中國金融機構(gòu)改革與治理邏輯

金融機構(gòu)公司治理具有特殊性。因其自有資本較少，杠桿率較高，加上特殊的風(fēng)險傳染機制，除了規(guī)范的公司治理，強有力的監(jiān)管以及堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不可或缺，有助于風(fēng)險的防控

金融機構(gòu)公司治理非常重要。2023年10月中央金融工作會議強調(diào)，要加快建設(shè)金融強國。金融強國建設(shè)有六個關(guān)鍵要素，包括強大的貨幣、強大的中央銀行、強大的金融機構(gòu)、強大的國際金融中心、強大的金融監(jiān)管，以及強大的金融人才隊伍。其中，金融機構(gòu)是金融強國建設(shè)的重要微觀基礎(chǔ)，與強大的金融機構(gòu)直接相關(guān)的就是金融機構(gòu)治理問題。

現(xiàn)在金融機構(gòu)的公司治理都比較規(guī)范，非常契合經(jīng)合組織（OECD）關(guān)于公司治理的國際標(biāo)準(zhǔn)核心原則。然而回望過去，在剛加入世貿(mào)組織（WTO）時，我們面臨非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。當(dāng)時國際上很多悲觀觀點認(rèn)為，我國銀行業(yè)已技術(shù)性破產(chǎn)，壞賬率高企所形成的風(fēng)險亟待化解。

2003年5月，在人民銀行的牽頭下，我們大力推進金融機構(gòu)改革——從建設(shè)銀行開始，對國有金融企業(yè)以及其他的相關(guān)金融機構(gòu)進行改革。改革最重要的目的，是提升金融機構(gòu)的健康度，增強中國金融機構(gòu)的國際競爭力，把傳統(tǒng)上作為國有企業(yè)的金融機構(gòu)改造成真正符合現(xiàn)代公司治理要求的公眾企業(yè)。

改革的過程可以大致概括為“四部曲”。第一步，清產(chǎn)核資。我們把作為國有企業(yè)的金融機構(gòu)，以建設(shè)銀行為首，對其資產(chǎn)負(fù)債進行仔細(xì)梳理。第二步，注入新的資本。加入WTO時，我們剛經(jīng)歷過亞洲金融危機的沖擊，人民銀行通過動用外匯儲備的方式給國有金融機構(gòu)注入國有資本，提高國有金融企業(yè)的資本金水平。第三步，引入戰(zhàn)略投資者，實現(xiàn)股權(quán)多元化。即使動用外匯儲備注入資本金，過去的中國金融機構(gòu)仍是傳統(tǒng)的、單一的國有企業(yè)。因此我們面向國際引入戰(zhàn)略投資者，讓有國際競爭力的國際金融機構(gòu)作為戰(zhàn)略投資者進入中國的金融企業(yè)。第四步，公開發(fā)行股票并上市。我們實現(xiàn)了建設(shè)銀行分別在H股、A股市場的公開發(fā)行股票和上市。

后來，中國銀行、工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行紛紛按照“四部曲”進行了深度的改革，成功引入具有國際競爭力的一流大型金融機構(gòu)補充資本金，實現(xiàn)公開發(fā)行股票并上市，成為更符合現(xiàn)代金融市場規(guī)律、更具有鮮明的現(xiàn)代公司治理特點、更符合國際規(guī)范的公眾公司。有些金融機構(gòu)甚至實現(xiàn)了境內(nèi)外同步IPO。

經(jīng)過2003年的這一輪改革，我們成功地把國有金融機構(gòu)改造成符合公司治理規(guī)范的現(xiàn)代金融企業(yè)、公眾公司。目前，中國的大銀行從經(jīng)營指標(biāo)看普遍是國際領(lǐng)先的，在國際上具有競爭力，現(xiàn)在《財富》世界500強中我們的大銀行都排在前面。可見，規(guī)范的公司治理對于國有金融企業(yè)的改造，對于推進中國金融高水平開放發(fā)揮了積極的作用。

那么，有了公司治理是不是就能解決所有金融企業(yè)的治理問題？答案是否定的。

差不多在國有商業(yè)銀行股份制改革試點的同時，人民銀行開展了針對農(nóng)信社、城商行等中小金融企業(yè)的改革。我們按照同樣的思路對農(nóng)信社、城商行進行清產(chǎn)核資，建立規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，部分機構(gòu)通過IPO成為公眾公司，如江蘇有6家農(nóng)信社轉(zhuǎn)型為農(nóng)商行并成功上市。但是，我們現(xiàn)在反過來看，還有部分農(nóng)信社、城商行，雖然當(dāng)時填補了資本金缺口，建立了規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，之后仍然風(fēng)險叢生、問題不斷，成為防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)三年行動的難點問題。

同樣是建立了符合OECD規(guī)范、符合國際標(biāo)準(zhǔn)的公司治理結(jié)構(gòu)，在國有大銀行可行，在大量的中小銀行，我們卻發(fā)現(xiàn)不如想象中那么有效。為什么公司治理對于不同類型的金融企業(yè)產(chǎn)生了不同的效果？我們進行廣泛調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，一個非常重要的解釋是，金融企業(yè)和非金融企業(yè)存在非常大的區(qū)別，最大的區(qū)別就是金融行業(yè)自有資本比較少，這意味著金融企業(yè)的杠桿率比較高，和一般的生產(chǎn)型企業(yè)、服務(wù)型企業(yè)不同，并且存在信息不對稱等各種各樣公司治理沒有辦法解決的問題。

所以說，公司治理不是萬能的，解決不了所有的問題，尤其是對于杠桿率高企、道德風(fēng)險嚴(yán)重的金融企業(yè)。誠然，公司治理非常重要的目標(biāo)就是為了解決委托－代理問題，但委托－代理問題在金融行業(yè)更為突出和復(fù)雜。所以，對于金融行業(yè)，我們發(fā)現(xiàn)即便采用契合OECD標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的公司治理恐怕還不夠，這就是為什么金融行業(yè)需要強監(jiān)管的原因。

我們在建立強大金融機構(gòu)的同時，還要強調(diào)建立強大的央行、強大的監(jiān)管，因為只有央行和監(jiān)管真正強大了，才能克服公司治理短板、覆蓋其對金融機構(gòu)的風(fēng)險防控力所不能及的領(lǐng)域。我們對金融行業(yè)有嚴(yán)格的準(zhǔn)入，對金融從業(yè)人員有各種各樣的風(fēng)險管理要求，從監(jiān)管的要求和嚴(yán)格程度來看，要遠遠超過一般的工商企業(yè)。所以，不管是微觀監(jiān)管還是央行的宏觀審慎監(jiān)管，毫無疑問和現(xiàn)代公司治理一道，都在解決金融企業(yè)的風(fēng)險防控問題上發(fā)揮了非常重要的作用。

但僅有監(jiān)管夠不夠？僅有監(jiān)管還不行，因為不管是大型銀行的改革過程，還是農(nóng)信社、城商行、中小金融機構(gòu)的改革過程，央行一直是存在的，金融監(jiān)管部門也一直是存在的，在全面加強監(jiān)管的情況下，中小金融機構(gòu)的風(fēng)險隱患依然存在。

我們發(fā)現(xiàn)，在中國僅有現(xiàn)代公司治理、僅有強大的監(jiān)管還不行，根本原因源于金融行業(yè)自有資本低、杠桿率高。還有一個重要的原因，金融行業(yè)的風(fēng)險傳染機制有一些特殊性，例如，整個國家的金融業(yè)機構(gòu)總資產(chǎn)將近500萬億元，而流通中的現(xiàn)金僅有12萬億元，很多資產(chǎn)都是電子化的，但風(fēng)險往往都在電子系統(tǒng)里，難以有效捕捉和識別。

在這樣的情況下，僅有現(xiàn)代公司治理、強大的監(jiān)管可能不足以完全控制金融行業(yè)的風(fēng)險，尤其是當(dāng)我們的契約意識、誠信文化、監(jiān)管力量本身還不足夠強大的時候。我們發(fā)現(xiàn)，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在其中發(fā)揮非常重要的作用。我們不要忽視國有金融機構(gòu)黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)，黨委、紀(jì)檢、巡視巡察、審計、監(jiān)督，毫無疑問在風(fēng)險監(jiān)控中發(fā)揮了非常重要的作用。部分中小金融機構(gòu)在這方面恰恰是缺失的。

總之，對金融行業(yè)這種特殊的領(lǐng)域，除了規(guī)范的公司治理，除了強有力的監(jiān)管，我們認(rèn)為堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)有助于風(fēng)險防控，在公司治理還有欠缺的時候，是一道非常強有力的風(fēng)險屏障。堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，將有助于更好地守住老百姓的“錢袋子”，有助于更好地維護中國的微觀金融穩(wěn)定和宏觀經(jīng)濟運行穩(wěn)定。

作者系中國人民銀行江蘇省分行黨委書記、行長，本文根據(jù)其在十九屆中國上市公司董事會金圓桌論壇上的主題演講整理而成。