歐盟碳邊境調節機制對江蘇的影響及應對之策

摘" 要" 歐盟碳邊境調節機制的正式實施，將對江蘇相關產業的出口成本、產業鏈供應鏈的安全穩定等產生深遠影響。江蘇作為外貿大省，短期應以平穩過渡為目標，以應對“出口填報”為重點；長期應在制度、產業、技術、要素、貿易等層面，積極對接國際綠色貿易規則、持續推進綠色低碳產業發展、加快構建綠色低碳技術支撐體系、不斷加強數據要素賦能綠色產業發展、大力推進企業開拓更多國際市場，降低碳關稅負面影響，構筑江蘇產業國際競爭新優勢。

關鍵詞" 歐盟；碳邊境調節機制；產業鏈供應鏈；出口

在全球積極推動碳達峰碳中和的“雙碳”背景下，全球開啟以綠色低碳發展為主題的競爭新賽道，各國都在搶占制定綠色低碳發展規則的主導權。2023年5月，歐盟碳邊境調節機制正式以立法形式發布。作為全球首個碳關稅規則，究其本質是將碳關稅作為貿易壁壘，對歐盟產業實施單邊主義保護措施。根據中國海關統計數據，2023年江蘇省出口歐盟總值超過5700億元，占出口總額的17.2％，歐盟成為江蘇省第一大出口經濟體。歐盟碳邊境調節機制的正式實施，將對江蘇省的出口產業產生較大影響。

一、歐盟碳邊境調節機制的政策背景及主要內容

歐盟碳邊境調節機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，簡稱CBAM），也稱碳關稅，是指歐盟對進入歐盟的碳密集型商品在生產過程中所嵌入的碳排放進行定價調整的工具。碳關稅旨在調整進口商品與歐盟境內商品之間同量碳排放所需支付價格的差距，鼓勵非歐盟國家的清潔工業生產，推動全球碳減排。

（一）歐盟碳邊境調節機制的政策背景

歐盟在應對全球氣候危機、推動綠色低碳發展方面一直走在全球前列，意圖在全球氣候議題、氣候話語權、綠色經貿規則等方面占據主導地位。早在2005年，歐盟就建立并啟動了碳排放交易體系（EuropeanUnion Emission Trading Scheme，簡稱EU-ETS），形成了世界最大的碳排放交易市場。在該體系中，企業必須為其生產活動所產生的碳排放購買相當的碳排放配額，這大幅度提高了歐盟內部高耗能產業的碳成本，導致部分產業紛紛開始向低減碳標準地區轉移造成“碳泄漏”，這完全違背了歐盟建立EU-ETS體系的初衷。鑒于此，對內部企業，歐盟計劃通過提供“免費碳配額”的方法在一定程度上減輕受損企業負擔；對外部企業，計劃對高碳排放進口產品征收碳關稅，萌生“碳邊境調節機制”的構想。

碳邊境調節機制概念的首次提出，是2019年12月歐盟委員會發布《歐洲綠色協議》，歐盟委員會將其作為歐盟氣候政策的重要工具之一。與此同時，歐盟開始啟動碳邊境調節機制的立法工作，經過數次修訂和談判，在2023年5月16日正式以立法形式發布，于次日開始生效，并于當年10月1日開始正式實施。

（二）歐盟碳邊境調節機制的主要內容

CBAM具體實施分為過渡期和正式實施期兩個階段進行，過渡期從2023年10月1日至2025年底，正式實施期從2026年1月1日至2034年12月31日。

過渡期內，進口商需要按季度提交CBAM報告，報告應包括上一季度進口產品的信息，報告內容包括產品進口量、進口國、產品直接排放量、產品間接排放量以及產品在原產國支付的碳費用等信息，申報數據將為歐盟評估和調整CBAM提供依據。雖然是在過渡期，但CBAM的實施仍具有強制性，如果未采取必要步驟履行報告義務，將可能面臨就未申報排放量每噸10歐元至50歐元的罰款。

正式實施后，進口商自2026年起，應于每年5月31日前申報上一年度所有進口產品的碳排放情況，并支付相應的碳排放費用，如果進口商能夠證明進口產品已在原產國有效支付了碳價，則可申報要求減少需清繳的碳排放費用，如未能按期足額繳納費用或提供虛假信息等，將會受到“補一罰三”的嚴厲懲罰。

二、歐盟碳邊境調節機制對江蘇的影響

作為全球首個跨境碳關稅機制，通過碳關稅的征收對進入歐盟市場的相關產品設置新型綠色貿易壁壘，涉及江蘇對歐盟出口比重超過5％，受影響企業約1.6萬家，且多數為中小微企業，將會對江蘇省鋼鐵、鋁等產業的出口成本、產業鏈供應鏈的安全穩定等產生深遠影響。

（一）覆蓋范圍：過渡期內鋼鐵產業受影響最大，長期看有擴大趨勢

據南京海關數據統計，2023年江蘇省所涉六大行業出口總額約為967億元，僅占出口總額的2.73％，涉及歐盟市場的出口占比就更少，其中，鋼鐵出口約為932億元，占出口總額的2.63％，化肥、鋁和水泥三個行業的總出口占比還不到0.1％，氫和電力暫無出口。因此，過渡期內受CBAM影響主要集中在鋼鐵產業。

然而，在過渡期結束之前，歐盟委員會將會評估是否將范圍擴大到其他有碳泄漏風險的商品及更多下游復雜產品。事實上，除過渡期覆蓋的六大行業外，陶瓷、造紙、玻璃、航空等高排放行業早就被納入歐洲碳市場，所以CBAM覆蓋產品范圍拓展的可能性非常大，且其做法可能會引來其他發達國家的效仿，比如，美國總統特朗普于2月10日宣布對所有鋼鐵和鋁進口征收25％的新關稅，“全球性碳關稅聯盟”正在醞釀形成中。彼時，包含了大量鋼鋁等中間品的機電、機械、汽車等產業出口將會受到直接影響，如若再考慮到產業間的間接傳導作用，勢必導致江蘇省更多產業在出口成本、出口產業結構、出口產業國際競爭力等方面受到負面影響。

（二）出口成本：過渡期內增加出口填報成本，開征后增加碳稅成本

根據CBAM法案規定，過渡期內碳排放數據的填報義務由進口商履行，且2024年7月之后必須填報實測值，而原始數據則需要生產企業提供，這實際上意味著出口填報成本轉嫁給生產企業。在大部分生產企業不具備碳排放測算能力的情況下，只能借助于第三方服務機構。可是，有資質的碳排放測算機構成本較高，這將間接導致生產企業的出口填報成本增加。

碳關稅將于2026年1月1日正式開征，并逐年減少免費碳配額，直至2034年底完全取消。CBAM稅費計算公式為：CBAM稅費=進口產品數量×（歐盟碳價－出口國碳價）×（產品碳排放量－免費排放額度）。根據上述計算方法可知，產品碳排放量以及國內碳價對稅費影響較大。目前，江蘇省在高碳行業上的碳減排工作雖然取得一定成效，但距離碳達峰碳中和目標還有一段距離。此外，與歐盟相比，我國碳價格偏低。Trading Economics（一個全球經濟數據平臺）數據顯示，截至2024年11月1日，歐盟碳市場價格約為493元/噸，而2024年《全國碳市場發展報告》數據顯示，我國碳排放權交易市場綜合交易價格歷史最高值為100元/噸，與歐盟碳價差距較大，無法實現對歐盟碳關稅的完全抵扣，導致出口稅費成本增加。此外，這些高碳行業為了達到歐盟碳排放標準，需進行設備更新和技術改造，生產成本也會上漲，最終將轉移到產品的出口價格上，進而會削弱出口產品的競爭優勢，市場份額隨之會下滑，倒逼低端產品退出歐盟市場，降低高端產品國際市場競爭力。

（三）產業安全：過渡期內存在數據泄露風險，長期影響產業鏈供應鏈安全穩定

根據CBAM法案規定，過渡期內的填報義務中，除填報碳排放量、碳成本等基本信息外，還需提供與產品相關的生產流程、生產路線、生產設備等涉及生產經營的多個關鍵環節。核查機構在核對報告是否屬實時，也將掌握生產設施的工藝、用能、原料等生產數據，將有可能導致我方出口企業的技術泄露，造成關鍵數據信息安全風險。

長期來看，CBAM的實施將會影響全球產業鏈供應鏈布局。企業將更傾向于向低碳地區布局，尋求綠色能源獲取的便利度、上下游產業綠色低碳的協同度。此外，原先因規避歐盟碳稅而遷入江蘇省的歐盟企業將調整布局，向綠電富裕地區甚至向歐盟本土回流，形成新的比較優勢，加劇江蘇省企業外遷或回流，引發產業鏈斷裂風險。

三、江蘇應對歐盟碳邊境調節機制面臨的挑戰

在碳邊境調節機制立法通過并正式生效之后，雖然中國國際貿易促進委員會（以下簡稱貿促會）、省、市等商務部門，組織了各種形式的CBAM專題宣講和培訓，部分頭部或鏈主企業積極對CBAM申報規則和標準進行研究，第三方服務機構也在短時間內迅速涌現，但從江蘇目前應對CBAM的現狀來看，仍存在諸多困難和不足。

（一）碳交易市場尚不完善

作為全國經濟大省和工業強省，江蘇在碳交易市場建設方面仍存在一定短板，尤其是在行業覆蓋面、配套政策、市場活躍度等方面。一是覆蓋行業少。當前全國碳市場僅納入電力行業，江蘇雖工業門類齊全，如鋼鐵、化工、建材等高排放行業，但這些行業尚未納入全國碳市場交易，導致省內大量重點排放企業未被有效覆蓋。二是地方性政策與配套機制不健全。缺乏省級碳市場頂層設計，尚未建立獨立的地方性碳交易市場，難以滿足江蘇多行業減排需求。地方性法規、財稅激勵等配套政策不足，難以形成差異化的區域支持體系。三是企業參與動力不足。由于上述原因導致省內部分企業對碳資產管理的意識薄弱，仍停留在完成履約的被動階段，缺乏主動通過碳交易優化生產、降低成本的積極性。非控排企業、金融機構等主體參與碳市場的渠道較少，碳市場的整體流動性偏低。

（二）政府輔導培訓不夠精準

在碳邊境調節機制立法通過并正式生效之后，雖然江蘇省在省市各層級組織了各種形式的CBAM專題宣講和培訓，但從調研結果來看，仍存在一些不足。一是培訓內容有待深入。調研發現大部分企業，特別是中小外貿企業，非常希望能夠獲得專業和精準的指導和服務。當前培訓主要集中于政策宣傳和解讀，涉及具體如何進行填報的內容偏少。二是培訓覆蓋面有待拓寬。從培訓數量看，貿促會江蘇分會官網顯示，在江蘇僅邀請2家鋼鐵企業參與CBAM填報系統內測，并提供免費指導；從培訓對象看，目前主要針對出口企業進行培訓，而相關中間品生產企業也急需這方面的政策輔導。三是培訓形式有待豐富。CBAM運行過渡期雖然已經過半，但其相關內容會不時進行調整，如數據填報規定、碳核查標準和核查機構的認定信息等，對培訓形式和內容提出了更高的要求。

（三）企業應對面臨多重困難

從調研情況來看，江蘇省企業在應對CBAM方面仍存在諸多困難。一是應對措施普遍面臨測算難、核查難、溯源難的“三難”困境。大部分企業沒有碳排放測算資質和能力，對于大部分出口加工型企業，很難通過自身努力核查或管控出口產品的碳排放，復雜產品出口商也很難溯源到上游產品蘊含的碳排放。二是大中型企業應對方案缺乏權威性。部分大中型企業提前布局應對歐盟碳關稅，有的專門成立可持續部門全職開展相關工作；有的自建“能碳管理”平臺應對碳關稅，但有關CBAM核查機構的認定信息將在2025年上半年正式發布，這些企業應對方案的權威性尚待確認。三是部分企業有認知偏差。部分企業雖有轉型意識，但受限于戰略認識、綠色低碳技能、資金儲備等多方面因素影響，面臨“轉型找死、不轉等死”的困境，總體呈現出“五不轉”難題：因企業自身能力不夠導致“不會轉”；因綠色低碳轉型成本偏高而自身資金儲備不足導致“不能轉”；因企業相關技術人才儲備不足導致“不敢轉”；因企業決策層綠色低碳轉型戰略不清導致“不善轉”；因企業多層組織模式不靈導致“不愿轉”。

（四）第三方服務市場不夠成熟

在CBAM正式實施后，社會上自稱能夠提供CBAM服務的第三方服務機構不斷涌現，但在資質和規范度方面存在問題。一是資質堪憂。目前，江蘇省能夠提供相關服務的機構中，絕大部分屬于小微企業，成立時間短、整體實力弱，提供的服務僅停留在填報程序和流程操作等方面，關鍵的碳排放測算并無資質和能力。二是市場不規范。由于機構數量眾多、良莠不齊，加上市場監管不到位，收費不透明且收費差異過大。

四、應對歐盟碳邊境調節機制的政策建議

作為經濟強省和外貿大省，江蘇省應對歐盟碳邊境調節機制的政策需要兼顧系統性、針對性、前瞻性，既要考慮當前和長期在政策目標方面的差異性，也要結合江蘇省在應對CBAM過程中面臨的實際困難和問題，積極對接國際綠色貿易規則，降低碳關稅負面影響，拓展綠色低碳產品出口，提升產業競爭新優勢。

（一）當期目標：以應對“出口填報”為重點，實現平穩過渡

1.加強對CBAM的跟蹤研判。一要提高對CBAM的認知度。組建由政府、企業、高校和第三方服務機構等構成的專家團隊，對CBAM等新型綠色貿易壁壘進行深入分析、趨勢跟蹤、風險預判、摸底調查、貿易影響評估等。二要加強對CBAM的綜合研判。密切關注商務部、貿促會等商務部門的解讀和應對建議，結合江蘇省具體產業特點進行研判，針對不同行業和產品提供具體的應對策略和措施建議，指導企業及時調整生產經營和出口計劃。

2.提高CBAM輔導培訓精準度。一要提高CBAM專題培訓的精準度。聚焦CBAM的內涵、核算規則、應對策略等內容，增強企業的綠色低碳發展意識和應對風險的能力，幫助企業提前布局，以更好地應對未來的挑戰；聚焦企業“如何填報”，既要保障填報的合規性、防止關鍵核心技術外泄，又要能避免碳關稅開征后面臨高關稅的局面。二要提高CBAM專題培訓的實效性。根據出口企業性質、所屬行業等進行分類指導，提高培訓的針對性和有效性，如采用大規模培訓和一對一培訓相結合的方式，借助于直播、視頻會議等形式，盡可能擴大培訓覆蓋面。

3.加快打造省級碳足跡公共服務平臺。一要打造全流程服務體系。構建由多家省級主管部門共同推動的官方碳足跡數據歸集平臺和認證標識發布渠道，積極爭取獲得國家碳足跡核算認證試點。在與國際通行標準對接、符合國家標準要求的基礎上，構建從建模、核算、認證到場景應用的全流程碳足跡核算認證體系。二要構建全過程監管系統。運用數字化手段對碳足跡進行跟蹤，構建起從原料到產品的全過程監管，確保碳排放數據“可測量、可核查、可溯源”，幫助相關企業盡快建立健全碳排放核算體系，在準確計量法規框架下的碳排放數量基礎上，積極探索企業碳資產管理。

4.加強對第三方服務機構的監督和管理。一要建立并完善針對第三方服務機構的專項法規。明確機構的設立條件、資質要求、業務范圍、權利義務等基本規則，讓監督管理有法可依。建立嚴格的市場準入機制，對第三方服務機構的資金、人員資質、技術能力等方面進行審查。例如，要求提供碳排放測算服務的機構必須具備一定數量的專業持證人員和符合標準的監測設備。二要建立并完善對第三方服務機構的審核機制。嚴格對第三方服務機構的資質、收費標準等進行審核，采用白名單制度，動態更新規范機構名單，方便企業在尋找第三方服務機構時做出選擇。

（二）長期目標：以應對“碳壁壘”為重點，構筑產業競爭優勢

1.穩步推進綠色經貿領域的制度型開放。一要加強對國際綠色貿易標準的研究。結合江蘇省產業具體情況進行標準對接或優化，并建立動態更新機制，及時調整以適應國際規則變化，加強新興經貿領域制度規則的探索實踐。加快培育技術、標準、品牌、服務等開放型經濟競爭新優勢。二要積極參與國際環境與貿易規則的制定與談判。通過峰會論壇、高層對話等國際交流活動，與國際社會加強合作，比如在碳標簽制度方面，加快與現有國際標準的對接，實現各行各業間碳標簽標識的統一，推進認證標準互認互通。三要引導和支持企業積極參與綠色經貿領域方面國際標準的制定和修訂工作。鼓勵企業將自主創新成果轉化為國際標準，掌握國際市場競爭的話語權，建立國際標準認證補貼機制，對企業獲得國際權威認證的費用給予一定比例的補貼，降低企業認證成本，提高企業產品的國際認可度和市場競爭力。

2.持續推進綠色低碳產業高質量發展。一要推動傳統產業綠色轉型升級。加大對高碳產業技術改造的資金支持和政策扶持，鼓勵企業采用先進的節能減排技術和工藝，如推廣高效清潔的鋼鐵生產技術、節能型的水泥制造工藝等，適度增加回收材料的應用，降低單位產品碳排放強度，逐步向低碳、綠色產業模式轉變，提高產業附加值和競爭力，從根本上應對碳關稅挑戰。二要培育壯大綠色新興產業。制定專項產業發展規劃，對新能源、節能環保、碳捕獲與封存、清潔能源等新興綠色低碳產業給予稅收優惠、研發補貼、土地供應等政策傾斜；促進大數據、人工智能等新興技術與綠色低碳產業深度融合，促進其快速發展壯大，形成新的經濟增長點和出口優勢領域。三要打造綠色低碳產業集群。充分發揮江蘇省在“新三樣”及軟件研發、生物醫藥等高端綠色產業在產業鏈中的優勢地位，做好綠色低碳領域龍頭企業招引培育，帶動鏈上企業高端化、綠色化發展，增強產業鏈安全性、穩定性和國際競爭力。

3.加快構建綠色低碳技術發展支撐體系。一要加大綠色低碳技術研發投入。建議設立專項科研基金，鼓勵高校、科研機構與企業合作開展低碳技術研發項目，重點攻克新能源利用、節能減排、低碳材料等關鍵技術難題；加大對企業在低碳轉型、節能減排技術研發與應用等方面支持力度，如給予稅收優惠、財政補貼等；鼓勵金融機構加大對企業綠色低碳改造的金融支持力度，為企業提供綠色信貸、綠色債券等融資渠道。二要完善碳足跡核算與認證體系。依托國內或省內頭部企業在碳足跡公共服務平臺建設方面的有力基礎，完善江蘇省碳足跡核算體系；對產品全生命周期碳排放進行量化評估，確保碳排放數據“可測量、可核查、可追溯”，加快完善江蘇省碳足跡認證體系建設。三要引導更多企業參與碳交易。密切關注政策動向，及時為企業提供碳交易方面的技術咨詢和指導；在跨境碳交易、綠色跨境貿易融資、綠色海外債券等方面出臺更多便利化措施，引導銀行等金融機構以精準務實舉措發揮外匯政策效能。

4.不斷加強數據要素賦能綠色產業發展。一要加強數字基礎設施建設。加大對高速寬帶網絡、數據中心等數字基礎設施的投資，注重建設物聯網設施，如在能源生產、工業制造、農業生產等領域廣泛鋪設傳感器網絡，實現對生產流程、環境數據等信息的全面收集。二要推動技術創新與應用。鼓勵企業、科研機構等加大數字技術與綠色技術融合方面的研發投入，如開發更精準的能源管理系統，利用人工智能算法優化綠色產業的生產流程；設立專門的科技示范項目，展示數字要素在綠色產業中的應用成果，讓更多企業看到數字賦能的實際效益。三要完善政策支持體系。對綠色產業企業采用數字技術進行節能改造、污染治理等給予資金補貼；制定稅收優惠政策，對研發和應用數字要素賦能綠色產業發展的相關企業給予稅收減免。四要加強數據安全與管理。建立嚴格的數據安全管理制度，確保綠色產業數據在收集、存儲、傳輸和使用過程中的安全性，防止數據泄露對企業和環境造成損害。

5.大力推進企業開拓更多國際市場。一要加強市場信息服務與引導。整合商務、海關、駐外機構等多渠道資源，構建涵蓋全球市場動態、行業趨勢、貿易政策等內容的綜合性信息平臺，為企業提供精準、及時、個性化的市場信息服務。二要加大財政金融支持力度。通過設立專項資金支持企業參加國際展會、建立海外營銷網絡、申請國際認證等市場開拓活動；進一步擴大出口信用保險的覆蓋范圍和承保規模，引導金融機構加大對企業開拓國際市場的信貸支持力度。三要優化貿易便利化措施。加強海關、檢驗檢疫、邊防等口岸部門間的協作，優化海關監管流程，提高通關的準確性和便捷性；加大對物流基礎設施建設的投入，發展多式聯運、冷鏈物流、跨境電商物流等新業態。四要持續推進“跨境電商+產業帶”發展。積極推進“跨境電商+產業帶”在通關、稅務、外匯等監管創新；鼓勵江蘇省海外倉企業整合國內外資源，帶動上下游企業“抱團出海”，開拓更多外部發展空間，減少對歐盟市場的依賴，有效規避“碳關稅壁壘”。

總而言之，歐盟碳邊境調節機制的正式實施，表面上看似國際經貿規則和關稅問題，實質上是歐盟借碳關稅將其碳減排領先優勢轉變為產業競爭優勢，短期將會增加江蘇相關產業的出口成本，而長期將會影響產業鏈供應鏈的安全穩定，繼而會影響到江蘇省相關產業的國際競爭力。為更好應對以碳關稅壁壘為代表的貿易保護措施，江蘇省既要顧及眼前的平穩過渡，又要著眼于未來，大力發展新質生產力，加快產業結構綠色低碳轉型，從制度、產業、技術、要素、貿易等層面發力，構筑江蘇省產業國際競爭新優勢。

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本文系2024年度江蘇省黨校系統調研課題“國際綠色經貿規則對江蘇的影響及應對之策”（編號XT24032）的階段性成果。

（作者系中共無錫市委黨校副教授）

【責任編輯：易玉潔】