平臺監管理念轉向溯源與演進

［摘"要］"平臺經濟健康有序發展急需常態化治理格局的構建。文章系統性梳理了自平臺經濟創新發展以來，行政部門對平臺經濟監管理念的數次轉向，以2020年12月中央經濟工作會議和2022年4月中共中央政治局會議為節點，將其劃分為包容審慎、專項整治、常態化監管三個階段，然后系統性剖析了每個階段監管理念的提出原因、監管目的、監管原則、監管實踐、監管局限性。在此基礎上，引出了平臺常態化監管的內涵及其實施所需的基本原則。但平臺經濟常態化監管源于專項整治的轉型，延續了包容審慎與專項整治的諸多特性，導致常態化監管在制度層面、技術層面、產業層面面臨一系列現實困境，為此文章從政策供給視角，強調構建促進平臺經濟健康發展的政策體系；從技術供給視角，強調以技術治理遏制平臺企業的不正當競爭行為；從社會生態視角，強調構建支持平臺企業發展的社會生態資源池，以系統性完善平臺經濟常態化監管的路徑。

［關鍵詞］平臺企業；平臺經濟；監管理念；常態化監管

［中圖分類號］""F49；D92229［文獻標識碼］""A［文章編號］"1673-0461（2025）01-0055-11

一、引言

近年來，借助于人工智能、互聯網、云計算和大數據等信息技術的發展、普及和利用，互聯網平臺已成為數字時代標志性的組織形式［1-2］，高效引領購物、教育、醫療等產業活動進行數字化轉型，成為推動我國經濟行穩致遠的重要力量［3］。但平臺經濟的發展如其他諸多新生事物一樣，在促進經濟發展的同時也引發了損害競爭、抑制創新、侵犯消費者權益等亂象，尤其是借助于數字經濟特有的網絡效應和生態效應，平臺企業實施的“二選一”、大數據“殺熟”、自我優待等行為招致了諸多非議和批評，以至于監管部門不得不依據經濟發展需要及平臺發展現狀，持續調整對平臺的監管理念和監管策略，以在規范平臺經濟發展的同時，也能發揮出平臺企業在促進就業、引領發展，乃至國際競爭中的巨大作用。

當前，對于平臺經濟監管方面的研究與治理，學術界和行政部門均作出了巨大貢獻。學術界的研究重點主要集中在以下幾個方面。一是對平臺企業涉嫌壟斷或不正當競爭的行為進行測度，衡量其帶來的社會福利損失，具體包括“二選一”［4-5］、大數據“殺熟”、自我優待［6-7］。二是針對平臺企業的上述行為，從平臺企業視角探討監管的重點內容，主要包括對平臺的算法歧視、流量分發、大數據濫用等方面的規制［8-10］。三是從更為宏觀的視角對監管模式進行探討，包括政府的外部管制、平臺企業的自我監管、雙邊用戶監管，以及多元主體的協同監管等［11-12］。在每個具體的監管模式下，當前學者又探討了監管動機、監管手段、監管局限性等，并依據局限性提出了新的監管模式和治理體系［13-14］。行政部門對于平臺的監管則主要依據平臺經濟發展階段和經濟發展形勢進行持續調整，先后經歷了包容審慎、專項整治、常態化監管階段，并在每個階段形成了特有的治理方式、治理特點、治理手段。

然而，學術界對于平臺監管理念轉向的理論研究卻相對欠缺。當前對于平臺監管理念的研究重點集中在了包容審慎階段，對后續的專項整治以及常態化監管研究不足。在包容審慎治理階段，當前的研究認為，此種監管理念難以恰如其分地應對種類繁多的數字產業，導致監管重心失衡，在諸多領域出現了重包容輕審慎的現象［15-16］，造成了平臺企業漠視社會福利、平臺社會責任缺失、平臺資本無序擴張、抑制創新等一系列連鎖反應［17-20］?？梢钥闯?，包容審慎的監管理念在平臺經濟發展過程中發揮了重要作用，但此種監管理念未能適應當下平臺經濟發展階段，且目前對平臺監管的研究也未能進一步透視當下常態化監管的理論邏輯。為此，本文對平臺監管理念轉向進行了歷史溯源研究，對監管理念轉向進行了包容審慎、專項整治、常態化監管系統性劃分，并重點剖析了平臺常態化監管的內涵及核心要求，從制度層面、技術層面、產業層面闡述了常態化監管遭遇的現實困境，并從政策供給、技術供給、社會生態搭建等角度提出了一系列推動常態化監管的路徑建設，以從學術層面為平臺經濟發展邁向新階段提供系統性參考依據。

二、平臺監管理念轉向的歷史溯源

自1994年4月20日正式接入國際互聯網以來，我國的互聯網基礎設施經歷了從無到有、從有到強的跨越式發展。平臺經濟先后借助于PC端操作系統、移動操作系統和應用商店，以及互聯網應用平臺迅猛發展。因此，行政部門在肯定了平臺經濟重要貢獻基礎上，進一步聚焦平臺經濟發展面臨的突出問題，2019年8月《國務院辦公廳關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》（簡稱《意見》）指出，落實和完善包容審慎的監管要求。然而，隨著互聯網平臺企業迅速壯大，市場壟斷、資本無序擴張、野蠻生長等問題開始顯現，由此出現了關于限制競爭、贏者通吃、損害消費者權益等系列問題。為此，2020年12月中央經濟工作會議明確了“強化反壟斷和防止資本無序擴張”作為下一年度的重點經濟工作任務，以此為標志，對平臺經濟的監管理念由包容審慎轉向了專項整治。而后，在前期整頓取得了階段性勝利的基礎上，2022年4月中共中央政治局召開會議指出，要促進平臺經濟健康發展，完成平臺經濟專項整改，實施常態化監管，出臺支持平臺經濟規范健康發展的具體措施。自此，對于平臺經濟的監管理念再次轉向了常態化監管階段。總的來看，我國對平臺監管理念隨著平臺經濟自身發展狀況及經濟發展形勢的轉變，以2020年12月中央經濟工作會議和2022年4月中共中央政治局會議為標志，先后經歷了包容審慎、專項整治、常態化監管三個階段，如圖1。

以此為基礎，接下來將重點闡釋每個階段監管理念的提出原因、監管目的、監管原則、監管實踐、監管局限性，以系統性辨明平臺監管理念。

（一）平臺監管之包容審慎階段

自以互聯網應用為典型特征的新經濟發展以來，我國就對其實施了包容審慎的監管理念。這一相關表述最早出現在官方文件中，可追溯到2017年1月《國務院辦公廳關于創新管理優化服務"培育壯大經濟發展新動能"加快新舊動能接續轉換的意見》發布，該文件指出，探索動態包容審慎監管制度，探索對跨界融合新產品、新服務、新業態的部門協同監管。具體到平臺經濟領域，2019年8月《意見》指出要創新監管理念和方式，實行包容審慎監管。從該文件名稱可以看出，實行包容審慎監管的目的在于促進平臺經濟規范健康發展。其原因則在于，互聯網平臺經濟是生產力新的組織方式，是經濟發展的新動能，對優化資源配置、推動產業升級、拓展消費市場尤其是增加就業方面具有重要作用。盡管該《意見》并沒有明確指出包容審慎監管的概念內涵，但從探索適應新業態特點、有利于公平競爭的公正監管辦法、科學合理界定平臺責任、建立健全協同監管機制、積極推進“互聯網+監管”、維護公平競爭市場秩序等幾個方面明確了包容審慎監管的監管原則，并在每個原則后面給予了更為細致的闡釋與擴展。

在具體監管實踐過程中，為貫徹執行包容審慎的監管理念，國務院、國務院辦公廳及各部委進行了翔實的頂層設計。國務院與國務院辦公廳從更為宏觀的視角進行了政策部署，重點關注平臺經濟整體的發展及監管概況，先后發布了

《意見》《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》《國務院辦公廳關于進一步優化營商環境"更好服務市場主體的實施意見》等文件。各部委從更為微觀的視角關注了特定平臺行業的發展，盡管對包容審慎有著不同的詮釋和理解，但核心觀點集中認為該監管理念是對新經濟和新業態的支持、鼓勵、引導和規范，助力了一大批平臺企業的成長與繁榮。如在網約車平臺行業，自2010年5月易到用車推出了國內首款網約車以來，各種網約車平臺不斷涌現，用戶也逐漸形成了網上打車的習慣，此時監管機構展示出對網約車業務較為充分的監管包容。但隨之而來的車輛運營不到位、用戶信息泄漏、企業主體責任落實不當等問題將網約車平臺推向了風口浪尖。為此，交管部門先后出臺了一系列制度性和規范性文件，以引導和規范網約車平臺向著審慎監管邁進。如2016年7月交通運輸部聯合工業和信息化部、公安部等七個部門協同印發了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，旨在規范網絡預約出租汽車經營服務行為，保障運營安全和乘客合法權益。2016年7月《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》在基本原則中明確指出，抓住實施“互聯網+”行動的有利時機，堅持問題導向，促進巡游出租汽車轉型升級，規范網絡預約出租汽車經營，推進兩種業態融合發展。

上述政策措施立足于包容審慎的監管理念，對促進平臺經濟發展起到了一定的助推作用。然而，隨著平臺企業快速發展，甚至步入了“野蠻生長”階段后，也暴露出了包容審慎監管理念的缺陷與不足，主要集中在無法恰當地分配包容與審慎的權重，造成了包容理念中競爭監管的缺失以及審慎理念中競爭規則的漠視［16］。在包容中競爭監管的缺失表現在平臺初創期為了迅速搶占市場而進行不當補貼，通過“補貼大戰”推動平臺企業野蠻生長，其中影響較為廣泛的當屬滴滴打車和快的打車于2013—2014年的“燒錢”大戰，先后補貼了消費者20億元；還包括對經營者集中的監管不力，使得平臺企業涉足的眾多行業都出現了市場份額的高度集中，尤其是即時通信、網約車、搜索引擎等行業，都出現了一家獨大的現象。在審慎中競爭規則的漠視則表現為過度的審慎監管限制了市場競爭，比如較高的市場準入門檻使得在位者擁有了市場控制權，能夠通過控制市場而持續攫取超額利潤，從而抑制平臺創新。

（二）平臺監管之專項整治階段

在包容審慎監管理念的助推下，平臺經濟獲得了快速發展和極速擴張，且在擴張過程中缺乏有效的反壟斷監管，導致部分先發企業憑借著累積的技術與資本優勢，對市場競爭秩序造成嚴重威脅，并憑借著數字技術滋生了一系列“二選一”、大數據“殺熟”、算法合謀等新型涉嫌不正當競爭和壟斷的商業行為，嚴重損害了市場競爭秩序、侵犯了消費者權益。為此，2020年12月中央經濟工作會議將強化反壟斷和防止資本無序擴張作為下一年度經濟工作的重點內容，并指出國家支持平臺企業創新發展，增強國家競爭力，要完善平臺企業壟斷認定、數據收集使用管理、消費者權益保護等方面的法律規范。以此為標志，行政部門對平臺的監管邁進了專項整治階段，且相關工作主要以平臺經濟反壟斷為中心來展開。而后，2021年2月印發的《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，進一步明確了專項整治階段平臺經濟反壟斷需要遵循的基本原則，即保護市場公平競爭、依法科學高效監管、激發創新創造活力、維護各方合法利益。

在具體的監管實踐方面，平臺經濟反壟斷主要從頂層設計以及后續的案例實踐兩方面展開。在頂層設計方面，國家市場監督管理總局、國務院反壟斷委員會、全國人大常委會等各級行政部門出臺了一系列針對平臺經濟反壟斷的立法，其中較為典型的當屬《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，該指南立足于《中華人民共和國反壟斷法》，對平臺領域的相關市場界定、壟斷協議認定、濫用市場支配地位、經營者集中，以及濫用行政權力排除、限制競爭進行了系統性的闡釋和說明，成為后續平臺經濟反壟斷執法的重要參考準則。在案例實踐方面，行政部門將主要力量集中在對大型數字平臺的反壟斷裁決方面，關注的焦點問題也全面地覆蓋了濫用市場支配地位、經營者不當集中等。如在濫用市場支配地位方面：阿里巴巴因借助于數字技術對商家實施的“二選一”遭受了18228億元的罰款；美團因差別費率、拖延商家上線等遭受了3442億元的罰款。在經營者不當集中方面，虎牙與斗魚合并、騰訊與中國音樂集團的合并均遭受了駁斥和禁止。

在上述一系列反壟斷立法和執法實施后，我國平臺經濟市場秩序得到了有效規范，但強監管政策的效能低下也招致了諸多非議。一是執法實踐偏重于事后處罰，事前預警和事中引導不足，導致專項整治并不能挽回平臺壟斷所造成的經濟損失，也難以彌補平臺對商家和消費者造成的傷害。二是立法實踐供給不足，導致執法依據欠缺。盡管我國在平臺經濟反壟斷領域出臺了《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》及一系列制度條文，但其中的很多條款均為概括性內容，在具體的實踐中不具有實踐性和可操作性，也缺乏配套細則，難以有效指導執法實踐［21］。三是過度的專項整治在一定程度上打擊了行業信心和發展態勢，使得平臺經濟領域出現了犧牲長期利益換取短期執法成效的不當局面，眾多平臺企業為了能夠合規發展，在創新經營方面變得畏手畏腳，難以有效利用數字技術進行商業創新，不利于平臺企業的長期發展。

（三）平臺監管之常態化監管階段

鑒于高強度專項整治在一定程度上阻礙了平臺經濟的創新發展，且歷經一年多反壟斷執法，大量平臺企業意識到了合規經營的重要性，外加專項整治本身運動式性質的特點，決定了此類監管具有周期性和實效性，在可持續性方面有所欠缺。這一系列原因推動了平臺經濟的監管理念轉向常態化，以實現在完成平臺經濟專項整改的基礎上，促進平臺經濟健康發展的目的。為此，本著推動平臺經濟在規范中發展與在發展中規范的基本原則，自2022年開始，行政部門在諸多重要會議上對平臺經濟需展開常態化監管進行了重點部署。2022年4月中央政治局會議率先指出，要促進平臺經濟健康發展，完成平臺經濟專項整改，實施常態化監管，出臺支持平臺經濟規范健康發展的具體措施。2022年7月中央政治局會議再次指出，要推動平臺經濟規范健康持續發展，完成平臺經濟專項整改，對平臺經濟實施常態化監管，集中推出一批“綠燈”投資案例。2022年12月中央經濟工作會議再次強調，要大力發展數字經濟，提升常態化監管水平，支持平臺企業在引領發展、創造就業、國際競爭中大顯身手?？梢钥闯觯鄬τ趯ｍ椪坞A段而言，常態化監管理念的落腳點在于支持平臺經濟規范健康發展，而不再重點強調如何通過反壟斷進行專項整治，提法的轉變彰顯了促進平臺經濟健康發展的積極信號。

在常態化監管實踐方面，以各級行政部門牽頭，在頂層設計方面制定了一系列政策措施來規范、引導平臺經濟健康發展。在國家層面，以數次中央政治局會議、中央經濟工作會議為牽引，釋放了大量促進平臺經濟健康發展的信號?；诖?，市場監管總局于2023年4月明確表示通過采取五方面措施提升對互聯網平臺的常態化監管，引導平臺健康發展，主要包括健全數字經濟領域基礎性規則制度、探索建立健全分層分級監管制度、健全互聯網平臺合規風險動態管理機制、加快建設國家網絡交易監管平臺、優化服務舉措等內容。在地方層面，北京市、上海市、浙江省等也陸續出臺了針對促進本省市平臺經濟發展的政策舉措。在案例實踐方面，2022年7月中央政治局會議指出，集中推出一批“綠燈”投資案例。為此，2023年7月國家發展改革委在深入調研了解平臺企業發展現實情況后，本著樹立典型，支持平臺企業發展的目的，在積極支持技術創新、支持傳統產業轉型、積極提升核心競爭力的基礎上，樹立了騰訊投資支持上海燧原科技有限公司，以加強人工智能領域發展；美團投資榮芯半導體（寧波）有限公司，以促進半導體行業發展；阿里巴巴投資匯通達網絡股份有限公司，以支持農業和服務業轉型發展等典范企業。這些政策舉措和典型案例不僅釋放了促進平臺經濟發展的信號，也為平臺經濟進行創新探索提供了制度保障。

盡管當前已經在制度層面確立了對平臺進行常態化監管的基調，但在具體操作層面仍然存在反應不及時、不夠全面等問題，且對于常態化監管理念的概念詮釋和內涵解剖也沒有形成共識，難以快速確立日?；谋O管規則和監管行為。在制度層面，突出表現在制度建設落后于平臺發展，平臺經濟領域范圍廣、業務規模大、發展速度快，常態化監管不僅需要全方位顧及共性問題，還要分門別類地覆蓋到不同個性問題，由此對監管制度建設提出了較高要求；在技術層面，平臺經濟背后的數字技術含量高，由數字技術推動的迭代創新層出不窮，如2022年11月30日OpenAI發布的ChatGPT引發了一波關于人工智能的應用和討論，對于如何進行適當的監管，諸多國家和地區也是后知后覺地采取了一系列補救措施，如2023年4月13日西班牙國家數據保護局宣布對ChatGPT展開調查，同時歐洲數據保護委員會也成立工作小組，以協助各國展開協同調查。

三、常態化監管的內涵解析

（一）常態化監管的內涵剖析

平臺經濟常態化監管的提法首次出現于2022年4月中央政治局會議，會議指出要促進平臺經濟健康發展，完成平臺經濟專項整改，實施常態化監管。后續諸多行政部門會議和政策文件均沿用了平臺常態化監管的有關表述，如2022年12月中央經濟工作會議表示提升常態化監管水平。但是對于何為常態化監管，行政部門卻沒有給出明確的概念界定，也未能全面闡釋其具體內涵。根據《新華字典》的解釋，常態指的是正常的狀態，化表示加在名詞或動詞之后構成的形容詞，表示轉變為某種性質或狀態。所以常態化可以理解為趨向正常的狀態，常態化監管指的就是趨向正常的一種監督管理狀態。

具體到平臺領域的常態化監管，根據上文內容可知，常態化監管源于專項整治監管的轉型，所以作為常態化監管的前身，專項整治隸屬于一種非正常的監管狀態。在實踐過程中，這種非正常的監管狀態主要表現為缺乏有效的制度條文，很多整頓活動均以專項案例的形式展開［22］。自2020年12月中央經濟工作會議后，平臺經濟邁進了專項整治階段，工信部、公安部、中央網信辦等不同部門通過開展一系列的主題活動，對平臺壟斷、網絡盜版侵權、App侵害用戶權益等行為進行了整頓與治理，尤其針對阿里巴巴、美團、騰訊等大型平臺企業的反壟斷治理更是平臺專項整治的重心。但這些治理內容多是以案例形式展開，缺乏完善的規則制度依據。一方面，這源于平臺經濟背后的數字技術迭代更新過快引發的新型壟斷和不正當競爭行為具有強烈的隱蔽性，尤其是平臺企業之間達成的壟斷協議不僅包括橫向壟斷協議、縱向壟斷協議，更包括其他形式更為復雜的協議，執法部門難以對其加以認定；另一方面，制度建設天然具有落后經濟社會實踐的屬性，如在平臺經濟反壟斷期間，《中華人民共和國反壟斷法》自2008年施行以來，就一直沒有針對數字經濟尤其是平臺經濟領域進行過修訂，由此而導致平臺經濟反壟斷缺乏有效的法律依據。即便是2021年2月《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》發布，也礙于相關條款內容過于寬泛，有待進一步細化等問題，難以應對平臺的新型壟斷行為［23］。

為了摒棄專項整治期間相關制度條款匱乏、內容模糊所帶來的監管困境，對于平臺經濟的監管開始邁向了常態化監管。所以，常態化監管主要指的就是制度常態化監管，是在促進平臺經濟規范健康發展的基礎上，推動監管制度和規則以清晰明確的法律文本為依據，在規范明確的法制框架下進行監督管理的理念。一方面，不斷推動監管制度建設，加快構建平臺監管領域急需的制度框架，使得平臺經濟監管的多重領域和范圍均能夠做到有法可依、有法必依。如為了更好地規范平臺經濟市場秩序，2021年2月《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》發布。但當下對于平臺經濟領域的其他亂象，如借助于數字技術和數字算法實施的流量劫持、歧視性定價等一系列不正當競爭行為，依舊缺乏行之有效的制度參考，這是需要重點建設并補齊的制度短板。另一方面，進一步細化相關制度內容，完善、修訂、補充已有制度條款中的不足。如在平臺經濟反壟斷的相關市場界定方面，《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》在第四條明確指出，傳統的需求替代和供給替代法仍然適用于平臺相關市場的界定，但需要基于平臺功能、商業模式、應用場景，以及市場進入、技術壁壘、網絡效應等特征進行需求替代和供給替代分析。所以，對于平臺經濟監管的制度內容，需要系統性依據平臺經濟典型特征持續進行細化和完善，以解決適配不足的問題，最終實現以監管促發展，以發展促監督的雙重目的，推動平臺經濟規范運營與健康發展并重。

（二）常態化監管的基本原則

2022年4月中央政治局會議在提出實施常態化監管的相關表述時，緊隨其后添加了出臺支持平臺經濟規范健康發展的具體措施。所以常態化監管的一個重要落腳點在于促進平臺經濟發展。換言之，常態化監管要求對于平臺的監管要做到規范，且這種規范能夠促進平臺經濟健康發展，在規范和發展之間取得平衡，實現“在規范中發展，在發展中規范”。

1在規范中發展

在規范中發展指的是平臺企業的發展需要建立在規則完善的制度基礎上，這種方式強調的是規范的穩定性和完備性，且能夠通過不斷的修訂和更新來保持規范的有效性。如上文所述，在平臺專項整治階段，很多治理內容主要以專項活動的形式展開，缺乏穩定、完備、有效的制度依據，盡管也取得了一系列成果，根據市場監管總局2022年6月8日發布的《中國反壟斷執法年度報告（2021）》［24］，反壟斷執法機構于2021年在互聯網行業對壟斷案件的罰沒金額共計"2174"億元，重點治理了“二選一”的壟斷行為、平臺企業在服務業的投資并購、平臺經濟領域的經營者集中等內容。但嚴格的專項整治缺乏足夠的規范性，為平臺經濟發展前景蒙上了陰影，為此常態化監管所要求的在規范中發展需要做出穩定、完備、有效的制度安排，以規避專項治理階段遺留的一系列歷史問題。

穩定的制度安排強調的是推動平臺企業對未來發展要有良好的預期，且這種預期能夠有效指導平臺企業創新發展。在專項整治期間，反壟斷的目的并不在于針對某個企業的特定行為，而是為了維護公平競爭的市場秩序，但政策的含義往往并不能精準地傳遞到資本市場，且容易被資本市場扭曲甚至誤解。換言之，強反壟斷政策通常會導致平臺企業發展受阻，使得投資人紛紛退縮，不再敢于涉足該領域，如騰訊和阿里巴巴的市值均因為反壟斷出現了暴跌甚至腰斬。所以，在常態化監管框架下，穩定的制度安排就顯得愈發重要，能夠使得投資人和企業家對平臺經濟的未來發展形成良好預期，不僅能夠持續進行投資，也能夠一如既往地創新發展，最終全面消除因專項整治而形成的彌漫在整個行業的悲觀情緒。

完備的制度安排強調的是對于平臺經濟的治理需要具有系統性和全面性。在專項整治期間，對于平臺的治理涉足到了用戶權益保護、內容管理、風險控制等多個方面，而治理的重點在于平臺經濟反壟斷，為了能夠實現這個目標，由國務院反壟斷委員會牽頭出臺了一系列政策文件并予以實施。但對于平臺經濟發展的一些共性問題卻難以全方位關注，如在資本無序擴張方面，當前平臺經濟背景下，對資本無序擴張的形成機理、現實表現、潛在風險、應對措施等有了系統性研究［25-26］，但對于資本無序擴張的概念界定卻不夠明確，行政部門也未能給予明確的定義，這導致在治理平臺資本無序擴張方面，依舊缺乏行之有效的政策依據。諸如此類的問題還包括平臺生態壟斷、扼殺式并購等，也是當前平臺經濟領域面臨的治理難題。所以，在常態化監管框架下，完備的制度安排就愈發重要，這種完備性要求監管部門能夠盡可能地針對平臺經濟領域的各種新式問題出臺一攬子政策文件，尤其是對平臺經濟發展中的共性問題進行重點關注，為平臺經濟規范發展奠定良好的制度基礎。

有效的制度安排強調的是政策文件能夠緊跟甚至是引領平臺企業發展的步伐，使得平臺經濟在發展中出現的不規范行為和現象能夠盡快得到處置。在專項整治期間，針對平臺經濟領域開展的一系列反壟斷均屬于事后監管，盡管事后監管具有較高的強制性，但事后監管一方面需要投入巨大的人力、物力，進行調查取證，耗時耗力。另一方面事后監管的滯后性決定了違法行為造成的負面影響已然形成，難以消除其對各方造成的損失。所以，在常態化監管框架下，有效的制度安排就愈發重要，這種有效性要求監管部門能夠仔細研判平臺經濟發展路徑，對平臺經濟有可能出現的次生負面行為進行提前預判，然后系統性地制定事前、事中、事后的監管框架，實現對平臺經濟的有效治理。

2在發展中規范

在發展中規范指的是平臺企業在發展過程中逐步形成規范并推而廣之，這種方式強調的是通過發展促進規范的形成，且這種規范能夠隨著平臺經濟的發展進行持續調整，使之更加符合實際情況。當前，平臺經濟的快速發展使得平臺企業不甘于單純扮演服務中介的角色，而是通過運用生態經濟學原理，持續進行產業數字化與數字產業化拓展，形成了調節市場多方主體供求關系的復雜商業組織。此時，理解平臺經濟在發展中規范，需要系統性考慮到該復雜組織中涉及的多方經濟主體、業務領域、制度安排等，推動平臺企業在發展過程中能夠更為規范地對待相關涉事方，并引領行業規范的形成。

首先，平臺企業在發展中需要更加注重對消費者、勞動者、相關從業者的權益保護?；谄脚_企業公有屬性的特點，平臺企業社會責任的履行核心在于規范平臺與利益相關方進行資源爭奪，避免平臺憑借著生態主導位反復出現惡性競爭行為。尤其是大型平臺企業需要起到模范帶頭作用，通過運用新技術、新模式、新思維服務于社會的進步與人的發展，全面履行平臺企業的社會責任。而不再如專項整治期間，通過各種新型的數字技術侵犯消費者權益、搶占市場、攫取消費者剩余和生產者剩余，加劇福利分配的不平等。進而在平臺經濟發展過程中，推動平臺企業以社會責任履約的經營理念形成規范，引領平臺經濟發展。其次，在業務領域擴張方面，平臺企業需主動樹立“可為”與“不可為”意識并努力推廣這種意識，形成行業規范。在“可為”方面，根據《國家發展改革委等部門關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》可知，當前需大力發展平臺經濟賦能經濟轉型，平臺企業可以從賦能制造業轉型升級、推動農業數字化轉型、提升消費創造能力等方面著手，為經濟發展提供新的動能；但是平臺經濟的發展也需要牢牢緊扣“不可為”理念，尤其是對于涉及重要民生及國家機密領域，切不可以經濟價值最大化導向利用技術鎖定效應和跨邊網絡效應盲目攫取經濟利潤，這不僅導致平臺經濟存在被“武器化”的風險，更有可能帶來社會和國家安全隱患。最后，在制度安排方面，平臺企業作為平臺商業圈的主導者，占據核心生態位，對于利益相關方具有制定交易規則、行為規范、內容規范、服務準則等系列權力。在平臺企業進行上述制度安排時，應摒棄單一利益最大化原則，綜合將合法合規、公平公正、透明公開、風險防范等原則納入系統范圍內，充分考慮到社會公共利益與社會責任，將自身發展路徑融入社會急需領域，最終實現平臺經濟的有序健康發展。

四、常態化監管的實現困境

（一）制度層面：約束性制度安排遠多于促進性制度安排

常態化監管不同于專項整治，它是以法律和制度為依據，在進行監管的同時要注重促進平臺經濟的有序發展。所以，對于平臺常態化監管需要做到約束與促進并重。但當前在平臺監管領域，存在著約束性制度安排遠多于促進性制度安排的現象，導致常態化監管失衡。

在約束性制度安排方面，近年來，我國針對數字經濟領域，尤其是平臺經濟領域進行了廣泛的立法，圍繞用戶隱私、網絡安全、數據保護等議題制定了一系列法律法規和行政指南。如為了規范數據處理活動，保障數據安全，促進數據開發利用，保護個人、組織的合法權益，維護國家主權、安全和發展利益，2021年6月《中華人民共和國數據安全法》經第十三屆全國人民代表大會常務委員會審議通過；再如為了預防和制止平臺經濟領域壟斷行為，保護市場公平競爭，促進平臺經濟規范有序創新健康發展，維護消費者利益和社會公共利益，2021年2月《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》發布，并引起強烈反響?？梢钥闯?，從國家層面對平臺經濟領域進行的制度安排，延續了專項整治階段的風格，制度安排主要集中于安全保護以及權益維護等方面，重心在于對平臺經濟進行一以貫之的治理。

到了常態化監管階段后，促進性制度安排逐漸顯現。在國家層面，2022年4月29日中央政治局會議明確指出要促進平臺經濟健康發展，但這種促進性會議政策的效力遠不如專項整治期間施行的成文的法律法規。在地方層面，地方政府在中央部委的號召下出臺了一系列促進性制度安排，試圖用法律手段促進平臺經濟高質量發展，如2023年1月31日浙江省人民政府辦公廳印發了《關于促進平臺經濟高質量發展的實施意見》，2023年7月12日上海市人民政府辦公廳印發了《關于促進本市生產性互聯網服務平臺高質量發展的若干意見》，2023年8月24日北京市市場監管局發布了《關于支持平臺企業持續健康發展的若干措施》。然而，這些制度安排也存在一系列系統性問題：一方面，地方性的政策措施主要集中在某些特定領域，如上海市重點推進生產性服務平臺的發展，這導致區域分散性的制度安排不僅不具有規模效應，更難以充分發揮出平臺企業的網絡效應，使得促進性制度安排的效益大打折扣；另一方面，地方性政策措施本就存在著立法層次低、剛性不足的問題，尤其對于全國性運營的大型互聯網平臺作用甚微。當前，互聯網平臺領域的市場集中度較高，主要的搜索引擎、電子商務、即時通信、網約車等領域的市場份額都集中在全國性大型互聯網平臺企業，由此進一步弱化了促進性制度安排對平臺經濟的正面影響。

（二）技術層面：濫用數字技術進行不正當競爭現象依舊存在

盡管專項整治階段對于平臺經濟亂象的治理有了顯著成效，但專項整治以2020年中央經濟工作會議為起點，重心在于強化反壟斷和防止資本無序擴張，由數字技術濫用引發的一系列涉嫌不正當競爭問題并沒有得到及時根治。例如，2021年7月發布的《工業和信息化部啟動互聯網行業專項整治行動》，要求平臺企業解除屏蔽網址鏈接；國家市場監督管理總局也于2021年10月發布了《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》，明確平臺經營者提供的服務需要具有互聯互通和互操作。目前依然存在諸多軟件之間的相互屏蔽以及互不兼容等現象，且平臺數據互通的人為壁壘明顯，這不僅嚴重影響了信息傳播的速度和效率，也降低了生產效率和用戶體驗。所以，當前平臺企業依舊可以利用數字技術進行不正當競爭，并且能夠相對容易地逃避執法部門的監管。

濫用數字技術涉嫌不正當競爭的表現主要集中在以下幾點。一是利用數據進行不正當競爭。在數字經濟時代，數據要素憑借著非競爭性、排他性、規模報酬遞增、正外部性等特點，成為存在于互聯網空間的一種虛擬生產要素［27］。數據要素由于不具備清晰明確的產權，導致平臺企業不正當獲取和使用數據要素成為常見現象。以數據要素獲取為例，數據要素是經營者的勞動成果，能夠帶來巨大收益，但在互聯網市場上，通過爬蟲手段獲取商業數據，進而竊取他人勞動成果，損害經營者權益的行為卻始終難以得到有效規制［28］。二是利用算法進行不正當競爭，算法指的是數學模型的程序性表達，能夠實現特定結果的自動輸出，是公平、公正、不具備價值導向的計算機語言［29］。然而，經過平臺企業的決策，算法卻被廣泛應用于多種形式的不正當競爭，包括廣告屏蔽、流量劫持、大數據“殺熟”等。比如在大數據“殺熟”情境下，平臺企業利用算法能夠全方位掌握消費者的支付能力、個人習慣、用戶偏好等，然后對其進行歧視性定價，使得市場上出現了“消費越高、價格越高”的畸形策略行為。三是系統性進行鏈接封鎖，平臺孤島現象愈發明顯。借助于互聯網發展起來的平臺經濟應具有開放性、交互性、實時性等互聯網的本質特性。但近年來平臺企業之間的相互封鎖，導致用戶不能自由流動，帶來了平臺生態系統的割裂，影響平臺經濟統一大市場的構建，并對消費者、商戶、服務提供商造成了巨大福利損失［30-31］?！吨腥A人民共和國反不正當競爭法》對于推動平臺互聯互通有著諸多要求和表述，但在實際操作中，鑒于互聯互通的主體、類型、內容、準則等難以辨析清楚，導致平臺間割據積重難返，隸屬于不同資本的平臺企業依舊成為數字經濟時代的孤島，愈發背離了互聯網開放性的本質。上述現象很多都是專項整治期間甚至是包容審慎的監管理念催生的歷史遺留問題，但到了常態化監管階段后，這些問題依舊沒有得到及時根治和解決，使得常態化監管的推進路徑受到阻礙。

（三）產業層面：多元化經營引發一系列新型社會問題

平臺經濟憑借網絡外部性和規模收益遞增的特性迅速席卷了各行各業，尤其是在涉及民生基本需求的衣、食、住、行等重要領域，實現了迅速擴張與轉化，不僅僅推動傳統產業數字化轉型，同時也推動了數字技術加速形成數字產業。但平臺經濟在多樣化產業層面的大流行也帶來了一個難以回避的問題：平臺經濟可否如傳統產業一樣，全方位涉足各行各業？對于該問題的回復本質上是對平臺經濟有可能帶來的風險的隱憂。當前這種隱憂主要表現在兩個方面，一是平臺經濟在不同產業運營后引發的新型負面問題，二是平臺經濟在個體、社會、國家等不同層面引發的復合性安全問題。誠然，這些問題雖然自平臺經濟大流行以來就開始持續顯現，但在常態化監管理念下，平臺經濟高質量發展愈發重要，推動監管部門不得不直視并予以正面解決。

一方面，平臺企業在各行各業的興起、發展與繁榮帶來了一系列傳統產業范疇下并不存在的新型社會問題，且隨著平臺經濟涉足行業的增多，這些負面現象也呈現指數化增長。如網約車用戶的人身安全問題、外賣平臺的食品安全問題、快遞人員的勞動者權益保護問題、快遞包裝的環境污染問題等。盡管這些問題一次次把監管部門和平臺經濟推向風口浪尖，但由于多種原因的存在而難以快速解決，如在快遞人員的勞動者權益保護方面，異質化的勞動關系、不穩定的勞動關系，以及滯后性的監管等都阻礙了快遞員有效獲得權益保障［32］。常態化監管理念要求平臺企業在規范中發展，而這些問題的存在使得平臺企業并不符合常態化監管的核心要求。另一方面，平臺經濟涉足產業的多樣化在個體層面、社會層面、國家層面引發的復合型安全問題也日漸增多。如當前電子商務平臺過度金融化，誘導用戶進行超前消費，使得普通用戶能得到大額授信，具有嚴重透支個體信用的風險；同時，隨著失信用戶的過度集聚，將會動搖社會信用基礎，引發系統性金融風險；再如，網約車平臺通過對我國進行高精尖的地圖測繪，將相關數據進行跨境轉移和泄漏，在逆全球化和民族情緒高漲的當下，隨時有可能引發強烈的國家安全問題［33］。當前，對于平臺經濟的監管理念已由專項整治逐步過渡到常態化，這勢必要求新型的監管理念必須直面并解決平臺在個體、社會和國家安全方面引發的復合型問題，以實現平臺經濟在規范和發展兩個方面齊頭并進。

五、平臺經濟常態化監管的推進路徑

（一）從政策供給視角，系統性構建促進平臺經濟健康發展的政策體系

自專項整治以來，對于平臺經濟監管與治理的政策舉措主要集中在市場規范與行業維護方面，市場規范的重點在于平臺經濟反壟斷，國家市場監管總局和國務院反壟斷委員會重點關注了平臺經營者集中、壟斷協議認定、濫用市場支配地位等內容，依據的法律舉措包括《中華人民共和國反壟斷法》《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》；行業維護的重點則在于對平臺經濟進行社會性規制，主要由中央網信辦、交通運輸部、中央金融辦等對平臺企業進行衛生規制、環境規制、安全規制等，依據的法律法規主要包括這段時間發布的《中華人民共和國數據安全法》《網絡預約出租汽車監管信息交互平臺運行管理辦法》等。這些約束性的制度安排盡管能夠規范平臺企業，但對于促進平臺企業發展則收效甚微。為此，應全方位建立健全促進平臺經濟健康發展的政策舉措：一是堅持立法優先，通過制定支持平臺企業發展的政策和法規，例如減稅優惠、降低創業成本、簡化注冊流程等，以鼓勵更多的創業者和企業家投身平臺經濟。二是堅持前瞻性立法，在確立平臺經濟發展制度和規則的同時，也能保持規則的靈活性，使得其一方面能夠規范平臺經濟發展，另一方面也能夠為前沿性的探索留出空間，進而促進平臺經濟進行探索性創新。三是系統性加強對平臺經濟的研究，包括探究其發展趨勢、發展特點、發展規律，然后有針對性地構建政策支持體系，為處于不同類型、不同發展階段、不同規模的平臺企業提供更有促進發展效果的窗口與機會。

（二）從技術供給視角，以技術治理遏制平臺企業的不正當競爭行為

利用數字技術具有的自動化、隱蔽性、創新性等特點，平臺企業進行了大量難以規制的不正當競爭行為，包括不正當獲取數據要素、利用算法攫取消費者剩余等。這不僅有違常態化監管理念，也不符合平臺經濟健康發展的商業邏輯。鑒于此類懸而未決的問題由數字技術引發，從技術供給視角尋找解決辦法將更具有針對性。一方面，強化平臺企業利用數字技術樹立有序參與市場競爭的商業邏輯，推動平臺企業利用數字技術建立透明的管理制度、構建風險防范機制、強化交易監管機制等。如通過大數據監控平臺內的商業行為，對不正當商業行為，包括刷單、刷評、控評，以及銷售假冒偽劣產品等進行嚴格防范與懲處，構建硬性約束和軟性激勵機制相兼容的管理體系。另一方面，鑒于平臺企業的自我監管具有軟弱性特征，政府作為外部監管主體，應創新技術監管路徑，通過利用云計算、大數據、人工智能等互聯網技術系統性賦能平臺監管，嚴格防范平臺企業通過數字技術進行剝削性濫用和歧視性濫用，最終損害商家、消費者和其他利益相關者的福利。如在大數據技術方面，政府可以全方位收集交易相關信息，包括平臺企業運營數據、市場信息、環境數據等，通過數據分析技術對數據進行整合和清洗，從中獲取有用的監管信息，然后以此為基礎，建立電子化監管系統，通過信息化手段對交易行為進行管理和監督。在智能算法方面，政府可以利用前沿算法技術開發智能監管工具，對監管對象進行自動識別、評估和監管，提高監管的效率、精度、透明度等。

（三）從社會生態視角，構建支持平臺企業發展的社會生態資源池

鑒于專項整治對平臺經濟形成了有偏的社會輿論，使得民眾習慣性將平臺企業與壟斷、價格歧視、大數據“殺熟”等負面詞匯相聯系，認為平臺經濟商業模式是數字時代侵犯消費者權益、擾亂市場秩序、破壞競爭格局的根源。所以，在此種社會輿論氛圍下，平臺經濟難以獲得社會生態的有效支持。為此，要實現平臺經濟在社會生態視角下的規范與發展并重：一是要加強社會公眾對平臺經濟的理解，明確社會公眾對平臺經濟的真實定位，營造出開放包容的輿論環境，杜絕妖魔化平臺經濟的言論及行為，以推動平臺經濟在規范中發展，在發展中規范。二是積極引導社會資源投向平臺經濟，尤其是推動平臺經濟發展的關鍵生產要素，包括平臺企業開設需要的土地、平臺企業經營需要的專業化勞動力、平臺企業擴張需要的資本、平臺企業創新需要的數字技術等。通過推動這些生產要素的集聚，系統性發揮出其增長效應，實現平臺經濟的高效擴張。三是積極打造社會生態參與平臺治理的嶄新格局，通過全方位引導社會輿論監督、平臺企業自治、第三方行業組織協同監督等方式參與到平臺監管與治理的各個環節，發揮出不同主體在平臺治理中的專有優勢，形成互惠互利、高效便捷、共創共建的社會生態治理格局，最終實現平臺經濟在有序治理中日漸繁榮發展。

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The"Traceability"and"Evolution"of"the"Concept"of"Platform"Regulation"

—Concurrent"Discussion"on"the"Path"Construction"

of"Regularized"Platform"Supervision

Qian"Guiming1，Yang"Zhen2，3"

（1School"of"Business，"Nanjing"University，"Nanjing"210003，"China;"

2Institute"of"Industrial"Economics，"Chinese"Academy"of"Social"Sciences，nbsp;Beijing"100006，"China;"

3Research"Center"for"Technological"Innovation，"Tsinghua"University，"Beijing"100084，"China）"

Abstract："""The"healthy"and"orderly"development"of"the"platform"economy"urgently"needs"to"construct"a"regularized"supervision"framework."This"article"systematically"reviews"the"several"shifts"in"administrative"supervision"concepts"towards"the"platform"economy"since"its"innovative"beginning."Taking"the"Central"Economic"Work"Conference"in"December"2020"and"the"Meeting"of"the"Political"Bureau"of"the"CPC"Central"Committee"in"April"2022"as"milestones，"it"divides"these"shifts"into"three"stages："inclusive"and"prudent"supervision，"special"rectification，"and"regularized"supervision."The"article"then"systematically"analyzes"the"reasons"for"proposing"each"stage’s"regulatory"concept，"regulatory"objectives，"regulatory"principles，"regulatory"practices，"and"regulatory"limitations."Based"on"this"foundation，"it"introduces"the"connotation"of"regularized"supervision"for"platforms"and"the"fundamental"principles"necessary"for"its"implementation."However，"regularized"supervision"of"the"platform"economy"originates"from"the"transformation"of"special"rectification"and"inherits"many"characteristics"of"inclusive"and"prudent"regulation"and"special"rectification，"resulting"in"a"series"of"practical"dilemmas"faced"by"regularized"supervision"at"the"institutional，"technical，"and"industrial"levels."To"address"these"issues，"from"the"perspective"of"policy"supply，"the"article"emphasizes"the"construction"of"a"policy"system"that"promotes"the"healthy"development"of"the"platform"economy;"from"the"perspective"of"technology"supply，"it"emphasizes"using"technological"governance"to"curb"unfair"competition"among"platform"enterprises;"and"from"the"perspective"of"social"ecology，"it"emphasizes"the"construction"of"a"social"ecological"resource"pool"that"supports"the"development"of"platform"enterprises，"in"order"to"systematically"improve"the"path"of"regularized"supervision"for"the"platform"economy.

Key"words：platform"enterprises；"platform"economy；"supervision"philosophy；"regularized"supervision

（責任編輯：李"萌）