務人，還是向納稅人提供基本公共服務的權力主體。地方財政重整不僅受到行政機關立法的限制，還受到行政機關立法解釋的限制，既有立法層面的客觀限制，也有解釋層面的主觀判斷。當公益與私益分配產生沖突時，行政機關通常只考慮自身利益，可能會限制債權人的合法利益，減少為納稅人提供公共服務的成本，債務違約成本以地方財政重整方式轉嫁給利益相關人，以致利益得不到公平分配。

1.地方財政重整制度的非中立性

財政重整程序作為一種地方政府性債務風險的應急處置操作裝置，應當在對峙主體之間保持中立，不能在制度設計時便存在某種偏向。然而，以行政為絕對主導的地方財政重整在制度設計上具有非中立性。《應急處置預案》賦予了地方政府啟動、制定、實施財政重整計劃的權力，市縣債務管理小組和債務應急領導小組可以自行決定是否啟動財政重整以及如何制定和實施財政重整計劃。與授權制度相比，《應急處置預案》卻沒有制定與之匹配的控權機制，地方政府在地方財政重整中被賦予了不受約束的自由裁量權。以鶴崗市財政重整為例，《2020年鶴崗市決算公開》數據顯示，鶴崗2020年地方政府一般債務付息支出為1.4030億元，全市公共財政支出136.8億元，一般債務付息支出占比僅為1%，未達到地方財政重整定量強制啟動標準，而對專項債務付息支出尚未公布。《2020年度鶴崗市一般公共預算支出決算功能分類錄入表》和《2020年度鶴崗市政府性基金預算支出決算功能分類錄入表》又將無力支付的債務付息資金列入暫付款項目，沒有體現在一般債務付息支出和專項債務付息支出中造成支出比例不足。《2020年財政決算審核記錄補充說明》公布鶴崗市財力不足無力支付到期債務還本付息55.7億元。根據鶴崗市公布的數據來看，鶴崗市未達到地方財政重整定量強制啟動標準，基于定性授權啟動權啟動財政重整。其他利益主體獲取是否達到地方財政重整定量強制啟動標準的相關信息僅依賴行政機關的政府信息公開，而在定性授權啟動下，是否達到啟動標準，行政機關被賦予了地方財政重整的絕對自主權。

另外，即使財政重整制度設計具有中立性，也有可能存在財政重整運行非中立性的情形。財政重整的強制啟動與授權啟動主體均為地方政府，財政重整計劃的制定主體與實施主體均源自地方政府內部或具有隸屬關系的上級政府，無疑使得地方政府在地方財政重整時利用天然的行政優益權選擇對自己有利的財政重整計劃，程序中立在運行時必然會受到威脅。

2.地方財政重整利益分配的非均衡性

基于地方政府對債務的剛性兌付傳統，即使面臨債務風險，地方政府通常也會通過各種方式償還債權人債務，債權人的財產權一般不會受到實質影響。為實現債權人的財產權，地方政府可能會選擇減少公共服務的方式減少支出。如果債權人債權的剛性兌付傳統優先于納稅人基本公共服務的受益權，地方政府將一般公共服務削減至低于公共必需品的水平來償還債務，造成債務風險從陷入困境的債權人蔓延到健康的納稅人，納稅人的合法權益受到侵害，從而引發一定的負外部性：第一，稅收收入用于償還債務而不是提供公共服務，會降低納稅人對地方生產活動的積極性；第二，納稅人可能采取“以腳投票”策略而遷徙至其他地區，地方政府財政收入隨之減少，地方債務風險將因此更加嚴重1。

三、地方財政重整權力運行的功能適當原則

傳統國家權力運行機制主要采取國家權力—國家機構—國家任務的邏輯2，而基于功能適當原則的國家權力運行機制實現了國家任務—國家權力—國家機構的轉變。根據功能適當原則，地方財政重整應當既保障權力機關的核心權力，又選擇最合適的機關限制權力機關的核心權力，各權力機關相互制衡可以確保地方財政重整達到最優狀態。

（一）國家權力運行的功能適當原則

權力混合與權力分立具有對立性，同一權力機關在權力混合下被賦予不同的權力，難以形成與權力具有對應性的責任，責任無人承擔，權力的功能實現便會受到威脅。三權分立的國家權力運行設計則反對國家權力交織，強調立法、行政、司法權力的一一對應分配，不允許任何主體同時享有兩種以上的權力，通過不同權力間的嚴格分立，實現國家權力運行機制的平衡。但是，立法、行政、司法權力因標準模糊、權力交叉等存在著不同權力之間的混合，三權分立的國家權力運行機制設計僅是權力平衡的一種理想模型或基本標準，在實踐中仍存在可行性缺陷。因此，德國率先提出了一種新的分權形式，即以功能主義劃分國家權力，側重于為國家權力選擇最合適的機構，既關注權力機關的核心權力體現，保障不同權力機關的核心權力不受其他權力機關干預，還關注權力配置的專業化和功能化，通過權力機關相互協調與相互依存，實現保障人民權益的初衷。功能適當原則實現了權力分立由消極的限制、緩和向積極的配置、平衡轉變，同時從先有權力配置、再為自己創設功能轉向先有功能、再權力配置1。功能適當原則并非完全否定權力分立的形式主義，也并非完全主張權力配置的功能主義，而是在形式主義與功能主義之間尋找融合點，允許適當的權力混合，在形式與功能之間找到最適合的權力機關，是在權力分立理論基礎上對形式主義的糾偏2。

功能適當原則形成初期是一種以功能的權力分立為方法解釋與適用權力分立的技術性手段，后美國、德國等國家逐漸形成以功能適當的方法解釋分權制衡的基本原則3。我國雖未明確規定功能適當原則，但關于國家權力運行機制的相關文件均隱含了功能適當原則的基本原理4，均強調了國家權力運行機制應向科學性與適當性發展，功能適當原則下國家權力配置的專業化與功能化要求能夠為國家權力運行機制的科學性與適當性實現提供保障。例如，2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“強化權力運行制約和監督體系”，“形成科學有效的權力制約和協調機制”5。2017年黨的十九大報告提出“深化機構和行政體制改革”，“完善國家機構組織法”6。2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出“科學設置機構、合理配置職能”，“構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系”，“堅持優化協同高效”7。

（二）基于功能適當原則的地方財政重整功能定位

功能適當原則要求根據國家權力的功能定位選擇具有功能優勢的權力機構。基于功能適當原則構建地方財政重整的國家權力運行機制，應先明確地方財政重整的功能定位。

1.行政優益權與債權人財產權相適應的權利保障功能

私法之債是平等的私主體之間的權利義務關系，公法之債則是公主體與私主體之間的權利義務關系8。政府舉債的外在表現是一種平等的債權債務關系，實質上具有隱性的權力色彩。主體之間的天然不平等造成債權人面對地方政府的債務違約時，地方政府可以基于行政優益權自行決定債權人的債權何時實現、如何實現。但是，地方政府提供公共服務的特殊性并非欠債不還的特權，地方政府組織構成與運行機制的特別也不是差別對待的特例，地方政府性債務并未脫離債的相對性。為了保證行政權的有效行使，行政機關必須具備一定的行政權力，但為了維護債權人的合法權益，抑制行政機關濫用行政權，行政機關行使行政權力必須受到必要的限制。現行單一行政模式下的地方財政重整強調地方政府的行政主體身份，單方面保障了行政機關的行政權力，賦予了地方政府不受制約的特權，違背了公法之債的基本要求。功能適當原則強調對僵化主義、形式主義國家權力運行機制的修正，當法律賦予權力主體多重身份時，因不同身份的權力范圍并非一一對應，權力混合極易產生超越權力范圍的行為，必須通過權力修正選擇功能最適當的機關加以限制。根據功能適當原則，地方財政重整強調地方政府必須按照法律的要求扮演行政行為主持人、參加人的角色，在不同的場景實現角色身份的轉變，通過選擇功能最適當的機關對地方財政重整的權力配置予以修正，實現不同場景下不同身份權力的一一對應。具言之，當地方政府作為行政主持人時，強調地方政府的信息公開以及地方財政重整運行程序的合法性、納稅人基本公共服務受益權的保障等；作為行政參加人時，具有債務人身份，重視債權人的權利保障救濟，強調財政重整計劃應當符合債權人利益最大化、公平對待債權人以及優先權原則。通過選擇功能最適當的機關限制地方政府利用行政主體身份行使債務人行為或利用債務人身份行使行政主體行為，既能保證地方政府的行政優益權，又能保證債權人的財產權。

2.利益最大化與法律人道化相協調的利益均衡分配功能

法律在選擇與協調利益關系時，除應當實現利益最大化外，還要關注法律的人道價值1。然而，實踐中利益最大化與法律人道化之間往往面臨非此即彼的選擇。在地方財政重整過程中，當債權人的財產權與納稅人的基本公共服務受益權產生博弈時，行政機關通常過度追求利益最大化，忽視了對法律人道價值的關注。雖然私權利的利益最大化與公權力的法律人道化存在沖突，但二者仍具有可相容性，當債權人財產權與納稅人受益權產生博弈時，私權利的利益最大化要求應當實現與公權力的法律人道化要求相協調，在追求利益最大化的同時，還要充分關注在地方財政重整過程中處于弱勢地位的納稅人，在利益分配時最大可能保障納稅人基本公共服務受益權的實現。雖然債權人在企業債務重組過程中享有絕對優先權，企業的所有資產均有可能被法院扣押、凍結用于償還債務，但地方政府作為債務人不同于企業，地方財政重整不同于企業債務重組，地方政府的資產不僅不能被法院扣押、凍結，其提供基本公共服務的公共性也決定了其資產用于實現利益最大化時將受到一定限制。功能適當原則不僅強調消極地限制國家權力，還關注政策本身的執行情況。根據功能適當原則，地方財政重整既關注地方財政重整的運行程序是否具備相應的法律依據、符合相應的法律規定，在財稅劃分與統籌分配時還關注債權人財產權與納稅人受益權。當地方政府將用于提供納稅人公共服務的資金償還債權人債務時，受功能適當原則影響，應當選擇更能關注法律人道價值的機關參與地方財政重整的利益分配。一方面，地方政府在財政重整過程中無論是增加財政收入還是減少財政支出，均應當保證納稅人基本公共服務受益權不受侵犯，納稅人不承擔債務風險的損失，堅守“少取多予”的“藏富于民”底線，而不是“多取少予”的“與民爭利”目標；另一方面，納稅人的基本公共服務受益權如果可以通過其他替代方式實現，則不能通過損害債權人財產權的方式為納稅人提供基本公共服務，既能體現法律的人道價值，還能實現債權人財產權的利益最大化。

四、我國基于功能適當原則的地方財政重整模式選擇

美國市政債務調整經過近90年的發展，已經成為市政機構債務風險化解的重要機制。從權力運行模式來看，美國市政債務調整解決了市政債務調整權力混合與權力分立的問題，其制度設計并非強調立法、行政、司法權力的絕對分立，而是突破了僵化的三權分立學說，在三權分立學說基礎上形成了功能適當下的司法主導、多元參與市政債務調整權力運行機制。然而，美國市政債務調整的司法主導模式源于其特有的聯邦主義政治框架、將政治問題法律化及其司法終局的法治理念2。我國地方財政重整的優化雖不能采用“拿來主義”，但美國市政債務調整的功能適當原則為我國單一行政模式下地方財政重整的權力混合提供了借鑒思路。鑒于此，代表人民行使國家權力的人大參與地方財政重整既符合我國現實國情，又能實現對利害關系人的多重利益保障。

（一）美國司法主導、多元參與的市政債務調整權力運行模式

美國市政債務調整雖規定在《美國破產法典》中，但市政機構債務調整與其他主體破產制度相比明顯不同，《美國破產法典》第7章“清算”和第11章“重整”適用于符合條件的在美國有居住地、住所、營業地點或者財產的個人或者企業，個人或企業破產傾向于“契約論”（Contractual Theory），旨在通過破產程序幫助債權人實現債權，因債務風險只涉及債權人和債務人，依據破產優先權規則，股東在全額償付債務之前不得保留其在企業的任何利益。第9章“市政機構債務調整”以財政收支不平衡、缺乏可持續性、無法滿足公共需求的市政機構為規范對象1，注重“新生論”（Fresh Start Theory），目的是通過制定和實施債務調整計劃，保護市政機構公共資產，幫助市政機構度過財政危機，實現財政重建。因作為債務人的市政機構屬于公共機構，提供的服務具有公益性，債務風險除涉及債權人與債務人外，還涉及納稅人，納稅人的基本公共服務受益權不能因市政債務調整受到影響，債權人財產權不能突破納稅人的基本公共服務受益權，債權人財產權的實現須以滿足納稅人基本公共服務受益權為前提。為防止債務調整對市政機構正常運作造成影響，“新生論”下的債務調整僅允許市政機構重組其債務資金，而不是重組市政機構或者為債權人的利益清算市政機構資產2。市政債務調整由第9章予以專章規定，自成一體，除一般規則外，不適用《美國破產法典》第7章“清算”和第11章“重整”的相關規定，形成了司法主導下的多元主體參與機制。

1.市政債務調整的司法主導

美國市政債務調整的建立淵源于《美國聯邦憲法》第1條第8款第4項規定，國會有權制定統一的聯邦破產法律。《美國破產法典》依據憲法破產條款和聯邦主義原則劃分了市政債務調整中破產法院的管轄權與其介入各州主權事務的界限。在破產法院與各州主權事務劃分中，《破產法修改及聯邦法官法》將破產事項劃分為核心破產事項和非核心破產事項，其中，破產法院對核心破產事項享有管轄權，可作出最終判斷，對非核心事項可作出處理，也可提出事實判斷和建議。而市政機構的財政自主性及其行政事務的公益性意味著破產法院在市政債務調整中不能享有完全的司法權，但破產法院對市政債務調整的核心破產事項仍然具有主導地位。第一，市政債務調整申請的程序要件與實質要件屬于核心破產事項，應當由破產法院作為確認的最終判斷機構。《美國破產法典》第109C（5）規定了市政債務調整啟動的程序要件：債權人應當按照類別進行分組，市政機構與每組債權人就其債務調整計劃進行協商并得到該組債權人半數以上同意才能向破產法院申請市政債務調整，還規定債權人人數眾多難以協商、享有優先受償權的債權人申請、非因市政機構過錯造成的協商不能通過導致市政機構不能得到每組債權人半數以上同意，但經破產法院審查，市政機構與債權人已進行真誠的協商，可以對市政債務調整申請予以審查；第 101（32）（C）（ii）條規定了市政債務調整啟動的實質要件：只有市政機構目前和未來的現金流無力償還到期債務時，市政機構才能向破產法院申請債務調整。第二，債務調整計劃是對破產所訴之物在債權人與債務人之間進行分配的破產重整方案，屬于核心破產事項，應當由破產法院作出最終判斷。根據《美國破產法典》第943條規定，美國破產法院確認債務調整計劃的標準可以總結為符合法律規定、公平地對待債權人、債權人利益最大化、債務調整計劃具有可行性。

2.市政債務調整的多元參與

美國市政債務調整在司法主導下還呈現多元參與的權力運行。

第一，《美國破產法典》下的議會立法授權機制。美國破產的基本法律制度由國會制定于《美國破產法典》。同時，《美國聯邦憲法第十修正案》規定，各州權力由各州保留，或由人民保留，賦予了各州獨立的立法權。為保障各州立法權，《美國破產法典》第109C（2）條規定，市政機構申請市政債務調整除應當遵循《美國破產法典》外，還應當得到州法律的明確許可，即各州通過制定緊急管理公共法案明確轄區內市政機構可以申請債務調整。美國各州通過制定緊急管理公共法案，規定了不同的市政債務調整授權條件：部分州規定了無條件授權債務調整，即市政機構在無州政府授權的情況下可自行決定是否進行債務調整，例如亞利桑那州、亞拉巴馬州、阿肯色州、俄克拉何馬州、南卡羅來納州、得克薩斯州、加利福尼亞州、紐約州、華盛頓特區；部分州規定市政機構只能在州政府授權后才能申請債務調整，但州政府僅負責債務調整授權，不干預市政機構債務的具體調整，例如康涅狄格州、路易斯安那州；部分州規定市政機構在州政府授權后申請債務調整，并由州政府干預市政機構債務調整，例如佛羅里達州、密歇根州、新澤西州、羅得島州、俄亥俄州、北卡羅來納州；部分州禁止市政機構債務調整，例如佐治亞州；部分州未規定市政機構債務調整授權條件，需要由州立法機關通過立法決定是否干預市政機構債務調整，例如伊利諾伊州、內華達州、田納西州1。

第二，行政自治下的破產事務自主管理機制。在美國，各州州長被賦予了各州的行政管理大權，但是并不參與涉及鄉鎮及市政機構的行政管理工作2。另外，為保證市政機構的財政自治權，與其他主體相比，《美國破產法典》賦予了市政機構在市政債務調整過程中更少的限制。根據《美國破產法典》第903、904條規定，市政機構在債務調整過程中享有自主管理內部事務的權力，破產法院未經債務人同意不得干涉債務人的政治或者政治權力、債務人的任何財產或者收入、債務人使用或者享有的任何創收財產。破產法院不能干預市政機構的政治意愿，不能指示市政機構采取任何行動或者指定受托人3。市政機構在債務調整期間無須得到破產法院的批準，即可按照其政治領導人的意愿繼續運行政府。另外，除市政機構存在隱匿資產等違法行為需要由破產法院指定破產管理人外，破產管理人可以由其自主選派內部人員擔任。

第三，常態化立法監督下的評估與合作機制。美國市政債務調整監督體系較為健全，當地立法機關、上級政府、選民和媒體均在不同程度上享有監督權。其中，上級政府基于其行政職權對市政債務調整活動進行監督，選民和媒體對市政債務調整活動也享有一定范圍的監督權。美國市政債務調整的監督權主要由當地的立法機關行使。進行債務調整的市政機構應當定期向當地的立法機關匯報市政債務調整情況，并由立法機關監測市政債務調整計劃的執行情況，對不利于財政恢復的行為提出糾正建議。另外，部分立法機關還建立了專門機構為市政機構提供合作和專業化的咨詢服務。

總之，美國市政債務調整基于功能適當原則對權力混合進行了優化，實現了權力機關之間的制衡：各市政機構在市政債務調整中雖然享有獨立的行政權，但國會和各州議會通過對市政債務調整制度的立法權限制市政機構的行政權范圍，破產法院通過對核心破產事項的司法干預限制行政機關運行中的違法行為，立法機關通過設立常態化機構指導行政機關的運行，實現了立法權、司法權和監督權既在最適當的時機介入干預行政權，又在最適當的時機退出保障行政權的獨立運行，在制度設計與運行上更符合中立性標準，在利益分配上更契合均衡性要求。第一，美國市政債務調整制度具有中立性。美國市政債務調整的制度設計主體為立法機關，立法機關不代表行政機關利益，在地位上具有中立性；市政機構雖然在市政債務調整運行時享有獨立的行政權，但是受到司法機關對核心破產事項的干預，對不符合中立性標準的行政行為有權予以調整。第二，美國市政債務調整利益分配具有均衡性。美國市政債務調整制度對相關主體的利益保障進行了較為詳細的規定，主要通過司法機關的介入保障相關主體的利益，包括市政債務調整申請階段設置了司法機關有限干預的雙向保障機制，賦予債權人申請市政債務調整為前置程序的債權人參與權，通過債權人的參與保障市政債務調整過程中的債權人財產權，防止債務人利用市政債務調整減輕債務責任；賦予破產法院對市政債務調整申請的審查權，避免債權人利用前置程序惡意不啟動市政債務調整；還賦予了破產法院債務調整計劃的確認權，對利益分配不均衡的債務調整計劃有權不予確認。另外，立法機關通過建立專門機構為市政機構提供合作和專業化的咨詢服務增強了市政債務調整利益分配的中立性。

（二）我國行政主導、人大參與的地方財政重整權力運行模式

地方財政重整并非純粹的行政行為，而是不同權力間的重疊交織，我國地方財政重整的單一行政模式權力運行機制既回避了權力混合問題，也沒有考量地方財政重整權力機關選擇最優化問題。功能適當原則下的地方財政重整在于保護權力機關享有其核心領域權力，同時具備一個合格、獨立、不偏不倚的第三人，制衡行政機關的行政權力。鑒于我國應急處置預案制度設計與運行傳統以及應急處置預案的突發性、緊迫性特性，司法主導的潛在缺點在于其成本高、周期長，不僅會分配給債權人較高的訴訟成本，還會拖延地方財政復蘇，且基于我國應急處置預案制度設計與運行傳統以及行政機關的財政自主權要求，地方財政重整應當堅持以行政為主導的模式。功能適當原則下符合要求的第三人應當是在國家權力配置時功能最具優勢、國家任務實現時最能作出正確選擇的機關。司法機關與立法機關雖然都具有限制行政機關權力、保護利害關系人合法利益的功能，但是司法機關的司法裁量僅能實現范圍和程序上的控制，難以保障利害關系人的監督權與知情權。相比之下，人大參與地方財政重整能夠兼顧利害關系人的監督權與知情權。

1.有利于保障利害關系人的監督權

無論是債權人還是納稅人，均有權監督政府的行政行為。人大作為代表人民行使國家權力的機關，由人大監督地方財政重整符合我國法律既有秩序，也有利于保障利害關系人的監督權。一方面，《憲法》第104條規定1，地方人大有權監督本級政府工作，有權撤銷本級政府不適當的決定和命令。地方財政重整屬于地方政府工作內容，符合《憲法》賦予的人大監督權職責范圍。根據《應急處置預案》第4.2.5條規定2，我國目前已經存在地方財政重整人大審查的相關規定，規定了審查范圍包括財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務、預算調整方案，但涉及地方財政重整過程中的人大審查監督僅僅局限于預算調整方案，其他審查內容主要以年度審查為主。2024年《各級人民代表大會常務委員會監督法》修正，將原第三章的章名“審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告”改為“財政經濟工作監督”，并且第18條將與地方財政重整相關的審查和批準預算調整方案、國有資產管理情況、政府債務管理情況列為常委會的財政經濟工作監督事項，但未將財政重整計劃、財政重整的執行情況、地方政府的償債狀況和財政狀況等內容納入人大審查監督范圍。隨著2016年地方財政重整的提出，各級人大參與地方財政重整能夠實現新的國家任務與現有國家任務法律秩序的連續性與一致性。另一方面，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對防范化解重大風險，加強人大對政府債務的審查監督作出了重大部署。2021年，中共中央辦公廳印發《關于加強地方人大對政府債務審查監督的意見》，支持地方人大對地方政府開展審查監督工作，將政府債務的借、用、管、還全過程納入人大審查監督范圍，健全地方政府向人大報告政府債務機制，持續跟蹤監督地方政府債務風險化解情況。2024年，黨的二十屆三中全會《決定》指出，“強化人大預算決算審查監督和國有資產管理、政府債務管理監督”1，重申人大對政府債務管理的監督職能。2024年修正《各級人民代表大會常務委員會監督法》第18條第7項明確了各級人大常委會對政府債務管理情況的監督。從改革開放以來我國的財政實踐來看，重大財政改革的建議和方案通常先由黨中央以財政黨規形式提出，再由立法機關以法律形式落實2。因此，地方財政重整作為政府性債務風險應急處置機制，由人大參與地方財政重整，審查監督地方財政重整的全過程既符合我國財政實踐，又符合黨中央對政府債務管理的發展要求。

2.有利于保障利害關系人的知情權

利害關系人對政府行政行為的知情權，既具有自由權和請求權屬性，還具有生存權和發展權屬性，是公民的基本權利。地方財政重整中的利害關系人知情權，包括債權人知情權和納稅人知情權。作為被動方的債權人和納稅人想要通過行政行為維護自己的合法權益，了解具體行政行為的相關信息是基礎。根據《政府信息公開條例》第20條第12項的規定，地方政府性債務應急處置預案屬于行政機關應當主動公開的政府信息內容3。2018年，財政部印發《地方政府債務信息公開辦法（試行）》（財預〔2018〕209號）。地方財政重整信息屬于該辦法第2條規定的縣級以上各級財政部門地方政府債務信息應當公開的范圍。而從地方財政重整的制度實踐來看，地方政府通常認為，地方財政重整對投資者而言是一個系統性的財政不穩定的信號，會影響有相似之處的政府或者項目，出于對傳染風險的擔憂，地方政府通常不愿披露財政數據及相關信息。所以，實施地方財政重整的地方政府公布的相關信息十分有限。以鶴崗市為例，鶴崗市地方財政重整的相關信息僅能查詢到鶴崗市于2021年7月27日召開鶴崗市政府第十六屆七十二次會議，作出鶴崗市將啟動財政重整計劃的決定，并匯報了財政重整計劃的實施方案、預算調整情況以及專項資金盤活情況，12月23日發布取消政府基層工作人員招聘計劃。

相反，如果投資者在地方政府實施財政重整過程中能夠及時掌握完整的信息，將財務狀況良好的政府和項目與陷入風險的政府和項目區分開，會減少債務風險的傳染效應，化解危機蔓延的規模。因地方政府對地方財政重整信息公開的正外部性影響存在的傳統誤區難以在短時間內轉變，地方政府主動公開或者依申請公開地方財政重整信息較難實現，因而需要第三方權力機關介入地方財政重整信息公開。基于地方政府有向人大報告地方政府性債務的義務，人大在地方財政重整信息獲取方面具有準確性、及時性、強制性，由人大監督利害關系人知情權實現，可以有效發揮地方政府與利害關系人之間的聯結樞紐作用。所以，人大具備了其他權力機關不具備的信息獲取優勢。但是，人大對地方財政重整信息公開的監督權實現，是一個遞進的過程，應當在確保地方政府對人大的地方財政重整報告義務落實基礎上逐步實現。

五、基于功能適當原則的人大參與地方財政重整制度構建

我國目前已形成了行政主導的地方財政重整制度基本框架，但因缺乏相應的控權機制難以發揮地方財政重整的應有功能。以美國市政債務調整權力運行機制為鏡鑒，結合我國實踐，在保障行政機關財政自主權的前提下，基于功能適當原則通過人大參與適時介入地方財政重整，充分發揮人大的監督審查職能，仍需系統化制度支撐。

（一）人大參與地方財政重整運行的立法設計

《關于加強地方人大對政府債務審查監督的意見》（以下簡稱“《意見》”）作為中共中央關于地方人大對政府債務審查監督的頂層文件，構建了明晰的政策框架。但是，該《意見》僅能作為政策性文件具有指導性意義，不具有法律效力，地方財政重整的人大參與機制首先應當在法律層面予以明確，才能具備法律上的正當性。根據《關于2023年度政府債務管理情況的監督調研報告》，2018年以來，“各級人大及其常委會依法加強政府債務審查監督”“建立聽取和審議政府債務管理情況報告制度”1。黨的二十屆三中全會《決定》要求，“健全人大對行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關監督制度，完善監督法及其實施機制”2，2024年修正《各級人民代表大會常務委員會監督法》第25條將政府債務管理情況年度報告機制列入法律規定3。地方財政重整計劃、財政重整的執行情況、地方政府的償債情況與財政狀況等內容超出常態下的政府債務管理情況年度報告的范疇，仍須進一步推進立法，但受歷史沿革和法律穩定性影響，地方財政重整的人大參與機制納入《各級人民代表大會常務委員會監督法》體系尚需較長的實踐探索，可由地方先行試點，探索建立地方財政重整的人大參與機制，待時機成熟后，由全國人大將地方財政重整的人大參與機制上升為法律，既符合中共中央政策的發展方向，還可以在實踐探索中總結最科學的制度。

（二）人大參與地方財政重整的機構安排

《意見》明確了地方各級人大及其常委會對政府預算草案、預算調整方案、決算草案的審查批準和預算執行監督，《各級人民代表大會常務委員會監督法》增加了常委會對預算調整方案、國有資產管理情況、政府債務管理情況的審查監督，但這些審查監督程序均為事后監督，人大僅通過上一年度政府債務執行和決算情況表審查政府性債務還本付息情況，對地方政府新增隱性債務和化債不實等情況審查監督的及時性難以保障。美國為及時遏制地方政府新增隱性債務和化債不實等情況，成立了專門的機構監督地方政府財政恢復與財政穩定。例如美國北卡羅來納州成立了地方政府委員會（Local Government Commission）4。地方政府委員會的監督系統分為兩個主要部門：債務管理和財政管理。債務管理部門主要負責對地方政府的發債與償債行為進行監督，財政管理部門主要負責對地方政府的財政狀況進行持續監督，由地方政府委員會定期對地方政府的財政狀況進行評估，當地方政府出現財政風險時，地方政府委員會將與地方政府合作并提供常態化咨詢服務。黨的二十屆三中全會的《決定》強調，“健全全過程人民民主制度體系”1，為人大對地方財政重整過程中的舉債、化債行為實施常態化監督提供了改革方向。人大參與地方財政重整，應當在地方政府啟動財政重整后將年終一次性審查監督轉變為全年常態化審查監督。通過從地方各級人大預算部門選擇專業性較強的工作人員組建專門政府性債務審查監督辦公室，負責對實施地方財政重整的地方政府的債務執行情況和財政狀況進行實時監督，債權人和納稅人可以通過向人大專門政府性債務審查監督辦公室提出申請，對地方財政重整存在的政府違約、違法行為予以審查。

（三）人大參與地方財政重整的利益分配基準

財政作為國家為實現公共職能對社會總產品的一部分進行的價值分配，有關財政的每項收支安排，均是一種利益的分配2。地方財政重整作為一項財政收支安排，不僅攸關地方政府、債權人利益，還應保障納稅人利益，是地方政府、債權人、納稅人之間的一種利益再分配機制3。人大應當作為地方財政重整利益分配的最終判斷主體，同時以美國市政債務調整計劃的利益分配審查機制為基礎，嵌入納稅人利益保護機制，設定一定的利益分配基準。具體包括：第一，償還資產是否屬于經營性資產。地方財政重整不同于企業債務重組，地方政府不能將所有的資產用于償還債權人，作為行政主體部分的政府資產因需要維持地方政府的可持續發展，是確保地方政府“行政存在”資格的保證，用于償還債權人的資產只能是作為經營部分的政府資產。作為行政主體部分的政府資產如果被列入財政重整計劃會影響納稅人基本公共服務的提供，人大應當對償還資產是否屬于經營性資產予以審查。第二，債權人利益是否得到保障：（1）財政重整計劃的償還規則涉及債權人利益實現，作為財政重整計劃的重要內容，是否明確、具體；（2）財政重整償還義務經調整后，債權人的利益能否實現最大化；（3）在償還順位上，財政重整計劃是否有效保障某些債權人的優先權，享有優先權的債權人是否優先獲得償還機會；（4）財政重整計劃是否對某些債權人存在歧視，財政重整計劃中處于同一順位的債權人是否能夠獲得相同比例的償還機會。

（四）人大參與地方財政重整的主要機制

1.地方財政重整評估與公開機制

地方財政重整評估與公開機制主要體現在地方財政重整的執行階段。地方政府財政重整計劃的執行情況應當定期向地方人大專門政府性債務審查監督辦公室匯報，包括地方政府性債務限額、余額、還本付息情況、債券項目安排等，實時監測地方政府債務風險的應對情況，并對地方政府財政重整的執行情況進行評估，并決定是否予以調整。針對地方政府應當依法公開的財政重整信息，地方政府未經主動公開程序或依申請公開程序公開，經債權人或納稅人向人大提出申請，人大通過聽取地方政府對債務信息的報告，基于報告內容作出判斷，針對應當依法公開而未公開的信息，篩選區分對各方利益主體有利與不利影響的信息，并決定是否公開。

2.地方財政重整審查監督機制

根據《應急處置預案》，人大僅能通過對地方政府的預算調整方案進行審查批準的方式行使監督權，應當依據《憲法》第104條明確地方人大作為地方政府財政重整的監督機關，同時細化人大的監督范圍。具體包括：第一，啟動標準審查監督機制。地方財政重整的啟動涉及多方主體利益，無論是定量強制啟動還是定性授權啟動均應受到嚴格的限制。在定量強制啟動時，地方政府決定啟動地方財政重整后，經向人大提出申請，由人大對地方政府是否符合財政重整標準予以審查；在定性授權啟動時，由于地方政府可在未達到定量強制啟動標準時主動提出啟動地方財政重整程序，極易造成地方政府濫用財政重整權力損害債權人和納稅人利益，應當由人大對地方政府的定性授權啟動進行必要的限制。這方面美國的經驗可資借鑒：為防止市政機構濫用權力啟動市政債務調整，《美國破產法典》第101（32）（C）（ii）條規定以現金流測試審查市政機構是否符合啟動標準，由破產法院分析市政機構的現金流是否符合無力償還要求，如果市政機構的財務困境只是暫時性的，破產法院有權拒絕市政機構的債務調整申請。現金流測試能夠準確計算市政機構目前和未來的現金流是否有能力償還到期債務。因此，由人大對現在和未來的收入配置、財政能力以及無力償還進行償債率測試，確定地方政府債務風險等級后，地方政府方能啟動地方財政重整。第二，財政重整計劃審查監督機制。《應急處置預案》僅規定了財政重整計劃應當由省級政府成立的工作組、市縣債務管理領導小組或債務應急領導小組制定或者實施。通過同級人大對地方政府的財政重整計劃草案予以審查，針對不符合標準的財政重整計劃草案，同級人大有權不予確認，并指定一個合理期限，由地方政府重新提交財政重整計劃草案。第三，終止標準審查監督機制。根據《應急處置預案》第4.4條規定，地方政府實現財政重整目標，并經上級主管部門同意后，可以終止地方財政重整。但是《應急處置預案》并未對財政重整目標的標準進行界定，是否實現財政重整目標由上級主管部門自行決定。地方財政重整的終止意味著地方政府債務風險解除，恢復財政自由。為防止地方政府在財政重整終止后再次面臨債務風險，定量強制啟動的地方政府，是否實現財政重整目標經上級主管部門同意后，應當報同級人大決定，同級人大對財政重整計劃的執行情況予以評估，債務風險降低至財政重整啟動標準以下，并對未到期債務和未來債務有了妥適安排并具備償還能力，便可以終止財政重整程序；定性授權啟動的地方政府，因定性授權啟動具有較強的自主性，是中央政府賦予地方政府行政自主權的表現，債務風險相比定量強制啟動較弱，是否終止財政重整程序可以由地方政府自主決定。

六、結語

受財政體制的影響，我國的地方政府性債務不僅存在時空錯配和權責錯配的問題，還會因此誘發債務風險。作為應對地方政府性債務風險的重要手段，地方財政重整制度的合理設計有助于避免出現債務風險后地方政府無計可施的情況，能夠為地方政府提供喘息的空間，使其能夠在解決債權人債務與儲備資金問題的同時，為納稅人提供持續的公共服務。缺乏健全的地方財政重整制度會導致地方政府在面臨債務風險時，突破薄弱的體制框架，特別是容易被地方政府支配的行政機關實施體制框架外的政策，如強行打破與債權人簽訂的合同，甚至強制采用存款凍結、資本壁壘、債務違約、強制國有化等方式侵犯私人財產權。為此，應辯證地看待地方財政重整機制，通過功能適當原則構建地方財政重整制度，保障基本公共服務支出和政府有效運轉支出，同時注重與金融政策的協調，加強與債權人的溝通，不借財政重整損害債權人、納稅人利益，通過地方財政重整恢復政府財政，最終實現政府財政健康。

責任編輯 " 楊 " 幸