縣域社會工作的發展：基于領導注意力分配和專業共同體互塑機制的解釋

摘 要：社會工作是黨和政府實現社會治理的關鍵協作力量，而縣域則是社會工作發展的關鍵區域。因此，深入研究和闡釋縣域社會工作發展尤為重要。文章將縣域作為社會工作發展的研究場域，從領導注意力的角度切入，以領導注意力主體與客體之間的互動作為分析核心，構建兩者相互塑造的運作機制。通過對T市社會工作10余年發展歷程的深入分析發現，領導注意力的聚焦能夠促進社會工作者群體從基于理性計算的工具性關系，轉變為基于專業情感認同的共同體關系。在理論層面，在分析社會工作發展時，應引入領導注意力和專業共同體的視角，并探討兩者之間的互動塑造機制。在實踐層面，社會工作發展應重視縣域政府領導注意力的分配，通過政策支持、資金分配等方式，構建縣域專業共同體，促進社會工作深入發展。

關鍵詞：縣域；縣域社會工作；領導注意力；專業共同體

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：2096–7640（2025）02-0044-11

一、引 言

在社會治理縱深發展的當下，作為協同黨和國家實現社會治理重要工具的社會工作起著不可或缺的作用。但是，如何以及在什么層次上建構和推動社會工作發展，是值得深度探討的問題。黨和國家關于社會工作的制度和政策借助科層體系的力量層層向下傳遞，實現了社會工作自上而下的整體建構。然而，作為社會治理重要工具的社會工作最終要通過與民眾接觸、滿足民眾需求、解決民眾問題而彰顯其社會治理能力。因此，需要思考的問題是，社會工作的建構和發展需要在一個什么樣的“界面”展開？

在當前社會治理的宏大背景下，縣域治理是國家治理的基礎和重要組成部分。縣域因其特殊性和優越性，已經成為基層治理的重要“界面”。縣域治理能力的提升意味著國家治理能力的提升。縣域治理能夠有效處理群眾關注的各類議題，促進基層社會的和諧與穩定。與此同時，縣域作為連接鄉村與大中城市的紐帶，兼具城市性與鄉村性，涵蓋了多個發展層次，成為熟人社會和生活世界的主要載體。因此，通過提升縣域治理各個主體的能力，可以形成縣域良好的協同發展格局。一直以來，社會工作在發展過程中以嵌入方式與我國的黨政體制發生聯系，成為協同黨和政府實現有效社會治理的重要力量。在縣域范圍內，社會工作可以依托其服務理念、服務理論和服務技術，協同縣域其他治理主體開展民生服務，滿足民眾需求，解決民眾問題，進而實現治理目標。基于此，社會工作的發展亦可以放到縣域這個“界面”來考察。

我國社會工作的發展具有明顯的“強制度變遷”[1]特征。社會工作的發展由黨和政府通過制度安排（如召開重要會議、制定政策、發布指導意見等）自上而下強力推動。這一過程均由科層體系內相關業務部門主導完成。在科層體系的任何一個層次，業務主管部門都要面對來自上層政府和上層業務主管部門交代的多項任務。業務主管領導會根據這些任務的重要性、緊迫性、回報性等，經過理性計算后進行排序。這導致政策在從高層部門向基層部門傳遞過程中，因各級主管領導的關注點不同，而出現政策執行結果的差異化。將這個邏輯放到縣域“界面”來審視，這就意味著需要關注縣域政府部門領導的注意力是否分配到社會工作領域。

社會工作是一個以實務為導向的專業，通常以專業的服務為手段參與社會治理。社會工作者的數量、質量及其對行業的投入程度，直接決定了服務質量的高低。從縣域社會工作發展角度看，一支數量可觀、結構合理、專業情感投入深的社會工作者隊伍必不可少。從更為理想的狀態看，縣域社會工作的發展目標是構建一個具有社會工作專業情感的專業共同體。

基于上述分析，在討論縣域社會工作發展時，本研究將領導注意力視為一種外生動力，將專業共同體視為一種內生結果，同時重點挖掘領導注意力分配與專業共同體之間的內在關系。在研究方法上，本研究采用案例研究法，通過對東部經濟發達的T市（縣級市）社會工作發展歷程進行研究，揭示縣域社會工作發展的可能內在邏輯。

二、文獻回顧

（一）何為縣域以及為何縣域

縣域是實現社會治理的重要單元。何為縣域？至少可以從狹義、廣義和特殊情況三個層面來理解縣域。在狹義層面，縣域是直接以“縣” 或“自治縣”命名的區域空間。在廣義層面，縣域是指縣級區劃單位所包含的地域空間，既包括狹義層面的縣，也包括縣級市、市轄區。除了狹義和廣義的縣域，還有一些特殊的縣域，包括兩類，一類是不設區縣的地級市，另一類是特別合作區。[2]這三種分類基本上聚焦于行政區劃的地理空間。然而，作為社會治理的關鍵單元，縣域不僅涵蓋其行政區劃所定義的地理空間，還包括在這一空間內推動治理進程的主體，尤其是縣級政府部門。因此，可以將縣域定義為縣級行政單位所轄區域的統稱。它涵蓋了該行政單元下的所有領土構成、人口分布、資源稟賦以及經濟活動。在本研究中，縣域社會工作的發展蘊含了雙重意義：一方面，它明確界定了活動的地域邊界，即嚴格限定于縣級行政單位的管理范疇之內；另一方面，它強調了縣域政府（及其相關部門）作為核心驅動力，在推動社會工作發展中不可或缺的作用。

為何縣域？可以從國家政府體系的層級結構和功能角度分析這個問題。[3]從我國政府體系層級結構看，縣上承省市，下統鄉鎮，是我國行政體系上下有效互動的節點。[4] 正是這種上承下統的節點功能，使得縣域政府具備了決策和執行的雙重功能。縣域政府不僅是具體落實上級任務、從事實際管理的一級政府，而且是一級權能完整、具有資源經營權和相對獨立治理權的政府。[3]與上級政府如市級政府、省級政府等相比，縣域政府有著更加獨立自主治理的具體職責。與鄉鎮一級政府相比，縣域政府行政結構更完整，管轄權限更大，可以更有效地完成社會治理任務。

從功能角度看，縣域政府因掌握了轄區范圍內社會發展所需的人力、物力、財力和地方性政策資源，進而擁有一定的政治自主性，如政策自主決策權、政策自主轉化權、資源整合自主權。[4-5]就自主決策權而言，縣域政府在較大程度上可以根據自身目標來解讀源自上級政府的政策，并根據自身的實際情況來執行，以避免來自上級或者其他利益相關方的干擾。就政策自主轉化權而言，縣域政府在執行上級傳遞下來的政策過程中并不是被動接受，而是充分發揮主觀能動性，將上級政策與本地實際情況相結合。就資源整合自主權而言，縣域政府在資源動員、調度和整合等方面擁有自主性，即縣域政府可以根據自身發展需求來調度和整合資源。縣域政府在決策、政策轉化、資源整合等方面均具有較強的自主性，因此，縣域政府又體現出明顯的能動性。[5]這種能動性一方面體現在主動性上，即縣域政府可以對來自上層的制度和政策進行解讀和理解；另一方面又體現在創造性上，即縣域政府可以根據自身經濟、社會、文化特點，對上級政策經解讀和理解后進行在地化執行。

總之，基于前文對縣域的內涵、特征以及功能等方面的論述，本研究將聚焦于行政區劃界定下的縣域空間領域，針對縣域政府在推動社會工作發展進程中所采用的方式、方法及相關作用機制展開深入探究。

（二）領導注意力：內涵及基本運作邏輯

黨政結構是理解中國社會治理的基本架構。[6]新時代，越來越多的事務進入黨和政府的視野，黨和政府對這些事務如何進行把握，將影響“議題識別、設置及資源投入”。[7]而這又涉及黨政主體注意力分配問題。注意力通常被視為政策過程的起點。注意力的分配、持續、損耗都對政策的制定和執行產生重要影響。注意力通常被看作政策制定過程的首要步驟 ，而且是社會治理的稀缺資源，注意力分配會通過影響政策及其附著資源的分配，對政策執行和效果產生重要影響。[8-9]在我國社會治理體系中，領導重視是一種非常具有本土特色的黨政主體注意力分配方式，是公共政策議題設置、相關政策設計、執行與反饋的核心。[8]因此，黨政注意力研究可以在一定程度上轉化為領導注意力研究。

領導注意力是指領導基于任務屬性、利益關聯度、行動門檻與激勵強度等因素綜合考量，將自身的注意力有差別地投射于各項任務之中，以此發揮注意力的排序功能。[10]在科層制體系中，領導注意力起驅動作用，主要表現為上級領導在制定和執行政策過程中對特定問題或議題的關注程度、資源投入和決策傾向。領導注意力具有三個屬性，分別是選擇性、動態性和影響性。選擇性是指領導注意力是有限的，政府或政策制定者不能同時關注所有問題和議題，而必須進行選擇，將注意力集中在少數重要或緊迫的問題上。動態性是指領導注意力不是一成不變的，會隨著時間、環境和政策目標的變化而調整，表現為對某一問題的關注度上升或下降。影響性是指領導注意力可能帶來的政策效果，認為注意力的分配會直接影響政策議程的設立、政策方案的制定和政策資源的分配。

領導注意力具有選擇性、動態性和影響性，因此，黨政部門領導通常面臨如何分配自身注意力的問題。[11]領導注意力的分配方式包括主動分配和被動分配。主動分配是指領導或政策制定者根據自身的判斷和需要，主動將注意力投向某一問題或議題。被動分配是指由于外部因素（如危機事件、公眾輿論等）的影響，領導或政策制定者不得不將注意力投向某一問題或議題。不論是主動分配還是被動分配，獲得領導重視的事務通常得以在科層體系運作中處于突出位置，可以成為黨政部門工作的中心。伴隨著注意力的獲得，與之匹配的政策、經濟等資源也隨之而來，甚至為解決這些獲得注意的公共事務，黨政部門會進行跨部門合作，臨時編織一個目標明確、人員精干、工作有力的“彈性化組織網絡”。[12]因此，領導注意力越強，政策的傾斜度、執行力度就越強，進一步獲得的政策效果也就越好。在縣域范圍內，可以從縣域政府領導注意力這個外生要素角度理解社會工作的發展。

（三）領導注意力運作的“主—客互塑機制”：從理性計算到情感認同

多數研究受領導注意力驅動的影響會采用一種單向視角，過度關注領導注意力單方面所起的作用。然而，領導注意力驅動包含注意力主體和注意力客體兩個要素。[13]這兩個要素及其互動關系共同構成了領導注意力驅動的基本單元。將這一基本單元置于科層體系內會發現，注意力驅動是基于領導的權威而發起的，權威屬于注意力的基本屬性。[13]權威得以運作的前提不是權威主體單向地對權威客體施加權力，而是權威客體對權威主體自愿地讓渡出服從。[10]基于此，必須充分考慮領導借助自身職位權力分配的注意力，是否能夠得到注意力客體的有效回應。當注意力客體的回應無法與領導注意力分配相匹配時，就意味著注意力驅動可能失效。因此，領導注意力產生作用的機制不應該是單向線性的，而是一種注意力主體和注意力客體之間的互塑機制。[8，13]

注意力主體和注意力客體之間的互塑機制是包含“注意力主體表達—注意力客體回應—注意力主體接收再表達—注意力客體再回應……”這樣一個相對封閉但螺旋前進的運作過程。具體來說，作為注意力主體的領導，其根據議題的重要性和個人偏好進行注意力分配，清晰地表達自己的意愿，并通過資源配置和監督考核等權力工具對注意力客體的行為進行調節。[10]而注意力客體會從認知生成、行動轉化和動力維持三個維度對注意力主體表達進行回應。

在注意力互塑機制中，認知生成指的是注意力客體在接收到來自注意力主體發出的注意力信號后，結合自身情況形成的進一步的行動認知。行動轉化指注意力客體根據所分配到的資源采取具體行動。通常來說，注意力客體本身資源少，從注意力主體那里分配到的資源越多，其對注意力主體的依賴程度就越高。進一步地，注意力客體在行動上就能與注意力主體的期望保持一致。動力維持指的是通過考核和獎勵等措施來保證注意力客體在態度和行為上的持續性及一致性。

認知生成、行動轉化和動力維持在本質上具有理性化特征。然而，領導注意力主體和注意力客體之間蘊含的權威關系，暗示了二者之間還可能存在一種非理性的情感關系。這種情感關系具體表現為在注意力主體和注意力客體之間，因為先期基于理性計算的互動關系，而逐漸演化成基于達成某項特定目標而形成（或者建構）的一種互相認同關系。由此，領導注意力主體和注意力客體之間螺旋式上升的互塑機制，就可以按照理性計算與情感認同兩個維度進一步擴展。即在互動的前期，領導會根據特定的理性計算（如議題的重要性、緊迫性、獎懲情況等）來選擇相關議題進入其注意力范圍，而注意力客體也會綜合計算分配到的資源以及自身實際情況而做出回應。但是，隨著主客體互動的深入，尤其是在注意力主體期望與注意力客體回應之間長期處于一種適配的情況下，二者之間就會產生一種非理性計算的情感認同。這會推動注意力主體和注意力客體之間朝著一種更加健康的方向發展。根據上述關于領導注意力主體和注意力客體互塑機制的簡要論述，本研究提出如圖1所示的分析框架。

圖1的左列表示，在注意力分配初期，領導為了回應某個（類）公共議題而將注意力投注于其身上。此時的領導注意力具有較明顯的理性計算特征。領導者期望被領導者能夠根據其意圖做出回應，進而實現匹配。在注意力客體一端，被領導者接收到領導者的意圖或期望時，會對綜合分配到的資源及自身情況進行理性計算而做出回應。因此，在注意力分配初期，注意力主體與注意力客體之間是一種基于理性計算的工具性關系。二者是否在期望—行為上實現匹配的前提是雙方理性計算結果是否匹配。

圖1的右列表示，在注意力分配的成熟期，領導者與被領導者之間就某個公共議題通過長期互動，逐漸形成（或建構）一種基于情感（雙向認同）的互動關系。由此，初期形成的基于理性計算的工具性關系，就逐漸轉向一種基于認同的共同體關系。這種轉變至少有兩個前提：其一，領導注意力是持續的，即在一個較長時期內，領導都將其注意力投注于該公共議題上；其二，領導注意力是聚焦的而非碎片化的，即領導將注意力投注在一個（類）議題上。或者說，領導可以把注意力投注于各類不同的議題，只是這些議題之間不可互相割裂，而是被構建成一個彼此關聯的有機整體。因此，注意力主體與注意力客體之間從理性計算到情感認同的關鍵機制，就在于領導注意力分配的持續性和整合性。

基于上述分析框架，本研究將縣域社會工作主管部門（民政局）及其分管領導視為注意力主體，而將縣域范圍內社會工作者群體視為注意力客體。通過觀察二者長期的互動關系，揭示互塑機制形成的過程和結果。

三、研究案例、資料收集與分析

（一）研究案例

本研究采用案例研究法。在案例選擇上，依據理論選樣的標準，以本研究提出的理論分析框架為指導，選擇東部沿海縣域社會工作發展良好的T市（縣級市）作為案例。T市社會工作正式發端于2008年，此后十幾年間不間斷地在社會工作的發展上投入政策、資金、人力等資源。雖然分管社會工作業務的主要領導經過幾次更換，但是有關社會工作發展的政策、資金、人力等投入均未間斷。這為本研究觀察領導注意力的持續性及其影響提供了觀察窗口。與此同時，T市在社會工作方面的各類注意力投入也獲得了巨大回報。T市不僅建構了一支數量龐大、結構層次合理的社會工作者隊伍，還拓展了社會工作服務的業態，建構了較為系統的社會工作職業生態。這為本研究從注意力客體角度進行觀察和研究提供了契機。

（二）資料收集方法

本研究主要采用兩種資料獲取方法。其一是深度訪談；其二是文本資料收集。深度訪談的對象主要是社會工作者和業務主管領導。文本資料主要收集領導講話、會議發言、學術論壇發言、公開發表的文章等資料中關于T市社會工作發展的信息。

1.深度訪談

在注意力主體方面，根據領導注意力的持續性，本研究選擇1位政府業務主管領導G科長，于2022年12月，以線下面對面的方式進行深度訪談并錄音（訪談時長為1小時20分鐘）。選擇G進行訪談的主要原因是， G自2 0 0 8年T市社會工作發端到2023年轉崗前一直主管社會工作。其長達15年（截至訪談時）不間斷的崗位經歷，使其能夠為深入探究 T 市社會工作的發展歷程提供豐富而翔實的一手信息，從而對本研究挖掘與剖析領導注意力在其中所產生的作用機制起關鍵作用。

在注意力客體方面，于2023年1月、4月和7月，對T市13位社會工作者進行線下一對一深度訪談并錄音（最低訪談時長為50分鐘，最高訪談時長為1.5小時）。這13位社會工作者為T市從外面引進或者本土挖掘并培養的。他們屬于T市在高速推進社會工作專業化和職業化重要時期而引進和培育的社會工作者。考慮到研究對象的異質性，本研究所選擇的訪談對象的專業背景、工作崗位均有差異，且工作年限從2年到10年不等。通過梳理13位社會工作者的個人從業經歷，挖掘T市社會工作的發生、發展和變化歷程對社會工作者產生的影響及其所做出的回應。訪談對象的異質性可以協助提升本研究結果的可靠性。其基本信息見表1。

2.文本資料收集

在已有研究中，為了能夠準確地捕捉領導注意力分配情況，研究者提出了多種測量（或者關注）領導注意力的方法，通常從文件信號、財政開支、時間分配等三個維度測量領導注意力分配情況。[14-15]除了上述三個維度，領導在不同場合講話、主持或者參加相關工作會議、開展專門行動等，都可以展現出領導注意力的分配情況。[ 1 6 ]基于此，本研究將T市不同時期社會工作主管領導的講話稿、工作報告、論壇發言等文本納入分析。

（三）資料分析方法

本研究的資料分析分兩步完成。第一步以前文提出的領導注意力主客體互塑機制分析框架為指導，從領導注意力主體和領導注意力客體兩端對資料進行主題化分析。第二步是從資料中識別主題與主題之間的互塑機制。

四、研究發現：領導注意力與專業共同體互塑機制

（一）領導注意力分配：持續性和整合性①

1.領導注意力分配在縱向上的持續性

領導注意力分配的持續性是指領導在面臨多個議題和事務時，能夠持續、穩定地關注某一重要議題或事務，并在整個過程中保持相應的重視和投入。它暗含了時間的維度。一般而言，領導投注于某項議題的時間越長，所分配的政策、資源等也就越多，那么該議題獲得解決的可能性就越大。相反，如果領導對該議題投注的時間出現明顯的間斷，那么該議題將無法獲得長期的跟蹤，進而得不到妥善回應。具體來說，在治理實踐中，領導注意力分配的持續性可能包括三個方面：首先，長期關注某一議題；其次，持續推動相關工作；最后，保持政策的連續性和穩定性，避免政策中斷或偏離目標。

雖然領導注意力分配的持續性源自注意力主體，但是這類注意力最終又以政策、資金投入等方式展現出來。就T市社會工作發展歷史來看，T市社會工作主管部門的主要領導雖然經歷過更換，但是從其政策、資金、人力等投入來看，在長達十幾年的發展歷程中均保持了無任何間斷的連續性。對T市社會工作發展歷程的整理可知，其社會工作發展總體上與我國社會工作職業化和專業化的發展歷程保持一致。因此，可以借助國家整體層面社會工作發展的重要時間節點和事件對T市社會工作發展的持續性進行分析。

階段一： 在教育培訓中緩慢起步。我國于2008年首次開展社會工作者職業水平考試。T市與全國同頻開始加強該考試的宣傳工作，發動工作人員報考。市民政局與周邊高校合作，通過舉辦專題講座、考前培訓班、開展國際社工日活動等形式，在全市范圍內傳播社會工作知識，提升社會工作的知曉度。T市民政部門率先制定了社會工作職業水平考試的鼓勵措施。如規定民政領域干部職工和城鄉社區工作者，凡40周歲以下的都必須報考，考試費用及學習資料予以報銷，對考試通過者給予一定獎勵。

階段二：在政社互動中不斷前行。2010年6月，《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》頒布。[17]2011年10月，中組部、民政部等18部門聯合發布了《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》。[18]2012年4月，中央19部門聯合發布了《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃》。[19]此時，正是T市“政社互動”向全省推行、社會管理與服務機制持續創新之際。T市還從社會工作職業化、專業化發展的可持續性方面，提出走政府構建制度、社會構建專業的“雙構建”之路，最終推動了T市社會工作相關政策制度升級。

階段三：在行政嵌入中落地生根。我國社會工作自恢復重建以來，就以“嵌入性”策略與我國的行政體制發生互動，并獲得發展。T市社會工作健康發展也得益于嵌入發展的策略。在中央文件接連出臺后，T市充分發揮地方自主性，推進社會工作發展。2012年起，T市在推進社會工作發展過程中以三種方式將社會工作嵌入行政管理體系，還配備了專門資金確保嵌入成功。一是工作嵌入。在城鄉社區、養老機構、部分外企和民辦學校設立社工室（部），對完成設立任務的給予一次性2萬元補貼。二是專業嵌入。T市邀請教育、公安、司法、衛健委、總工會、團市委、婦聯、殘聯等部門合作建立社會工作實訓基地，并給每個實訓基地每年5萬元經費，用于開展各領域社會工作實務培訓。三是項目嵌入。由社會工作相關職能部門提出服務需求，民政部門以“公益創投”的方式資助項目完成，解決社會問題。

階段四：在資金扶持中蓄力奮發。財政（或經費）投入是測量領導注意力分配的一個重要指標。T市社會工作框架性文件出臺后，制定了與之配套的政策，通過資金投入促進政策落地，推動社會工作內涵式發展。2015年2月，T市市委辦公室、市政府辦公室印發《T市加強資金支持促進社會組織和社會工作發展暫行辦法》。2015年7月，市政府辦公室印發《T市社會工作崗位設置及薪酬待遇暫行辦法》。2015年8月，市人才辦公室與市民政局聯合印發《T市社會工作專業人才計劃實施細則》。2015年，市民政局也相繼印發《關于鼓勵本地優秀高中畢業生報考社會工作專業的暫行辦法》《T市社會工作崗位補貼發放細則》《T市社會工作專業實習生管理細則》《T市社會工作研究生聯合培養創新基地管理暫行辦法》等。這些文件的出臺推進了社會工作扶持政策有效落地。

眾多政策對社會工作的扶持主要體現在五個方面。一是用于鼓勵民辦社會機構發展。除了給予一次性開辦補貼3萬元外，對運行困難的民辦社工機構還給予不超過3萬元的困難補貼，對入駐孵化器的社工機構給予每年3萬元的孵化補貼，對社工機構招聘的大學生給予每人每年1.5萬元的社會保險補貼。二是用于社會工作人才培訓。對取得高、中、初級社會工作師職業水平證書的人員分別給予一次性獎勵2 500元、1 800元和1 200元，對社區工作者取得高、中、初級社會工作師職業水平證書的還分別給予每人每月800元、500元和300元的技術崗位補貼。對本市應屆高中生報考高校社會工作專業的，每人每年給予1萬元資助。三是用于社會工作人才引進。對引進的社會工作專業的博士和碩士，分別給予30萬元和20萬元的安家補貼。對獲評 T 市社會工作領軍人才以及重點人才的個人，按年度分別給予 2 萬元與 1 萬元的薪酬補貼。四是用于社會工作崗位開發。對民辦社工機構引進的專業社會工作者，每人每年補貼6萬元，連續補貼3年。五是用于社會工作載體建設。對社會服務機構設立社工室（部）的，每個給予一次性2萬元補貼。對合作建立的社會工作實訓基地，每個給予一次性2萬元補貼和每年給予5萬元工作補貼。從2015年開始，政府每年投入到社會工作扶持的資金均在500萬元以上。

總體來說，T市社會工作政策的發展具有很強的持續性。它既與國家層面的社會工作總體發展方向保持高度一致，又充分利用縣域的自主性和能動性制定了針對本地的政策。

2.領導注意力分配在橫向上的整合性

領導注意力分配的整合性是一個復雜而重要的概念。它涉及領導如何有效地將注意力分配給不同的政治議題、政策制定和執行過程，以及如何在多元政治環境中保持注意力的連貫性和一致性。這要求領導能夠識別不同議題之間的內在聯系和相互影響。在實踐中，領導可以通過制定綜合性的政策框架、加強部門之間的協調與溝通、建立信息共享機制等方式來增強注意力分配的整合性。社會工作是實現協同治理的一個部分，其發展必定與其他協同治理主體構造出良好的生態位。因此，對T市來說，整合不同的協同治理主體是領導注意力必須完成的任務。

首先，在服務協同中走向融合發展。T市社會工作發展具有嵌入性發展、協同性發展和融合性發展的特點。嵌入性發展類似于T市的行政嵌入。協同性發展主要指在服務過程中專業性社會工作和行政性社會工作相互合作與磨合。融合性發展指磨合后最終密切合作，結成一體，實現服務成效的最大化。從T市社會工作發展需求看，嵌入性發展階段主要是解決社工機構“沒有人”的問題，協同性發展階段主要是解決社工機構“沒項目”的問題。為此，T市從2014年起就開始與高校合作，為民辦社工機構量身定制“鄰里家園”社區社會工作服務項目。到2016年10月，T市市政府印發的《關于全面推進社區服務社會化實施方案》，明確在全市10個村（社區）試點推行“鄰里家園”項目，并要求每個試點村（社區）購買服務經費不少于20萬元。

融合性發展針對的是項目嵌入社區后被行政工作吸納并異化的問題。為保證專業性社會工作與行政性社會工作的有效融合，T市民政局一手抓規范服務，一手抓工作融合。2016年12月，T市民政局印發的《T市專業社會工作服務規范指引》，進一步明確了社會工作的方法、流程、主要記錄、服務工時等要求，規范并提升了社會工作服務水平。2017年8月，市民政局印發的《關于進一步做好“鄰里家園”服務項目社區融合工作的通知》，提出做好項目目標、內容、管理“三融合”。

其次，在參與治理中實現融合發展。2020年5月，T市創造性地提出了推進鄉鎮社工站建設。鄉鎮社工站作為肩負促進專業性、有效性成長的服務載體，其主要功能是提供專業的個案和小組服務。在推進鄉鎮社工站建設的同時，T市認為必須從全市層面構建社會工作介入社區服務的工作機制。于是又提出建設市、鎮、村（社區）三級社會工作服務平臺，依托“T市大聯動服務平臺”開發社會工作服務模塊，打造“需求上報—平臺派單—社工服務”的閉環派單流程，實現社會工作服務的及時、精準、有效和規范。2020年11月，T市市委辦公室、市政府辦公室印發的《關于推進綜合網格+社會組織服務實施方案》，將推進社會工作介入城鄉社區治理的設計構思變成了政府文件。2021年4月，T市民政局印發的《關于加強鎮級社會工作服務站建設的實施方案》和《關于加強城鄉社區社工室建設的實施方案》，進一步明確了對社會工作服務載體建設、運行方式、服務流程、購買服務主體要求及經費測算等事項的要求。

上述舉措標志著T市社會工作協同性發展已達到較高水平，甚至呈現出融合式發展特征。社會工作服務已逐漸從中觀服務向中觀和微觀服務兩者兼顧轉變，社區、養老、青少年、家庭、殘疾人、戒毒、司法等專業領域的社會工作取得長足發展，社會工作介入城鄉社區治理和服務機制初步建立。社會工作與地方治理的其他協同主體已經實現整合，并建構出良好的生態關系。

（二）社會工作者群體的回應：從理性計算到情感認同

注意力主體與客體之間的關系存在一種獨特的互塑機制。在這種互塑機制中，注意力主體與客體借助注意力的發出、接收以及回應等一系列行為方式，達成了相關政策如同螺旋般逐步上升、持續演進的發展態勢。在此過程中，注意力主體率先發起行動，將關注焦點投射于特定議題之上，通過特定信號或舉措發出注意力。注意力客體敏銳感知并接收這一注意力信息，進而依據自身的特性與需求做出回應。這種主體與客體間的互動并非一次性、單向的，而是循環往復、相互影響的動態過程。領導注意力的每一次發出、接收與回應都促使政策在原有基礎上進行調整、優化與拓展，如同螺旋上升的曲線，逐步推動政策走向更加完善、成熟與高效的新階段。根據本研究的理論分析框架，這種互塑機制在領導注意力分配的不同階段具有不同的運作邏輯：在領導注意力分配初期是基于一種理性計算的運作邏輯；在領導注意力分配的成熟期是一種基于情感認同的共同體運作邏輯。T市社會工作的發展遵循了上述邏輯。

在注意力分配上，T市最初只是出于體制和大環境的壓力，并結合自身擁有的資源（如位于長三角、經濟發達、高校資源豐富等）才在全國范圍內優先發展了社會工作。T市社會工作發展最初以簡單的組織、動員和培訓社會工作者考試開始，是為了配合黨和國家層面對社會工作人才提出的要求。這一舉動具有較為明顯的理性計算特征。但是，隨著社會工作的深入發展，T市對社會工作分配的注意力從回應頂層（或者上層）政府的要求，轉向根據縣域范圍內社會治理發展的新需求，進行了很多在地化政策和資金投入。這些在地化投入說明縣域政府正在逐步擺脫對上級政府要求的被動響應，轉而更加積極地關注和響應縣域社會發展的實際需求以及社會工作者（群體）的具體需求。

T市有關社會工作領導注意力內容的改變暗含了其對于注意力客體態度的變化。這種變化從原先期望通過培養縣域社會工作者群體來滿足上級行政任務的需求，轉變為更加關注社會工作者群體自身的成長和發展互動邏輯的轉變。這種轉變對于注意力客體（社會工作者群體）的影響不同。本研究認為，注意力客體經歷了從基于計算的理性回應轉變為基于價值認同的共同體回應的過程。

1.社會工作者群體基于計算的理性回應

T市在社會工作發展初期，根據自己的自主性迅速制定了很多政策，但是，社會工作者群體的回應并非主動積極。社會工作者群體通過對政策意圖的理解以及自身的利益訴求而進行有邊界的參與。這里的利益訴求并不是指狹隘的經濟利益，而是一種廣義的利益，主要指社會工作者為了達到某種目的而參與T市社會工作的發展。比如，社會工作者在決定參與T市社會工作發展的程度時，會綜合考量政策環境是否有助于實現社會工作的核心價值，以及是否能滿足他們對職業轉型和職業發展的期望。從根本上講，這種基于條件的參與反映了社會工作者對T市社會工作發展初期政策基于理性計算的回應。

當初，國家開始社會工作師職業水平考試，市民政局領導親自動員社區工作者參與該考試。當時地級市層面并沒有出臺多少社會工作師職業水平考試相關文件。它對于我來說是一個全新的東西，我不敢全身心地投入該考試。但是，市民政局領導非常重視，并且請了很多大學老師來講課。我覺得可以跟大學老師學習也不錯，至少自己不會有損失。于是，我就踏上了社會工作這條路。（訪談對象S3）

對于那些通過政策吸引來的，具有專業背景的社會工作者來說亦是如此。與生活在本地的社會工作者不同的是，這類由政策吸引來的社會工作者懷揣著社會工作專業和職業價值觀的崇高理念，被T市社會工作政策及各種美好的宣傳打動。當他們來到T市時，產生了落差，對能否在T市實現自己的專業理想產生了懷疑。

我來T市之前，對T市的認知是蘇州的T市。蘇州是經濟發達的一線城市，其社會工作發展也特別好。T市歸蘇州管轄，其社會工作發展也應該很好。但是，當我來了才發現，它是蘇州下面的縣級市，并且距離蘇州還有一定的距離。這和我當初對T市及其社會工作的想象完全不一樣，感到非常失望。我甚至考慮過是否要回老家。但是冷靜下來之后，我還是決定在T市試一試。（訪談對象S6）

我聽專業課老師講T市的社會工作發展不錯，政策的支持力度很大。所以，我在專業實習時就選擇來T市，來了以后才知道它是一個縣級市。我以前學習和生活在經濟相對發達的地級市，因此心理落差很大。自己也不確定一個縣級市的社會工作到底能發展到什么程度。（訪談對象S7）

相較于本地社會工作者，這類由政策吸引來的社會工作者具有更多選擇，比如可以選擇留下或者離開。但是，這類社會工作者多數并沒有因為感受到落差而轉身離開。相反，他們在專業價值實現與未來期望之間進行了平衡，最終在分析政策可能帶來的結果之基礎上選擇留下。

我剛到T市時心理落差很大。我是鄰省省會城市211大學畢業的碩士。我們學校的社會工作專業在全國高校中的知名度比較高，師資實力比較強。我在學校接受了非常專業的學習和訓練。當我來到T市后，特別擔心這里的領導因不懂社會工作而指揮不當，進而導致我無法開展與專業相關的服務。對此，我曾糾結是否離開。但是，我最終選擇留下，主要原因是我看到T市領導主觀上重視社會工作，政府也舍得花錢推動社會工作發展。以我自己為例，我僅僅是碩士畢業，卻被T市當作專業人才引進，并且配備了人才經費。T市對社會工作專業人才的態度增強了我對T市社會工作發展的信心。我相信在T市可以實現我對社會工作價值的追求。（訪談對象S6）

與前述基于理性計算和專業價值實現做出選擇的情況不同，一些社會工作者是基于職業轉換和職業成長來決定成為T市社會工作者群體的一員。這種選擇反映了他們對T市社會工作政策環境的考量，特別是這些政策是否能夠滿足其職業發展需求。

我來T市之前在大學做輔導員。因團省委掛職的機會，我來到了T市團市委掛職鍛煉，當時的工作會對接一些團系統的項目。我自己具有社會工作專業背景，所以做起這些項目倍感親切。掛職結束2年后，我因為工作關系又和T市團市委有互動。此時，我知道T市社會工作政策發生了非常大的變化。無論是地方政策，還是資金投入，T市都走在全國同級別行政單位的前列。我覺得我的機會到了。我放棄了原來的工作，來到T市，并借著掛職時期與T市團市委建立的友好關系成立了社會工作機構。我覺得我的選擇沒錯。我在T市社會工作領域的發展比在高校行政崗的發展更有前景。我個人的職業發展已經完全超出我的預期。（訪談對象S1）

2.社會工作者群體基于情感認同的共同體回應

隨著T市社會工作的縱深發展（主要體現在政策分配從考試支持到相對籠統的社會工作政策，再到落實到具體人才投入，以及與社會治理緊密結合），社會工作者群體對T市社會工作的態度也從出于自身利益的理性計算，轉變為對T市社會工作的主觀認同。并且這種認同是對T市社會工作專業整體發展的認同，具有明顯的群體特征。這種轉變除得益于外在的制度和政策建構外，還得益于T市政府領導在“情感”和“關系”維度上的建構。縣域范圍內社會空間的扁平化有助于人與人之間關系的建立。得益于這種扁平化的社會空間，政府領導與社會工作者之間、社會工作者之間及社會工作者與周邊資源之間的緊密聯系得以建構。在這種緊密關系的基礎上，進一步營造出基于政府領導和社會工作者為核心構成要素的縣域社會工作共同體。

第一，將情感和價值注入政策，塑造溫暖的工作氛圍和社會工作專業氛圍。T市分管領導對社會工作的重視和關注并不僅僅源于政府工作人員的工作要求和政績要求，還源于其與社會工作者在價值層面的共鳴。政府領導能夠看到并認同社會工作者持有的專業價值，并以平等、扁平的方式與社會工作者進行交往，進而建構出領導和社會工作者之間非政策驅動的情感互動。

T市的社會工作政策能夠體現領導對社會工作人才的重視，讓我感受到一種強烈的支持感。在工作中領導沒有行政化和官僚化的工作風格，而是以一種非常具有親和力的狀態開展工作。（訪談對象S2）

我剛到這里工作時就感到相關部門負責人對社會工作者的認可和支持。民政系統從市局領導到一般科員，與社會工作者的互動都非常直接。政府部門的領導能夠記住我們多數人的名字，他們能看到這個行業里“活生生的人”。這需要領導用心，甚至用情才能達到。我認為這非常難得。（訪談對象S11）

政府領導和我們社會工作者的關系超越了體制的隔閡，甚至有時候這種原本屬于上下級之間的工作關系，被領導們打造成一種平等的、友誼式的工作關系。這種關系拉近了領導和我們之間的距離，讓我覺得我是在和朋友一起工作，而不是在給領導打工。（訪談對象S4）

第二，社會工作者基于情感認同的回應。隨著政府注意力中非理性情感和價值的投入，T市社會工作者在態度和行為上也發生了轉變，從前期基于個人發展的理性計算，轉變為從情感和價值上的共鳴式回應。這種共鳴式回應既包括社會工作者與政府分管領導的共鳴，也包括社會工作者之間（不同競爭機構的社會工作者）的共鳴。由此 ，T市就構建了一個橫向與縱向的以情感和價值為紐帶的社會工作互動網絡。這種互動網絡的縱深發展為建構一個基于縣域的、包含行政和專業人員在內的專業共同體打下了堅實基礎。

T市的重要社工機構負責人都有社會工作專業背景和專業能力。雖然各個社工機構都會為了生存和發展而找資源，但是，機構之間并不是惡性競爭。在市民政局領導的統籌下，我們之間形成了良性互動，甚至像一個同輩群體，實現了相互支撐。（訪談對象S5）

社會工作資源是有限的，業務范圍重疊的機構很可能會因為爭奪資源而關系緊張。但是，這種局面并未發生。相反，機構之間會在資源上進行分享。我認為這與T市能夠有效分配資源、建構合理的社會工作業態有關。（訪談對象S8）

我參觀過其他地方，我認為多數地方社工機構的氛圍沒有T市好。T市這些機構的人員，有空時會聚在一起，一年中會聚很多次。有時由市民政局組織，有時由社工機構自己組織。聚會的內容有時以娛樂為主，有時以業務交流為主。（訪談對象S10）

第三，社會工作者群體的專業委身感。委身感是一個富含情感和承諾意味的概念，它通常用于描述個體在情感、事業或其他重要領域中全身心地投入和奉獻。T市政府部門領導過去十幾年分配于社會工作領域的注意力，建構了一個基于專業認同的專業共同體。在這個共同體內，不論是行政人員，還是社會工作者群體，均體現為一種平等、互助的伙伴關系。社會工作者將自己視為T市社會工作的一部分，并且全身心地投入到T市社會工作建設中，體現出一種高度的專業委身感。

對于T市的社會工作來講，個人、項目、政策是一個相互關聯、密不可分的整體。對于個體而言，我可以通過開展服務、建言獻策等方式參與T市社會工作發展。我充分信任市級的各項社會工作政策。只要市級層面的方向確定了，我會堅定地發揮好自己1/n的作用。（訪談對象S10）

我剛來到T市時一無所有。進入T市社會工作領域后，我各方面變得越來越好。這種變化是T市良好的社會工作政策、環境和社工機構的工作氛圍賦予我的。所以，我會在T市一直做下去。（訪談對象S5）

在工作中，我能夠感受到來自政策、經濟、工作情感等方面的支持。無論是與領導互動，還是與同行交流，我都能感受到大家對社會工作濃烈的情感。這種情感也正好是社會工作專業教育所倡導的。未來，我會繼續投入到T市社會工作建設和發展之中，努力為T市社會工作發展添加力量。（訪談對象S7）

五、結論與討論

（一）結論

本研究立足于領導注意力，將領導的關注度視為推動縣域社會工作發展的外部驅動力，并將社會工作專業共同體的建構視為縣域社會工作發展目標。通過對T市社會工作相關政策、資金支持以及領導情感投入等方面的深入分析，揭示了T市領導注意力分配的具體狀況。本研究還探討了社會工作者對領導注意力分配的反應和態度，闡明了領導注意力與專業共同體之間的“互塑機制”。

基于這一“互塑機制”，本研究將縣域社會工作發展的邏輯概括為三個階段：首先，縣域政府領導通過政策制定和資金支持等手段，將注意力分配給社會工作領域，社會工作者群體經過理性分析后，有選擇性地進行回應和參與；其次，縣域政府領導根據社會工作發展的需求以及社會工作者群體的反饋，融入情感要素，社會工作者群體則基于專業情感進行相應的回應；這些互動促成了一個以社會工作專業認同為核心的共同體的形成。

（二）討論

本研究以縣域政府領導注意力主體和注意力客體之間的互塑機制為研究對象，探討了縣域社會工作發展機制。從學術研究的角度看，領導注意力和專業共同體均是容易操作化理解的學術概念。二者之間通過研究而建立的關系也比較容易理解。因此，本研究所使用的概念、研究過程，以及研究發現均可以用于指導其他類似研究。從社會工作發展實踐的角度看，本研究形成的互塑機制可以為其他縣域社會工作的發展提供借鑒。在縣域層面推動社會工作發展時，領導應該將注意力分配到社會工作領域。在分配過程中尤其要重視政策、資金，甚至情感投入等在縱向上的連續性，以及在橫向上的整合性。此外，還應重視社會工作者群體在注意力分配不同階段所做的有針對性的回應，并將其作為調整注意力分配的重要信息。