用制度創新破除國企改革“怪圈”

中央經濟工作會議指出，必須統籌好有效市場和有為政府的關系，形成既“放得活”又“管得住”的經濟秩序，并將高質量完成國有企業改革深化提升行動列為重點任務。

對國企改革而言，其面臨的循環“怪圈”是一個系統性問題，其根源深植于制度設計不足、管理哲學失衡、歷史文化影響和市場機制不成熟等多個方面。破除怪圈需要創新性的制度設計，例如實施“彈性管控”機制、設立“交叉問責”機制、建立“沙盒監管”制度、引入“政策日落條款”和推行“柔性產權”制度等，以創造一個更加健康、可持續的國有企業發展環境

國有企業改革中的“一放就活，一活就亂，一亂就收，一收就死”循環，如同一道難解的經濟治理魔咒，長期困擾著決策者和企業家。這一循環不僅反映了改革過程中的表面現象，還深刻揭示了深層次的制度矛盾和治理困境。

可以將這個循環比作駕駛一輛需要精細調校的復雜機器：松開制動，車輛迅速加速；加速過度，則失去控制；急于剎車，又可能導致系統癱瘓。盡管這個比喻簡化了問題，卻形象地揭示了國企改革中動態平衡的難題。

在“放”的階段，改革者們釋放了市場力量，猶如為經濟注入了新的活力。國有企業獲得更多自主權，創新和效率得到提升，經濟呈現出蓬勃發展的景象。例如，某些國企通過引入市場機制，實現了業務多元化和利潤增長。這種“一放就活”的現象，反映了市場機制的強大潛力。

然而，隨著改革深入，新的問題隨之浮現。過度競爭、違規操作、資源浪費等問題開始顯現，市場秩序面臨挑戰。這種“一活就亂”的狀況，暴露出制度設計的不足和監管體系的薄弱。

面對混亂局面，一些部門往往會采取強力干預措施，收緊政策以恢復秩序。這種“一亂就收”的做法，雖然能在短期內穩定局勢，卻可能扼殺市場活力，阻礙創新發展。

最終，過度管控導致企業活力喪失，創新動力不足，經濟增長乏力。這種“一收就死”的結果，反映了改革中效率與公平、創新與穩定之間的深層矛盾。

打破這個循環，無疑是一項艱巨的任務，需要我們超越簡單的“放”與“收”的思維模式，深入理解改革中的根本矛盾，并通過制度創新來實現動態平衡。這不僅需要智慧和勇氣，更需要系統性思維和長遠眼光。

國企改革循環怪圈的根源

“一放就活，一活就亂，一亂就收，一收就死”這一循環現象在企業改革過程中長期存在，反映了深層次的制度、文化和市場因素的復雜互動。這個怪圈不僅影響了經濟政策的效果，也阻礙了市場化改革的深入推進。要全面理解這一現象，我們需要從多個角度進行深入分析。

制度設計的不足

在分析國企改革循環怪圈的根源時，首先需要指出的是制度設計的不足，這是這一循環的核心影響因素。

首先，產權制度的模糊不清是問題的根源之一。在我們的經濟體系中，國有企業、集體企業和私營企業并存，各種所有制形式之間的界限有時并不明確。這種模糊性在“放”的階段尤為明顯，導致不同所有制企業在權益和責任上的界定不清，從而引發權責不明的問題。當放松管制時，各種經濟主體往往會試圖擴大自己的權益范圍，導致權責界定不清，越界行為頻發。例如，一些國有企業管理者可能利用職權牟取私利，而一些私營企業則可能借機侵占國有資產。這種情況不僅損害了國家和社會的利益，也扭曲了市場競爭環境。

其次，激勵機制的不健全是另一個重要因素。在“活”的階段，由于缺乏有效的長期激勵機制，許多企業和個人傾向于追求短期利益。例如，一些企業管理者可能為了短期業績而忽視長遠發展，過度擴張或者從事高風險投資。這種短視行為不僅威脅企業自身的可持續發展，也可能加劇行業乃至整個經濟的風險積累。

最后，監管體系的不完善則在“亂”和“收”的階段表現得尤為突出。當經濟活動出現混亂時，一些部門往往缺乏精準有效的干預手段，容易采取“一刀切”的管控措施。這種粗放式的監管不僅無法解決實際問題，還可能扼殺正常的經濟活力。例如，在國有企業的“科改示范行動”中，一些創新性的管理模式和激勵機制的引入為企業帶來新的活力，但也伴隨一定的風險和挑戰。當面臨問題時，一些部門可能采取過度收緊政策的做法，不分良莠地限制科改措施的實施。這種做法不僅打擊了個別存在問題的行為，也抑制了整體的改革創新動力，影響了“科改示范行動”的深入推進。

管理哲學的失衡

管理哲學的失衡增加了這一循環的復雜性。在國企改革過程中，常常表現出缺乏平衡思維、反應性管理占主導以及系統性思維不足等問題。這導致決策者難以在放松管制與加強監管之間找到合理的平衡點，進一步加劇了改革的循環困境。

在經濟高速增長時期，有的決策者可能過于樂觀，傾向于放松管制以刺激增長，忽視了風險累積；而當問題顯現時，又可能過度悲觀，采取嚴厲的管控措施，結果抑制了經濟活力。“從一個極端到另一個極端”的政策搖擺一旦形成，將增加經濟的波動性，也使得企業難以制定長期發展戰略。

反應性管理占主導地位也是一個突出問題。有的政策制定者更多是在應對已經出現的問題，而非前瞻性地預防潛在風險。這種被動的管理方式將使得政策常常滯后于市場變化。例如，在國有鋼鐵企業的改革過程中，當行業處于上升周期時，可能放松管制，允許企業大規模擴張產能。然而，當市場出現產能過剩問題時，又可能采取急劇的去產能政策。這種政策的大幅搖擺不僅導致資源的浪費，也使得企業難以進行長期規劃，影響整個行業的健康發展。

系統性思維的不足在國有企業改革過程中表現得尤為明顯。有的決策者在制定改革政策時，可能顧此失彼，難以全面考慮改革的各個方面及其相互影響。例如，在鼓勵國有企業進行技術創新和產業升級時，可能忽視了傳統產業工人的再就業問題。又如，在推動國有資本布局優化時，可能過度關注戰略性新興產業，而忽視了傳統基礎產業的穩定運行和升級改造。改革導向一旦片面化，不僅將無法實現國有企業的全面、協調、可持續發展，還可能引發新的社會矛盾和經濟問題。

歷史文化的影響

歷史文化的影響是這一循環的隱性驅動力。傳統的管理文化使得在“放”的階段，真正放權變得困難，管理者習慣于高度集中的決策模式；而在“收”的階段，面對混亂局面時，又傾向于采取過度集中的管控措施，缺乏靈活應對的機制。

一些部門往往傾向于直接干預經濟運行，而不夠重視通過完善制度來引導市場行為；這種思維方式導致在“放”的階段，可能仍保留過多的干預權力，使得市場主體無法真正獲得自主權。例如，即便在推行市場化改革的過程中，一些地方仍然習慣于直接干預企業經營決策，影響了市場的自主配置資源的能力。

而在一些企業里，“家天下”思想體現得較為明顯。這種思想使得企業管理者可能將企業視為個人的“私產”，在“放”的階段可能濫用職權牟取私利，而在“收”的階段又可能抵制外部監管。這種現象不僅損害了企業的長遠發展，也扭曲了市場競爭環境。

市場機制的不成熟

市場機制的不成熟是這一循環的外部催化劑。市場機制在許多方面仍有待完善，特別是競爭環境不健全和社會信用體系不完善。這導致市場自我調節能力不足，企業間的不公平競爭和資源錯配現象頻發，進一步加劇了“一活就亂”的問題。

競爭環境的不健全表現在市場準入障礙、地方保護主義、行政壟斷等現象仍然存在。這些因素抑制了市場的自我調節能力，使得一些企業可能通過非市場手段獲取優勢，而不是通過提高效率和創新來競爭。在“活”和“亂”的階段，這種不公平競爭可能導致資源錯配和效率低下。

社會信用體系的不健全則削弱了市場的自我約束機制。在信用缺失的環境下，一些市場主體可能為了短期利益而違反契約精神，損害他人和社會利益。這種情況在“活”的階段尤為明顯，一些企業可能通過虛假宣傳、逃避債務等手段牟取不當利益。而在“收”的階段，由于缺乏有效的信用懲戒機制，政府可能不得不采取更嚴厲的管控措施。

四個根源的內在聯系

這四個方面的根源之間存在密切的內在聯系。

歷史文化是這個問題的最深層基礎，如同一棵大樹的根系。歷史文化深深植根于社會土壤中，就像是無形的手，影響著人們的思維方式和行為模式，塑造著現代社會的方方面面。

文化土壤之上，制度設計如同大樹的主干，為整個社會提供了基本框架。受文化根基的影響，我們的制度設計可能在某些方面，例如在權力分配和市場管理上，仍帶有傳統色彩。

管理哲學如同在這個制度框架下生長出來的枝葉。它指導著具體的政策制定和執行，但同時受到文化觀念和既定制度的制約。這就可能導致在面對經濟問題時，管理者可能會在放松和管控之間搖擺不定。

至于市場機制，它的成熟程度直接影響著經濟的運行狀況。然而，市場機制的發展和完善又受到前三個因素的深刻影響。

這四個層面構成了一個相互影響、相互制約的有機整體。文化影響制度，制度規范管理，管理塑造市場，而市場的反饋又會促使管理、制度乃至文化的逐步調整。理解這種復雜的邏輯關系，有助于我們更全面地把握國企深化改革的挑戰，也為尋找破除怪圈的方法提供了思路。

國企改革循環的深層次矛盾

“一放就活，一活就亂，一亂就收，一收就死”這一循環現象在國有企業改革過程中長期存在，反映了制度、文化和市場因素的復雜互動。要打破這個循環，我們需要從效率與公平的平衡、活力與秩序的權衡、創新與穩定的取舍這三個方面，深入分析其背后的根本矛盾（如圖1所示）。

效率與公平的平衡

效率與公平的平衡是國有企業改革中一個長期存在的矛盾。改革初期，政策往往側重于提高企業效率，通過引入市場競爭機制和各種激勵措施來激發企業的活力。然而在實際操作中，效率導向的改革常常忽視了社會公平的問題。由于產權制度不清晰，許多企業的利潤和資源更多地流向企業內部少數管理層和利益相關者。這種利益分配不均在短期內可以刺激經濟增長，但從長遠來看會導致市場內外的各種矛盾和沖突，使得政策難以持續。因此，在面對這些矛盾時，一些部門往往不得不收緊控制權以彌補公平缺失，這在客觀上又抑制了市場的活力。

活力與秩序的權衡

活力與秩序的權衡是另一個核心矛盾。當市場活力得以釋放、企業在短期內實現快速發展時，市場秩序往往難以維持。特別是在監管體系不完善的情況下，投機行為和短期利益驅動行為泛濫，導致市場混亂。例如，在產權不清晰和激勵機制不健全的情況下，企業管理層可能通過各種非市場行為牟取私利，擾亂正常的市場秩序。當市場亂象叢生，一些部門出于維護社會穩定和經濟秩序的考慮，又不得不進行強有力的干預和控制。然而，這些措施往往采取“一刀切”的方式，導致市場主體的自由度受限，進而抑制了企業的創新活力和長期發展。

創新與穩定的取舍

創新與穩定的取舍在改革過程中同樣不可忽視。創新是推動國有企業改革和經濟發展的關鍵動力，但創新本身伴隨著不確定性和風險。當企業大膽進行技術革新和管理創新時，往往會打破原有的利益格局，帶來短期的不穩定。這種不穩定在沒有健全的法律和市場機制支持下，企業的技術革新和管理創新容易失控，導致市場失序，甚至引發更大的社會問題，如就業結構性矛盾和區域經濟不平衡。為了維持社會和經濟的穩定，一些部門有時會采取強有力的控制措施，確保短期平穩，但這種做法卻可能抑制企業的創新動力。隨著時間的推移，缺乏創新的企業難以保持競爭力和長期發展，逐漸失去市場地位。

三對矛盾的內在聯系

這三對深層矛盾之間存在密切的內在聯系，共同構成了國企改革循環的復雜系統。效率與公平的矛盾影響著活力與秩序的平衡。過度追求效率可能導致市場秩序失控，而過度強調公平又可能抑制市場活力。這進而影響創新與穩定的取舍，因為創新往往需要一定的效率導向和市場活力支持，而穩定則更多地依賴于公平和秩序的維護。同時，創新與穩定的矛盾又反過來影響效率與公平的平衡。過度強調穩定可能導致效率低下，而過度追求創新又可能加劇社會不公平。這種相互作用進一步復雜化了活力與秩序的管理難題。

理解這種復雜的邏輯關系，有助于我們更全面地把握國企改革的挑戰。同時，只有正視這些深層矛盾，才能設計出更加有效的制度創新舉措，實現國有企業改革的質的飛躍。

破除“怪圈”：五大舉措辨證施治

國有企業改革是一個復雜的系統工程，要求我們以辯證的思維來理解和解決其中的深層矛盾。長期以來，“一放就活，一活就亂，一亂就收，一收就死”的循環困擾著國企改革進程。基于辯證思維，本文提出五項制度方案（如圖2所示），旨在通過動態平衡來突破這一循環困境。這些舉措不僅要激發企業活力，還要確保有效監管，同時在效率與公平、活力與秩序、創新與穩定之間尋求平衡。

“彈性管控”機制：

數據驅動，精準治理

“彈性管控”機制并非簡單地在“管”和“放”之間二選一，而是通過數據驅動的精準治理，力求實現管控與放松的動態平衡。通過利用大數據和人工智能技術，構建動態、精準的企業監管系統，實時監測企業的經營狀況、市場環境和社會影響，并根據這些數據自動調整管控的強度和方向。當系統檢測到企業開始顯現活力時，就需要根據具體情況逐步調整管控力度，避免突然的政策轉向帶來的沖擊。同時，當識別到潛在風險時，系統會針對性地收緊相關領域的管控，而非采取全面管控。這種精準干預可以在保持企業整體活力的同時，有效防范特定領域的風險，實現效率和公平的動態平衡。

“交叉問責”機制：

多元視角，科學決策

“交叉問責”機制旨在打破部門、地區和行業之間的信息壁壘，通過引入多元化的監督和評估機制，促進更為科學、審慎的決策。雖然不同行業、地區的國企在經營內容和管理模式上存在差異，但他們在公司治理、風險控制、戰略決策等方面仍然具有共通性。“交叉問責”機制的重點并非要求監管者對具體業務細節了如指掌，而是要從公司治理結構、戰略發展方向、風險管控體系等宏觀層面進行監督和評估。例如，可以讓不同行業的國企高管互相監督，或者設立由政府部門、企業代表和獨立專家組成的監督委員會，這些來自不同背景的專業人士，能夠從各自的角度對企業的戰略和重大決策提供更全面、客觀的評判，有效彌補單一視角帶來的局限。同時，可以借助大數據、人工智能等技術手段，建立跨部門、跨地區、跨企業的信息共享平臺，為“交叉問責”機制提供數據支撐，提高監管效率和精準度。這種多方參與的決策和監督機制，確保在制定政策時考慮到各方利益，避免顧此失彼，有助于在激發活力和維持秩序之間找到最佳平衡點。

“沙盒監管”制度：

構建生態，賦能創新

“沙盒監管”制度體現了創新與風控的辯證統一。為了真正釋放“沙盒”的制度紅利，需要推進其從試點到生態、從監管到賦能的升級。這就需要突破單一的試點模式，構建國家級、區域級和企業級的多層次沙盒監管體系，形成梯度遞進的創新“試驗田”。例如，國家級沙盒可以聚焦戰略性新興產業和前沿科技領域，區域級沙盒可以結合地方產業特色進行差異化探索，企業級沙盒則可以鼓勵企業內部設立創新孵化機制。

與此同時，要推動“沙盒”之間，以及“沙盒”與外部企業的協同創新，打破“信息孤島”，促進技術、人才、資本等要素的自由流動，形成有利于創新的生態系統。例如，建立“沙盒”企業之間的交流平臺，定期舉辦“沙盒”創新成果展示會等。“沙盒”不應只是監管的“真空地帶”，更要成為政策扶持的“高地”。可以針對不同類型、不同階段的“沙盒”項目，制定差異化的監管規則和容錯機制，在風險可控的前提下，給予企業更大的創新自主權。同時，為入駐“沙盒”的企業提供稅收優惠、融資支持、人才引進等方面的政策傾斜，幫助企業快速成長。更重要的是，要及時總結提煉“沙盒”監管的成功經驗和最佳實踐，形成可復制、可推廣的制度模式，為更大范圍內的制度創新提供參考。

“政策日落條款”：

主動評估，激勵改革

“政策日落條款”反映了政策持續性與靈活性的辯證統一，旨在避免政策僵化和滯后。但現行的“政策日落條款”更多是在保障政策的有效期，缺乏對政策實施效果的評估和激勵機制。未來，需要從被動到主動，從保障到激勵，進一步完善“政策日落條款”。這就需要建立健全政策評估體系，在政策制定之初就要明確評估指標和退出標準，并定期對政策的實施效果進行科學、客觀的評估。

對于評估不達標或者不再適應市場環境的政策，要及時予以廢止或者調整，避免政策的“拖延癥”，更不能“新官不理舊賬”。同時，要將“政策日落條款”與國企改革目標掛鉤，設置差異化的政策有效期。對于鼓勵創新的政策，可以設置相對較長的有效期，給予企業穩定的預期；而對于階段性扶持政策，則要設置明確的退出時間表，避免企業產生依賴。還可以根據企業的經營效益、創新能力、社會責任等指標，對政策有效期進行動態調整，激勵企業不斷提升自身競爭力。升級、完善“政策日落條款”，可以有效避免政策的“拖延癥”和政策性“依賴”，推動國企改革在更加高效、規范、透明的環境下進行，實現政策的精準滴灌和資源的優化配置。

“柔性產權”制度：

動態優化，激發活力

“柔性產權”制度體現了國有資本和社會資本的辯證關系。它不僅僅是調整國有股和社會股的比例，更在于根據企業業績、市場狀況和發展戰略，動態優化產權結構。這不僅體現在股份比例上，更需要在投票權占比和方式上體現“柔性”。例如，當企業市場化程度高且經營良好時，可以增加員工持股比例或者引入更多社會資本，激發更大的市場活力；反之，當企業承擔重要公共職能或重大風險時，則適當增加國有股份比例，確保國有資本在關鍵時刻發揮主導作用。

更重要的是，可以通過賦予持有特定資源或者具備特殊能力的關鍵人員更大的投票權——即使他們的股份占比不高，以實現更靈活的治理結構，從而最大程度地激發其為公司發展作出貢獻的積極性。此外，“柔性產權”制度還可以探索股權激勵、員工持股計劃、混合所有制改革等多種方式，讓企業核心骨干和員工分享改革發展成果，激發企業內生動力。這種多層次、全方位的“柔性產權”制度設計，有助于有效應對改革循環的難題：既能確保企業始終保持一定的市場敏感性和創新動力，又不會脫離國家宏觀調控的范圍；在保障國有資產保值增值的同時，也為企業發展注入新的活力，實現國有資本和社會資本的合作共贏。

上述五項制度舉措并非孤立運作，而是形成一個相互支撐、相互制約的整體。它們在改革的不同階段和不同層面上，共同應對效率與公平、活力與秩序、創新與穩定等深層矛盾，以實現宏觀調控與微觀自主的有機統一。例如，在改革初期，“彈性管控”和“交叉問責”機制共同確保放權過程的平衡性；當企業活力被激發后，“沙盒監管”和“柔性產權”制度則協同工作，在鼓勵創新的同時控制風險；當出現市場混亂跡象時，“彈性管控”和“政策日落條款”又能共同發揮作用，既精準干預又不失靈活性。

通過運用這種辨證施治的方法，我們將不會簡單地在“放”和“收”之間搖擺，而是建立了一個動態平衡的治理系統。該系統不僅能夠持續激發企業的創新活力，還能確保有效的風險管控，適應市場的快速變化，同時維護國有股東的戰略利益。換言之，它能夠靈活、有效地應對改革過程中的一些矛盾和挑戰，為國有企業改革提供一條突破低效循環、實現質的飛躍的新路徑，進而有望創造一個更加健康、可持續的國有企業發展環境。

李勝楠博士、副教授，供職于天津大學管理與經濟學部；牛建波博士、副教授，供職于南開大學中國公司治理研究院、商學院，劉宸宇、李梓萌系南開大學商學院研究生