韌性理論視角下政府風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)困境與化解路徑

摘" 要" 在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的多變環(huán)境下，風(fēng)險(xiǎn)不確定性和防控難度增加，地方化與全球化、傳統(tǒng)社會(huì)與網(wǎng)絡(luò)空間、傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)交織，構(gòu)成政府風(fēng)險(xiǎn)治理的新挑戰(zhàn)。韌性理論不僅關(guān)注單一風(fēng)險(xiǎn)事件的防范化解，更注重系統(tǒng)對(duì)外界復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)沖擊的彈性調(diào)適能力和狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)性與脆弱性的共同消解，為政府在面臨多重風(fēng)險(xiǎn)疊加沖擊下進(jìn)行決策創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。通過(guò)分析政府風(fēng)險(xiǎn)治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境，基于韌性理論，提出強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別敏銳性、危機(jī)響應(yīng)靈活性、災(zāi)害抗壓耐受性、環(huán)境動(dòng)態(tài)適應(yīng)性的韌性政府風(fēng)險(xiǎn)治理邏輯，并從治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理責(zé)任、治理技術(shù)四個(gè)方面探索政府風(fēng)險(xiǎn)治理困境的化解路徑，為政府風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐提供新的視角和理論支持。

關(guān)鍵詞" 風(fēng)險(xiǎn)治理；韌性理論；韌性政府

不斷提升政府風(fēng)險(xiǎn)治理能力，以應(yīng)對(duì)難以預(yù)測(cè)的外部風(fēng)險(xiǎn)和日趨復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，是關(guān)乎中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政、國(guó)家安全穩(wěn)定、社會(huì)和諧發(fā)展的重大課題。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，意味著在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中，除了已有的政府機(jī)制外，更傾向于借助社會(huì)化機(jī)制，促進(jìn)多元主體協(xié)同，動(dòng)態(tài)彈性去解決復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題。然而，當(dāng)前這一進(jìn)程的推進(jìn)尚面臨諸多困境，傳統(tǒng)政府剛性、被動(dòng)式風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)思維對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)形成潛在阻力，政府橫向縱向的科層結(jié)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同應(yīng)對(duì)形成條塊化壁壘，政府在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中責(zé)任缺位造成風(fēng)險(xiǎn)治理效能弱化，政府風(fēng)險(xiǎn)治理技術(shù)和手段相對(duì)滯后導(dǎo)致治理方式粗放化等，極大地增加了政府風(fēng)險(xiǎn)治理的難度。

通過(guò)揭示風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)多變環(huán)境下政府風(fēng)險(xiǎn)治理效能提升的內(nèi)在邏輯，探索政府風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)困境與化解路徑，對(duì)于修復(fù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中社會(huì)矛盾和沖突日益加劇的問(wèn)題，保證社會(huì)的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。面對(duì)當(dāng)前社會(huì)中經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域一系列高風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，擺脫傳統(tǒng)政府剛性管控的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)框架，解決風(fēng)險(xiǎn)治理中的彈性調(diào)適問(wèn)題，是有效應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在要求，韌性理論從彈性治理角度為風(fēng)險(xiǎn)治理策略的選擇提供了有益視角。

一、政府風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)涵與價(jià)值

政府風(fēng)險(xiǎn)治理能夠有效預(yù)防和化解各種社會(huì)矛盾和危機(jī)事件，保障人民群眾的安全感和幸福感，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)性發(fā)展，是現(xiàn)代社會(huì)治理的重要?jiǎng)?chuàng)新，具有豐富的內(nèi)涵與重要的價(jià)值。

（一）政府風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)涵

風(fēng)險(xiǎn)是指特定環(huán)境下，某段時(shí)間內(nèi)發(fā)生損失的可能性。[1]政府風(fēng)險(xiǎn)治理是指政府采用必要的公共權(quán)力、治理機(jī)制來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、判斷，采取有效手段和行動(dòng)預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，最大程度地減少甚至避免潛在風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的危害，切實(shí)保障公眾安全，維持社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行的一種公共管理活動(dòng)過(guò)程。[2]政府風(fēng)險(xiǎn)治理的對(duì)象是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，既包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、政治軍事風(fēng)險(xiǎn)等傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，也包括公共衛(wèi)生健康風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)以及社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)等新型風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還包括政府公共管理和服務(wù)帶來(lái)的社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)，如政府尋租、決策失誤、公信力下降等。政府風(fēng)險(xiǎn)治理既包括危機(jī)狀態(tài)下的應(yīng)急管理，又包括正常狀態(tài)下的社會(huì)治理。其總體的目標(biāo)是盡可能降低危機(jī)發(fā)生概率以及提升公共安全服務(wù)群眾滿意度。具體而言，危機(jī)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)治理，目標(biāo)是降低危機(jī)爆發(fā)可能性和減少公眾損失；正常態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)治理，目標(biāo)則是公共安全服務(wù)群眾滿意度的不斷提升。也正是基于此，政府風(fēng)險(xiǎn)治理逐步成為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中開(kāi)展應(yīng)急管理和社會(huì)治理的核心。

（二）政府風(fēng)險(xiǎn)治理的價(jià)值

政府的權(quán)力來(lái)自于人民的授權(quán)，政府的使命即保障人民群眾的安全和利益，滿足人民所需，為民服務(wù)。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出，要維護(hù)和塑造國(guó)家安全，把安全發(fā)展貫穿國(guó)家發(fā)展各領(lǐng)域和全過(guò)程，防范和化解影響我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的各種風(fēng)險(xiǎn)，筑牢國(guó)家安全屏障。公共危機(jī)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件一旦發(fā)生，人民群眾的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全即會(huì)受損，如果不能及時(shí)和科學(xué)應(yīng)對(duì)，將會(huì)危及國(guó)家安全。政府存在的價(jià)值和使命決定政府必須承擔(dān)起風(fēng)險(xiǎn)治理，保障國(guó)家安全的責(zé)任。進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，政府風(fēng)險(xiǎn)治理已成為整個(gè)社會(huì)善治和公眾安全服務(wù)群眾滿意度的重要組成部分。首先，政府風(fēng)險(xiǎn)治理具有公共性，公共安全服務(wù)供給和公共安全秩序保障成為其重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的危害會(huì)威脅特定區(qū)域內(nèi)的全體社會(huì)成員，具有廣泛性和社會(huì)性。因此，需要有公權(quán)力主導(dǎo)和社會(huì)力量的積極參與才能有效防范化解。其次，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府風(fēng)險(xiǎn)治理具有廣泛的適用性，其普遍適用于黨委、政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多個(gè)社會(huì)主體，可以分為突發(fā)事件事前的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析、事中的風(fēng)險(xiǎn)決策方案的執(zhí)行與監(jiān)管、事后的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和倒查等多環(huán)節(jié)，涉及生產(chǎn)安全、食品藥品質(zhì)量安全、社會(huì)秩序等多個(gè)相關(guān)行業(yè)。最后，政府風(fēng)險(xiǎn)治理必須以公民需求為中心，提升政府公信力。圍繞政府職責(zé)、社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)，以社會(huì)生產(chǎn)和公民生活為對(duì)象，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的精細(xì)化治理，倡導(dǎo)規(guī)范化、人性化服務(wù)，注重滿足最廣大人民群眾特別是弱勢(shì)群體的需求，提升群眾滿意度。現(xiàn)代轉(zhuǎn)型社會(huì)，各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)因素積聚、交錯(cuò)、疊加，在不斷消除風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)造性地治理風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生更大的風(fēng)險(xiǎn)，所以，要通過(guò)不斷提升政府治理效能，抵御不確定性和復(fù)雜性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

二、基于韌性理論的政府風(fēng)險(xiǎn)治理邏輯

由于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)正日益呈現(xiàn)多種風(fēng)險(xiǎn)因素疊加的復(fù)合型特征，傳統(tǒng)的剛性管控和被動(dòng)式風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)下風(fēng)險(xiǎn)治理的需求。政府風(fēng)險(xiǎn)治理需要在新的理論邏輯基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新。對(duì)此，韌性理論以其彈性調(diào)適的視角，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理中的問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng)，有助于提煉出立足于多元主體合作并適用于復(fù)雜環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析的治理邏輯。

（一）政府風(fēng)險(xiǎn)治理的韌性轉(zhuǎn)向

政府如何更好地應(yīng)對(duì)和化解不確定性風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，保障社會(huì)公共安全，提升風(fēng)險(xiǎn)治理的效能，韌性理論提供了可以借鑒的新路徑。韌性概念最早運(yùn)用于物理學(xué)和生態(tài)學(xué)，后來(lái)被拓展到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。不同的學(xué)者對(duì)韌性有著不同的定義，綜合學(xué)者對(duì)韌性的認(rèn)識(shí)，可以將韌性理解為，系統(tǒng)和主體在遭遇不確定性風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)時(shí)能保持反應(yīng)的靈活性和適應(yīng)性，主動(dòng)調(diào)適、快速應(yīng)變，并且在受到風(fēng)險(xiǎn)沖擊后可以保持自身的抗壓、耐挫特質(zhì)。韌性理論為政府在面臨多重風(fēng)險(xiǎn)疊加沖擊下進(jìn)行決策創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。從本質(zhì)上看，韌性理論更著重強(qiáng)調(diào)主體風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別敏銳性、危機(jī)響應(yīng)靈活性、災(zāi)害的抗壓耐受性、環(huán)境的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性。將韌性理論運(yùn)用到政府風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中，作為風(fēng)險(xiǎn)治理主體的政府，除了具備敏銳性、靈活性、抗壓耐受性、動(dòng)態(tài)適應(yīng)性外，還必須具備使命擔(dān)當(dāng)性、原則性等諸多政治方面的目標(biāo)追求。[3]韌性理論為政府提升社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理能力提供了創(chuàng)新思路，韌性政府構(gòu)建有助于彈性回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)治理的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)需求，為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)提供了價(jià)值導(dǎo)向和現(xiàn)實(shí)路徑，成為政府風(fēng)險(xiǎn)治理的重點(diǎn)。

（二）韌性政府構(gòu)建成為政府風(fēng)險(xiǎn)治理的重點(diǎn)

韌性政府構(gòu)建的目標(biāo)是再造應(yīng)對(duì)復(fù)雜性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)性能力，徹底改變治理靈活性不足、主體協(xié)同性不夠、治理體系脆弱等情況。它強(qiáng)調(diào)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不確定性環(huán)境的動(dòng)態(tài)調(diào)適和恢復(fù)能力，而不只關(guān)注個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)事件的化解；注重增強(qiáng)政府預(yù)防預(yù)警、響應(yīng)抵抗、恢復(fù)適應(yīng)、學(xué)習(xí)變革等應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的綜合治理能力。總體來(lái)說(shuō)，韌性政府凸顯的是政府根據(jù)治理任務(wù)和需求主動(dòng)變革創(chuàng)新、臨危不亂、剛?cè)岵?jì)、靈活應(yīng)對(duì)，能夠根據(jù)環(huán)境的變化進(jìn)行適應(yīng)性治理的特質(zhì)。[4]首先，韌性政府更注重長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)將與人類長(zhǎng)期共存，不再盲目追求消除風(fēng)險(xiǎn)，而是通過(guò)低碳城市、海綿城市建設(shè)等工程，形塑應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的恢復(fù)能力，以便最大限度地吸納風(fēng)險(xiǎn)造成的擾動(dòng)性。其次，韌性政府具有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)感知的敏捷性。隨著風(fēng)險(xiǎn)不確定性、多樣性、危險(xiǎn)性的進(jìn)一步加深，政府需要針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的具體情況進(jìn)行快速反應(yīng)，敏捷應(yīng)對(duì)，以便適應(yīng)復(fù)雜多變的大環(huán)境。再次，韌性政府提倡提升危機(jī)學(xué)習(xí)能力，積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素，強(qiáng)調(diào)在不斷總結(jié)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提升自我調(diào)適和應(yīng)對(duì)能力，最終能夠快速恢復(fù)，適應(yīng)生產(chǎn)生活的復(fù)雜環(huán)境。最后，韌性政府倡導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)治理的整體性與協(xié)調(diào)性。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)涉及的領(lǐng)域和范圍不斷擴(kuò)展，各類風(fēng)險(xiǎn)相互聯(lián)系交織，因此，需要風(fēng)險(xiǎn)的利益相關(guān)者通過(guò)協(xié)商來(lái)解決不斷增加、擴(kuò)展和演化的風(fēng)險(xiǎn)因素，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)決策中的目標(biāo)沖突等問(wèn)題，努力實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的共同治理。

三、韌性理論視角下政府風(fēng)險(xiǎn)治理的現(xiàn)實(shí)困境

韌性政府構(gòu)建作為政府風(fēng)險(xiǎn)治理的重點(diǎn)既有效回應(yīng)了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的挑戰(zhàn)，也符合社會(huì)對(duì)于政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的訴求。然而，當(dāng)前我國(guó)政府風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中還存在諸多現(xiàn)實(shí)困境，具體表現(xiàn)在以下四方面。

（一）傳統(tǒng)政府剛性管控的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)思維對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)形成潛在阻力

傳統(tǒng)政府風(fēng)險(xiǎn)治理的核心在于通過(guò)阻隔災(zāi)害傳導(dǎo)路徑來(lái)防御外部威脅，剛性抵抗突發(fā)事件的沖擊，即依托國(guó)家力量，利用集中式和強(qiáng)制性的行政管控手段切斷風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。緊急情境下，甚至直接依靠管理者的直覺(jué)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行碎片化和被動(dòng)式的應(yīng)對(duì)，頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳。隨著現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素的不斷增加和日益復(fù)雜，這種剛性管控式應(yīng)對(duì)模式容易造成判斷偏差和決策失誤，難以有效實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理的目標(biāo)。因此，從傳統(tǒng)政府剛性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)模式向具有動(dòng)態(tài)調(diào)適和自我修復(fù)特征的韌性政府風(fēng)險(xiǎn)治理模式轉(zhuǎn)變是必然的選擇。

（二）政府橫向縱向的科層結(jié)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理形成條塊化壁壘

風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)主要包括兩個(gè)部分，一部分是自上而下以權(quán)力劃分的縱向政府治理結(jié)構(gòu)；另一部分是平行的以行業(yè)領(lǐng)域劃分的橫向社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。目前，我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)治理主要是以縱向政府治理結(jié)構(gòu)為主，這種科層結(jié)構(gòu)治理模式的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在決策高效、執(zhí)行迅速、處置有力上。然而，面對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)情境的復(fù)雜性，這種政府科層制模式存在靈活度不足、決策與執(zhí)行脫節(jié)、多主體溝通協(xié)同低效等問(wèn)題。韌性政府的風(fēng)險(xiǎn)治理既強(qiáng)調(diào)政府行政組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與集中決策，又注重充分發(fā)揮多元主體在專業(yè)知識(shí)和資源方面的優(yōu)勢(shì)，能夠促進(jìn)多元主體協(xié)同共治。[5]

（三）政府在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的責(zé)任缺位造成治理效能弱化

進(jìn)入新時(shí)期，各種風(fēng)險(xiǎn)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的復(fù)雜多變而逐漸累積，社會(huì)安全穩(wěn)定面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫切需要政府的快速反應(yīng)和有效作為來(lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。但是，由于政府受突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)源頭治理不足，企業(yè)、社會(huì)組織和公民應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)合力不夠，信息公開(kāi)較滯后和被動(dòng)，安全責(zé)任制度執(zhí)行不力等因素的影響，在風(fēng)險(xiǎn)治理中存在一些責(zé)任缺位的現(xiàn)象，降低了風(fēng)險(xiǎn)治理的成效，同時(shí)也使政府形象受損。面對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)的沖擊，韌性政府的風(fēng)險(xiǎn)治理要求政府強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，及時(shí)響應(yīng)、動(dòng)態(tài)適應(yīng)、及時(shí)學(xué)習(xí)總結(jié)，有效對(duì)抗多重風(fēng)險(xiǎn)的疊加沖擊，提升治理效能。

（四）政府風(fēng)險(xiǎn)治理技術(shù)和手段相對(duì)滯后導(dǎo)致治理方式粗放化

雖然當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入人工智能時(shí)代，但是，目前大數(shù)據(jù)分析和人工智能技術(shù)應(yīng)用于政府風(fēng)險(xiǎn)治理還處于初始階段，部分政府部門(mén)缺乏運(yùn)用數(shù)字技術(shù)手段的意識(shí)和能力，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和決策時(shí)仍然依賴直覺(jué)和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)缺少前瞻性預(yù)判，使風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)較為被動(dòng)。部分地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型尚未完成，缺乏統(tǒng)一的數(shù)字化集成平臺(tái)，仍然使用傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方式，用表格人工統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，信息收集、流轉(zhuǎn)、應(yīng)用碎片化，導(dǎo)致各地風(fēng)險(xiǎn)信息溝通不暢，應(yīng)急響應(yīng)滯后，錯(cuò)失風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的最佳時(shí)機(jī)。[6]韌性政府的風(fēng)險(xiǎn)治理倡導(dǎo)數(shù)字技術(shù)有效嵌入政府風(fēng)險(xiǎn)治理流程，包括風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、預(yù)警、決策、溝通、評(píng)估等階段，推動(dòng)政府風(fēng)險(xiǎn)治理的科學(xué)化和精準(zhǔn)化。

四、韌性理論視角下政府風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)實(shí)困境的化解路徑

韌性理論強(qiáng)調(diào)政府面對(duì)高度不確定性風(fēng)險(xiǎn)的自我調(diào)適、彈性適應(yīng)能力，適應(yīng)了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中回應(yīng)復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的需要。當(dāng)前，如何以韌性理論為基礎(chǔ)構(gòu)建韌性政府、增強(qiáng)政府行為韌性成為化解政府風(fēng)險(xiǎn)治理困境的關(guān)鍵。總體而言，可以從以下四個(gè)方面深入推進(jìn)。

（一）堅(jiān)持韌性治理理念，突破傳統(tǒng)思維障礙

治理理念是政府風(fēng)險(xiǎn)治理體系的靈魂。韌性治理是以政府為主導(dǎo)的多元主體，面對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)制度、組織、技術(shù)等措施，加強(qiáng)互信合作，提升環(huán)境適應(yīng)性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的治理模式。傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)治理片面強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)永久穩(wěn)定的狀態(tài)，而韌性治理以靈活性和適應(yīng)性為理念內(nèi)核，強(qiáng)調(diào)政府組織和體制在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)情境和社會(huì)情勢(shì)的變化，及時(shí)采取有針對(duì)性的措施回應(yīng)社會(huì)需求，保持社會(huì)系統(tǒng)的持續(xù)運(yùn)行。

第一， 堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的靈活性思維。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，過(guò)去依賴既定規(guī)則和程序的剛性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)思維往往難以應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜和不確定性風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。為此，在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中要堅(jiān)持政府組織和制度的靈活性，迅速調(diào)集人力、物力，采取緊急措施，積極應(yīng)對(duì)危機(jī)中迅速增加的服務(wù)需求。第二，樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)的多樣性和風(fēng)險(xiǎn)防控的全過(guò)程思維。隨著社會(huì)發(fā)展，除了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等常見(jiàn)的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)因素以外，信息安全、資源安全等各種非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)因素也不斷涌現(xiàn)，過(guò)去政府被動(dòng)式、碎片化治理思維難以適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)多樣性帶來(lái)的挑戰(zhàn)。為此，政府應(yīng)樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)防控的全過(guò)程思維，改變過(guò)去偏重事后應(yīng)急處置、忽略事前預(yù)防預(yù)警和事后總結(jié)學(xué)習(xí)的思維慣性，對(duì)不同時(shí)空和領(lǐng)域可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面辨識(shí)、評(píng)估、預(yù)警、處置和善后等全過(guò)程應(yīng)對(duì)。第三，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)性和風(fēng)險(xiǎn)治理的學(xué)習(xí)思維。隨著風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性的日益增加，傳統(tǒng)政府問(wèn)題針對(duì)式風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)思維已經(jīng)不能適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境急劇變遷帶來(lái)的挑戰(zhàn)。韌性治理強(qiáng)調(diào)主體需要通過(guò)持續(xù)不斷的學(xué)習(xí)來(lái)提升風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。為此，政府風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)不斷總結(jié)既往經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展變化來(lái)調(diào)整應(yīng)對(duì)策略，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)綜合防范能力。

（二）促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理，形成風(fēng)險(xiǎn)治理合力

治理主體是政府風(fēng)險(xiǎn)治理體系的具體行動(dòng)者。依靠政府單方力量的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)治理越來(lái)越難以適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)情境變遷帶來(lái)的壓力。韌性理論認(rèn)為，人類社會(huì)是一個(gè)巨大而復(fù)雜的系統(tǒng)，當(dāng)系統(tǒng)遭遇外部沖擊時(shí)，多元主體協(xié)同更能適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)沖擊，保持持續(xù)運(yùn)行。為此，政府風(fēng)險(xiǎn)治理需要構(gòu)建一個(gè)政府主導(dǎo)的、多元主體協(xié)同的風(fēng)險(xiǎn)治理主體系統(tǒng)，發(fā)揮政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等多方力量的優(yōu)勢(shì)。

第一， 強(qiáng)化政府風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)治理方式。面對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)，政府要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)職能，堅(jiān)持以防為主、關(guān)口前移、科學(xué)預(yù)測(cè)的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)決策。同時(shí)，調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)治理方式，從過(guò)去政府單一主體的應(yīng)對(duì)模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)的多元化協(xié)同治理模式。發(fā)揮多主體的專長(zhǎng)和積極性，形成高效的風(fēng)險(xiǎn)防控網(wǎng)絡(luò)，提升風(fēng)險(xiǎn)處置的整體有效性。第二，重塑部門(mén)間行政流程，完善協(xié)同治理機(jī)制。為有效整合資源，滿足公眾多樣化的訴求，政府要再造行政流程，促進(jìn)部門(mén)間高效協(xié)調(diào)的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)完善各地、各部門(mén)間的信息共享機(jī)制、社會(huì)回應(yīng)和協(xié)調(diào)溝通機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制等建設(shè)，為多部門(mén)共同參與提供法律和制度保障，逐步實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門(mén)間信息共享和風(fēng)險(xiǎn)防范工作的有機(jī)協(xié)調(diào)互動(dòng)。第三，擴(kuò)充參與渠道和方式，吸引社會(huì)力量參與。盡管政府在積極調(diào)動(dòng)多元主體參與風(fēng)險(xiǎn)治理，然而受制于社會(huì)參與渠道和方式的不足，政府與社會(huì)力量?jī)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)的合力未能充分發(fā)揮。為此，需要充分利用數(shù)字技術(shù)等手段，完善相關(guān)制度建設(shè)，明確社會(huì)力量參與的方式、程序、條件等，激發(fā)社會(huì)組織、企業(yè)和公眾參與的積極性和主動(dòng)性，使他們充分發(fā)揮響應(yīng)迅速、資源豐富等優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方面力量彼此協(xié)調(diào)配合。同時(shí)，不斷積聚社區(qū)社會(huì)資本，提升居民之間的凝聚力和信任度，發(fā)揮居民自救互救的能力，從而降低各類風(fēng)險(xiǎn)的危害。

（三）強(qiáng)化政府應(yīng)急責(zé)任，增強(qiáng)政府行為韌性

應(yīng)急責(zé)任是政府風(fēng)險(xiǎn)治理的落腳點(diǎn)。政府的應(yīng)急責(zé)任主要體現(xiàn)在預(yù)防和適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，減緩并規(guī)避危機(jī)，最大限度保障公民人身和財(cái)產(chǎn)安全，始終堅(jiān)持以人為本的可持續(xù)性安全，維護(hù)公共利益和社會(huì)穩(wěn)定。實(shí)現(xiàn)政府的應(yīng)急責(zé)任必須要建立和完善有效的風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急處置機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)學(xué)習(xí)機(jī)制，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)導(dǎo)工作責(zé)任制，以不斷增強(qiáng)政府風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)的行為韌性。

第一， 健全風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急處置機(jī)制。提前對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，采取有效措施預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的最好方式。政府應(yīng)建立常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)排查制度，對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)進(jìn)行綜合研判，提升對(duì)于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，查明風(fēng)險(xiǎn)隱患，做到未雨綢繆，從源頭對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行治理。但是，有些風(fēng)險(xiǎn)是無(wú)法預(yù)防的，比如一些自然災(zāi)害，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制無(wú)法阻斷部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為突發(fā)事件時(shí)，需要建立有效的應(yīng)急處置機(jī)制來(lái)減輕突發(fā)事件帶來(lái)的損失。第二，完善風(fēng)險(xiǎn)學(xué)習(xí)機(jī)制。有韌性的政府風(fēng)險(xiǎn)治理需要總結(jié)和學(xué)習(xí)過(guò)去應(yīng)急事件處置中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)反思和調(diào)適，避免重復(fù)性錯(cuò)誤。[7]政府可以建立常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)學(xué)習(xí)機(jī)制，建立風(fēng)險(xiǎn)學(xué)習(xí)共同體，及時(shí)總結(jié)公共危機(jī)背后的規(guī)律，加大對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的研究，鼓勵(lì)公眾樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提升應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的能力。第三，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)導(dǎo)工作責(zé)任制。保障公共安全就必須建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度，加強(qiáng)政府履行應(yīng)急責(zé)任的能力。要明確風(fēng)險(xiǎn)治理的權(quán)力和責(zé)任歸屬，建立自上而下的領(lǐng)導(dǎo)工作責(zé)任鏈條，主要領(lǐng)導(dǎo)人要對(duì)責(zé)任范圍內(nèi)的安全負(fù)責(zé)，避免產(chǎn)生“行政不作為”現(xiàn)象。同時(shí)，將安全責(zé)任的落實(shí)納入領(lǐng)導(dǎo)考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)中，促進(jìn)各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)努力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和公共安全治理的責(zé)任，保障社會(huì)安定與和諧發(fā)展。

（四）完善數(shù)字技術(shù)，提升風(fēng)險(xiǎn)治理效能

治理技術(shù)是助力政府風(fēng)險(xiǎn)治理的重要工具。技術(shù)發(fā)展將推進(jìn)信息數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，有效提升政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的快速感知、研判及預(yù)警能力，為數(shù)字化的韌性治理提供重要工具。政府應(yīng)當(dāng)推動(dòng)大數(shù)據(jù)、元宇宙、區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術(shù)在風(fēng)險(xiǎn)治理領(lǐng)域的應(yīng)用，探索數(shù)字化技術(shù)有機(jī)融合到風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)在機(jī)理，為提升風(fēng)險(xiǎn)治理效能提供治理工具的支持。

第一，廣泛運(yùn)用各領(lǐng)域的理論和技術(shù)，包括衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、5G、數(shù)字孿生等在內(nèi)的高新技術(shù)手段，加強(qiáng)整體性政府建設(shè)，建立統(tǒng)一、便捷、高效的數(shù)字政府平臺(tái)。促進(jìn)數(shù)據(jù)信息的分享交流和互聯(lián)互通，加強(qiáng)政府部門(mén)內(nèi)部和政府部門(mén)之間信息資源協(xié)同共享，便于政府管理部門(mén)第一時(shí)間整合資源，快速反應(yīng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的全面精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)、快速分析研判和智能科學(xué)評(píng)估。第二，使數(shù)字技術(shù)嵌入風(fēng)險(xiǎn)治理的流程，促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息搜集分析、防范預(yù)警實(shí)踐、處置善后工作流程的全覆蓋。構(gòu)建信息資源共享服務(wù)體系，提高政府信息和數(shù)據(jù)處理統(tǒng)籌能力，組建網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急指揮中心，加大對(duì)風(fēng)險(xiǎn)日常監(jiān)測(cè)的力度，充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的功能，為風(fēng)險(xiǎn)治理提供更為精確性、開(kāi)放性、科學(xué)性的數(shù)據(jù)。第三，充分認(rèn)識(shí)數(shù)字技術(shù)賦能風(fēng)險(xiǎn)治理可能帶來(lái)的威脅。數(shù)字技術(shù)在增強(qiáng)政府風(fēng)險(xiǎn)治理能力的同時(shí)也充斥著“數(shù)字利維坦”的威脅，對(duì)此，政府一方面要合理利用數(shù)字技術(shù)，通過(guò)完善制度框架，保障個(gè)人隱私，嚴(yán)懲技術(shù)提供者和使用者忽視公共利益的違法行為。風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布除了網(wǎng)絡(luò)之外，要兼顧上門(mén)、廣播、電話、電視等傳統(tǒng)渠道。另一方面，要以完善政府公共服務(wù)為目標(biāo)，提高數(shù)字技術(shù)賦能風(fēng)險(xiǎn)治理的質(zhì)量。強(qiáng)化政府官員的數(shù)字倫理道德、提升數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力以及數(shù)字技能。同時(shí)，加快數(shù)字安全尤其是網(wǎng)絡(luò)信息安全人才的培養(yǎng)， 致力于降低數(shù)字技術(shù)嵌入政府風(fēng)險(xiǎn)治理帶來(lái)的新威脅。[8]

總體而言，構(gòu)建面對(duì)外部沖擊能夠快速響應(yīng)、彈性調(diào)適、不斷學(xué)習(xí)、自我恢復(fù)的韌性政府為化解政府風(fēng)險(xiǎn)治理困境提供了價(jià)值導(dǎo)向和新的路徑。堅(jiān)持韌性治理理念、促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同治理、強(qiáng)化政府應(yīng)急責(zé)任、完善數(shù)字技術(shù)，能夠減緩、避免風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)，維持社會(huì)系統(tǒng)持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。雖然構(gòu)建韌性政府目前仍面臨著不少困境和挑戰(zhàn)，但韌性政府是政府風(fēng)險(xiǎn)治理的重點(diǎn)方向和必然選擇。同時(shí)，如何在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過(guò)程中構(gòu)建一個(gè)臨危不亂、剛?cè)岵?jì)的韌性政府，提升社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化也是實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界需要努力的共同方向。

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本文系江蘇省社科基金一般項(xiàng)目“總體國(guó)家安全觀視域下江蘇縣域公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系創(chuàng)新研究”（編號(hào)22ZZB006）的階段性成果。

（作者系鹽城師范學(xué)院歷史與公共管理學(xué)院副教授、博士）

【責(zé)任編輯：張卓】