鄉村生態振興背景下農村生態文明法治建設路徑探究

摘要 在鄉村生態振興的背景下，農村生態文明建設日益成為農村社會工作的焦點，農村社會的環境問題也愈發受到社會各界的關注。我國農村生態文明法治建設目前面臨著多重困境，其主要表現為農村環境問題日益嚴峻、農村環境制度供給不足、農村環境治理失靈等。為解決這些問題，我國有必要建立統一生態的農村生態文明法律規范體系，同時構建多元參與的農村生態文明法治實施體系，并完善嚴密規范的農村生態文明法治監督體系，最后形成綜合完備的農村生態文明法治保障體系。

關鍵詞 鄉村生態振興；農村生態文明；法治建設

中圖分類號 D 922.68 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2025）05-0223-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2025.05.046

Exploring the Path of Legal Construction of Rural Ecological Civilization Under the Background of Rural Ecological Revitalization

XU Jin， LＵ Mao-le

（School of Humanities and Public Administration，Jiangxi Agricultural University，Nanchang，Jiangxi 330045）

Abstract Against the backdrop of rural ecological revitalization， the construction of rural ecological civilization has increasingly become the focus of rural social work， and the environmental issues in rural society have also received increasing attention from all walks of life. At present， China’s rural ecological civilization rule of law construction is facing multiple dilemmas， which are mainly manifested in the increasingly severe rural environmental problems， insufficient supply of rural environmental system， and failure of rural environmental governance. Therefore， it is necessary for China to establish a unified rural ecological civilization legal normative system， construct a multi-participatory rural ecological civilization rule of law implementation system， improve a strict and standardized rural ecological civilization rule of law supervision system， and finally form a comprehensive and complete rural ecological civilization rule of law guarantee system.

Key words Rural ecological revitalization;Rural ecological civilization;Rule of law construction

鄉村振興戰略是黨和國家針對城鄉發展失衡、鄉村生態環境惡化、鄉村可持續發展等亟待解決的關鍵問題，提出的推進“三農”工作的重大國家發展戰略［1］。自黨的十九大提出鄉村振興戰略以來，我國農村社會在逐步達成產業興旺、鄉風文明、生活富裕等發展目標，實現經濟發展水平快速提升的同時，也產生了嚴重的環境資源問題。在此背景下，生態化發展成為鄉村振興的重要方向，而作為“五大振興”之一的生態振興對于鄉村振興戰略全方位實現的支撐作用也越發明顯。在此種意義上，鄉村生態振興是對鄉村振興戰略的深化，其橫向對接國家生態文明建設戰略，宏觀指引農村生態文明建設的具體實踐，主張通過推進農村經濟發展模式現代化轉化，從而協調好生態保護和經濟發展的關系，同時強調在農村環境治理的進程中打造起“生態宜居”的鄉村綠色空間，進而在人與自然和諧共生的價值高度上實現“村民富”和“鄉村美”的有機統一。據此而言，結合鄉村振興的生態化發展要求，具體研究如何使生態文明建設和法治建設在農村這一特定的空間場域內形成有效契合，如何通過法治手段推動美麗鄉村建設，已經成為一個重要的時代課題。

1 鄉村生態振興和農村生態文明法治建設的內在聯系

1.1 農村生態文明法治建設是鄉村生態振興的應有之義

鄉村生態振興的關鍵在于協調環境資源的多元價值，其核心是要在經濟利益和生態利益之間做好衡平。在此意義上，鄉村生態振興尋求的不只是農村生態環境的改善，而是要實現自然生態、產業生態、人文生態的全面振興。因此，需要在鄉村生態治理體系完善、鄉村生態產業發展、鄉村生態文化建設的過程中探尋鄉村生態振興的實踐路徑。農村生態文明法治建設是法治中國的重要組成部分，也是鄉村振興戰略中生態振興的關鍵環節［2］。而鄉村生態振興的實踐意義，在于通過農村生態文明法治建設的具體實踐構建起以村民為主體、以政府為主導，其他社會主體參與的環境治理體系；在于通過農村生態文明法治建設的具體實踐推動產業轉型和經濟發展模式的生態化以形成綠色產業集群；在于通過農村生態文明法治建設的具體實踐促進農村社會綠色發展方式和生活方式的形成以及價值理念的重塑。因此，農村生態文明法治建設是鄉村生態振興的應有之義，其意在借助法治思維和法治方法探索規范化和制度化的鄉村生態振興模式。

1.2 鄉村生態振興有賴于農村生態文明法治建設的具體實踐

鄉村生態振興關系著新時代數以億計農村居民的美好生活需要，是統籌城鄉生態發展、謀劃美麗鄉村建設的頂層設計。而在鄉村生態振興的實踐過程中，農村社會長期存在的環境制度供給不足以及環境治理失靈等現實問題在使農村環境進一步惡化的同時，也嚴重阻礙了鄉村生態振興的進程。在此背景下，要實現美麗鄉村的建設目標，適應新形勢下農村社會綠色發展的要求，就需要推進農村生態文明法治建設，從而依靠最嚴格的制度和最嚴密的法治推動鄉村生態振興。即需要通過農村生態文明法治建設，通過制度設計和價值重塑，通過正式制度的完善和非正式制度的補強，奠定好農村生態文明建設的良法基礎，并在國家治理體系和治理能力現代化的價值高度上，推動農村地區形成現代化的環境治理體系，增強農村環境治理能力，塑造起具有整體性、系統性和協同性的農村環境善治格局，從而在法治軌道上系統性地解決農村社會的環境問題，更好地促進鄉村生態振興戰略落地生效，更好地助力生態宜居、治理有效的和美鄉村建設。

2 環境利益語境下農村生態文明法治建設的價值意蘊

從利益分析角度來看，環境危機實際上是現代社會發展過程中各方利益沖突的具象表現，農村社會的環境問題正緣于不同環境利益訴求之間的相互沖突。據此，農村生態文明法治建設的價值就體現在跳出傳統利益格局的同時重新協調環境資源多元價值所帶來的“秩序價值”，以及在認識到環境利益區分性的前提下重新衡平城鄉環境利益所帶來的“公平價值”。

2.1 協調各方主體利益，重塑環境秩序

根據利益屬性的不同，環境利益可以被界分為生態利益和資源利益，其分別指向環境資源的生態價值和經濟價值。在過去的發展過程中，人類社會過于強調開發利用環境資源，無休止地兌現環境資源的經濟價值，選擇性無視環境資源的生態價值，人為地導致了環境資源多元價值之間的紊亂，進而帶來了環境污染、資源耗竭等一系列環境問題。因此，要深入推進農村生態文明建設，就需要跳出傳統的利益格局，重新協調各方利益。而法律作為利益協調的有力武器，就應當適時發揮應有價值。其可以通過自然資源權屬、環境影響評價、排污費等制度化手段重新分配各方利益，促進社會公眾的環境公益和特定社會主體的環境私益之間的協調，并借助強制性手段塑造起生態利益優先于資源利益的利益格局，形成在不損害環境資源的生態價值的前提下充分追求環境資源的經濟價值的發展格局，從而重新確立起“人與自然”之間的有序性，重新協調好人類社會發展的眼前利益和長遠利益，重新均衡好當代人類與未來人類之間的代際利益，進而在社會整體發展過程中恢復“人與人、人與自然、人與社會”之間的正常秩序。

2.2 統籌城鄉生態發展，實現環境正義

由于環境資源的自然稟賦和人工創造的不同，環境利益體現為一種區分性利益，即不同的社會主體和不同的社會區域所享有的環境利益存在著區別性和不一致性，具體表現為環境利益的創造者與實際享有者、環境利益的損害者與實際受害者是不同的主體［3］。我國長期存在的城鄉二元體制以及以城市為中心的發展理念歷史性地塑造了城鄉環境利益失衡的二元格局。在我國社會發展過程中，城市長期居于環境優勢區域地位，在享受生態文明建設所帶來的良好生態環境的同時，又面向農村轉嫁環境污染、攫取環境資源，忽視農村地區合理的環境利益訴求，侵蝕了農村生態發展的空間。而要想改變我國生態文明建設中城鄉失衡的二元結構，亟待打牢農村生態文明建設的法治基礎，即需在制度層面重新分配城市居民和農村居民之間的環境利益，從而使得農村居民在環境資源的享有和利用上，與城市居民享有等同的權利，承擔等同的義務。此外，還應當進一步鞏固和完善生態利益補償和生態損害填補等利益衡平機制，補償救濟農村地區受損害的環境利益，矯正城鄉之間長期存在的環境利益失衡局面，進而打破近幾十年構筑起來的城鄉二元體制的藩籬，實現農村居民與城市居民之間的環境正義。

3 鄉村生態振興愿景下農村生態文明建設的現實困境

鄉村生態振興是實現鄉村“天更藍、水更綠、生態宜居”的頂層設計，其包含整治鄉村人居環境、保護和改善鄉村生態環境、推動鄉村產業綠色低碳發展等多重內涵［4］。鄉村生態振興的美好愿景催生出了農村生態文明建設的具體實踐，而在現階段，我國農村生態文明建設則面臨著多重困境，其主要表現為制度供給不足帶來的“良法缺位”以及治理體系不完善造成的“善治失守”。

3.1 良法缺位：農村環境制度供給不足

3.1.1 農村生態環境領域存在立法空白。

自開展環保工作以來，我國就制定了一系列的環境保護法律規范，形成了以憲法為基礎、以《中華人民共和國環保法》為核心的包含一系列單行法的環境保護法體系，達成了初步有法可依的局面［5］。但我國環境立法的規制重點主要集中于生態保護和污染防治兩方面，而對于新形勢下農村生態化發展、資源能源的綜合利用以及農村循環經濟發展等方面的立法缺乏關注，存在立法真空地帶。此外，我國環境立法過度依靠城市性知識，習慣性套用城市的環境保護制度構造農村環境保護法律規范。而這在忽視農村社會有著與城市社會不盡相同的環境立法需求的同時，也使得我國農村長期徘徊在環境法制的邊緣。

3.1.2 農村環境法律規范系統性不足。

城市偏好的立法價值取向使得我國農村環境法律規范體系并不健全，這首先表現為缺乏一部綜合性的農村環境保護基本法。農村環境保護基本法的缺失在一定程度上意味著農村環境保護領域具有統領性的基本法律制度的缺失，從而難以奠定當前農村環境保護工作的基本方向，并且難以滿足當前農村環境保護工作的制度性需求。此外，我國農村環境法律規范體系的碎片化問題也同樣嚴重。當前，有關我國農村生態保護、資源利用和環境治理的法律制度主要散見于新《環境保護法》《土地管理法》《漁業法》《水法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等諸多單行性法律規范中。可見這些規定分散且不系統，往往在一部法律之中僅有一至兩個相關的條文，具有明顯“附帶”的性質。

3.1.3 農村環境法律規范執行性不強。

從我國農村環境立法的整體來看，我國現有的農村環境法律規范在國家立法層面和地方立法層面都存在著執行性不強的問題。具體表現為：在國家立法層面有關農村生態環境保護的法律規范過于原則化、抽象化，多為一些宣示性、倡導性的制度規定，缺乏實際實施效力，在面對實際的環境問題時難以產生實際規范效用；在地方立法層面，地方性法律規范并沒有有效細化上位法的有關法律規定，沒有就上位法規定的基本法律制度形成更加細致的配套措施，而更多的則是對上位法進行重述和照抄，缺乏特殊性和針對性。此外，地方性法律規范還習慣于根據上位法設定確定性規范，而不細化相關的責任條款、設置銜接機制，從而難以發揮地方立法的補強作用。

3.2 善治失守：農村環境治理失靈

3.2.1 農村環境自治失靈。

要治理好農村社會的環境問題，實現“天更藍、水更綠、生態宜居”的頂層設計，就需要良好的農村環境治理能力和農村環境治理體系相配合。而農村地區普遍薄弱的經濟基礎和組織機構執行能力則在一定程度上制約了農村環境自治的效率和效果，使得農村社會在環境治理方面發揮的作用有限。

（1）農村居民環境自治意愿薄弱。

環境問題具有極強的公共屬性，因此政府動用行政力量對其進行治理則成了職責所在。具體到我國農村地區，地方政府長期承擔著環境治理的具體責任。這就使得農村居民因長期處于受保護狀態而喪失了自治意愿，并且習慣性地認為農村環境治理是政府部門的職責，從而極少參與農村的環境治理實踐。除此之外，農村居民難以在環境治理的過程中感受到環境權益受保障所帶來的滿足感和獲得感，也是其環境自治意愿缺乏的重要原因。

（2）農村社會環境自治能力欠缺。

農村社會環境自治能力欠缺主要體現在環境治理技術水平低下及環境政策執行能力弱兩方面，其具體表現為農村在環境治理源頭抓不了“污染防治”以及在環境治理過程中抓不了“政策落實”。即在一方面，作為農村環境關鍵治理者的村委會缺乏必要的污染監測和控制技術，缺乏系統治理能力，在根本上難以應對點源污染和面源污染特點兼具的農村環境污染問題。而在另一方面，屬于官民銜接層的小微權力的急劇擴張與監督的缺失，使得其在執行環境政策時有足夠的權力空間去“欺上壓下”，實施“雁過拔毛”甚至侵占惠農專項資金等“微腐敗”行為，從而又腐蝕了農村環境政策的執行根基［6］。

（3）農村社會環境自治資源匱乏。

當下的農村社會并不具備足以支撐其實現鄉村生態振興這一美好愿景的相關技術、資源和人才儲備。這表現在一方面，農村勞動力的外流和農村精英的外遷瓦解了農村社會環境自治的人才基礎。在城市化發展和現代化潮流的沖擊下，農村社會的年輕人口大量外流，留下的留守兒童和務農老人難以適應現代化發展變化、無法使用現代化的環境治理技術處理好農村社會的環境問題，難以有效發揮環境治理的主體作用。另一方面，環境治理資源投入不足是制約農村實現環境善治的根本性阻礙。城市中心的發展思路使得有限的環保資源被優先配置在城市及其周邊地區，而廣大農村地區的生態環境保護工作則缺乏穩定、持續的資源供給。

3.2.2 政府外部干預失靈。

要達成對農村環境問題有效的外部干預，關鍵是要發揮好代表國家意志的政府的主導力量，實現政府外在干預的效益最大化。而政府在干預農村環境治理過程中所存在的體制障礙和制度阻力則在很大程度上影響著政府干預的預期收益，影響相關政策的預期效益，進而導致“政府失靈”情況的出現。

（1）生態治理理念滯后。

作為農村環境治理主導者的地方政府，在缺乏制度約束時容易受其“理性經濟人”思維影響形成以經濟增長作為合法性存在基礎的發展型政府模式。在發展型政府模式下，經濟發展的意義遠在環境治理之上，此時，政府作為農村環境治理最主要的利益相關者就容易做出一系列偏離其本身“公利人”身份的行為，容易選擇性無視地方環境保護相關工作而致力于促進地區經濟發展，容易忽視自身的環境監管責任，從而導致政府環境監管的失靈。

（2）單軌治理模式失靈。

我國傳統的生態環境治理工作主要由政府部門主導和推動，呈現出自上而下的“命令+控制”式的單軌治理的特點。而這樣的單軌治理模式難以應對越發系統化、復雜化、多樣化的生態環境問題，同時有限的執法資源也難以覆蓋爆炸式增長的環境執法需求，這就使得傳統的“命令+控制”的環境治理模式在應對當下的生態環境問題時出現了運作失靈的情況，具體到農村環境治理工作的實踐中就呈現出一種“有心無力”的窘況。然而，在農村生態環境治理方面，即便是這種單一環境監管治理模式，也幾近于缺位。

（3）新體制下綜合執法基礎薄弱。

2018年國務院進行了生態文明體制改革，逐步建立起了省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。垂直管理改革通過改變生態環境系統原有的上下級以及當地政府和生態環境局之間的關系，能夠有效破除行政壁壘，解決當前存在的跨區域、跨流域環境執法難題［7］。而在改革后，環境執法的范圍從“污染執法”擴大到“生態執法”，這意味著新建立的環境綜合執法隊伍需要在承接農、林、水、牧等部門原有的環境執法任務的同時，將工作范圍擴大到幾乎包含生態環境保護領域全部的執法工作。但與此同時，與垂直管理體制相關的資金、技術、人才等配套支撐體系卻沒有完全建立。

4 法治軌道上推進農村生態文明建設的良法善治之路

4.1 建立統一生態的農村生態文明法律規范體系

首先在國家立法層面，要在堅持“綠色發展理念”和“預防為主，保護優先”的指導思想的同時，鞏固生態整體主義，堅持生態文明的價值導向，貫徹習近平生態文明法治思想，突出生態立法價值。此外，還應制定一部專門的農村環境保護基本法，整合各環境單行法中與農村生態環境有關的部分，消除各單行法中沖突和重疊的規定，從而化解當前農村生態環境領域立法層次低、碎片化的問題。

其次在地方立法層面，一方面要加快配套措施制定，通過明確具體標準、制定執行細則、確定技術規范等方式，促進農村環境保護基本法律制度更好的實施、生效。另一方面，要結合農村地區的污染狀況、生態特性、地方傳統等基本要素，多方面、因地制宜地制定適合農村環境問題的專項法律規范，并在遵循上位法的情況下，逐步形成適應農村地區生態環境保護的法律制度體系。

最后在國家制定法體系外，應當肯定民間法補充性的法律效力。環境立法應當認識到農村生態文明法治建設利益訴求多元化和區域特殊化的顯著特征，賦予環境習慣同民事習慣一般的補充性法律效力，適時發揮鄉規民約的協調補強作用，從而增強農村環境法律規范體系的適應性，規避“一刀切”制度設計的弊端。

4.2 構建多元參與的農村生態文明法治實施體系

經過長期的理論研究和實踐摸索，環境善治已經成為農村環境治理的核心目標和重要內容。其要求面向農村環境問題的行政管理向社會管理過渡，要求政府權力逐漸向公眾遷移，進而通過信息公開和公眾參與，形成環境治理的多元格局［8］。其本質就在于政治國家和公民社會的共同參與，最終目的是在政府干預和社會自主性之間尋求一個最佳結合點。

環境善治首先要求通過相關制度或法律手段明確農村環境治理過程中基層政府的主導地位以及各層級政府的治理責任歸屬，并通過建立健全問責機制以及政府環境績效考核機制促使政府環境治理主體責任落地。其次要求政府轉變思維方式，全力推動“管制型政府”向“服務型政府”轉變，深入推進“放管服”管理實踐，綜合利用法律法規、經濟技術和自愿合作等多種手段，引導更多元的市場主體參與農村環境管理實踐。最后要求政府加強農村自治組織的建設，推進村規民約的修訂工作，融合農村社會的鄉土傳統，健全自治、法治和德治相結合的鄉村環境治理體系。此外，還可以通過修改法律賦予農村自治組織環境公益訴訟主體資格，同時發掘更多依靠宗族、宗教、地緣等組織的地方自治主體，從而為農村環境治理增添更多動力。

4.3 完善嚴密規范的農村生態文明法治監督體系

法治監督體系的完善首先需要加大政府信息公開的力度。政府信息是行政權力運行的載體，政府信息公開則是工作全領域、全口徑、全流程的外化表現［9］。因此應當善于借助各方媒介公開政府信息，讓政府權力的運行軌跡充分暴露在公眾的視野中，從而充分發揮社會輿論的監督作用。同時，農村社會也應當通過多方面的媒介推動有關環境公共利益的村務和政務公開，推動涉及村民“環境法益”的相關政策信息、惠農政策公開，保障村民的知情權，讓基層小微權力的運行充分暴露在村民的視野中。

此外，引導、發揮農民以及其他社會力量的監督作用，形成公眾有效參與的新局面是法治監督體系建設必不可少的重要一環［10］。這就需要在實體法律層面明確公眾的實質性環境權益，深化其法律意識，進而激發其維權意識，并在其借助行政復議、行政訴訟等手段進行維權的過程中，間接地發揮行政監督和司法監督對權力的雙重監督作用。同時，也要切實保障公眾的知情權、參與權、表達權、監督權等程序性環境權益，積極鼓勵“新鄉賢”參與村務管理，積極拓展村民參與環境決策的渠道，從而重新形成對基層權力運行的監督。

4.4 形成綜合完備的農村生態文明法治保障體系

法治保障體系建設的首要任務是要建立生態法治宣傳長效機制，其具體要求在明確生態法治宣傳主體責任，明確地方環保部門的宣傳義務的基礎上，通過多渠道、多手段的法治知識宣傳，同時結合全方位、多領域的生態文化宣傳，培養民眾的生態法治意識，重塑民眾的生態價值觀念，倡導現代的生態法治理念。進而讓“綠水青山就是金山銀山”的生態理念深入人心、融入人們的日常生活，成為農業發展的必由之路、農村興旺的內在要求和農民生活的基本方式。

此外，農村環境治理涉及多元主體，要進一步推動環境治理向環境善治轉化，急需加強農村環境治理主體建設。這要求一方面加強基層環境執法隊伍建設，通過整合執法力量、規范執法主體資格、加強執法監督考核等手段建成一批專業化、年輕化、規范化的綜合執法隊伍，從而增強基層環境執法隊伍的執法能力和執法水平。另一方面則要求通過人才激勵政策吸引更多人才資源反哺鄉村。這需要在制度層面出臺更多惠農、利農政策，引導更多社會資源入駐農村，從而逆轉農村社會的空心化趨勢，重鑄農村環境自治的人才基礎。例如，可以通過引入大學生村官和發揮“新鄉賢”的榜樣作用，重新激活農村自治組織的活力，重新劃分農村社會勢力格局，凝聚起農村環境治理的主體力量。

5 結語

農村生態文明法治建設是鄉村生態振興的應有之義，是農村生態文明建設的重要一環，更是推動農村社會持久振興、可持續發展的重要保障。然而，當前農村生態文明建設的一個突出問題就是法治缺位。因此，要建設良好的生態環境，實現美麗鄉村目標，就需要加強農村生態文明法治建設，通過制度設計和價值重塑，通過正式制度的完善和非正式制度的補強，來奠定農村生態文明建設的“良法基礎”，形成農村環境治理的“善治格局”，進而在國家治理體系和治理能力現代化的進程中解決農村環境問題、實現農村社會的全方位振興。

參考文獻

［1］ 趙金科，李娜.鄉村生態振興的價值邏輯與踐行路徑：基于生態安全視角的思考［J］.長白學刊，2020（5）：117-124.

［2］ 李貴妃.基于習近平生態文明法治理論的農村生態文明法治建設實踐探索［J］.南方農機，2022，53（20）：93-98.

［3］ 史玉成.環境法的法權結構理論［M］.北京：商務印書館，2018：55.

［4］ 落志筠.鄉村生態振興及其法治保障［J］.貴州民族研究，2020，41（1）：39-44.

［5］ 周歡秀.生態文明視域下的農村生態法規體系建設［J］.農業經濟，2020（8）：36-38.

［6］ 徐勇，呂進鵬.官民銜接層域的小微權力監督研究［J］.河南大學學報（社會科學版），2020，60（2）：9-14.

［7］ 秦書生，王新鈺.新時代我國生態文明制度建設的成就、經驗與展望［J］.湖南大學學報（社會科學版），2024，38（2）：1-8.

［8］ 張志勝.多元共治：鄉村振興戰略視域下的農村生態環境治理創新模式［J］.重慶大學學報（社會科學版），2020，26（1）：201-210.

［9］ 王敬波.政府信息公開中的公共利益衡量［J］.中國社會科學，2014（9）：105-124，205.

［10］ 何水.農村生態文明法治建設的困境與出路［J］.中州學刊，2018（8）：68-74.

作者簡介 徐瑾（1982—），男，江西瑞昌人，副教授，從事環境與資源保護法學研究。

收稿日期 2024-07-03