智慧城市建設能否以“智”促“治”為城市治理賦能？

關鍵詞：智慧城市；數字化；城市治理水平；治理模式

0引言

我國城鎮化進程加速演進，城市人口持續擴張，隨之而來的各種“城市病”也逐漸凸顯，成為城市現代化進程和城市高質量發展的內生阻力。在數字全球化的時代背景下，我國城市治理若仍堅持傳統的治理方式將與時代脫節，與科技領域的發展脫軌，而在城市建設中引入大數據、區塊鏈、5G技術等數字信息技術，增加城市管理的“智慧”含量，不僅能提高城市服務的便捷性、精準性、及時性，優化城市公共服務效能，還能打造城市提升、產城融合、經濟轉型的強大引擎，為城市賦能高效科學的運營與管理機制，提升政府智力水平和治理能力。因此，數字賦能，以“智”促“治”，已成為治理“城市病”、提升公共服務滿意度、推進數字經濟發展以及實現城市高質量發展的必由之路和戰略選擇。

“智慧城市”源于2008年IBM提出的“智慧星球”理念，被認為是數字化背景下現代城市的發展方向，是城市信息化智能化管理的高級階段。智慧城市是基于大數據、移動互聯網、區塊鏈等基礎信息架構對城市信息和數據進行智能化感知、集成、共享的數據城市，是以完善城市基礎設施為抓手，將智能項目集中在城市運營和管理體制中，提升基礎設施效率和有效性的科技城市。同時也是生產高效能源節約，實現低碳排放的綠色城市。智慧城市的本質是城市化與信息化的高度融合和迭代演進，其戰略目標是在城市經濟發展、環境和交通治理等多個領域實現以人為本、技術集成、智能互聯。

近年來，我國智慧城市建設持續落地并不斷深化，政府先后出臺了多項智慧城市建設戰略部署及政策指導。2012年住建部公布了我國首批90個智慧城市試點。2016年《“十三五”規劃》將建設智慧城市列為信息城鎮化重要工程。2020年《“十四五”規劃》對推進城市各領域的智能化改造提出更加明確的戰略部署。2021年，黨的二十大報告進一步提出“要踐行人民城市理念，打造宜居、韌性、智慧城市”，為新時代我國現代化智慧城市治理指明了方向。當前我國城市發展步入新的歷史階段，智慧城市建設帶來的數字經濟發展、信息化管理和智慧民生服務為城市治理提供了新發展的契機。智慧城市的建設和運營管理是一項系統工程，其施工方案與項目工程管理，包括整體規劃、基礎設施建設完善及智能化應用等，是實現智慧城市發展目標的藍圖。其中，基礎設施建設與完善，尤其是物聯網工程管理、智能交通項目管理等，是智能化改造的關鍵，是實現城市智慧化轉型的重要保證。綜上，智慧城市建設將通過帶動社會各個領域的智慧型升級促進我國新發展格局的構建，研究智慧城市建設對城市治理水平的影響效果具有重要意義。

1文獻綜述

智慧城市是基于大數據、云計算等智能決策和信息技術系統將感知和收集到的海量社會數字數據作為城市科學規劃和高效管理的手段，具有高效有序、精準防控、共享共融、協同運作的顯著特點。智慧城市是國家治理體系的重要內容，是“互聯網+”行動計劃和“數字中國”建設體系的重要載體，我國智慧城市試點政策效果從研究層面可分為微觀視角與宏觀視角。

1.1微觀層面的研究

在經濟方面，智慧城市建設可通過激活區域創業，優化營商環境，開辟新的價值空間，提升城市經濟發展質量并對周邊城市產生輻射效應，為區域經濟可持續發展提供新動能。在環境治理方面，現代信息技術的發展可推動智慧城市發展模式的創新，擴大城市綠色生態空間，推動發展方式綠色低碳轉型，催生零碳建筑、節能設施、綠色交通等環保事物，從而顯著降低城市環境污染，突破經濟發展和資源約束的桎梏，使城市發展逐步邁向“零碳”，實現可持續發展目標。城市的產業、政務及民生的“智慧化”不僅降低了碳排放，也可以通過充分整合區域資源，提高產業合作效率，促進產業結構升級，實現產業結構高優化。在民生服務方面，智慧城市建設可通過智慧產業高端化發展和智慧服務科學便民化發展，引導科技向善，基于城市智能中樞實現為民服務全程全時，推進便民服務、精準服務、主動服務的“一城通辦卡”，提升我國城市醫療衛生水平和基礎教育水平。但也有學者對大干快上的智慧城市政策效果持懷疑態度，認為智慧城市對互聯網和信息技術的高度依賴，使其極易成為黑客的攻擊目標。同時，基于不同節點連接的互聯互通的智能系統使得網絡信息安全面臨更多的風險，包含個人信息的海量數據的泄露風險增加，個人隱私保護和保持匿名變得更加困難。

1.2宏觀層面的研究

早在20世紀90年代，旨在促進城市提升、保護耕地、智慧便民的“精明增長”（smart growth）、強調科技向善的新城市主義（new urbanism）和“智慧社區”（smart community）運動開始興起，主張通過引導科技向善，有效改善城市居民生活便捷度，解決城市無序發展造成的城市病。2000年，美國智慧社區（intelligent community forum）基于智慧產業、融合度等5個維度構建數字化水平、公共綠色面積等18個二級指標對智慧社區建設水平進行測度，但因技術指標過多導致該評估偏定性分析。Townsend采用層次分析法對歐洲近100個中等規模的城市進行了智慧水平測度，該測度雖然具有強烈的主觀特征和“歐洲地域”色彩，但全面的指標內容仍給后續研究者提供了很好的借鑒，該研究的指標涵蓋經濟發展可持續能力、生態治理效能、基礎設施完備狀況、文化軟實力等多個層面。我國學者通過深入剖析智慧城市的內涵與基本特征，構建了包含智慧管理、智慧建設等4個維度的智慧城市發展指數測度體系。

綜上分析，智慧城市發展戰略在我國被提出后，越來越多的學者開始加入到智慧城市建設的研究中來，但目前關于智慧城市建設對城市治理水平影響的實證研究文獻還不充分。本文通過采用172個地級市2006-2021年面板數據，從我國經濟建設、民生建設、生態建設、文化建設、市政建設著手，運用熵值法構建城市治理綜合性指標，并進一步研究了智慧城市建設對城市治理水平的影響效果，為實現城市高質量發展提供參考。

2變量選取與數據處理

2.1變量選取

（1）被解釋變量

城市治理水平是一個綜合性指標，涵蓋社會各領域各群體。從智慧城市治理目標出發，參考已有學者對城市綜合水平的衡量標準，本文從經濟建設、民生建設、生態建設、文化建設、市政建設5個維度綜合評價城市治理水平。具體如表1所示。

（2）解釋變量

“智慧城市試點政策”這一虛擬變量為核心解釋變量，即政策虛擬變量與時間虛擬變量的交互項。作為一項準自然實驗設置政策實驗組與對照組，將進入2012年首批智慧城市試點名單城市設定為實驗組，其政策虛擬變量賦值為1；將試點城市所在省份中從未列入試點的城市設定為對照組，其政策虛擬變量賦值為0。在此基礎上設置時間虛擬變量，2012年之前的年份賦值為0；2012年及以后的年份賦值為1。當交互項對城市治理水平的回歸系數顯著為正時，表明智慧城市試點政策對城市治理具有正向效應。

（3）控制變量

本文還選取了除實驗因素以外其他影響實驗結果的變量作為控制變量。具體如表1所示。

2.2數據來源

我國于2012年、2013年和2015年相繼引入了三批智慧城市試點城市，2012年某些城市只有部分區被設為智慧城市試點，并未實現全覆蓋，用其數據反映智慧城市試點政策對城市治理水平的提升效果有失偏頗。因此，為研究首次試點政策的凈效應及一般性特征，只將首批實現試點全覆蓋的地級市作為研究對象。剔除掉非完全試點的城市樣本以及數據嚴重缺失的城市樣本和在樣本觀測期間進行過行政區劃調整的城市樣本。由于城市覆蓋范圍較大，城市數據的統計還包含城市所轄縣區和鄉鎮村莊等，所以選取市轄區數據能更準確地反映城市信息。因此，本文采用2006-2021年我國各省份172個地級市的市轄區數據進行回歸分析。

本文數據來源于《中國城市統計年鑒》、EPS數據庫及國泰安數據庫。其中，城市治理水平綜合性指標用熵值法構建，個別城市某些年份的缺失數據按照所研究變量的變動趨勢進行插值補充。

3實證結果分析

3.1模型構建

“智慧城市試點”作為一項外生性政策作用于不同的城市，雙重差分模型（DID）用于政策效果評估可以避免一定的內生性問題。本文構建智慧城市試點政策對城市治理水平影響效應的雙重差分模型，觀測試點城市與非試點城市在政策實施前后的差異性，并嚴格假設實驗個體之間是相互獨立的。公式如下

3.2回歸分析

在進行回歸分析之前，首先對原始面板數據進行Hausman檢驗，選擇固定效應模型（FE）。為消除異常值對回歸結果的影響，對原始數據進行1%水平下的縮尾處理，表2展示了基準回歸結果。

回歸結果表明，智慧城市試點政策對城市治理水平有顯著的提升效果。在無控制變量時，智慧城市試點政策對城市治理水平存在0.89%的提升效果；加入控制變量后，模型的擬合優度以及影響效應均提升，政策效果提升至1.5%以上?？刂谱兞恐校档藐P注的是，人口規模的系數顯著為負。其原因是我國人口基數大，且老齡化日益嚴重，人口問題也成為城市病中的難點所在。因此，我國城市治理應重視公平效應，在提升城市治理水平的同時關注城鎮居民的人均效益。

3.3穩健性檢驗

通過改變樣本量檢測樣本數據的可靠性。首先，減少樣本量，隨機剔除2012年智慧城市試點中20%樣本數據后進行回歸分析。回歸結果顯示，減少試點城市樣本后，回歸依然顯著，且交互項系數符號與基準回歸保持一致。其次，增加實驗組樣本量進一步進行穩健性檢驗。在原始數據的基礎上加入2013年智慧城市試點名單的城市，其政策虛擬變量賦值為1?；貧w結果顯示，交互項系數符號與基準回歸保持一致，證明所選取的城市數據具有可靠性。

智慧城市試點政策的本質是非隨機化實驗，即準自然實驗，我國對智慧城市試點的選取可能受到城市初始稟賦的影響，試點選取不完全具備隨機性。通過傾向得分匹配，將決定個體決策的協變量降維，為每一個政策實驗組個體匹配到與其具有相似特征的控制組個體，平衡干預組與控制組的差異，消除樣本選擇偏差和自選擇偏差，從而使政策準自然實驗近似隨機試驗。因此，本文在進行傾向得分匹配后進一步使用PSM-DID進行回歸分析。估計結果顯示，智慧城市試點政策對城市治理水平仍有顯著的正向效果，并且政策的影響程度也與基準回歸無明顯差異，再次證實了回歸結果的可靠性。

4異質性分析

4.1區域異質性

我國區域發展不平衡，各城市的人力資本、經濟發展水平、政府的治理效能、基礎設施建設、資源稟賦等存在區域性差異，形成了“東部現代化、中部崛起、西部開發、東北振興”的區域發展格局。此外，我國沿海城市的發展水平因其區位優勢、資源優勢和產業優勢而處于領先地位。表3展示了沿海城市、非沿海城市、東部、中部、西部、東北地區智慧城市試點政策影響效果的異質性檢驗結果。

從回歸結果看：第一，第（1）列和第（2）列的數據證明沿海城市較非沿海城市通過智慧城市建設實現了更高水平的城市治理。第二，將我國城市按地理方位分類后，東部城市得到了更顯著的政策效用。但中部城市和西部城市從智慧城市試點政策中收獲的治理效益遠低于東部城市，系數估計在統計意義上也不顯著。智慧城市試點政策對東北城市的影響甚至出現了顯著的負向作用，說明我國東北地區長期以來依靠重工業發展的格局還未打破，且人口資源逐年流失，很難從智慧城市建設中收獲預期的政策效果。第三，第（1）列沿海城市和第（3）列東部城市的系數值均大于整體城市數據的系數值。不同學者基于城市治理的微觀角度研究不同地理位置智慧城市的政策效果，對試點政策的邊際效用變動規律未達成一致的結論。但從城市治理的宏觀綜合指標著手，就城市的地區方位而言，智慧城市試點政策對經濟發達地區的作用效果最為顯著，城市治理水平的邊際遞減效應還未顯現。這表明我國智慧城市建設對城市治理水平的提升還有較大的空間，也證明了我國持續推進智慧城市建設的合理性。

4.2城市級別異質性

在中國特色政治經濟體制中，城市級別是城市集聚效應的重要因素。我國省會城市作為各省的行政中心，往往擁有更多的政策支持及資源傾斜，其整體發展水平也居于領先地位。為了加速城市發展進程，發揮中心城市的輻射作用，我國將15個城市列為副省級城市。被賦予高行政級別的城市往往具有更高的經濟、社會發展水平。因此，本文按照行政級別進行異質性分析。將副省級城市和省會城市劃分為中心城市，將其余城市劃分為非中心城市，研究不同行政級別城市的政策效果。

表4報告了城市級別的異質性檢驗結果。就城市級別而言，智慧城市試點政策對非中心城市和中心城市的治理水平均有顯著的提升作用，但中心城市試點政策效應更明顯。這從側面反映出智慧城市建設對城市治理水平的作用效果存在邊際效應遞增規律，再次驗證了前文的區域性差異?，F階段，智慧城市試點政策無論對我國中心城市還是非中心城市的治理均有指導意義。我國不同區域城市應充分發揮自身優勢，抓住信息時代的機遇，加速推進智慧城市建設。

5結論與啟示

5.1研究結論

本文基于我國172個地級市2006-2021年的面板數據，構建雙重差分模型，利用城市治理水平對智慧城市試點政策的效果進行評估，研究發現：第一，智慧城市試點政策顯著提升了城市治理水平，并且通過了數據穩健性檢驗。第二，智慧城市試點的政策效果對不同地理區位、不同行政級別的城市存在較為顯著的異質性。具體而言，我國具有區域發展優勢的沿海城市和東部城市從智慧城市建設中收獲了更多的政策效用，處于邊際效用遞增階段；中部、西部城市尚未受到顯著性影響；東北地區首批智慧城市試點較少，智慧城市整體布局尚未形成。同時，智慧城市試點政策對非中心城市和中心城市的治理水平均有顯著提升作用，但中心城市政策效應更明顯。我國智慧城市建設對城市治理水平提升存在巨大潛力，新發展格局下，各地區城市應深入推進智慧城市建設，將“智慧”融入城市建設的各個領域環節，構建新型智能治理體系，打通城市治理痛點。

5.2研究啟示

（1）提升城市智慧設施建設水平

首先，數字化技術是城市建設的關鍵支撐。在城市建設中引入數字信息技術，不僅能提高城市服務的便捷性、精準性、及時性，還能打造城市提升、產城融合的強大引擎，實現城市高效科學的運營管理。因此，新時代我國智慧城市治理應持續貫徹數字孿生城市理念，明確城市智慧治理的發展方向，合理規劃智慧城市頂層設計。其次，逐步擴大數據通訊、寬帶接入及高速移動網絡覆蓋范圍，推動城市智能化發展。深入推進物聯網、云計算、區塊鏈、增強現實（AR）等尖端技術的創新應用，提升城市創新型發展。逐步完善智能交通、智能電網等市政智能化設施建設，提升城市智能便捷化水平。此外，要加速推進5G微基站、智能照明、環境智能檢測等智慧基礎設施工程，提升城市智慧治理效能。通過完善智慧城市基礎設施升級建設，構建更合理的互聯網及物聯網布局，推動城市“治理”向“智理”的轉變。

（2）以人為本，建立新型智能治理模式

智慧治理是智慧城市系統框架的目標層，我國各城市治理應深入貫徹以人為本的發展理念，融入城市公民包容性參與的精神，將電子政務功能納入公共服務范疇，將城市治理從嚴格的管制轉向城市服務的智能水平提升，建設現代化智能人本智慧城市。首先，完善城市各領域的智慧服務升級，提升城市服務智能化水平。我國城市各行業、各領域業務程序冗雜、各環節銜接不充分、業務辦理人員短缺等都會降低城市發展效率，是城市治理水平提升的痛點。在數字化時代，應該因地制宜地制定相應的規劃，將城市視為“互連系統的網絡”，特別是城市公共服務部門應通過融合區塊鏈、邊緣計算、大數據等新一代信息技術，以智能便捷化為落腳點，立足于“一城一策”逐步實現智能醫療、智慧物業、智慧社區等數字化運營模式的升級，提升城市居民的便捷化水平及城市的運營效率。其次，構建共建共治共享智慧信息平臺。智慧信息平臺通過大數據、云計算為社會各團體廣泛參與城市治理構建起溝通橋梁，是智能化城市建設的重要基礎。智慧信息平臺為城市多層次主體的跨部門協同合作提供機會，實現各部門資源信息整合，提升信息的利用水平和服務效率，為新興的“智慧城市”提供新型治理工具。

（3）構建智慧城市群，彌補區域差異

首先，強化頂層設計，對推進城市各領域的智能化改造提出明確的戰略部署，促進城市化與信息化的高度融合，在城市經濟發展、環境和交通治理等領域實現技術集成、智能互聯，打造宜居、韌性、智慧城市。其次，我國各地區可以充分利用數字技術構建跨區域交流平臺，建立健全城市信息互通機制，實現不同地區信息資源共享與開發利用，打破區域協作互通瓶頸，消除區域間信息不對稱。充分發揮中心城市的輻射效應，構建城市群協同治理模式。