開放大學數字化治理：理論邏輯、實踐困境及推進路徑

［摘要］數字技術在高校治理領域廣泛應用，正在形成以數字技術支撐的高校治理新生態。這其中，開放大學因對數字技術的持續追蹤與深度應用，讓其數字化治理也備受關注。開放大學數字化治理集成了多年辦學中逐步確立的最新信息技術應用優勢，也面臨著因體制獨特、規模龐大、人才缺乏等造成的一系列實踐困境。推進開放大學數字化治理需要持續鞏固數字技術應用優勢，從頂層設計上構建協同聯動的數字化治理框架，從體制機制上完善數字化治理運行模式，從隊伍建設上強化數字人才培養，從技術層面深化數字技術創新應用，進而有力推動開放大學治理體系和治理能力現代化。

［關鍵詞］開放大學；數字化治理；實踐困境；推進路徑

［中圖分類號］G724.82［文獻標識碼］A［文章編號］1008-4648（2025）01-0031-06

Theoretical Logic， Practical Dilemmas and Promotion Path of

Digital Governance in Open University

Ouyang Yongfei Wang Yu

（1.Gansu Open University，Lanzhou 730030; 2.The Open University of Shaanxi， Xi’an， 710119）

Abstract：Digital technology is widely applied in university governance， forming a new ecosystem. The open university， due to their continuous pursuit and application of digital technology， have attracted attention in digital governance. They integrate advantages of the latest IT applications established over years but face difficulties due to unique systems， large scale， and talent shortage. To advance digital governance， the open university need to consolidate technological advantages， construct a coordinated framework， improve operational modes， strengthen talent cultivation， and deepen technological innovation.

Keywords：The Open University；Digital governance；Practical difficulties；Promotion path

當前，教育數字化轉型持續推進，已成為加快建設教育強國，以高質量教育支撐引領中國式現代化的重要路徑。習近平總書記指出：“教育數字化是我國開辟教育發展新賽道和塑造教育發展新優勢的重要突破口。”[1]教育部2025年重點工作任務提出：“要持續推進國家教育數字化戰略，助力教育教學深層次變革。強化制度建設，全面提升數字化領導力，始終堅持‘應用為王’，加強前瞻布局，持續擴大數字教育國際影響力。”[2]教育數字化轉型以及人工智能、大數據、區塊鏈等技術的廣泛應用改變了傳統的大學治理模式，數字治理以全新技術手段和運行機制為教育治理現代化提供有力支撐，在促進教育數字化轉型中發揮著不可或缺的作用。我國開放大學作為新型高等院校，實施數字化治理，既是堅定推進教育數字化戰略行動的需要，也是在數字時代深化改革創新和高質量發展的必由之路。

一、開放大學數字化治理的理論邏輯

數字化治理是數字技術與治理理論結合產生的新興治理場域，與高等教育治理現代化的要求高度契合。數字技術與開放大學治理的深度融合是開放大學高質量發展的客觀要求和必然趨勢，厘清開放大學數字化治理的內涵要義和價值意蘊是探究其數字化治理的前提與基礎。

1.開放大學數字化治理的內涵要義

開放大學數字化治理是一個復合型概念，由中心語“數字化治理”和限定語“開放大學”組成。“數字化治理”作為元概念，其內涵屬性決定了作為復合概念的開放大學數字化治理的內涵所在。而要探析其數字化治理的內涵本質，必須首先厘清高等教育數字化治理的基本內涵。

梳理已有研究發現，高等教育數字化治理有兩層含義：其一是“對高等教育的數字化治理”，強調將大數據、云計算、人工智能等技術作為治理工具和手段來對教育展開治理，以提升高等教育治理的效能，最終實現教育治理體系和治理能力現代化。如聶小林等人認為教育數字化治理是將數字化的思維和技術融合應用在教育治理的各個領域和全部過程，通過數據分析和一體化平臺優勢重塑教育治理結構，優化教育管理服務流程，進而提升教育治理的科學化水平，構建數字技術支撐的教育治理新形態。[3]楊偉平認為教育數字化治理引發教育治理結構的變革，數字化治理推動原本單一的管理模式轉變為開放、協同、共享的治理模式。[4]其二是“對高等教育數字化的治理”，強調對教育數字化自身及教育數字化過程中衍生的問題與痛難點展開治理，目的在于規避和解決教育數字化過程中出現的倫理道德、技術風險等方面問題，從而助推教育數字化良性發展。本文探討在數字技術迭代發展與創新應用的大趨勢下，依托數字技術來重構開放大學傳統的治理理念、治理機制、治理模式等，并有力規避和破解數字化治理過程中可能出現的梗阻和障礙，進而助推開放大學數字化治理良性發展，構建開放大學治理新生態。

開放大學是廣播電視大學改革發展的產物，由國家開放大學和44所省級開放大學，以及各省（市、區）的市、縣級開放大學共同組成了覆蓋全國的一體化辦學體系，實行“兩級統籌、四級辦學”的運行體制。《國家開放大學綜合改革方案》對開放大學的性質定位做了明確規定：“國家開放大學是以促進終身學習為使命、以現代信息技術為支撐、以“互聯網+”為特征、面向全國開展開放教育的新型高等學校。”[5] 開放大學數字化治理就是要主動利用最新的數字技術，積極探索數字賦能治理。依據開放大學的辦學特點和治理訴求，開放大學數字化治理概念應從兩個視角厘定。

其一是繼承和創新現代信息技術應用優勢。開放大學的前身廣播電視大學，從起初舉辦學歷補償教育就確立并積極利用廣播、電視等彼時最先進的技術手段開展教學，到后來的錄音、錄像、光盤、多媒體課件，以至互聯網絡、信息技術等，始終追蹤并應用最新信息技術促進教學。在數字時代，開放大學的數字化治理要繼承和鞏固信息技術在教育教學中的應用優勢，不僅要推動教學科研領域信息技術應用的迭代升級，構建融合教學、科研業務全流程、全鏈條的數字化平臺、數字化課程，更要將成熟的技術應用推廣拓展到管理和服務環節，建設集校務管理、教師管理、學生管理、后勤服務等為一體的數字化管理平臺，進而推動數字技術在治理各領域的廣泛應用，形成具有開放大學特色的數字化治理新生態。

其二是以數字技術賦能內部治理現代化。開放大學內部治理體系和治理能力現代化是指健全和完善各類體制機制，正確協調處理行政管理、教學科研、后勤保障之間的權力關系，提升辦學能力與水平，推動開放大學有效發揮促進全民終身學習的辦學使命。而推動內部治理體系和治理能力現代化，需要以制度構建重塑頂層設計和分級辦學體系，以流程優化重構內部管理和運行保障機制。這其中，以數字技術深度應用和數據治理為支撐，將各級辦學單位和不同辦學業務鏈接起來，將條塊分割的教學數據和信息資源進行整合與分析，全方位優化“事”的流程，可以有效提升開放大學的頂層統籌與分級辦學能力，促進內部管理體系化，促進辦學業務協同互補，以進一步完善內部治理體系，提升內部治理能力，實現數字賦能的治理現代化。

總之，開放大學數字化治理就是在教育數字化轉型背景下，運用5G、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等一系列數字技術對學校治理全過程、全領域進行數字化賦能，實現協同各層次、各類型辦學業務，優化管理服務流程、重塑組織運行結構、提高精準治理水平，從而有效提升開放大學的校務管理效率和辦學決策科學化水平，提升內部治理體系和治理能力現代化水平，構建數字技術支撐的開放大學治理新生態。

2.開放大學數字化治理的價值意蘊

教育數字化治理是一個涉及多要素的復雜體系，數字技術在教育治理領域的實踐應用，彰顯數字技術強大的技術屬性，滿足不同教育治理場景變化的需求，為教育數字化治理提供了多方面的啟示與可能性，能夠助力教育治理跨越式發展。開放大學數字化治理在終身教育數據收集分析、搭建治理主體互動場所、治理模式變革等方面生成了不同的價值，各維度的價值追求交叉整合能夠發揮規模效應，實現數字化治理的價值最大化。

一是數據集聚，形成終身教育大數據庫。數字化治理離不開數據的支撐，數字治理充分挖掘不同層次和類型的教育數據并形成信息流，借助信息技術建立教育治理的信息感知、重構治理組織協作體系。[6]開放大學辦學規模大、辦學類型多，在45年發展歷程中積累了海量教育數據，包括上千萬條的學歷教育教學管理數據、上億學員的非學歷培訓數據以及招生、考試、教學、科研等不同業務系統的結構化和非結構化數據。在有效保障數據安全和學生個人隱私的基礎上對這些數據進行智能化收集、存儲、分析，根據數據類別和數據結構建構不同層級的數據空間，形成實時共享、動態聚集、可控可溯的終身教育大數據庫，為開放大學實施治理行為和公共決策提供數據基礎，進而有力推動發展終身教育。

二是業務協同，實現治理主體高效互動。數字技術支撐下的信息傳遞具備跨時空特性，能夠有效克服傳統治理場景的物理障礙。數字技術通過實時采集、捕獲、分析和處理物理環境和設備狀態等數字信息，允許學習者使用任一設備、以任一形式、在任一地點接入學習平臺并獲得持續的支持服務。[7]數字信息的跨時空傳遞，使得治理主體和教育對象能夠時時、處處獲得信息，并分別依據自身需求開展教學科研和知識獲取行為。開放大學辦學體系復雜龐大，業務事權和信息分散在不同層級的辦學單位，信息分散、業務相對獨立、數據難以共享等問題較為突出。而數字化治理通過運用數字技術將各級辦學單位的管理者、教師、學生等不同主體納入同一個虛擬的教育空間，在不同治理主體之間建立交互式、立體式的數據傳輸平臺，整合上下層級不同部門的信息鏈，有效促進治理主體之間低成本、更便捷、更科學地參與治理。

三是空間延展，拓寬教育教學場域。教學是高等學校辦學的中心環節。當下，數字技術的迭代升級和廣泛應用推動著教育供給體系的重構，為滿足大規模、個性化學習提供了技術支撐。先進的數字技術重塑人、信息、技術三者之間的關系，使日常教學從傳統的教室、校園、社會等物理空間延展至虛擬空間，拓寬了教學空間。在空間延展的基礎上，在線學習平臺、虛擬實驗室、遠程協作教學等技術平臺和在線學習、游戲化學習、項目式學習、翻轉課堂、沉浸式學習等教學模式深度融合，產生多元化的教學模態，進而拓寬教學信息來源，增強教學實踐體驗，為學習者提供多樣化的學習路徑和學習選擇。同時，數字技術能夠精準跟蹤掌握學習者的知識水平和學習過程，收集分析其學習行為數據，為學習者制定個性化學習方案，推送“量身定制”的學習資源和學習路徑，提升知識獲取的實效性。

四是技術嵌入，推動治理模式數智化。傳統的高校治理模式較多依賴人力管理和經驗決斷，在與快速變化的教育環境協同上不夠緊密。數字技術的嵌入推動治理模式變革，加速傳統“人治”向“人機共治”轉變。一方面，數字化治理廣泛運用各類數字技術，對招生管理、日常教學、科研創新、資源建設等海量教育數據進行實時收集、高效處理和精準分析，進而快速掌握學校辦學動態，及時發現日常治理過程中存在的問題并提出針對性解決措施。[8]數字技術的運用為科學決策提供數據支撐，避免了傳統治理中的主觀性和滯后性，提高了治理的精準度和時效性。另一方面，技術嵌入增強了教育治理的開放性。通過構建一體化數據平臺，實現各類教育數據的分類共享和及時公開，管理人員、教師、學生、后勤服務人員等各群體可以更加便捷地獲取學校治理的具體信息，同時對得到的信息加以分析研判，進而參與辦學決策和監督。開放性的治理方式，也有效提升學校治理的公信力和可信度，強化了校內外不同群體對開放大學治理的認可與信任。

二、開放大學數字化治理的實踐困境

數字技術賦能高等教育為開放大學治理提供了發展新動能和新方向。近年來，開放大學辦學體系深化教學改革，完善與數字教育相適應的發展新機制，不斷探索數字化賦能學生學習、教師教學、學校管理等，成效明顯。同時，在數字化賦能治理過程中也遭遇了不同程度的實踐困境。

1.數字化治理缺乏全局一體規劃

開放大學“一體管理、兩級統籌、四級辦學”的管理體制及運行機制決定了數字化治理需要一體化推進、辦學體系協同。開放大學辦學體系包含國家開放大學、45所地方開放大學和3735個學習中心。[9]正是由于辦學體系跨地域、跨省份、跨層級，導致數字化治理空間分散、治理數據不集中，整個辦學體系數字化治理缺乏全局層面的一體規劃，缺乏相應的頂層設計。數字化治理的長期目標和階段性任務尚未明確規劃，還沒有與辦學體系的整體發展戰略緊密結合。一些地方開放大學的數字化治理理念尚未完全形成，對數字化治理不夠重視，數字化治理僅停留在口頭和表面，并沒有真正發掘出數字技術對治理能力提升帶來的潛能和優勢。各級開放大學對于推進數字化治理的目標、手段、策略模糊不清，甚至沒有找到明確的路徑，面對數字服務與信息共享的數字化治理趨勢還存在畏難心理，在沒有形成成熟的經驗和模式之前，大部分地方開放大學通行做法是借鑒先行示范經驗，缺乏探索和創新意識，數字化治理投入也相對不足。

2.數字化治理技術不夠成熟完善

隨著數字技術的持續革新，其與高等教育治理進一步深度融合，不可避免地引發難以預測的變化和一系列技術挑戰，這些變化和挑戰將對數字化治理帶來不利影響。[10]開放大學的辦學領域和業務范圍廣，涉及開放教育、成人教育、職業教育等諸多學歷教育，以及老年教育、社區教育、職業培訓等各類非學歷教育，業務處理平臺多，接口多，平臺之間難以密切兼容，致使數據共享與流程協同面臨挑戰。同時，管理運行存在不均衡現象，重教學輕科研、重教學管理輕學生管理，導致數字化治理業務不均衡。現有平臺信息處理技術也難以滿足大規模多樣化的信息處理，集成管理難度大，個別平臺系統的穩定性不足，容易出現故障，影響教育教學和管理的連續性。針對辦學45年來積累的海量數據，數據存儲和管理能力還顯不足，存在數據備份、恢復和安全性等方面的挑戰。另外，不同省份的開放大學、以及省級開放大學與市級、縣級開放大學之間數字基礎設施建設存在較大差異，數字技術發展不平衡，財力、人力、技術等治理資源，以及協調治理資源、解決治理問題等的能力發展不均衡，東西部空間布局差異導致獲得治理資源和彰顯治理效能的進程也不同，出現“數字鴻溝”現象且難以彌合。

3.數字技術人才隊伍建設相對薄弱

數字技術是治理的手段工具，能否有效發揮數字化治理的效能，則關鍵取決于治理主體的數字技能水平高低。開放大學管理者和學習者的能力素質相對不足，影響對數字技術的掌握和應用以及對數字化治理過程和結果的接受度。現有的人才隊伍中，具備數字技術背景和專業技能的人才相對較少。能夠支撐數字化治理的人才隊伍建設還較為薄弱，數字技術人才隊伍的規模和個體數字素養都難以支撐數字化治理，缺乏數據分析師、系統架構師、網絡安全專家等特定領域的專業人才。面對數字技術的迭代升級，數字技能更新不及時，教職工尚沒有充分掌握運用數字技術的具體操作方法，不能很好的將數字技術與教學和科研深度融合，數字技術應用能力不足。受傳統思維的影響，部分教職工不愿意接受數字技術或者面對數字技術存在畏難情緒，阻礙了教育數字化的創新發展。一些開放大學對于數字技術人才隊伍建設的經費投入也不足，在吸引和留住高層次數字技術人才方面措施不力，也沒有建立起系統完整的數字技能培訓體系來對教職工進行定期培訓，教職工很難借助校內培訓提升數字技能。

4.法律法規和政策支持不足

教育數字化轉型仍處于起步階段，規范化、制度化、標準化程度還不夠高，尚沒有完整的政策制度對教育數字化進程的各類情況予以規制，應當加快健全教育數字化法律法規體系，促使教育數字化向制度化、規范化、法制化發展。[11]《高等教育法》、《教師法》等法律條文尚未將數據保護、網絡安全等教育數字化治理內容納入規制范圍。我國在高等教育數字化治理方面缺乏完善的制度建設，數字化治理的數據保護、網絡安全等關鍵領域不能得到相應的保障。近年來，雖然政府層面陸續出臺了《中國教育現代化2035》、《關于推進教育新型基礎設施建設構建高質量教育支撐體系的指導意見》、《教育信息化2.0行動計劃》等文件，為數字技術賦能教育治理提供了政策指導，但政策支持力度仍顯不足。地方政府對于本區域開放大學數字化治理的支持力度也不同，缺乏統一的標準和行動計劃。由于法律法規和政策性文件的缺失和不足，高等教育數字化治理領域面臨法律風險的增加及其他諸多負面影響。如沒有明晰的信息采集權責界限，容易導致開放大學在信息采集和信息傳遞過程中產生言論失范和個人信息泄露的法律風險，沒有明晰的數字化治理標準和規范，容易造成利用數字技術過程中的數據篡改或者操控數據分析結果、黑客侵入等事件。

三、開放大學數字化治理的推進路徑

以人工智能為代表的數字技術突飛猛進，教育數字化已經成為高等教育變革的新路徑。深化數字技術在治理領域的集成應用，推進數字化治理進程，是開放大學主動適應教育數字化轉型和深化管理改革的關鍵舉措。推進開放大學數字化治理，需要以數據和技術為基礎支撐，以教育善治為價值邏輯，以體系協同為目標導向，從頂層設計上構建協同聯動的數字化治理框架，從體制機制上完善數字化治理運行機制，從隊伍建設上加強數字技術人才的培養，從技術層面強化數字技術創新應用。

1.以頂層設計構建協同聯動的數字化治理框架

開放大學數字化治理是一項復雜的系統工程，涉及多元化的治理主體、多要素的治理內容和多重性的治理任務，需要加強頂層設計、統籌規劃、一體推進。一是教育主管部門規范推動教育數字化治理的政策指導。教育主管部門需要出臺相應的政策指導與規章制度，為數字化賦能教育治理提供依據，保障數字化治理的法律地位。有關職能部門和各級地方政府需要在國家法律法規和政策文件的基礎上制定具體可行的規范標準、制度方案和政策支持，有力推進地方開放大學數字化治理。二是開放大學要轉變治理理念。國家教育數字化戰略行動將“服務至上”作為基本原則納入其中，引發治理理念的轉變。開放大學作為我國終身教育的主要平臺，在推進數字化治理過程中應遵循服務原則，實現從教育治理的傳統模式向數字治理的善治模式變革。應充分認識數字化治理的重要意義和價值，樹立數字化治理的創新思維，積極推進數字化治理。三是開放大學要制定教育數字化長遠規劃和具體任務。在推進國家數字化戰略行動和落實數字化治理政策文件及制度過程中，開放大學要立足辦學職能制定數字化建設的中長期規劃并明確分年度具體任務，為實施數字化治理提供具體指導。同時，構建由國家開放大學牽頭，地方各級開放大學主共同參與，辦學體系聯動的數字化治理框架，形成開放大學數字化治理合力，加快推進辦學體系整體數字化治理進程。

2.以制度建設完善數字化治理的運行機制

實現教育數字治理能力的整體提升，需要構建相適應的制度體系對教育治理領域的數字技術創新應用予以保障和規范。健全完善的數字化治理制度有助于促進多元治理主體規范參與治理活動，為治理進程提供行動依據。一是建立內容廣泛的數字化治理制度體系。以國家和行業標準為依據，結合開放大學現有辦學標準，建立并完善數據治理相關制度，形成涵蓋數據采集、數據管理、數據共享、數據安全、數據存檔、平臺操作等各類規范以及治理實施的制度體系。二是優化管理體制實現資源整合。針對辦學體系跨區域、跨層級的特點，建立高效的管理協調機制，打破空間壁壘，實現資源的優化配置。尤其要加強對地方開放大學和學習中心的指導和支持，提高數字化治理的整體水平。三是優化組織結構，實現高效互通。傳統的科層制垂直管理型組織在數據傳輸和信息溝通方面有先天不足，開放大學在實施數字化治理過程中要不斷優化和調整組織架構，積極建立扁平靈活的組織架構，提高組織之間的協作能力，降低數據傳輸成本。

3.以數字技術人才培養促動數字化治理持續深入

實現數字化治理關鍵在于培養個體的數字素養和能力，積極應對新時代對數字素養培育的新要求和新標準，提升各個群體的數字素養和技能水平。[12]推進開放大學數字化治理進程，必須要增強管理人員、教師、學生的數字思維、數字認知和數字技能，推動學校管理流程更加科學精準。一是建立常態化數字素養與數字技能培訓機制。落實教育部發布的《教師數字素養標準》要求，建立線上線下相融合的數字素養培訓體系，將數字素養培訓納入教職工年度繼續教育內容，常態化開展數字素養培訓，不斷提升教職工的數字化意識、數字技術知識與技能、數字化應用和數字社會責任。注重設計有針對性的多層級數字技能培訓課程，滿足行政管理人員、教師、學生等不同主體的學習需求。同時，鼓勵教職工開展數字化治理相關研究，以指導管理服務、教育教學的治理創新。二是組建數字技術支持團隊。整合現有人力資源，遴選一批大數據、計算機、人工智能等專業方向的人員隊伍，組建數字技術支持團隊，為實施數字化治理提供及時的技術指導和幫助。強化數字技術應用的安全意識，規避數字技術風險。三是積極引進數字化人才。完善人才引進機制，圍繞開放大學數字化治理目標，重點引進一批大數據分析、人工智能、云計算、網絡安全等領域方向的數字化技術人才，建立健全人才服務保障機制和激勵機制，營造人才發展的良好環境。

4.以數字基礎設施建設夯實數字化技術支撐

推進教育數字化治理離不開堅實的技術底座，在教育新基建的大背景下，強化數字基礎設施建設必不可少。當前，教育領域數字基礎設施建設尚不完善，缺乏高速、穩定、可靠的高性能數字新基建。[13]開放大學數字化治理要注重數字基礎設施建設，完善數字化治理基礎條件投入。一是加快建設教育基礎設施。加大對以數字基建為核心的教育新基建的資金投入，將國家數字化戰略要求融入學校數字基建之中，注重提升數字技術的應用水平，建立全方位、跨時空、高速率的數字化教育環境，實現傳統數字基建向新型數字基建的轉型升級。二是構建數字化連通與互動機制。運用數字技術優勢打造覆蓋全國辦學體系的一站式數字化管理服務平臺，實現各級開放大學之間，開放大學與政府、市場、社會、第三方之間，開放大學內部各個職能部門之間的資源共享、數據集成、業務協同、信息溝通等，為辦學決策、教學監測、質量評價提供支撐，推動數字治理常態化。同時，營造“現實+虛擬”的數字治理空間，為治理主體提供互動場所。三是建立數字技術創新發展中心。在現有技術力量基礎上，探究數字技術與教育治理實踐的深度融合，著力構建數字化戰略行動的核心區域、數字教育技術創新的發源地以及前沿技術的領軍地帶，加強與國內外頂尖實驗室及企業行業的合作研究，努力產出一批數字技術創新應用科研成果。

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［責任編輯張宇龍］