鄉鎮編外用工的組織形態及其轉變

摘 要 編外用工在推動基層實現有效治理方面發揮著至關重要的作用。以福建省橙鎮編外用工從專管員到綜合巡查隊的組織形態嬗變過程為例，借助“控制權”理論探究專管員和綜合巡查隊兩種編外用工形態的內在差異，揭示推動編外用工組織形態嬗變的結構性力量。研究發現：（1）專管員和綜合巡查隊兩種編外用工形態的根本區別在于實際“控制權”的差異化分配，橙鎮編外用工組織形態轉變的本質是鎮政府在爭取編外用工的實際“控制權”；（2）鄉鎮政府在“低治理權”情況下，面臨的治理資源有限與治理任務復雜、多元之間的張力，是推動橙鎮政府轉變編外用工形態、爭取編外用工實際“控制權”的關鍵力量。據此建議推動編制動態平衡，統籌使用編制資源；下放編外用工“控制權”，強化基層政府對處于其中的編外人員的支配能力；細分人員權責范圍，明確編外、編內人員的職務分工。

關鍵詞 編外用工；組織形態；“控制權”；低治理權

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-3456（2025）02-0172-12

DOI編碼：10.13300/j.cnki.hnwkxb.2025.02.015

基金項目：湖北省優秀青年社科人才培養計劃。

我國各級政府的辦公人員長期存在編內與編外共存現象，編外用工一直是各學科政府行為研究者關注的重點議題。所謂編外用工，是指政府或事業單位為了提供公共產品或公共服務，聘用一定人員完成相關工作，這些聘用的人員雖然由公共財政支付薪酬待遇，且直接接受政府或事業單位的管理，但是未被納入編制管理之中[1]。

以鄉鎮治理作為基本背景，既有文獻對編外用工的討論大多基于一個相似的結構化約束，即我國現行“一統性”的編制制度與鄉鎮不斷增長的治理任務，在實踐中表現出強烈張力[2]。其中，編制制度的“一統性”主要體現在兩個方面。一是各地行政編制皆由中央政府統一核定下達，地方政府只能在下達的總量內分配和調劑使用[3]。實踐中的具體運行規則是：省級提出編制總額，國務院編辦核定后下達，各省再分別下達，縣、區根據市審定的行政編制總額，確定本級行政編制和所屬鄉、鎮、街道的編制[4]。二是編制人員的聘用過程由中央和省級政府統一部署。1993年《國家公務員暫行條例》頒布實施，確立了公務員錄用的“凡進必考”原則；2006年，事業單位工作人員的錄用，亦全面實行“凡進必考”。當下，即使是最基層的鄉鎮政府編制人員錄用，也需要通過中央或者省級政府統一舉辦的公務員或事業單位考試。編制制度的“一統性”，意味著鄉鎮政府往往只能被動接受上級的編制安排，很難介入其中施加有效影響[5-7]。這種編制管理者和使用者相分離的制度設置，阻礙了實踐中的信息流動，增加了鄉鎮編制總量和編制人員數量的調整難度[8]。

鄉鎮政府所承擔的治理任務不斷增長亦主要由兩方面因素造成：一是隨著經濟和社會快速發展，各類新事物不斷在人們的工作生活中涌現，導致政府涉及的管理領域不斷擴張[9]；二是在“職責同構”和“屬地化”管理原則的制度設置下，各領域新增治理任務最終大多落到鄉鎮政府去具體執行[10]。其中，“職責同構”是指，在我國政府體系里，從中央到地方各級政府管理的事情大致相同，機構設置上“上下對口，左右對齊”[11]。這種組織結構在政府內部構建起一套任務的逐級傳遞體系，使得上級往往只扮演“傳聲筒”角色，而將包括新增任務在內的各項行政職責不斷向下級分派[12]。“屬地化”管理原則強調，基層百姓的日常事務（諸如戶口登記、納稅、訴訟、災荒救濟等）主要和所在地地方政府或行政組織發生聯系，并由它直接管轄，且與其他層級或區域政府發生聯系往往也要通過轄區政府這一中心[13]。這也意味著鄉鎮政府對轄區內包括新生訴求在內的所有治理任務都負有治理責任。

編制制度“一統性”與治理任務快速增長，導致鄉鎮政府編制人員數量與治理負荷之間的張力日漸突出，進而催生了大量的編外用工行為[14-15]。實踐中，當治理任務超出核定編制人員的承載范圍，上級政府主要采用“借編”手段向事業單位或下級政府調動人力資源[16]。而處在政府體系末端的鄉鎮政府由于沒有下級行政組織，在財政支出較為自主的情況下[17]，往往會通過編外用工等方式向社會索取人力資源[18]。而現有體制對鄉鎮政府編外用工的較少約束，在保證鄉鎮政府部門核心職能和隊伍穩定的同時，提供了一個彈性化的制度框架用以回應任務增長對人員的階段性需求[19]。人力資源得到擴充后，在規定機構的基礎上，鄉鎮通過加掛、合署辦公等形式將編外人員納入基層治理體系，達成再造政府組織結構、優化機構設置的目標[20]，使“小馬”拉“大車”在鄉鎮的治理場域成為可能[21-22]。

既有研究對于基層政府編外用工的討論形成了一個比較完整的邏輯鏈條，即“一統性”的編制制度限制了基層政府的編內用工行為，而這與不斷增長的治理任務存在張力，導致產生了嚴重的“人”“事”矛盾，因而，為了實現有效治理，基層政府只能通過編外用工彌補實踐中的人力資源空缺。由此不難發現，既有研究對于編外用工的分析，主要以編內用工作為參照。這些研究雖然增進了對編外用工現象的理解，但其客觀上是以編外用工的同質性假設為前提，即編外用工在組織形態、治理機制等方面具有高度的同質性。然而，這一前提假設是否符合客觀事實值得商榷。例如，在治理實踐中，基層政府中存在多種多樣的編外用工形態，并且不同形態編外用工所遵循的治理邏輯有著顯著的差異。因此，為了對既有文獻進行補充和推進對政府編外用工的理解，本文以橙鎮①政府編外用工從專管員到綜合巡查隊的形態嬗變過程作為分析對象，借助“控制權”理論探究專管員和綜合巡查隊兩種編外用工形態的內在差異，以揭示推動編外用工形態嬗變的結構性力量。

一、從專管員到綜合巡查隊：橙鎮編外用工的組織形態轉變

1.橙鎮與橙鎮政府概況：編外用工的結構背景

橙鎮隸屬于福建省A縣，土地面積107.2平方千米，下轄7個城市社區和25個行政村。轄區內各項基礎設施完善，有“寶龍廣場”“財富廣場”等多個商貿中心，有幼兒園、小學、中學等各類學校70多所，有“碧桂園”等各類現代化居民小區50多個。橙鎮經濟相對發達，2021年，其規模以上工業產值260余億元，完成一般公共預算總收入約9.5億元、一般公共預算收入約5.6億元。相較完善的基礎設施和相對發達的經濟，吸引了大量周邊鄉鎮人口前來定居，使橙鎮成為“超級人口大鎮”。截至2021年，橙鎮的常住人口約為23萬人，其中，戶籍人口8.9萬人，外來人口約14萬人②。

龐大的人口數量帶來了繁重的治理任務，因而，要實現轄區的有效治理，亦需要一個規模較大的政府組織。然而，實際運行中，橙鎮政府僅80個人員編制，編制數與居民數的比值約為1：2875，是一個典型的“小政府”，這便導致編制人員與治理任務之間存在強烈張力。例如，承擔全鎮200余千米道路管理任務的公路站以及承擔全鎮10條溪流、338.8萬立方米水庫和山圍塘管理任務的水利站，皆僅有1名編制人員；而承擔全鎮近7000家企業和商鋪安全生產管理任務的安全管理辦公室，雖然在名義上有3名編制人員，但事實上有2人同時還承擔了環保辦公室和紀委辦公室的有關任務③。

2.專管員的聘用與實踐困境

在治理負荷繁重而編制卻受到嚴格限制的情況下，編外用工成為橙鎮政府完成各項治理任務的重要依托。截至2022年2月，橙鎮政府共有各類編外人員75人，其中綜合巡查隊的人數最多，達30人。綜合巡查隊的“前世”是由多個上級部門出資聘用至鄉鎮政府的各類專管員，隨后由于無法與鄉鎮治理環境相適應才進一步調整、整合為綜合巡查隊。那么，綜合巡查隊如何由上級出資以專管員形態聘用而來？在實踐中面臨何種治理困境？

（1）上級治理創新與橙鎮政府各類專管員的聘用。2016年12月，為了加強對水資源的保護，中央政府印發了《關于全面推行河長制的意見》。2017年3月，在中央相關規定的基礎上，福建省制定了《福建省全面推進河長制實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。以加強水資源保護和水環境治理等為目標，《實施方案》要求基層管理部門強化河道巡查和現場執法。針對基層水利部門編制數量少、治理能力有限等困境，《實施方案》亦制定了相應的解決方案，即在鄉鎮、街道設置專門負責河道治理的河道專管員。

2017年12月，在《實施方案》的指導下，A縣印發了《A縣河道專管員隊伍建設管理辦法》。根據相關規定，A縣河道專管員實行“鄉（鎮）聘用、鄉（鎮）管理、縣監督”，人員的勞務報酬、培訓資金等則由省、市相應部門根據年度考核結果實行以獎代補。2018年2月，鑒于轄區的河流數量多、范圍廣，經鎮委鎮政府各相關人員討論，橙鎮政府便聘用了6名河道專管員。實際運行中，河道專管員掛靠在鎮水利站之下，由水利站負責人承擔隊伍日常的監督、管理和任務安排。

隨著河長制的推行和實踐，其成功經驗迅速在各個領域被吸納、推廣。2017年11月，參照河長制的有關內容，福建省印發了《關于進一步創新農村公路管理體制機制的意見》（以下簡稱《意見》），首次提出并在全省范圍內推行路長制。出于對基層公路部門人員少、組織機構較為薄弱的考量，為了確保各項相關措施能夠得到有效落實，《意見》亦提出在鄉鎮（街道）政府設置專門負責道路治理的道路專管員。

2018年3月，以《意見》作為指導，A縣出臺了《A縣農村公路“路長制”實施方案》，要求鄉鎮政府根據轄區內農村公路等級、數量和任務輕重等招募并管理道路專管員，原則上每30千米道路招募1人，而相關的運行經費則從省、市、縣財政安排的農村公路養護預算中按不超過5%的比例進行補助。實際運行中，鑒于全鎮道路的總里程數約為208千米，橙鎮政府便招募了7名道路專管員。完成招募后，道路專管員掛靠在鎮公路辦之下，由公路站站長負責日常的監督、指導和任務安排工作。

除上述兩類專管員外，橙鎮政府先后還以類似的方式聘用了15名林業專管員、10名環衛專管員。由于篇幅限制，此處便不再對人員的聘用過程一一贅述。

（2）專門化與專管員的實踐困境。橙鎮政府的治理實踐中，各類專管員在實際運行過程中呈現出顯著的專門化特征，即除完成掛靠部門（上級出資部門的外派機構）所安排的工作任務外，幾乎不再參與鄉鎮政府其他部門工作任務的執行，成為了特定部門的專用性人力資本。專管員的專門化特征與鄉鎮治理環境的適配度低，致使其在運行過程中遭遇困境。盡管橙鎮存在數量較為龐大的編外人員隊伍，但其產生的實際效用卻無法令鎮政府感到滿意。

一方面，專門化限制了不同部門編外人員之間的協作，使得某些本可以通過協作實現成本節約的治理任務重復投入資源執行，造成了資源浪費。在鄉鎮的治理場域里，鄉鎮政府同時承擔“兩違”治理、衛生管理、道路養護、河道整治等多個領域的社會治理任務。這些任務執行的技術難度往往比較低，多數情況下通過簡單的實地巡查便可有效完成。另外，在鄉鎮這一相對較小的空間范圍內，不同任務的巡查路線常常高度重合。這意味著實際運行過程中能夠以較小的成本花費，實現不同類型任務的協同推進。例如，當巡查路線高度重合，河道專管員執行河道巡查時，便能夠在增加小量成本的情況下，同時推進對衛生、“兩違”等的巡查。各項巡查任務協同推進可以避免車輛、燃油、人力等在相同路途上的反復消耗，有助于提高資源使用效率。然而，各部門專管員分散執行巡查任務，將造成許多非必要損耗，降低資源使用效率。

另一方面，專門化限制了編外人員的靈活性，使鄉鎮政府無法根據實際需求合理調遣和分配人力資源。鄉鎮政府處在我國科層體系與社會的交界點，向上同各級政府相連，向下和民眾直接接觸。因此，日常工作中鄉鎮政府不僅需要應對大量來自上級的政策任務，還要回應來自轄區內部的各項治理訴求，是最繁忙且最“被動”的政府層級。這需要身處其中的工作人員富有靈活性，能夠根據治理需求靈活調整工作職責，協助應對來自上級和基層社會涵蓋多個領域的工作任務。而成為特定部門專用性人力資本的專管員，其工作職責無法靈活調整，在一定程度上造成了人力資源的不合理分配。例如，在橙鎮的治理實踐中，一方面，由于任務單一且數量較少，水利站、公路站等許多專管員的工作時間未能充分利用；另一方面，國土資源所急需完成的違建巡查等任務，卻因部門人員匱乏而沒有專人負責落實。

3.編外用工形態轉變：綜合巡查隊的組建與實踐

為化解專管員與鄉鎮治理實踐適配度低的困境，橙鎮政府主要領導組織水利站、公路站、林業站等相關部門召開了多次商討會。在綜合各方意見的基礎上，最終決定整合各部門專管員，組建綜合巡查隊。

（1）綜合巡查隊的組建與發展。2019年末，在鎮政府主要領導的協調下，橙鎮綜合巡查隊成功組建。組建之初，綜合巡查隊未掛靠到特定的職能部門之下，是一支相對比較獨立的編外人員隊伍。彼時共有10名編外隊員，包括6名原各部門的專管員和4名新聘人員。不難發現，人員整合后，橙鎮政府的編外用工規模明顯縮減。之所以如此，一是出于安全性的考量和提高人員任務執行能力的考慮，橙鎮政府辭退了部分年齡高、工作能力弱的人員；二是因為部分專管員不愿意承擔轉化為綜合巡查隊后較為繁重的治理任務，主動申請了離職；三是因為橙鎮政府主要領導認為，在綜合巡查隊治理效用未得到驗證的情況下，適宜采用保守的用工策略。

2020年夏，福建省推行了鄉鎮機構改革，在鄉鎮政府設置了綜合執法機構——綜合執法隊。隨著機構改革的完成，橙鎮綜合巡查隊無掛靠部門的時期結束，成為綜合執法隊的附屬編外隊伍。緊隨其后，為了進一步規范對綜合巡查隊的管理，鎮政府出臺了《橙鎮綜合巡查隊工作方案》，規定綜合巡查隊由鎮人大主席負責統一協調，而日常的管理和監督工作則由綜合執法隊隊長（副科級）具體負責。

2021年10月，歷經近兩年的實際運行，綜合巡查隊所發揮的良好效用得到橙鎮政府上下的普遍認可。為了進一步擴展綜合巡查隊在實踐中的積極影響，橙鎮政府決定擴張其規模。在上級所下撥經費的基礎上，橙鎮政府又從鄉鎮財政中騰出了部分資金，以公開招聘的方式將綜合巡查隊的編外人員由10名擴張至30名。至此，綜合巡查隊成為橙鎮政府規模最大的編外人員群體，亦是橙鎮實現有效治理的重要支撐力量。

（2）綜合化與綜合巡查隊的雙面效應。綜合巡查隊組建完成后，編外人員的工作職責有了明顯變化。不同于專管員時期僅需執行單一部門特定領域的治理任務，轉化為綜合巡查隊后他們需要同時承擔多部門多領域的巡查工作。實際運行中，綜合巡查隊被細致地劃分為5個巡查小組，每組負責一個片區——5至8個村——的巡查任務。日常工作里，他們需要每日巡查一遍各自負責的區域，同時推進“兩違”、環衛、河道、道路等巡查工作。除此之外，還要根據實際治理需求，適時為鄉鎮政府各部門多領域的任務執行提供人員支援。由此可見，隨著綜合巡查隊的組建，橙鎮政府的編外人員不再是特定部門的專用性人力資本，其治理特征亦由此前的專門化轉變為綜合化。

專管員到綜合巡查隊的形態轉變，有效促進了編外用工與鄉鎮治理環境適配度的提升。一方面，體現在以人力資源為主的各項資源使用效率得到顯著提高。對此，橙鎮政府有關人員說道：

“以前的專管員只負責單部門任務，他們開著摩托車出去很快就能完成一遍巡查，剩余時間就都是閑著，時間沒有飽和利用，人力資源浪費嚴重。綜合巡查隊成立后各部門的任務合在一起執行，他們出去巡查需要留意的事情變多了，時間的利用飽和了很多，人力資源使用效率得到有效提高。”（橙鎮副鎮長訪談記錄，2022年）

另一方面，體現在人員的靈活性明顯增長。具體表現為，綜合巡查隊能夠根據實際需求，協助執行各類突發性、臨時性的治理任務，有效提高了鄉鎮政府應對突發任務的能力。例如，2020年“文明縣城”評比期間，任務眾多的縣城市管理部門，臨時將流動攤販管理工作下派給鄉鎮執行。在評比的一個月時間里，綜合巡查隊不僅白天需要完成常規的巡查工作，晚上還要到各商業街道協助管理流動攤販，扮演了臨時的流動攤販管理員角色，為“文明縣城”評比工作的完成提供了重要保障。除此之外，在橙鎮的商鋪整頓、“掃黃打非”等任務的執行過程中，亦處處留有綜合巡查隊的身影。

然而，利與弊總是伴隨而來。綜合巡查隊的組建，在提升編外用工對鄉鎮治理環境適應能力的同時，亦帶來了任務無限制增長和選擇性執行等問題。任務無限制增長是指，綜合巡查隊本應承擔協助完成工作任務的角色，但各鄉鎮部門常常將本應由其自主承擔的工作任務攤派給綜合巡查隊執行，導致綜合巡查隊所承載的治理負荷不斷加重。對此，橙鎮組織委員說道：

“現在的綜合巡查隊確實很好用，但也造成一個很不好的現象，不少干部把本應由他們自己去執行的任務統統都丟給綜合巡查隊，導致綜合巡查隊常常是晚上、周末都在加班。這也使得綜合巡查隊有著比較高的離職率，承受不了那么高強度的工作壓力人家就離職了嘛。”（橙鎮組織委員訪談記錄，2022年）

另外，面對多樣化且不斷增長的治理任務，人員數量和治理能力有限的綜合巡查隊很難全面執行。因此，實際運行過程中，他們在不同任務之間的時間和注意力分配逐漸形成了具有一定規律的排序。上級是否能夠直接觀測到任務的執行效果以及考核的頻率等，是影響排序的重要因素。對此，橙鎮政府水利站站長說道：

“現在的綜合巡查隊主要就是做‘兩違’巡查和環境衛生巡查。重視‘兩違’巡查是因為上級可以通過衛星圖斑很清楚地看到任務執行情況，也會不時把圖斑發下來督促各個鄉鎮去落實；重視環境衛生巡查則是因為上級每個月都要檢查考核，評分低了會被通報批評。專管員時期有6名編外人員專職負責河道巡查，轉變成綜合巡查隊后河道巡查的受重視程度減弱了很多，基本上就是在做環境衛生和‘兩違’巡查時順帶著看一下。”（橙鎮水利站負責人訪談記錄，2022年）

隨著綜合巡查隊的組建和發展，上級部門出資在鄉鎮政府設置編外人員的意圖——落實本部門特定的政策任務——逐漸被弱化，取而代之的是鄉鎮政府的各項治理目標。這也是上級政府部門出資聘用至鄉鎮政府的各類專管員、協管員在適應鄉鎮治理環境過程中的意外結果。

二、編外用工形態與“控制權”分配

1.“控制權”理論及其適用性

不同編外用工形態的本質差異是什么？“控制權”理論提供了一個十分有益的分析視角。“控制權”理論是周雪光等在借鑒經濟學不完全契約理論基礎上，提出的一個有關中國政府內部權威關系分配的理論模型[23]。其中，“控制權”是“剩余控制權”的簡稱，在經濟學領域主要指資產使用的剩余控制權，引入政府行為研究領域則主要指治理任務落實過程中未明確說明的事項的決定權。“控制權”理論的基本思路是，把政府內部上下級關系看作是一個委托方——管理方——代理方之間的契約關系[23]。例如，可以將上級下達的一項任務，視為是上下級間形成的一個契約，而由于信息和未來情況的不確定性，作為委托方的高層政府，在發布任務時往往只會確定主要的目標和參數，而把具體的細節放在執行過程中逐步去處理。其中，決定事先未明確規定細節如何處理的權力便是“控制權”（“剩余控制權”），其如何分配將成為影響參與各方激勵和行為的重要因素[24]。

“控制權”理論認為，在政府內部的權威關系中“，控制權”可以從三個維度——目標設置權、檢查驗收權、激勵分配權——配置組合。目標設置權，即組織內部委托方為下屬設定目標任務的“控制權”；檢查驗收權，即在目標設置權基礎上，檢查驗收契約完成情況的“控制權”；激勵分配權，即針對管理方下屬的代理方的激勵設置以及考核、獎懲其表現的權力[23]。這三個維度上“控制權”在不同政府層級上的分配和組合，將形成不同的治理模式。理論上，三個維度的權力都可以由委托方或管理方/代理方掌控，但實際上三個維度之間也存在制約關系，比如不大可能出現目標設置權在下級，但檢查驗收和激勵分配權在上級的情形[25]，因此，與現實的政府組織方式有實質對應關系的形式不是8種，而是4種：高度關聯型、發包制、松散關聯型、聯邦制（表1）。

在橙鎮的治理實踐中，可以把編外用工視作上級政府部門和鎮政府之間建立的一個契約關系。如此情況下，橙鎮的編外用工亦如其他雙邊關系一樣，由于各種不確定性，事先無法制定完全契約來對所有行為、權限一一規定，具有不完全契約的特點。因此，將“控制權”理論應用在橙鎮的編外用工上是合適且貼切的。那么，在對“控制權”理論進行運用的過程中，橙鎮政府編外用工在專管員和綜合巡查隊兩種組織形態下，不同維度“控制權”分別是如何在上級政府部門與橙鎮政府之間分配的？不同分配方式如何影響編外用工的治理機制？

2.專管員的“控制權”分配

在聘用經費和聘用意愿皆源自上級部門的情況下，雖然各類專管員身處于橙鎮政府之中，并以完成橙鎮的治理事務為主要職責，但他們的“控制權”卻不由橙鎮政府所掌控。以“控制權”的三個維度——目標設置權、檢查驗收權、激勵分配權為基礎，分析專管員形態下橙鎮政府編外用工的基本特點如下：

目標設置權方面。當把橙鎮政府編外用工視為各級政府之間所建立的一個契約關系，目標設置權便表現為，給編外人員設置具體工作任務的權力。在橙鎮政府編外人員以專管員形態聘用而來時，縣級部門便制定了管理方案，對他們的工作職責做了較為詳細的規定。例如，由A縣水利局所制定的《A縣河道專管員隊伍建設管理方案》指出，河道專管員的主要職責是保護河道，具體包括：執行所轄河道日常的巡查與信息反饋任務，配合相關部門完成現場執法、涉水糾紛調處等工作。因此，各類專管員的日常工作為根據要求完成對所負責河道、道路等的巡查任務。除此之外，時而也需要依照上級部門的偶發需求，執行其發布的其他臨時性任務。在此過程中，鄉鎮政府由于無法提供有效激勵，很難支配專管員執行其負責領域之外的工作任務。因而，專管員的組織形態下，橙鎮政府編外用工的目標設置權主要由縣級部門掌握。

檢查驗收權方面。橙鎮政府的編外用工實踐里，檢查驗收權表現為，在檢查驗收過程中，具體裁定編外人員工作任務完成情況的權力。以對道路專管員工作任務完成情況的檢查驗收為例，根據A縣交通運輸局出臺的《農村公路養護及專管員工作考評的通知》的有關規定，對道路專管員工作任務完成情況的檢查驗收，主要包括兩方面內容：一是對任務執行結果的檢查驗收，即考察道路的養護質量；二是對任務執行過程的檢查驗收，即考察專管員的日常工作情況。實際運行過程中，檢查驗收工作每半年進行一次，主要由縣交通運輸局主導實施，縣交通運輸局的有關人員是各鄉鎮道路專管員工作任務完成情況的具體裁定者。其他類型專管員也采取了相類似的檢查驗收方式。由此可見，專管員的組織形態下，橙鎮政府編外用工的檢查驗收權亦主要由縣級部門掌控。

激勵分配權方面。編外用工的激勵分配權，在治理實踐中體現為實施與編外人員激勵相關的制度的權力。在橙鎮政府的實際運行過程中，對各類專管員的獎勵和懲罰主要依據檢查驗收的結果實施，檢查驗收構成了激勵實施的基礎性環節。因此，在檢查驗收權由縣級部門掌控的情況下，專管員的激勵分配權亦由縣級部門所持有。另外，由于各類專管員未納入編制、不進入政府組織的晉升序列，因而對其的激勵大多采取經濟激勵，主要是以增減薪酬的方式進行。在具體的運行實踐中，各類專管員的薪酬主要由基本工資和績效工資兩部分構成，通常僅需在檢查驗收時獲得基礎分數便給予發放全額的基本工資，而只有分數在合格以上才會分檔次發放績效工資。

總而言之，專管員時期橙鎮政府編外用工的目標設置權、檢查驗收權以及激勵分配權，皆由上級出資部門直接掌握，是一種上級高度集權的高度關聯型模式。在此背景下，各類專管員雖然身處橙鎮政府之中，但是橙鎮政府對他們的支配權力卻尤為有限。這也是實際運行過程中，各類專管員只負責上級出資部門相關領域的工作任務，成為掛靠部門（上級出資部門派出機構）專用性人力資源，呈現出專門化特點的關鍵原因所在。

3.綜合巡查隊的“控制權”分配

為了解決專門化所帶來的編外用工與鄉鎮治理環境適配度低問題，橙鎮政府在改變編外用工組織形態的過程中，最重要的努力之一便是爭取編外用工的“控制權”。因此，與專管員時期相比較，綜合巡查隊成立后，橙鎮政府編外用工最大的轉變之一便是“控制權”的自上而下轉移。

目標設置權方面。綜合巡查隊組建后，橙鎮政府重新設置了編外人員的任務職責。結合鄉鎮治理的實際需求，橙鎮政府改變了專管員形態下編外人員僅需承擔單一領域治理任務的特點。橙鎮政府于2020年制定的《橙鎮綜合巡查隊工作方案》指出，綜合巡查隊不僅需要同時執行土地資源所、環衛辦、水利站、公路站、林業站、環保辦等6個部門多領域的巡查任務，與此同時，還承擔著“落實好鎮黨委、政府交辦的其他工作”的工作職責，需要根據現實治理需求，適時地為各部門任務執行提供人力支援。

檢查驗收權方面。《橙鎮綜合巡查隊工作方案》規定，綜合巡查隊工作任務完成情況的檢查考核每月進行一次，由橙鎮政府土地資源所、環衛辦、水利站、公路站、林業站、環保辦等6個部門負責人組成的巡查管理辦公室具體負責。檢查考核滿分為100分，其中，出勤分10分，依據出勤情況打分；巡查分90分，由各部門負責人根據各項巡查任務的完成情況給予。需要說明的是，6項巡查工作的分數占比不同。其中，“兩違”巡查和環衛巡查的分數占比最高，分別占30分，而其余4項巡查任務的分數占比則比較低，分別占7.5分。這也是導致日常工作中綜合巡查隊將“兩違”和環衛巡查作為重點工作，卻較為輕視道路、河道等巡查工作的直接原因。

激勵分配權方面。綜合巡查隊成立后，橙鎮政府以巡查管理辦公室的檢查驗收結果為參照，以績效工資的增減為主要手段，重新設置了編外人員的激勵制度。根據《橙鎮綜合巡查隊工作方案》的有關規定，綜合巡查隊的績效工資按考核成績每季度發放一次，具體的發放規則為：

季度考評平均得分90分（含）及以上的，發放全額績效6000元；季度考評平均得分85分（含）至90分（不含），發放績效4800元；季度考評平均得分80分（含）至85分（不含），發放績效4000元；季度考評平均得分75分（含）至80分（不含），發放績效3200元；季度考評平均得分70分（含）至75分（不含），發放績效2400元；季度考評平均得分65分（含）至70分（不含），發放績效1500元；季度考評平均得分65分以下的，不發績效。

通過以上描述可以發現，從專管員到綜合巡查隊的組織形態轉化過程，橙鎮政府的編外用工模式，亦由上級高度集權的“高度關聯型”模式（直控式）轉變為鄉鎮政府具有強自主性的“聯邦型”模式（自治式）（如表2所示）。如此情況下，編外人員便不再只負責上級出資部門相關領域的工作任務，而是能夠由鄉鎮政府根據實際治理需求設置和調整工作職責，其治理特征也由專門化走向綜合化。

總而言之，“控制權”的分配差異構成了橙鎮政府不同編外用工形態的內在區別。橙鎮政府編外用工由專管員到綜合巡查隊的形態轉變，其本質是編外用工“控制權”的自上而下轉移，是橙鎮政府在爭取編外用工的“控制權”。

三、鄉鎮的低治理權與編外用工“控制權”轉移

橙鎮政府編外用工由專管員到綜合巡查隊的組織形態轉變過程的本質是“控制權”的自上而下轉移。那么，如何理解橙鎮政府編外用工“控制權”的轉移現象？或者說橙鎮政府編外用工形態嬗變背后的關鍵推動力是什么？

1.名義“控制權”與實際“控制權”：“控制權”的類型劃分

狄金華以治理負荷為關鍵變量，從治理任務、治理規模及治理風險三個層面解析了農村基層政府內部“控制權”配置模式的變遷與轉化[26]，研究發現：治理任務越繁重、治理規模越大，基層政府越傾向于采用分權化的承包治理模式來激勵基層干部；伴隨著治理風險增加，分權化治理模式帶來的治理成本隨之增加，基層政府則傾向于采用集權化的直控治理模式來約束基層干部。姚東旻等聚焦于任務屬性（政策執行過程中的任務難度、驗收難度與任務風險）對中國政府“控制權”配置模式的選擇機制和轉換條件展開分析[27]，研究發現：行政發包制的治理模式更加偏好難度較高的任務；松散關聯型的治理模式更加容易出現在任務難度低、驗收難度低的任務中；隨著任務風險的擴大，高度關聯型的組織成本優勢凸顯。狄金華[26]和姚東旻等[27]的分析更多的是立足于委托方視角，認為政府組織“控制權”配置模式的確定，主要是由委托方根據任務的具體情況而選擇的。與此有所不同，周雪光指出，“控制權”在委托方（上級政府）與承包方（下級政府）之間的分配、轉移，是委托方和承包方在選擇策略上互動和調整的結果[24]。其中，委托方是主動的一方，掌握著“控制權”分配和調整的最終決定權；承包方雖然是較為被動的一方，但在委托方無法提供相應“參與激勵”的情況下，依然可以通過“消極參與”倒逼委托方調整“控制權”的分配方式[28]。因此，實際運行過程中“控制權”如何分配，往往是委托方通過回溯推理法預計承包方應對策略，進而調整自己應當采納的最佳策略的結果[24]。

回顧橙鎮政府編外用工“控制權”轉移過程不難發現，既有關于“控制權”配置模式變遷和轉化的研究，對其的解釋力較為有限。一方面，橙鎮政府編外人員所承載任務的一系列轉變，主要發生于形態轉變之后，即“控制權”轉移之后，由此可得，治理負荷、任務屬性等任務情況變化不是引發橙鎮政府編外用工“控制權”轉移的關鍵因素；另一方面，橙鎮政府編外用工“控制權”轉移是在鄉鎮政府（承包方）主導下完成的，其間幾乎沒有上級政府部門（委托方）參與，因此，無論是狄金華[26]與姚東旻等[27]的研究所隱含的“控制權”配置由委托方選擇的判斷，還是周雪光[24]指出的“控制權”分配、調整是委托方與承包方互動的結果，都不能十分恰當地解釋橙鎮編外用工“控制權”轉移的現實狀況。

之所以產生上述偏離，主要原因可能在于所關注的“控制權”存在差異。治理實踐中，“控制權”有名義“控制權”和實際“控制權”之分[29]。其中，名義“控制權”源自對所有權的占有，強調的是理論上“控制權”由誰掌握。因此，其分配和調整通常由擁有所有權的委托方主導，而承包方只能被動接受分配或者在任務執行過程中通過“消極參與”倒逼委托方進行調整。實際“控制權”來源于對現實情況的掌握，指的是誰掌握了實質的決定權。這便給處在治理一線、充分掌握治理信息的承包方，以較為隱秘的方式對其進行調整留下空間。治理實踐中，名義“控制權”與實際“控制權”既可以相互重合由同一主體掌控，也可以相互分離由不同主體分別把持。

細究狄金華[26]、姚東旻等[27]、周雪光[24]的研究不難發現，他們討論的是名義“控制權”，或者是與名義“控制權”相重合的實際“控制權”，所以其便形成了委托方決定或主導“控制權”分配和調整過程的判斷。與此有所不同，橙鎮編外用工從專管員到綜合巡查隊的形態轉變，是由鎮政府（承包方）主導且未經上級出資部門（委托方）正式授權的“隱秘”過程，其本質是編外用工實際“控制權”的自上而下轉移，是鄉鎮政府（承包方）依托信息優勢調整編外用工的實際“控制權”而非名義“控制權”。由于所關注“控制權”在類型上存在差異，本研究與既有“控制權”相關研究觀察到的現象不同。

名義“控制權”與實際“控制權”共存是現實治理場景中所具有的客觀現象。但既有研究文獻，主要探究了前者的分配和調整邏輯，而對后者的關注卻較為不足。因此，描述政府組織實際“控制權”的調整過程并分析其內在邏輯，不僅具有現實意義，亦具有一定的理論價值。

2.鄉鎮“低治理權”與編外用工實際“控制權”轉移

橙鎮編外用工由專管員到綜合巡查隊的組織形態轉變，本質是橙鎮政府（承包方）在主動爭取編外用工的實際“控制權”。要深入剖析橙鎮編外用工組織形態轉變以及實際“控制權”轉移的深層邏輯，不能局限于探究外在某項或某類具體任務的屬性，而是要回歸到對鄉鎮政府（承包方）治理特征的討論。陳家建等認為，基層政府組織在實際運行過程中具有顯著的“低治理權”特點[30]。所謂治理權是指，某個層級政府組織在開展治理行動過程中資源調配、任務設定、時間安排、檢查考核方面的權力。在政府組織的治理實踐中，治理權有高低之分。“高治理權”情況下，政府組織可以自由調配行政資源，自主制定工作任務和安排開展過程，并且在檢查考核中擁有較大的話語權；“低治理權”的情況則正好相反，政府組織自由調配行政資源的空間小，工作任務的制定和開展過程主要是被動接受，并且必須按照要求完成考核驗收。在我國的政府體系里，治理權具有自上而下逐級遞減的趨勢，因此，處在政府體系底層的鄉鎮政府，毫無疑問也是治理權最低的政府層級。

“低治理權”給鄉鎮政府治理實踐帶來許多難題，其中以下兩方面最為顯著：一方面，使上級政府能夠將各類治理的責任和任務都轉移給鄉鎮政府，并且這些責任和任務常常沒有明確邊界，可以由上級根據現實需要無限增加，致使權力和資源最為有限的鄉鎮政府，反而承擔著“無限的責任”和“無限的任務”[31]。例如，在橙鎮的治理實踐中，上級自然資源部門將違法用地和違法建設治理下派至鄉鎮政府執行，并通過對比衛星圖像監督執行效果，若執行不力將給予通報批評等處罰。但是實際運行中，鄉鎮政府不僅沒有拆除違規建筑的權限，而且承擔相關任務的鎮國土資源所擁有的人力資源亦遠無法為任務執行提供有效支撐。另一方面，令鄉鎮政府在日常工作中需要應對許多自上而下臨時性、突發性的治理任務，處在充滿不確定性的治理環境中[31]。例如，2020年3月，福建省泉州市發生酒店坍塌事故，導致多人傷亡，引發全國上下的廣泛關注。這一背景下，為了避免類似事件發生并進一步激化輿情，上級要求橙鎮政府立即對轄區內所有酒店、廠房等各類房屋進行安全檢查。而由于橙鎮地處縣城城區，轄區內酒店、廠房等各類房屋的數量尤為龐大，因此，在此期間橙鎮政府只能停下各項常規工作，集中力量對各類房屋進行安全檢查。

在“低治理權”的情況下，鄉鎮政府不得不接受上級所有的任務安排，是最為被動的政府層級。因此，為了能夠及時、有效地應對上級的各項任務設置，避免因未完成任務而被懲罰，鄉鎮政府具有提升自身治理能力的強烈需求。而在現實的治理場景中，各項治理資源是構建政府組織治理能力的基礎要素。基于此，如何才能提高有限資源的使用效率和擴充自身所掌握的治理資源，成為鄉鎮政府關注的重點議題，亦是驅使鄉鎮采取各項行動策略的關鍵因素。因而，在鄉鎮的治理實踐中，鄉鎮政府往往呈現出兩個方面的顯著特征：

一是為了提高既有資源的使用效率，鄉鎮政府表現出明顯的綜合性治理特征，即以完成任務為導向，整合掌握的各項資源以協同應對各項治理任務，其特點是組織中的資源沒有明確部門邊界，人員的工作任務依據現實需求靈活調整。鄉鎮政府的綜合性治理既體現在執行常規任務時，也表現在應對緊要任務的過程中，但兩種狀態下其表現形式有著顯著的差異。執行常規任務時，綜合性治理往往以“一對多”的形式呈現，即以單一類型或單一部門的人力等資源，同時應對多領域的治理任務。比如，在鄉鎮的治理實踐中經常可以看到同一名干部身兼多個職務，或一套人馬卻掛了數個部門“牌子”等現象。執行常規任務的綜合性治理，不僅可以避免治理資源在相似領域重復投入，亦能夠減少“清閑”崗位人力資源的浪費。應對緊要任務的過程中，綜合性治理往往以“多對一”的形式呈現，即整合多部門不同類型的人力等資源，共同應對單一領域的治理任務。應對緊要任務的綜合性治理，意在迅速集中力量、高效利用資源，能夠為任務的快速執行提供保障。

二是為了擴充所掌握的資源，鄉鎮政府具有吸收和控制外部資源的強烈沖動。在我國的治理體系里，鄉鎮政府處在政府組織與社會的連接點，因此，實踐中常常能看到，一方面，鄉鎮政府頻頻采用“借道”[32]“吸納”[18]等手段，將社會中的各項治理資源收歸己用；另一方面，鄉鎮政府經常通過置換目標等隱性方式，爭奪上級所下放資源的支配權力，并將其用于解決自身面臨的治理困難，或者實現自身設置的治理規劃。

在橙鎮的具體實踐里，“低治理權”是推動鎮政府轉變編外用工形態、調整編外用工實際“控制權”的關鍵力量。如前文所述，當上級政府部門出資以專管員形式在橙鎮政府設置編外人員，由于此時編外用工的目標設置權、檢查驗收權、激勵分配權等皆由上級出資部門掌握，各類專管員便隨之成為上級出資部門及其外派機構的專用性人力資源，僅承擔單一領域的治理任務。這與“低治理權”下，鄉鎮政府為應對有限資源與繁重任務之間張力所呈現出來的綜合性治理邏輯存在明顯偏離，由此便引發專管員與鄉鎮治理環境不匹配、橙鎮政府對編外用工效用不滿意等問題，構成了橙鎮政府調整編外用工組織形態的直接原因。除此之外，基于“低治理權”的影響，為了有效應對上級下派的各項治理任務，鄉鎮政府通過吸收、控制外部治理資源，提升自身治理能力。在現實的治理場景中，編外人員是鄉鎮政府人力資源的關鍵構成部分，是鄉鎮政府吸收、控制外部治理資源的重要對象。因而，當上級政府部門出資在其中設置的編外人員不受其控制時，“低治理權”下擴展治理資源、提升治理能力的需求，便會驅使鎮政府采用各種行為策略爭取編外人員的支配權力。而這也構成了橙鎮政府調整編外用工組織形態、爭取編外用工“控制權”的深層原因。

那么，在“低治理權”下，橙鎮政府為何卻還能夠自主轉變編外用工形態，主動爭取編外用工的實際“控制權”？“低治理權”與“主動爭取編外用工實際‘控制權’”看似相互矛盾，但事實上卻是共存于橙鎮的治理實踐當中。鄉鎮政府的“低治理權”主要表現在，完成治理任務過程中，鄉鎮政府常常只能被動接受上級對資源、任務以及時間的安排。其中，上級對資源的安排主要體現為，撥付多少財政資源支持鄉鎮政府完成某項任務完全由上級掌控，鄉鎮政府在此過程幾乎無法施加任何影響。然而，基于基層復雜的治理環境，上級在控制財政資源撥付總量的同時，卻很少對其運用設置剛性要求。因而，鄉鎮政府在治理實踐中呈現出顯著的財政支出軟約束特征。這一特征也是橙鎮政府在“低治理權”情況下，卻能夠自主轉變編外用工形態，主動爭取編外用工實際“控制權”的關鍵原因所在。

財政支出軟約束意味著，鄉鎮政府雖然無法決定財政資金的總量，但是在調配資金使用方面卻擁有較為充足的自主性空間。基于此，在橙鎮的編外用工實例中，鎮政府得以對各項上級下撥的專管員經費進行整合，并將之用于支撐綜合巡查隊的日常運轉。對各項專管員經費進行整合的意義在于，弱化了單一上級部門下撥經費的變動對編外人員個體薪酬的影響，同時也賦予了橙鎮政府調整編外人員薪酬的能力，使其擁有了激勵編外人員的手段和工具①。在此基礎上，橙鎮政府重塑了編外人員的激勵規則，使其薪酬與鎮政府巡查管理辦公室的檢查驗收結果掛鉤，而不再同各上級政府部門的檢查驗收結果直接相關。因此，綜合巡查隊組建后，編外人員便主要依據橙鎮政府設定的任務和規則開展日常工作，而上級出資部門此前制定的各項規章制度雖未直接廢除但已處于“空轉”狀態。

總而言之，“低治理權”情況下，鄉鎮政府需要接受上級所有的任務安排，面臨著“無限的責任和任務”，處在充滿不確定性的環境中。因而，為了及時完成各項治理任務、避免被上級懲罰，鄉鎮政府具有提高有限資源使用效率和擴充自身所掌握治理資源的強烈需求。治理實踐中，正是“低治理權”所引致的前述兩項需求，驅使橙鎮政府通過轉變編外用工形態，爭取編外用工的實際“控制權”。此外，鄉鎮的財政支出軟約束特征，是橙鎮政府在“低治理權”情況下，卻能夠自主轉變編外用工形態，主動爭取編外用工實際“控制權”的重要前提條件。

四、結語

在我國基層政府組織的用工實踐中，長期存在著編內與編外共存現象。本文以橙鎮政府編外用工的形態嬗變過程為例，探究了橙鎮政府編外用工在專管員和綜合巡查隊兩種形態下的內在差異，并進一步揭示了推動編外用工形態嬗變的結構性力量。研究發現：（1）專管員形態下，橙鎮政府編外用工實際的目標設置權、檢查驗收權、激勵分配權皆由上級政府部門掌握，是一種上級高度集權的“高度關聯型”結構；綜合巡查隊形態下，橙鎮政府編外用工實際的目標設置權、檢查驗收權、激勵分配權皆下移至鎮政府，“控制權”結構亦轉化為下級具有強自主性的“聯邦型”結構。質言之，專管員和綜合巡查隊兩種用工形態的根本區別在于實際“控制權”的差異化分配，橙鎮政府推動編外用工形態轉變的本質是爭取編外用工的實際“控制權”。（2）鄉鎮的“低治理權”是推動橙鎮政府通過轉變編外用工形態，爭取編外用工實際“控制權”背后的關鍵驅動力。基于“低治理權”的影響，鄉鎮政府面臨治理資源有限與治理任務復雜且多元之間的強烈張力。而橙鎮政府推動編外用工形態轉變，獲取編外用工實際“控制權”的根本目的在于，擴充自身所能掌握的治理資源和提高有限資源的使用效率，進而有效應對“低治理權”帶來的治理困境和實現鄉鎮整體的有效治理。

基于以上結論，提出如下政策建議：首先，推動編制的動態平衡，統籌使用編制資源。應當結合地方經濟社會的發展狀況，適時對編制進行動態調整，以適應經濟社會的發展變化。在治理任務不斷下沉的大背景下，未來編制增量尤其要注重向基層傾斜，確保編制數量與治理負荷之間的平衡。其次，下放編外用工控制權限，強化基層政府對處于其中的編外人員的支配能力。基層治理環境復雜多變，過于程式化的人員安排難以有效應對各項治理任務。因而，上級在下派編外人員的同時，應當把更多的控制權限轉移給基層政府，以便后者根據實際的治理需求靈活調整人員安排，確保人力資源的有效利用。最后，細分人員權責范圍，明確編外、編內人員的職務分工。執法、公共資源分配等核心任務當由編內人員主要負責，編外人員僅能臨時支援，負責配合編內人員工作。謹慎預防編內人員為減輕任務負擔過度轉移公權力，以及編外人員利用公權力謀取私利等不良現象。

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The Organizational Form and Transformation of Unofficial Personnel in Township Government

——A Case Study Based on the Theory of “Control Rights”

LIAO Qihu

Abstract Unofficial personnel plays a crucial role in promoting effective governance at the grass- roots level. This research focuses on the organizational transforming process of unofficial personnel in Chengzhen， Fujian Provicnce，specifically the shift from specialized managers to comprehensive inspec- tion teams. Utilizing “control rights” theory， it explores the inherent differences between these two types of unofficial personnel， and reveals the structural forces driving the transformation of unofficial personnel organizational forms. The study finds that the fundamental distinction between specialized managers and comprehensive inspection teams lies in the distribution of control rights， which means the essence of the organizational transforming in Chengzhen is the township government is striving for the actual “Control rights” of unofficial personnel. Moreover， in the situation of “low governance rights”，township govern- ment is facing the tension between limited governance resources and complex and pluralistic governance tasks， which driving the Chengzhen Government to transform the working form of unofficial personnel and strive for the “control rights” over unofficial personnel. Accordingly， it is suggested to promote dy- namic balance in staffing，coordinate the use of staffing resources， delegate “control rights” of unofficial personnel， strengthen grassroots governments’ ability to manage and clearly delineate the responsibili- ties and duties of both unofficial personnel and official personnel.

Key words unofficial personnel of township government； organizational form； “control rights”；low governance rights

（責任編輯：余婷婷）

① 按照學術慣例，本文已對涉及的地名和單位進行匿名化技術處理。文章資料主要來源于2022年初筆者在橙鎮的實地調研。

② 數據來源于橙鎮政府內部文件《橙鎮政府綜合發展概況》。

③ 數據來源于對橙鎮組織委員、副鎮長、水利站站長、安全管理辦公室有關人員等的訪談。

① 專管員時期，在上級政府部門以檢查驗收結果為參照下撥編外用工專項資金后，橙鎮政府也有權限在此基礎上對資金的分配做一定調整。但鑒于資金的數額較少，平均每位編外人員每月能夠獲得的數額僅在1500～2000元之間，如此情況下，若再進行差異化分配容易引發爭端。因此，專管員時期橙鎮政府一般不對資金分配進行二次調整。