基于EOD理念的全域土地綜合整治理論邏輯和實踐路徑

摘要：研究目的：針對全域土地綜合整治實踐困境，探討將生態導向開發（EOD）理念應用于其中的理論邏輯及具體實踐路徑。研究方法：邏輯演繹法和案例分析法。研究結果：（1）當前全域土地綜合整治面臨資金籌措難、規劃統籌難、可持續運營難三大難題；（2）按照“目標—理念—工具”邏輯，建立以生態產品價值實現為目標、以EOD為理念、以全域土地綜合整治為工具的實施機制，有助于實現經濟、社會與生態效益的協調統一；（3）實踐路徑上，構建“三資”轉化平臺形成明晰的自然資源價值顯化標準與渠道，打造土地利用“產品包”形成具有市場動力的供地新方式，鼓勵多元主體協同合作保障權利、責任共擔、利益共享；（4）廣東梅州在全域土地綜合整治中采取“財政資金支持+社會資本滾動+金融工具聯動”“四田+四地+四治”“市級統籌+縣級主導+鎮級實施+村莊參與”等措施，有效打通“經濟流”“生態流”“權益流”，有很強的示范推廣價值。研究結論：EOD理念與全域土地綜合整治互促，可以有效協調“人、地、業、錢”等資源，促進農村生產生活生態空間協調發展，推動生態產品價值實現，有力支撐鄉村振興戰略。

關鍵詞：全域土地綜合整治；EOD理念；生態產品價值實現；實踐路徑

中圖分類號：F205 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2025）01-0082-10

基金項目：國家重點研發計劃（2018YFD1100301）；深圳市人文社會科學重點研究基地建設基金（5420300011）。

2019年底，自然資源部印發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，在全國范圍內廣泛推行全域土地綜合整治試點工作，謀求以鄉鎮為基本實施單元，以鄉鎮全部或部分村莊為整治區域，整體開展農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復等活動，對閑置、利用低效、生態退化及環境破壞區域實施國土空間綜合治理。全域土地綜合整治政策自實施以來，已取得一系列階段性成果，正逐漸成為我國農村地區生產空間集約、生活質量提高、生態環境改善的重要推動力[1]。

由于全域土地綜合整治是近年來新興起的概念，相關的理論總結遠不如實踐探索深入[2]。目前，學界關注點主要集中于兩方面：一是全域土地綜合整治的目標內涵挖掘，從應然層面探討全域土地綜合整治如何助力于實現“碳達峰與碳中和”[3]、城鄉融合發展[4]、生態價值增長[5]、區域高質量發展[6]、農村人居環境整治[7]等鄉村振興的多維度目標；二是全域土地綜合整治的政策實施模式提煉，在實然層面開展不同區域試點案例比較，討論政策演變歷程[8]、政策內涵特征[9-11]、實施困境[12]等，同時開展多模式績效評價和優化策略研究。最新研究已開始注重應然與實然的結合，基于“全域土地綜合整治+某理念”的框架，討論既定目標下具體實施策略的要點、難點和路徑。整體而言，現有研究成果已就全域土地綜合整治作為優化配置國土空間資源新手段的有效性達成共識，也發現各地實踐中“重保護輕發展、重工程輕運營”等問題，但提出的政策路徑仍以解決整治工程實施困境為先，尚不能兼顧生態產品價值實現及長期可持續運營等問題，這可能影響到全域土地綜合整治的實施效果，基于理論溯源的系統性整治路徑有待創新。

EOD（Ecology-Oriented Development）是生態導向開發理念的簡稱，常用于快速城市化進程中的新城新區建設，旨在采用產業鏈延伸、組合開發、聯合經營等策略，將公益性強、收益性低的生態環境治理項目與盈利能力好的產業項目打包整合，從而提升市場主體參與生態保護的動力，實現以生態保護修復工程帶動項目整體盈利的綜合發展目標[13-14]。目前，有關EOD的理論和實證研究主要集中在城市地區，尤其是房地產開發[15]、城市更新[16]、資源枯竭城市轉型[17]等土地開發建設領域，在鄉村振興領域應用較少。但從EOD理念將生態環境治理帶來的正外部性內部化的內涵來看，若將其應用于面向農村地區的國土空間綜合整治，既能順利完成整治任務，又能有效實現生態產品市場價值，帶動生產生活生態空間協同發展，不乏是一種創新思路。因此，本文在總結全域土地綜合整治現實困境的基礎上，按照“目標—理念—工具”邏輯，建立以生態產品價值實現為目標、以EOD為理念、以全域土地綜合整治為工具的理論框架，結合廣東省梅州市蕉嶺縣新鋪鎮案例提出具體實施路徑，以期有效協調“人、地、業、錢”等資源，有力支撐國家鄉村振興戰略。

1 全域土地綜合整治的現實困境

作為一項復雜的系統工程，全域土地綜合整治自2019年啟動試點工作以來，逐步由國家級向省、市級擴展。根據自然資源部數據，截至2023年底，全國累計設置了1 304個全域土地綜合整治試點，累計新增耕地47萬畝，完成綜合整治規模378萬畝[18]，已成為支撐我國生態安全和耕地保護的重要抓手。但作為一項重大創新實踐，全域土地綜合整治在試點過程中仍存在政策執行不到位、資金保障困難、部門利益沖突、持續運營支撐不足等現實困境[4]，實踐中面臨多項約束。

1.1 資金統籌難：資金來源不足，價值轉化困難

全域土地綜合整治項目時間跨度長、工程規模大、成果見效慢，需要大量資金投入。然而，現行試點項目普遍依靠財政資金，雖然可借助中央財政或政策性銀行支持啟動，但地方政府財政壓力過大將嚴重制約整治項目的推進速度與可持續性[19]。充分調動社會資本參與全域土地綜合整治應是解決資金籌措難題的重要出路，但目前投資渠道不暢，社會組織、民營企業、金融投資機構、農村集體經濟組織、個體農民等各方的利益協同機制尚未建立，參與積極性不夠[20]。此外，土地資源變資產、資產變資本、資本變資金的“三資”一體化管理鏈條尚未打通[21]，農村土地資源利用較為粗放低效，價值轉化機制不明[22-23]。

1.2 規劃統籌難：全局規劃不足，功能統籌困難

全域土地綜合整治不僅涉及農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復等諸多國土空間優化業務，還承擔著整治后產業發展和民生保障等一系列社會經濟范疇的使命，對國土空間功能結構和用地布局的科學性與合理性有較高要求。一旦規劃引領不夠，會嚴重影響整治項目的整體實施效果。現階段，全域土地綜合整治以點突破的工程屬性較為突出[24]，缺乏不同整治項目間、同一整治項目內不同子項目間“一盤棋”的統籌機制[25]，特別是對整治工程完成后“三生”空間協同發展的長遠部署不足[26]。因此，亟須將全域土地綜合整治嵌入國土空間規劃體系，更系統和長遠地統籌協調整治與發展的關系，從而通過空間整治帶動區域功能優化提升。

1.3 可持續運營難：運營保障不足，持續發展困難

盡管全域土地綜合整治工程多有詳細完整的實施方案作為引領，但方案普遍強調整治工程的實施管理、投資管控，缺乏整治后項目持續性運營籌劃，很多耕地復墾或生態修復工程甚至沒有后期運營規劃，導致工程完工后又將面臨低效利用的困境[27]。具體來說，利益主體整合力度不夠、協調機制不健全，一個全域土地綜合整治項目前期由某一工程單位主要負責，由于全域土地綜合整治項目持續時間較長，中期往往會因為人事調動、資金調配甚至項目著力點調整而變更負責單位，后期也會面臨再度“易主”。這種現象導致項目實施進度參差不齊，增加項目推進的協調難度，多主體部門利益關系錯綜復雜，妨礙決策制定與執行通暢性[28]。如部分區域在全域土地綜合整治過程中，組織規劃實施困難，“重保護，輕開發”導致利益主體沒有參與動力，缺少發展機會，難以兼容具有保護屬性的“綠水青山”和開發屬性的“金山銀山”，“兩山轉換”體系尚未完全建立。這種僅“被動輸血”，缺乏“持續造血”的工程思維難以根治耕地、產業用地等分離且單一等問題，導致全域土地綜合整治運營保障不足，持續發展困難[29]。

2 EOD理念下全域土地綜合整治的理論邏輯

作為優化土地資源配置、促進生態產品價值實現的重要工具，全域土地綜合整治內涵需要不斷深化。EOD理念兼顧保護與開發雙重屬性，有效貫徹習近平生態文明思想，踐行兩山理論，可為全域土地綜合整治提供嶄新思路。因此，本文構建以生態產品價值實現為目標、以EOD為理念、以全域土地綜合整治為工具的理論邏輯框架（圖1），通過三者有效銜接，共同推動全域土地綜合整治效率提升，實現生態價值最大化。

生態產品價值實現定位為“最終目標”，指利用生態資源特性，推動生態產業化和產業生態化發展，從而實現“綠水青山”向“金山銀山”轉化。中共十八大以來，我國已建立起“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興五維目標體系，這賦予了生態產品價值實現更加深刻的內涵，要求全面系統地開發生態資源價值，經濟“反哺”生態，開發與保護“并重”，最終實現鄉村生態共享共富的目標。近幾年，我國生態保護與修復、環境綜合治理取得突出成效，生態產品價值實現政策保障體系不斷完善，生態產品有效供給持續增加，生態產品價值核算制度不斷健全，已成為實現鄉村振興五維目標的關鍵突破口。

以EOD為“理念”，倡導在生態環境治理的同時，運用科學手段推動特色產業開發，通過精細化的權益分配管理提升多元主體參與積極性，最終達成生態與經濟雙贏，可為生態產品價值實現提供新思路。其優勢主要表現在以下三個方面：其一，從生態價值流向看，EOD理念以生態環境治理為基礎，通過生態環境修復、生態資源開發、生態污染治理、生態景觀維持，使生態產品增值，可實現生態環境優化的目標，進而賦能特色產業發展；其二，從經濟價值流向看，EOD項目注重發展生態環境特色產業，通過資源配置利用、產能效率提升、產業鏈條延伸、產業結構多元、產業轉型升級，提升產業價值，產生的收益反哺生態環境治理；其三，從權益流向看，EOD項目推動多元主體權益統籌，通過完善制度設計、構建保障體系、設計權益分配標準、打通權益實現路徑，落實政府、企業、農民、村集體等各利益主體的基礎保障權利（如所有權、使用權）、穩定收益權利（如經營權）、風險投資權利（如分紅權）等分層權利，并建立資金和股份等收益在不同主體之間轉移的良性循環機制[30]。基于這一框架，多元主體在生態環境改善中可獲得生態補償和資源使用權，也通過參與產業活動獲得經濟收益，最終依托生態產品價值實現，達成生態環境改善與產業經濟發展的協同目標。

在上述EOD理念下，全域土地綜合整治可作為具體實施“工具”，以國土空間規劃為依據，圍繞“人、地、業、錢”四大要素，統籌推進生產、生活、生態空間的布局優化，最終達成生態產品價值實現的目標。通過提供居住、就業、休閑等空間滿足“人”的宜居宜業宜樂；通過整理農用地和建設用地、保護修復鄉村生態環境、推動土地混合布局等手段滿足“地”的節約高效利用；通過引入優勢產業空間、延伸產業鏈條、推動一二三產融合等手段滿足“業”的高質量發展；通過布局經營性空間、撬動社會資本投入等手段滿足“錢”的可持續保障。

3 EOD理念下全域土地綜合整治的優化路徑

結合上述“目標—理念—工具”理論邏輯，雖然可以將EOD理念與全域土地綜合整治兩者結合，但在實踐過程中仍面臨路徑模糊的困境，實現理論邏輯到實踐路徑的有效銜接至少包含以下三個關鍵點（圖2）。一是打通“生態價值流”，打造土地利用“產品包”，形成具有市場動力的供地新方式（圖2中方形虛線環（外環）），通過統籌保護類資源和開發類資源打造土地要素“資源包”，整合“人、地、業、錢”打造土地開發“資產包”，合理利用分配土地增值收益打造土地投資“資本包”。二是打通“經濟價值流”，構建“三資”轉化平臺，理順全要素資源的“三資”轉化機制，即土地要素資源、土地利用資產、土地投資資本三大核心要素，要素鏈接形成方形虛線環（內環），“三資”轉化平臺通過將土地各要素與生態導向開發治理放到統一市場化平臺，為資源價值轉化提供評估、收儲、運營標準，形成明晰的自然資源價值顯化標準與渠道。三是打通“權益流”（圖2中間的圓柱體），圍繞多元主體權益統籌衍生出核心圓環，多元主體開發運營，協調村集體、消費者、金融機構、地方政府、運營企業等主體之間的關系，保障權利、責任共擔、利益共享，整體統籌收益的公平分配，實現生態產品供給及價值高效轉化。

3.1 打造土地利用“產品包”，實現EOD供地新方式

從“生態價值流”出發，以國土空間規劃為引領，按照“生態用地+產業用地+農用地”“工業用地+林地”“居住用地+產業用地+農用地”等差異化組合模式“打包”制定用地計劃。EOD供地新方式需堅持保護耕地和生態安全，通過聯動居住用地、商業辦公用地、工業用地等“生產生活發展用地”，耕地、林地、濕地、草地等“生態農業保護用地”，整合收益良好的關聯產業項目與生態農業項目，實現協同開發。為了提高市場動力，可進一步從空間優化置換、產權激勵、用地指標流轉使用等維度提供政策支持，設計“人、地、業、錢”要素統籌方案，如對社會資本參與生態保護修復工作的項目給予新增建設用地指標等獎勵。

在我國特定的農村土地制度框架下，土地打包開發利用需要重視以下問題。一是精準界定征地范圍，靈活實施土地供給。土地征收僅針對重大產業項目及必要基礎設施建設用地展開，依據“建多少、供多少、轉多少”的原則，靈活采用多種土地供給方式，探索綠地、河道、邊坡等分類管理機制，合理確定“只征不轉”“只轉不征”“不征不轉”適用范圍和管理辦法，并推動建立多元化生態保護補償機制。二是建立土地整備平臺，整合碎片化土地，探索集體經營性建設用地就地或調整入市機制，以及閑置宅基地與低效公益性建設用地向經營性建設用地轉化路徑，為小型鄉村產業、保障性住房及公共服務設施提供發展空間。三是宅基地集約布局與盤活利用，鼓勵結合田園綜合體等多元化項目策劃，將閑置宅基地與農用地、山林地打包，轉化為山地種植、水面養殖、旅游觀光等土地利用方式，發展家庭農場、農業小鎮、民宿集群等業態，實現農村居住從“一戶一宅”逐步轉為“戶有所居”。

3.2 構建“三資”轉化平臺，明晰自然資源價值顯化標準與渠道

從“經濟價值流”出發，“三資”轉化機制將土地及其附著生態空間作為標的物，通過盤活空間經濟價值，使自然資源轉為有形資產，有形資產又可作價入股引入投資，從而實現“資源、資產、資本”的一體化管理[31]。構建“三資”轉化平臺的核心任務是明確“三資”轉化標準，按照“分散資源輸入、集中產業輸出、項目綜合收益”的經濟運行邏輯，為生態空間資源價值轉化提供評估、收儲、運營、交易以及融資等渠道。在具體實現路徑上，一是要摸清資源“家底”，全面調查生態空間范圍內資源數量、質量、分布狀況，通過確權登記明晰各類資源歸屬，推動耕地、林地、草地等自然資源轉變為資源性資產，農村集體建設用地轉變為商業、工業、居住等經營性資產；二是在建立健全資產評估機制和完善市場交易機制的基礎上，利用資產出讓、租賃、作價入股、特許經營、成立基金等手段，使得國土空間資源被賦予融資屬性，通過資本介入推動生態產品和產業的投資運營，實現資源的經濟價值；三是通過設計項目收益分享和變現機制，將政府、企業、農村等各利益主體的基礎保障權利（如所有權、使用權）、穩定收益權利（如經營權）、風險投資權利（如分紅權）等分層權利有效轉化為可逐步顯化的資金，提升各利益主體持續參與的積極性[32]。

針對我國農村土地的不同類型，“三資”轉化平臺的側重點和價值顯化規則各不相同。首先，耕地、農用地、山林地保護是實現生態空間資源可持續利用的根本，應建立生態產品價值評估體系，明確各類生態資源價值標準和計算方法，通過生態補償、碳匯交易、綠色融資等方式，激勵農民和社會資本參與，形成“資源、資產、資本”轉換的生態補償機制。其次，宅基地是廣大農民安身立命的空間，使用價值毋庸置疑，但財產價值長期被忽視。針對宅基地的“三資”轉化應聚焦于多途徑盤活利用，探索“農戶+村集體+市場”的以房出租、以地入股等模式，既提升農民居住質量，又拓寬增收渠道。最后，建立城鄉統一的建設用地市場，推動集體經營性建設用地與國有建設用地同權同價，應是針對農村其他建設用地開展“三資”一體化管理的目標，其工作重點是明確集體經營性建設用地入市途徑，健全入市程序，引入工業、商業等經營性產業，鼓勵入市宗地用于生態環保項目等，促進生態保護與集體經營性建設用地利用深度融合。此外，全域土地綜合整治過程中也可能涉及土地征收任務，“三資”轉化平臺應充分考慮征地補償安置與整治后的生態產業發展相結合，通過以地換權、以地換業、以地換房等多種方式保障失地農民的可持續生計。

3.3 多元主體開發運營，保障權利、責任共擔、利益共享

從“權益流”出發，EOD導向的全域土地綜合整治需明確各利益主體的權責利，推動多元主體協同合作，責任共擔、利益共享[33]。第一，政府負責搭建平臺，引導多元主體共同參與，形成“共富聯合體”，為生態保護修復提供財政資金和政策支持，同時也扮演好監管者角色。第二，“權益流”的打通有助于激勵企業的主動性和創造力，謀劃運營具有市場競爭力的生態產業項目，在承擔生態保護責任的同時實現企業盈利目標，如在自然資源條件優越的區域發展生態資源保護利用和集體經營性建設用地開發運營捆綁的綠色產業等。第三，村集體承擔組織協調與資源管理者的任務，帶領村民作為全域土地綜合整治項目的直接參與者與受益者。第四，金融機構通過發放貸款、綠色債券等融資方式，為生態項目開發提供資金支持。第五，消費者購買和使用生態產品，踐行綠色消費理念，滿足生活需要。最終，建立從生產到消費的良性循環，多主體共同謀劃生態產品價值。

4 EOD理念下全域土地綜合整治的廣東梅州案例

4.1 廣東省梅州市全域土地綜合整治的基本情況

廣東省將全域土地綜合整治作為開展“百縣千鎮萬村高質量發展工程”（簡稱“百千萬工程”）的重要抓手，在全省積極謀劃實施。梅州市蕉嶺縣下轄的新鋪鎮，位于韓江水系上游，是明清時期“粵鹽贛米”集散的商貿古鎮，也是省級建材專業鎮和富硒絲苗米產業園所在地。全鎮總面積185.22 km2，下轄21個行政村，常住人口3.03萬人，生產總值27.78億元，歷史底蘊深厚，生態資源豐富，但當地一直面臨耕地碎片化、建設用地散亂低效、資源價值轉化受阻、資金支撐能力不足、政府部門權責不清、生態環境質量下降等發展困境。

2021年1月，自然資源部在全國范圍內部署全域土地綜合整治試點項目，新鋪鎮成為梅州市唯一入選的國家級試點，同年5月，廣東南嶺山區山水林田湖草沙一體化保護和修復工程項目申報成功，新鋪鎮成為重點區域，以“全域土地綜合整治+山水保護修復”為主題，圍繞“光伏小鎮”建設，全面推進鄉村振興。新鋪鎮在探索自然資源資產有效轉化的路徑中表現突出，通過因地制宜推進水系修復、城鄉人居環境整治等，既統籌生態保護修復，又推進產業經濟協同發展[34]。2024年6月和9月，新鋪鎮先后入選自然資源部發布的兩批全域土地綜合整治試點典型案例，也是廣東省唯一入選試點，其踐行EOD理念，通過全域土地綜合整治推動生態產品價值實現的經驗可為其他地區提供廣泛的借鑒。

4.2 EOD理念下新鋪鎮開展全域土地綜合整治的具體路徑

為解決發展困境，新浦鎮全域土地綜合整治圍繞“人、地、業、錢”核心要素，著眼于“生態價值流”“經濟價值流”“權益流”，精心策劃并實施部署，旨在重構鄉村的生產、生活、生態空間，全面提升鄉村價值。

首先，新鋪鎮全域土地綜合整治突出打造土地利用“產品包”，促進耕地保護、建設用地優化與生態修復協同發展，暢通生態價值流。在“地”的維度上，圍繞石窟河與石扇河雙河流域，積極推動全域土地綜合整治試點與山水生態修復“雙試點聯動”。其一，通過墾造水田、調優基本農田等措施，治理耕地碎片化和整理低效建設用地，實施土地開發、土壤改良、植被綠化等工程。以同福村為試點，創新“耕地認保+消費幫扶”模式，通過公眾、企業、NGO等認耕認種，引導社會力量參與撂荒地復耕復種，認保對象可收獲綠色、有機且可追溯的農產品，增加收益的同時強化產品品牌價值，盤活農業生產空間。其二，聯動耕地糧食作物與山野菌種植，休耕輪作模式使耕地秸稈為菌類提供養分底料，菌菇栽培又能固氮防風，保障來年糧食增收，打包“糧食作物+經濟作物”以實現“產業發展+農田保護”的生產與生態空間聯動。其三，盤活存量建設用地和探索農村集體經營性建設用地入市路徑，推出“土地平整及改良工程+田園攝影+特色民宿+花海稻田”“全域土整研習基地+創意瓜果王國+客家民俗體驗村”“光伏發電示范基地+生態農場”等聯合發展片區，推動形成“三生”空間和諧發展格局。同時，嚴格按照“縣域統籌、整鎮推進、鎮村并舉”原則，將全域土地綜合整治理念貫穿于國土空間總體規劃編制全過程，充分利用增減掛鉤、拆舊復墾等政策工具，實施政策“組合拳”。

其次，構建“三資”轉化平臺，理順全要素資源“三資”轉化機制，暢通經濟價值流。在“錢”的方面，梅州市通過多元化資金籌集機制與嚴格的資金監管，整合“專項債+專項資金+社會資本”，在明確界定各項資金使用范圍的基礎上，探索構建“財政資金支持+社會資本滾動+金融工具聯動”思路，協同推進系列項目建設（圖3）。其一，財政資金支持，以全域土地綜合整治的準公益項目為例，新鋪鎮整合生態稻田研學中心、新鋪鎮農貿市場和污水處理設施及配套管網建設，成功申請全域土整專項債財政資金5.6億元。同時，社會資本滾動，當地通過“百企幫百村”行動，建立企業和村莊對口幫扶模式，鄉賢及企業積極承擔社會責任，踴躍參與到村莊清潔行動、“四小園”建設、產業項目投資等。其二，金融工具聯動，新鋪鎮利用市場化機制，通過“生態資源資產化（明確產權歸屬，建設生態資產評估與信用體系）—生態資產資本化（流轉交易與信用融資）—生態資本收益多元化（碳匯交易、綠色金融產品與綠色產業）”，探索出可持續的生態產品價值實現路徑。

針對“業”的要素，梅州市積極探索產業導入與融合發展路徑，推動一二三產深度融合。當地通過建設光伏小鎮、富硒絲苗米產業園、“柚子公園”田園綜合體、食用菌現代農業產業園等項目，促進農業規模化、現代化經營，帶動鄉村旅游、文化創意等產業發展。新鋪鎮聚焦“光伏小鎮”項目，通過爭取上級資金支持、引入社會資本參與等獲得啟動資金，探索“光伏+農業+旅游”發展模式，發揮“自然資源資金+專項債”組合效應，打造“板上發電，板下經濟”發展新標桿，為項目持續推進提供有力保障。伴隨“光伏小鎮”品牌知名度提升，當地打造鄉村工業精品旅游線路，將所獲旅游收益投入土地整理、生態修復工作。同時，梅州市還注重文化保護與資源活化，發掘紅色文化、客家文化、古驛道文化等，整合科技創新資源，加快形成新質生產力，以制造產業、文旅項目、綠色產業吸引社會資本。

此外，當地倡導多主體協同合作，通過“黨建+公司+農戶+基地”模式，暢通權益流。在“人”的要素上，新鋪鎮黨委以黨建為引領，深化承包地“三權分置”改革，確立了“一手抓建設、親自抓管理、層層抓落實”的工作機制，將全域土地綜合整治提升為黨政“一把手工程”。鎮政府作為平臺搭建者，成立了由領導牽頭的專班小組，明確工作內容與任務清單，實體化運作。此外，以村集體作為“中間人”“擔保人”，通過耕地保護“田長制”，實現“橫向到邊，縱向到底”責任全覆蓋，高度重視公眾參與和社會監督，確保整治過程充分尊重村民意愿，將監管機制延伸到“最后一公里”。整合土地資源后，新鋪鎮與省級農業龍頭企業、省內外高校合作，打造灣區菜籃子生產基地。同時，當地探索“市級統籌+縣級主導+鎮級實施+村莊參與”工作模式，市級層面負責總體統籌，對試點工作全面把關；縣級層面作為責任主體，重點統籌協調縣直部門、鎮村等工作；鎮級政府則作為實施主體，負責方案執行，鼓勵村委會、村民積極參與規劃方案編制。其中，新鋪鎮把握“全省唯一試點”優勢向上級積極爭取紅利政策，如廣東省發布的補充耕地項目整體通過驗收后，省級按照新增耕地面積5∶1獎勵該縣（市）新增建設用地計劃指標，專項用于產業融合發展項目、基礎設施建設、生態公益項目。

新鋪鎮在推動全域土地綜合整治工作中取得寶貴經驗和實戰成效，在EOD理念的引導下，通過“四田（調田、匯田、增田、聚田）+四地（建立騰挪存量地、盤活閑置地、集聚宅基地、入市集建地）+四治（治山、治水、治林、治田）”集成式全域土地綜合整治，釋放土地要素活力，集約流轉耕地7 310畝，建設高標準農田5 900畝；發展現代農業，啟動子項目30個，帶動村民就業120余人，打造兩個示范性產業新村[35]。新鋪鎮的實踐經驗有效彰顯了全域土地綜合整治和EOD理念的互促互利，以全域土地綜合整治為實施“工具”，暢通“生態價值流”“經濟價值流”“權益流”，最終實現了自然資源資產價值。

5 結論與討論

5.1 結論

全域土地綜合整治是支撐國家鄉村振興戰略的實踐工程，生態導向開發理念為新時代的全域土地綜合整治賦予更深刻內涵。本文圍繞“人、地、業、錢”核心要素，以生產、生活、生態空間為分析對象，探討全域土地綜合整治與生態導向開發理念的內在聯系，并提出EOD理念下全域土地綜合整治優化路徑。

（1）盡管全域土地綜合整治在全國各地展開試點，并且取得一定成效，但當前仍然面臨多項約束，主要體現在資金統籌難、規劃統籌難、可持續運營難三個方面。

（2）以生態產品價值實現為目標，引入EOD理念，將全域土地綜合整治作為實施工具，構建“目標—理念—工具”理論邏輯體系，并從“生態價值流”“經濟價值流”“權益流”解釋該體系的內在邏輯，為擺脫困境提供了新視角。

（3）EOD理念指導下的全域土地綜合整治，著重于現狀和目標之間的路徑探索，包括三個關鍵點：打造土地利用“產品包”，實現EOD供地新方式；構建“三資”轉化平臺，明晰自然資源價值顯化標準與渠道；多元主體開發運營，保障權利、責任共擔、利益共享。

（4）以廣東省梅州市新鋪鎮為例，案例地踐行EOD理念，實施“全域土地綜合整治+山水保護修復”項目，探索出以空間規劃體系為引領、生態環境治理為基礎、農用地與建設用地整理為核心、“三資”轉換路徑為抓手的“新鋪模式”，暢通生態價值流、經濟價值流、權益流，為其他地區提供經驗借鑒。

5.2 建議

第一，結合生態資源稟賦與土地利用類型，打造涵蓋生態、文旅、農業等“產品組合”，商業、住宅、工業、農業等“用地組合”，租賃、入股、彈性年期出讓等“供地組合”，總結搭配方案，靈活滿足不同類型項目用地需求。例如通過生態資源精準評估與差異化開發，在生態敏感區發展生態體驗、科普教育等低影響項目；在資源富集區依托特色資源發展生態旅游、綠色農業及生態工業。同時，產業融合與價值鏈延伸，利用“互聯網+”拓寬生態產業研發、生產、加工、營銷等渠道。

第二，建立集評估、收儲、運營等功能于一體的“三資”轉化平臺，構建“政府引導資金+社會資金”的多元資金參與模式。在明確轉化流程與標準的基礎上，平臺通過整合政府補貼、企業投資、村集體入股、銀行融資等資金來源，鼓勵多元資本參與生態保護修復、特色產業發展。此外，針對資金籌措、債務風險等具體難題，建立風險防控機制。

第三，建立多元主體協同合作機制，積極爭取上級工作政策支持。政府借助財政補貼、稅收優惠、金融扶持等政策工具積極引導，企業、村集體等多主體配合政策執行，協調資本、土地、產業等投入，同時應確保收益能夠惠及當地農戶，形成生態產品價值實現的良性循環。新鋪模式得益于上級和相關單位的大力支持，地方實踐還應積極把握生態修復專項資金、綠色通道等國家級、省級試點紅利。

5.3 討論

EOD理念下的全域土地綜合整治倡導通過土地承載的生態資源綜合利用，從“保護”向“保護+利用”挖潛，實現保護與收益有機統一，為全域土地綜合整治項目開展提供理論指導，為政府決策提供新視角。由于在實踐過程中，全域土地綜合整治尚未有強有力的頂層設計、明確的政策指引，未來可以深入地探討體制機制建設，完善全域土地綜合整治政策支持，并通過多地案例比較總結推廣經驗。此外，當前全域綜合整治項目均是以鄉鎮為單元，少數以縣域為單元。區域協調發展背景下，全域土地綜合整治在跨行政村、跨鄉鎮協調存在諸多問題，如何構建跨行政區共同協作推進全域土地綜合整治的激勵、約束機制，值得進一步研究。從單一土地整理到“三塊地”改革，再到全域土地綜合整治，在國土空間規劃嚴控增量、盤活存量的背景下，農村土地利用出現結構性變化，如何培育農村土地的“造血活血”能力、實現生態資源可持續開發利用是實現生態產品價值的核心路徑[36]，這需要有為政府、有效市場、有志企業、有機社會多元主體的共同努力。

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Theoretical Logic and Practical Approaches to Comprehensive Land Consolidation from the Perspective of EOD Concept

TONG De1，2， XU Heng1，2， PAN Xiangxiang1，2， AIMAITIKALI Wumaieraili3，4

（1. School of Urban Planning and Design， Peking University Shenzhen Graduate School， Shenzhen 518055， China； 2. Key Research Base of Humanities and Social Sciences of Guangdong Province， Center for Modernization of Space Governance in Megacities， Peking University Shenzhen Graduate School， Shenzhen 518055， China； 3. School of Business， Xinjiang Normal University， Urumqi 830017， China； 4. Research Center for High Quality Industrial Development in the Core Area of the Silk Roud Economic Belt， Xinjiang Normal University， Urumqi 830017， China）

Abstract： The purpose of this study is to explore the theoretical logic and implementation approaches of applying the EOD （Ecology Oriented Development） concept to comprehensive land consolidation in response to current practical challenges. The research methods include logical deduction and case study analysis. The research results show that 1） current comprehensive land consolidation faces three major challenges， including difficulties in funding， planning coordination， and sustainable operation. 2） Following the “goal-concept-tool” logic， establishing an implementation mechanism that targets ecological product value realization guided by EOD concept， and uses comprehensive land consolidation as a tool helps achieve coordinated economic， social and ecological benefits. 3） Specific optimization approaches include building a three-asset transformation platform to establish clear standards and channels for natural resource value manifestation， creating land use “product packages” to form new market-driven land supply methods， encouraging multi-stakeholder collaboration while ensuring rights protection， shared responsibilities and benefits. 4）Xinpu Town in Meizhou City， Guangdong Province， implemented comprehensive land consolidation through specific approaches such as “fiscal support + social capital rolling + financial tool linkage，” “four fields + four lands + four remediation，” and “municipal coordination + county leadership + town implementation + village participation” to facilitate economic， ecological and rights flows， which demonstrates strong reference value for other cities. In conclusion， the EOD concept and comprehensive land consolidation are mutually reinforcing， effectively coordinating human resources， land， industry and capital， promoting coordinated development of rural production， living and ecological spaces， advancing ecological product value realization， and strongly supporting rural revitalization strategy.

Key words： comprehensive land consolidation； EOD concept； ecological product value realization； practical approaches

（本文責編：張冰松）

①資料來源：關于梅州市蕉嶺縣（典型縣）全域土地綜合整治實施方案成果的公示，https：//www.jiaoling.gov.cn/mzqlzrj/gkmlpt/content/2/2641/mpost_ 2641913.html#11567。