重審高校“去行政化”：基于中國高校權力結構視角的分析

［摘 要］高校的二元權力結構忽略了高校政治權力的存在，將高校“行政化”現象理解為學術權力和行政權力的對立沖突。基于高校權力的三元結構，從對權力等核心概念的分析出發，結合對中國高校權力結構變遷的歷史梳理，指出“行政化”的實質是具體事務中權力主體的偏移，“行政化”的產生原因是政治權力與行政權力互嵌程度過高。通過對權力結構的分析，提出堅持政治權力居于領導地位，降低政治權力與行政權力的互嵌程度，提高學術權力與其他權力的互嵌程度，健全完善高校權力監督機制的若干“去行政化”路徑。

［關鍵詞］去行政化；權力結構；政治權力；學術權力；行政權力

［中圖分類號］G647 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-5843（2025）02-0019-06

［DOI］10.13980/j.cnki.xdjykx.2025.02.003

高校“行政化”是長期以來困擾我國高校治理的關鍵問題，由此而生的高校“去行政化”也得到了社會各界的關注。學界針對這一問題進行了廣泛討論，政府也采取了取消部分行政審批事項、擴大高校辦學自主權等措施，取得了一定成效，但高校“去行政化”仍是一個長期過程。高校“行政化”是一個復雜的概念，當前學術界提出了如下3種具有代表性的觀點：官本位觀、過度科層觀和政府同構觀［1］。這些觀點分別從文化和組織架構等層面進行分析，除此之外，高校權力結構也是一個重要的分析角度。在高等學校二元權力結構的觀點中，“行政化”的弊害常被認為是行政人員過分干預學術事務，即行政權力對學術權力的侵占。在這樣的分析框架中，“去行政化”也就意味著加強學術權力、削弱行政權力，建立兩者平衡或學術權力占主導地位的新權力格局。然而，《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱“《高等教育法》”）規定，國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制［2］。在二元權力結構中，黨委會和校長所代表的權力都被視為行政權力。在行政權力居于領導地位的前提下，加強學術權力、削弱行政權力無疑具有較高的實施難度，“去行政化”推行困難。雖然二元權力結構在相關研究中得到了大量應用，但也有學者指出高等學校權力結構中還有政治權力、民主權力等其他權力形式［3-4］。顯然，黨委會是高校政治權力的表現形式，與行政權力和學術權力都有著本質區別，高校權力結構也應為三元而非二元。本研究將基于中國高校權力結構的視角對“去行政化”進行分析，嘗試回答中國高校“去行政化”能否實現的問題。

一、核心概念的界定

（一）權力

“權力”是界定各類高校權力、研究高校權力結構前需要明確的核心概念。“權力”在《辭海》中的釋義共有3條：一是政治上的強制力量；二是職責范圍內的支配力量；三是一個人按照自己希望的方式影響另一個人行為的能力。其基礎是對資源擁有者的一種依賴性。資源的重要性、稀缺性、不可替代性越強，資源擁有者對他人的權力越大。在政治學中，權力（power）可以寬泛地定義為達到期望之結果的能力，有時以做某件事情的“達成力”（power to）的形式被提及［5］。權力通常還被視為一種關系，也就是以非他人選擇的方式對其施加影響的能力［6］。在社會學中，馬克斯·韋伯對權力的定義為：“一個人或一些人在一個命令行動中貫徹他們自身意志的機會，即使遭遇參與行動的其他人的抵抗。”［7］從上述對權力概念的界定中可以總結出權力的4點特征：一是權力具有強制性和支配性，二是權力有主體和客體，三是權力通過具體事務實現，四是權力以對資源的占有和分配為基礎。本研究對各類高校權力概念的界定也將基于上述權力的特征展開。

（二）高校學術權力

最早提出“學術權力”概念的是伯頓·克拉克，他提出了學術權力的10種概念：個人統治（教授統治）、集團統治（教授統治）、行會權力、專業權力、魅力權威、董事權力（院校權力）、官僚權力（院校權力）、官僚權力（政府權力）、政治權力、高教系統的學術寡頭權力［8］。不難發現，克拉克所提出的學術權力概念內涵非常豐富，事實上包含了現在國內學者普遍使用的學術權力、行政權力和政治權力的概念。國內學者也針對學術權力概念給出了各自的界定：別敦榮認為，學術權力指管理學術事務的權力［9］；顏丙峰提出，學術權力為行政機關或行政人員依照法律、法規而被賦予的管理學術事務的權力［10］；馮向東則認為，學術權力是因大學組織的知識生產需要而賦予一部分學者在學術場域中制訂規則和分配資源的話語權力［11］。在現有對高校學術權力的概念界定中，權力主體一般被認為是學術人員或學術組織，也有學者認為學術權力的主體也可以是管理學術事務的行政人員。同時，學術權力一般被認為通過管理學術事務體現，權力客體自然是這些學術事務中的被管理者。至此，本研究嘗試給出的高校學術權力定義為：學術權力是學術人員或學術組織對學術事務中的被管理者施加強制性和支配性影響的能力。

（三）高校行政權力

已有研究同樣對行政權力進行了多種界定：謝安邦和閻光才認為，所謂行政權力，表現為“科層化”特征，屬于法定的權力，它以效率為行動目標，以嚴格的等級制度為依托，因此又可稱之為“制度化”的權力［12］；別敦榮認為，行政權力是以行政管理體制為基礎，以行政管理職能為依歸，由行政機構或行政人員所行使的一種法定權力［13］；周光禮提出，行政權力是大學行政機構及行政人員依據國家法律、政府政策、學校規則的授權而擁有的影響和支配內部成員和機構的一種權力形式［14］。可以發現，高校行政權力的主體一般為高校的行政人員和行政機構，行政權力通過管理行政事務體現，權力客體則是行政事務中的被管理者。因此，本研究對高校行政權力的定義為：行政權力是行政人員或行政機構對行政事務中的被管理者施加強制性和支配性影響的能力。

（四）高校政治權力

在傳統的高校學術權力和行政權力的二元權力結構之外，本研究認為在高校治理中還存在著第三種發揮重要影響的權力，即高校政治權力。政治權力是政治學的重要研究對象，在政治學中，政治權力指某一個政治主體憑借一定的政治資源，為實現某種利益或原則而在實際的政治過程中體現出來的對一定政治客體的強制性的制約能力［15］。從權力主體方面看，它是指政府或國家具有的權力；從權力形式方面看，它是指借助合法的強制力實施的權力；從權力作用方面看，它是分配和配置權力的權力；從權力效力方面看，它是不依附于其他任何權力的最高權威，是最終決定權［16］。與高校學術權力和行政權力較強的內生性不同，高校政治權力往往與政治權力關系密切，因而具有較強的外生性。同時，由于不同國家政體和高校管理體制的不同，高校政治權力在不同國家的高校具有不同的表現形式，所管理的具體事務也有所不同。對于我國高校政治權力而言，其權力主體應是中國共產黨高等學校基層委員會。《高等教育法》第三十九條對中國共產黨高等學校基層委員會領導職責作出了規定，即“執行中國共產黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領導學校的思想政治工作和德育工作，討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校的改革、發展和基本管理制度等重大事項，保證以培養人才為中心的各項任務的完成”［17］。可以認為我國高校政治權力通過上述事務體現，權力客體則是上述事務中的被管理者。通過借鑒已有的研究成果，本研究嘗試對3種高校權力進行了界定。在實際的權力運行過程中，3種權力之間并不是涇渭分明、互不干涉的，而是處在不斷相互作用、相互影響的過程中。因此，本研究將對高校權力結構及其變遷進行分析。

二、中國高校權力結構的歷史變遷

（一）近代以來高校權力結構變遷

近現代我國高等教育的發展屬于后發外生型，大部分高等學校的建立和運行都處在政府的管理之下。清末新政中，清廷先后頒布了《欽定學堂章程》和《奏定學堂章程》，京師大學堂在招收各省學堂卒業生的同時也成為國家教育行政機構，管理全國學校事宜。章程中還對各類學校的功課、學生入學、學生出身、設官、聘用教習、堂規、建置等方面作了詳細規定，設置了管學大臣、總辦等官職［18］。其后，清廷逐步建立起了中央設學部，省設提學使司，縣設勸學所的新式教育行政體系。可以發現，在大學堂和高等學堂等各類學堂的管理中清廷代表的政治權力都處于絕對統治地位，其權力范圍涉及各類具體事務。民國時期，高校權力結構有了較大改變。1927年6月，國民黨中央政治會議（第105次）議決，成立大學院，任命蔡元培為院長，地方設立與之匹配的大學區制［19］。《中華民國大學院組織法》規定：“以大學院為全國最高學術教育機關，承國民政府之命，管理全國學術及教育事宜，不是隸屬于國民政府的，所以直稱為中華民國大學院。”［20］同時，教育部公布的大學令中也對大學評議會和教授會的設置及審議事項進行了規定。相較于清末新政時期，大學院時期學術人員的地位大幅提升，大學院院長擔任國民政府委員以及各國立大學校長進入大學委員會的規定使得學術人員獲得了相當的政治地位。但1928年4月對該組織法的修改便將大學院由與國民政府平列的機關改為直隸于國民政府的機關［21］。1928年10月蔡元培辭去大學院院長一職；11月大學院改為教育部。與大學院一同實行的大學區制遭到地方政府和廣大中小學強烈抵制，最終在1929年7月，國民政府決定停止大學區制，恢復教育廳。由學術人員居于領導地位，統領各類事務的大學院制僅實行了一年3個月。

（二）新中國成立后的高校權力結構變遷

新中國成立后，高校內部管理體制也幾經變革，張斌賢將其劃分為4個階段：校長負責制（1950—1956年）、黨委領導下的校務委員會負責制（1958—1977年）、新的校長負責制的探索時期（1976—1988年）、黨委領導下的校長負責制時期（1989年以來）［22］。最終在《高等教育法》中，黨委領導下的校長負責制作為高校的內部管理體制以法律形式確立下來。《高等教育法》第四十一條、第四十二條還分別對高等學校校長的職權和高等學校學術委員會的職責作出了規定，這兩條規定可以認為在法律層面對高校政治權力、行政權力、學術權力的權力范圍進行了劃分。從具體內容來看，黨委會作為高校政治權力的集中體現，其職責主要為貫徹執行黨的路線、方針、政策，確保高校為國家建設發展服務。同時，“討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校的改革、發展和基本管理制度等重大事項，保證以培養人才為中心的各項任務的完成”的職責又與校長和學術委員會的職責有一定重合。需要注意的是，黨委會對這些工作有決定權，即政治權力事實上居于權力領導地位。縱觀中國近現代高校權力結構的變遷，可以發現政治權力長期處于領導地位。即使在學術人員地位較高的大學院時期，大學院院長和國立高校校長同樣具有較高的政治身份，學術權力和政治權力出現一定程度上的結合。就我國當下的高校內部管理體制而言，在制度層面確立了政治權力領導學術權力和行政權力進行高校管理的權力結構，也對3種權力的行使范圍進行了劃分。制度的設計與執行之間總會存在一定的差距，我國高校“行政化”問題的產生也與制度執行中的偏差有關。

三、對高校“行政化”和“去行政化”的再認識

（一）高校“行政化”的實質

盡管《高等教育法》對黨委會、校長和學術委員會的職責進行了明確劃分，但在實際運行中，這種劃分面臨兩大問題：一方面，高校事務的復雜性和多樣性使得法律條文無法對所有事務進行精準切分；另一方面，校長辦公會成員幾乎全部或絕大多數進入黨委常委會［23］，導致政治權力和行政權力的主體在實際上高度重合，職責劃分的意義被大幅削弱。從權力類型及其作用方式來看，高校權力結構呈現出明顯的一元化特征，政治權力在本質上表現為一種行政化的權力，其作用方式及對象與行政權力并無顯著區別［24］。掌握大量資源的政治權力主體與處理大量事務的行政權力主體實現了一體化，這種新的一體化權力主體通過具體事務處理分配其掌握的資源，使得其在高校的各類事務中都具有較大的影響力。而學術權力主體與這種一體化權力主體的區隔相對明顯，導致在處理學術事務，尤其是涉及學術資源分配時，本應具有較大影響力的學術權力主體反而成為真正掌握資源并進行分配的一體化權力主體的影響對象。最終體現為“行政權力”對學術權力的侵占并造成阻礙學術發展的不良影響，也即高校“行政化”的表現。因此，高校“行政化”并不是行政權力與學術權力的二元對立，而是政治權力和行政權力結合形成的一體化權力與學術權力的矛盾沖突。從高校權力結構的角度來看，當前我國高校“行政化”的實質是具體事務中權力主體的偏移，主要表現為行政人員或學術人員憑借行政身份替代學術人員在學術事務中施加影響力。

（二）高校“行政化”的成因

高校“行政化”的直接原因是政治權力與行政權力結合形成的一體化權力，這種一體化權力在權力自身天然具有的擴張性和侵蝕性的作用下，侵占本應由學術人員或學術組織占有的學術權力。而權力的擴張性和侵蝕性作用得以發揮的前提是不同類型高校權力的結合，不同類型高校權力間的結合并非僅在當下發生，在近現代高校權力結構變遷的過程中普遍存在。權力的結合一方面與權力自身的擴張性有關，另一方面也與高校內部事務的特性有關。雖然本研究在進行概念界定時使用了“學術事務”和“行政事務”的表述方式，但在實際工作中，大量學術事務和行政事務是交織在一起的，特別是涉及資源分配時，純粹的學術事務和行政事務幾乎不存在。此外，高校政治權力往往也需要通過學術事務和行政事務實現其目標。事務間的交織使得各種權力的作用范圍之間必然存在重疊，權力的結合自然不可避免。對高校權力結構而言，3種高校權力間任意兩者結合程度過高都會導致權力結構的失衡，從而造成對第3種權力的侵占。

（三）高校“去行政化”的目標

吳旭從基礎性權力的視角出發研究學術權力和行政權力的關系時提出了權力的嵌入性，并認為學術權力與行政權力之間并非對立關系，而是統一于學術事務發展的共同目標［25］。權力間的結合過程即是不同權力的嵌入過程，最終形成新的、穩定的權力狀態。由于權力的擴張性和侵蝕性以及高校事務的相互交織，高校權力間的互相嵌入不可避免。同時，如果通過權力嵌入形成的新的權力狀態運作良好，也將有助于處理大學事務和維護各權力主體的利益。高校“去行政化”的目標不是徹底消除行政權力或政治權力在高校的存在，也不是實現學術權力對其他權力的絕對壓制，而是在三者之間構建良好的平衡狀態。在我國高校的三元權力結構之中，政治權力、學術權力、行政權力三者兩兩之間都存在互嵌現象，目前政治權力和行政權力的互嵌程度較深，學術權力與其他權力的互嵌程度較淺。學術權力與其他權力的低程度互嵌使得學術人員在高校事務的處理中話語權較少，甚至出現在學術成分為主的事務中也失去話語權的現象。當然，提高學術權力的嵌入程度并非要求學術人員追逐行政職位或政治身份，而是要提高學術人員整體在大學事務中的影響力，這一過程自然也伴隨著政治權力和行政權力互嵌程度的降低。通過優化權力結構，高校“去行政化”旨在實現政治權力、行政權力和學術權力的協調與平衡，為高校的健康發展提供制度保障。

四、推進高校“去行政化”的實踐策略

（一）堅持政治權力居于領導地位

堅持政治權力在高校中的領導地位，是高校治理的基本原則，這一原則可以從大學需要承擔社會責任、大學是公共事業、大學公權力源于國家公權力的讓渡與賦權等方面解釋［26］。高校作為承擔社會責任的重要機構，其公共屬性決定了它必須服務于國家和社會的發展需求。此外，高校作為公共事業的一部分，其公權力的來源是國家公權力的讓渡與賦權，因此政治權力在高校中的領導地位具有合法性。從資源占有和分配的角度來看，《高等教育法》明確規定，高等教育的辦學經費以舉辦者投入為主，同時輔以受教育者合理分擔成本和多渠道籌措經費的機制，并強調舉辦者必須保證穩定的辦學經費來源，不得抽回投入的資金。在國家作為主要資源提供者的背景下，政治權力在高校中居于領導地位是自然而然的制度安排。黨委領導下的校長負責制正是這一原則的具體體現，它既在理論上符合高校的公共屬性，也在實踐中被證明是有效的治理模式。然而，當前高校治理中存在政治權力與行政權力互嵌程度過高的問題，導致對學術事務的過度介入，影響了學術權力的獨立性和學術活動的自主性。因此，在堅持政治權力領導地位的同時，必須通過“去行政化”改革，合理劃分政治權力、行政權力和學術權力的邊界，減少對學術事務的不必要干預。需要明確的是，黨委領導下的校長負責制與“去行政化”之間并不存在不可調和的矛盾。相反，“去行政化”恰恰是為了優化高校治理結構，更好地實現黨對高校的全面領導。只有在堅持政治權力領導地位的前提下，推動“去行政化”改革，才能構建起政治權力、行政權力和學術權力相互協調的高校治理體系，為高校的健康發展提供堅實的制度保障。

（二）降低政治權力和行政權力的互嵌程度

降低政治權力和行政權力的互嵌程度，是高校“去行政化”改革的重要路徑之一。政治權力與行政權力高度互嵌后形成的一體化權力往往導致對學術權力的侵蝕，進而引發高校“行政化”弊病，如出現學術自主性受限、資源配置不合理等問題。因此，推進“去行政化”改革，必須通過合理劃分政治權力與行政權力的作用范圍，降低兩者的嵌入程度。具體而言，黨委會作為高校的領導核心，應專注于決定重大事項，確保黨對高校的全面領導，但并不意味著黨委需要包攬所有行政事務［27］。相反，應明確劃分黨委會與校長及校長辦公會的職能，確保黨委會在宏觀決策上發揮領導作用，而校長及校長辦公會則負責具體行政事務的執行和管理。這種職能劃分不僅有助于降低政治權力與行政權力的過度互嵌，還能提高高校管理的專業性和效率。在實際操作中，可以通過對事務的細化分類來實現職能劃分，例如，黨委會主要參與學校發展戰略、重大人事任免等決策，而日常行政事務則由校長及校長辦公會獨立處理。通過這種清晰的權責劃分，既能保證黨對高校的領導地位，又能減少政治權力和行政權力的互嵌程度，從而為學術權力的獨立運行創造更加寬松的環境，推動高校治理結構的優化和學術活力的提升。

（三）提高學術權力與其他權力的互嵌程度

提高學術權力與其他權力的互嵌程度，是增強學術人員在高校事務中影響力的關鍵舉措，有助于學術人員在學術事務中發揮其專業優勢，減少行政干預可能帶來的負面影響。首先，應依法保障高校學術委員會的獨立性和權威性，確保其在學術評價、學術資源分配等核心事務中發揮主導作用，增強專業評價對學術資源配置的影響力，從而提升學術權力的地位。其次，通過提高黨委會中不擔任行政職務的學術人員比例，提高學術權力與政治權力的互嵌程度，使學術人員在高校決策中擁有更多話語權，確保學術發展與政治方向相協調。最后，應充分發揮“雙肩挑”干部的作用，優化行政部門與學術部門在學術事務上的協作機制。“雙肩挑”干部既具備學術背景又承擔行政職責，這種雙重身份賦予了他們更大的權力，但也提出了更高的要求。在高校事務相互交織的背景下，“雙肩挑”干部需要在處理事務時準確把握不同身份的思維方式和處理邏輯，努力在個人層面實現學術權力與行政權力的平衡，從而推動高校事務的高效運轉。通過以上措施，可以有效提高學術權力與其他權力的嵌入程度，促進學術權力、行政權力和政治權力的協同發展，為高校的學術繁榮和整體進步提供堅實保障。

（四）健全完善高校權力監督機制

健全完善高校權力監督機制是維持合理權力結構、保障高校健康發展的重要舉措。對高校權力的監督應當是多層次、多維度的，既包括高校內部政治權力、行政權力和學術權力之間的相互制衡與監督，也包括來自國家和社會各界的外部監督，特別是政治權力自上而下的監督。在內部監督方面，高校應建立健全權力制衡機制，確保學術權力獨立于行政體系，避免權力過度集中；同時，通過透明決策和內部審計等方式，確保權力行使的合法性和規范性。在外部監督方面，政府教育主管部門應加強對高校的指導和評估，社會各界也應積極參與監督，形成多元化的監督力量。此外，高校還應充分發揮教職工和學生的民主監督作用，通過教職工代表大會、學生代表大會等渠道，保障師生參與學校管理的權利，并建立暢通的投訴和舉報機制，及時處理權力濫用或不正當行為。只有構建起內外結合、上下聯動的完善監督體系，才能確保高校政治權力、行政權力和學術權力三者相互協調、相互配合，共同推動高校實現其教育目標和發展使命。

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（責任編輯：孫冰玉）

Revisiting the “De-Administration” of Universities：

An Analysis Based on the Perspective of the Power Structure of Chinese Universities

WANG Yuxiang

（Xiamen University， Xiamen， Fujian 361005， China

）

Abstract： The dual power structure of colleges and universities ignores the existence of political power in colleges and universities， and understands the phenomenon of “administrativeization” of colleges and universities as an antagonistic conflict between academic power and administrative power. Based on the ternary structure of power in colleges and universities， from the analysis of core concepts such as power， combined with the historical combing of power structure changes in Chinese colleges and universities， it is pointed out that the essence of “administrativeization” is the shift of the main body of power in specific affairs， and that the causes of “administrativeization” are The reason for “administrativeization” is that political power and administrative power are embedded in each other too much. Through the analysis of the power structure， it puts forward a number of “de-administrativeization” paths to insist on the leadership of political power， reduce the degree of interlocking of political power and administrative power， increase the degree of interlocking of academic power and other powers， and improve the supervision mechanism of power in colleges and universities.

Key words： "de-administration; power structure; political power; academic power; administrative power

［收稿日期］2025-01-09

［基金項目］教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“面向2035年的高校學科優化調整布局研究”（項目編號：22JZD048）。

［作者簡介］王宇翔（1997-），男，河南安陽人，廈門大學教育研究院博士生；主要研究方向：高等教育基本理論。