權責發生制政府會計改革與地方政府債務風險治理

【摘 要】 文章基于2015—2021年的省級面板數據，考察政府會計權責發生制改革對地方政府債務風險的影響。研究結果顯示：改革后政府會計顯著降低了地方政府的債務風險，具有一定的監督治理效應，經過一系列穩健性檢驗后此結論依然有效；進一步機制檢驗發現，政府會計能夠通過降低地方政府非理性投資水平、緩解地方財政壓力和提高財政透明度的方式來防范化解地方政府債務風險，對進一步加強地方政府債務的監督以及推進國家債務治理能力現代化具有一定的啟示。

【關鍵詞】 政府會計； 地方政府債務風險治理； 投資水平； 財政壓力； 財政透明度

【中圖分類號】 F810.6；F812.5" 【文獻標識碼】 A" 【文章編號】 1004-5937（2025）08-0072-07

一、引言

2025年3月，國務院《政府工作報告》強調，要穩妥化解地方政府債務風險，堅持在發展中化債、在化債中發展，完善和落實一攬子化債方案。在“財權上移，事權下放”的制度安排下，地方政府在事權并未削減的情況下財力卻大幅削弱，為履行其公共職能不得不被動負債，導致地方政府無法清償到期債務的償債風險以及由償債風險引發其他風險的產生[1]。近年來，為了滿足城鎮化建設的資金需求，地方政府依托融資平臺大量舉債融資。據財政部發布的數據，截至2024年末，全國地方政府債務余額達47.54萬億元。巨額存量債務本息支出加重地方財政負擔，一旦違約將有可能引發系統性金融風險，破壞金融系統穩定性[2]，限制地方經濟良性發展，為我國經濟高質量發展帶來了巨大的隱患。防范地方政府債務風險管理，事關國家治理能力的提升。

政府會計作為國家治理的重要制度支撐，具有追蹤債務和支出信息等職能，在債務風險控制方面發揮重要作用，其信息披露職能強化了上級政府與公眾對政府債務的監督，提升了財政信息透明度，改善了公共支出效率，同時實現了風險預警并降低了政府債務規模[3]。政府會計進行權責發生制改革后，加強了財政的調控能力和長期償付管理能力，從而為債務管理提供更具動態性的信息[4]，促進政府財務管理水平提高和財政經濟可持續發展，為提高地方政府債務風險管理能力奠定理論基礎。然而關于政府會計權責發生制影響地方政府債務風險治理的作用機制實證研究并未引發相關學者的廣泛關注。

鑒于此，本文基于省級面板數據來考察政府會計改革對地方政府債務風險的影響，并在此基礎上深入揭示其作用機制。研究發現，權責發生制政府會計改革顯著降低了地方政府債務風險，具有一定的監督治理效應，機制檢驗證實政府會計通過降低地方政府非理性投資、緩解地方政府財政壓力和提高財政透明度，進而降低地方政府債務風險。本文的貢獻主要包括以下方面：其一，拓展了地方政府債務風險治理影響因素的相關文獻，從政府會計的角度出發探討其對地方政府債務風險治理的影響，提供了政府會計影響地方政府債務風險的經驗證據。其二，豐富了政府會計經濟后果的理論研究，拓展了會計學在監督治理地方政府債務風險方面的理論邊界。其三，本文研究發現政府會計能夠通過降低地方政府非理性投資水平、緩解地方財政壓力和提高財政透明度的方式來防范化解地方政府債務風險，這對進一步強化地方政府債務監督以及推進國家債務治理能力具有一定的啟示。

二、文獻綜述

（一）地方政府債務風險

隨著地方政府債務規模的擴張，學術界開始關注地方政府的債務風險問題，一方面，學者們分析了地方政府債務風險的影響因素，認為政府間支出責任下移會造成財政壓力，而且這種財權上收而事權下沉使得地方政府的事權與支出責任不匹配，致使財政收支失衡[5]，進一步加劇了地方政府債務規模的擴張。在此基礎上，長期以來地方財政預算與執行的“兩層皮”、預算僵化以及軟約束等問題導致地方財政失衡，引發地方政府債務風險問題。宏觀政策因素對地方政府債務風險的形成也有重要的影響。積極的財政政策和寬松的貨幣政策會引發信貸過度擴張，造成政府債務規模膨脹；與地方財政收入相關的稅制改革加大了地方政府財政壓力，刺激地方政府債務增長[6]。由于考核機制不合理等因素，大量的基礎設施建設融資需求，以GDP為導向硬性約束增長目標的地方政府間的競爭會進一步加劇地方政府債務風險[7]。

另一方面，學者們探究了地方政府債務風險的經濟后果，部分學者認為地方政府債務可轉化為政府投資拉動地區經濟增長[8]；其他學者則指出過高的地方政府債務降低經濟增長規模，并且導致了金融高杠桿的形成，強化了金融體系的脆弱性等，擠占了外部市場的流動資金，影響企業信貸資金可得性[9]，進而對政府公信力以及經濟平穩運行產生影響。

（二）政府會計職能

政府會計信息披露有助于提高財政透明度，促進社會資源優化配置，強化政府的受托責任，推動政府不斷提高財政資金使用效率，建設服務型政府[10]。收付實現制的確認和計量要求并不能有效控制財政風險，并且難以實現對支出周期進行全程式的實時監控，只顧當前的現金收付也難以滿足政府前瞻性信息的需求，無法將未來資源與責任進行匹配。改革后的“雙軌制”政府會計能夠提供更加豐富的財務信息，同時滿足內部管理和監管部門的需求，提高了組織內外的透明度，提升了地方政府公共服務效率[11]，其監督職能抑制了政府過度開支、卸責和貪腐行為。在金融財政危機背景下，以權責發生制為基礎的政府會計能夠真實地反映公共部門的財政能力、運營風險和績效。

（三）政府會計與地方政府債務風險

構建政府會計和政府債務管理融合的地方政府債務管理新框架，切實提高地方政府債務風險化解能力，建立可持續的化債長效機制，能夠防范化解地方政府債務風險，維護經濟發展的安全和實現經濟的可持續發展[12]。作為促進政治文明的重要機制之一，改革后的政府會計有望提供更優的決策依據以及更專業、更透明的監督約束，監督投入產出狀況，促使地方政府更合理地安排財政資金，實現資源高效配置，緩解自身債務風險。以權責發生制為記賬基礎的政府會計制度能夠更好地滿足政府財政信息使用者的政府財務計量和報告體系的需求，提升財政透明度并揭露地方政府隱性債務以及或有債務，防止地方政府在非制度層面上隱藏財政風險[13]，使得地方政府會迫于監督機制，從多個角度規范地方債的風險管理，加強發債管控，減少違規舉債，優化債務結構，從而防范地方政府債務風險。

三、理論分析與研究假設

政府借貸的過程就是產生債務合約的過程，地方政府債務涉及比較復雜的委托代理關系，因此防范地方政府債務風險要解決背后的代理問題。依據信息不對稱理論，地方政府與中央政府、地方政府與社會公眾之間均存在信息不對稱情況。地方政府債務涉及的委托代理關系弱化了上級政府對地方政府的監督力度，中央政府很難對地方政府的各種行為有較為準確的了解，在與地方政府的博弈過程中處于信息劣勢，無法對地方政府的舉債行為進行有效的監督和約束，故會加劇地方政府債務規模擴張行為的發生[14]。尤其是在晉升激勵制度和監管受限的情況下，地方政府官員通過投融資平臺融資會增加債務風險，通過城商行控制貸款發放量的行為會擾亂信貸資源的優化配置；還會使得承接產業轉移中的地方政府過度競爭，傾向于選擇粗放低效的經濟增長模式，誘發重復建設、無效建設、面子工程等非理性投資行為[15]，直接影響債務的可持續性和地區償債能力。地方政府與社會公眾之間的信息不對稱則降低了社會公眾對地方政府的監督效率。財政透明度是社會公眾對政府執行預算與合理使用財政資源進行監督的必要條件，能夠緩解地方政府債務風險。信息不對稱造成社會公眾監督效力低下，無法約束地方政府行為，債務風險加劇。

在“大政府小社會”的治理模式下，作為反映政府經濟活動信息系統的政府會計，其耦合了經濟治理“穩增長、防風險”的主旨，也關系到政府治理的方式，能夠規范政府行為。政府會計改革引入權責發生制能夠很好地提高財政透明度，使社會各界得以監督政府資金的來龍去脈，進而緩解地方政府債務中的代理問題，增強了中央政府及社會公眾的監督效率，規范了政府收支行為，降低腐敗行為和政府機會主義行為的發生，提高財政政績表現和施策效益[16]，降低地方政府非理性投資水平，從而能夠降低地方政府債務風險。“雙基礎”的政府會計考慮當前實際情況的同時兼顧長遠改革方向的制度安排，使得政府會計核算反映存量信息以及預算收支等流量信息，起到財政監督作用，能夠提高財政資金使用效益以及財政透明度，為政府審計監督提供地方政府債務的常態化信息，發揮協同效應共同防范化解地方政府債務風險[17]。政府會計改革的過程中使得地方政府的財政能夠得到可持續發展，進而緩沖財政壓力和調整財政空間，化解債務風險。

據此，本文提出假設1。

H1：政府會計能夠顯著降低地方政府的債務風險。

四、研究樣本與研究設計

（一）數據來源

本文選擇31個省份的省級數據作為研究樣本。債務風險數據來自各省份歷年的《中國財政年鑒》、Wind、上海財經大學公布的《中國財政透明度報告》等。我國自2015年起開始在地方政府債券信息公開平臺公布各省份債務余額信息，受限于部分數據的可得性，本文將樣本的時間范圍限制在2015—2021年，共得到186個省級面板數據。

（二）變量選取與說明

1.被解釋變量

本文參考李紅權等[18]的方法，采用地方政府債務余額與各省份GDP之比來度量地方政府債務風險（Risk），表明各省份經濟發展情況對政府債務的覆蓋能力，Risk值越大，表示地方政府的債務風險越高。在穩健性檢驗中，本文參考韋小泉[19]的方法，通過專項債券債務率度量地方政府債務風險（專項債務余額與政府性基金預算收入之比），比值越大，表明地方政府越易發生債務違約風險。

2.解釋變量

考慮到大部分省份自2020年開始執行政府會計改革，樣本觀察期較短，因此，本文參照吳迎新等[20]的方法，依據財政部印發的試點規定，手工搜集2017—2019年分別作為政府會計改革的試點地區，設置虛擬變量政府會計（Acc），表明各地區實施政府會計改革，試點年份及以后的年份均取值為1，小于試點年份的取值為0。

3.控制變量

借鑒黃春元等[21]研究，選擇其他影響地方政府債務風險的因素作為控制變量，具體包括經濟水平、市場化程度、基礎設施投資、財政分權度、城鎮化、土地財政依賴度和對外開放程度。

具體變量定義見表1。

（三）模型構建

本文考察的是省級層面政府會計對地方政府債務風險的影響，在實證中需要采用面板數據模型。考慮到最終選擇的樣本數據為短面板數據，其存在時間趨勢問題的可能性不高，卻可能會存在時間上的固定效應，故本文選擇固定效應模型同時加入時間和地區固定效應。為了檢驗上述假設，本文構建如下多元回歸模型：

Riski，t=α1+α2Acci，t+αiControlsi，t+μi+μt+εi，t" （1）

其中，i表示省份，t表示年份，μi和μt分別代表地區和時間效應，εi，t為隨機擾動項。

五、實證分析

（一）描述性統計

表2列示了模型中各變量的描述性統計結果。地方政府債務風險的最大值為0.834，最小值為0.050，均值為0.265，標準差為0.141，說明不同地區的政府債務風險差異不大，整體比較穩定；政府會計的最大值為1.000，最小值為0，均值為0.478，標準差為0.501，說明不同省份地方政府會計準則的執行情況存在一定的差異。

（二）基準回歸結果分析

政府會計與地方政府債務風險的實證結果如表3所示，列（1）和列（2）分別是控制了年份地區效應以及加入影響地方政府債務風險的變量，結果均表明政府會計準則的執行顯著抑制了地方政府債務風險的增加，且分別在1%的水平上顯著。這表明政府會計能夠使得公眾和上級政府等主體加強對地方政府的監督，促使其合理運用財政資源，規范政府收支行為，治理地方政府債務風險，支持了上述假設。

（三）穩健性檢驗

1.替換被解釋變量

為了避免變量選取方法導致實證結果產生差異，本文通過替換被解釋變量的方法重新進行回歸，具體采用專項債券債務率度量地方政府債務風險（Risk1，專項債務余額與政府性基金預算收入之比）?；貧w結果見表4，整體來看政府會計的系數仍在1%的水平上顯著為負，再次證實了政府會計對地方政府債務風險的治理效應，結論保持不變。

2.變換研究樣本

借鑒唐松等[22]，由于直轄市在經濟政策和地理位置等方面的特性，地方政府在債務融資等方面可能存在顯著差異，故剔除樣本中的直轄市數據后重新進行模型檢驗?；貧w結果如表5所示，政府會計的系數分別為-0.089和-0.062，且均在1%的水平上顯著，說明政府會計準則的實施確實會降低地方政府的債務風險，再次證明本文的結論是穩健的。

（四）進一步分析

上述研究結果已經表明政府會計對地方政府債務風險的治理效應?；谏鲜隼碚摲治?，“雙軌制”的政府會計能夠提高地方政府財政透明度，減少非理性投資進而優化投資決策，規范資金使用效率，降低政府財政壓力，故本文將從地區投資水平、地方財政壓力以及財政透明度三個角度來檢驗政府會計治理效應的作用機制。本文使用全社會固定資產投資總額占GDP的比重來衡量地方政府投資（Invest），使用財政支出占財政收入的比重來衡量地方財政壓力（Pressure），借鑒劉子怡等[23]的方法，使用上海財經大學公布的2011—2018年《中國財政透明度報告》中的財政透明度得分（GDI）來度量財政透明度。參考溫忠麟等[24]的方法，本文構建如下模型：

Mediani，t=β1+β2Acci，t+βiControlsi，t+μi+μt+εi，t （2）

其中，Median代指中介變量（地區投資水平、地方財政壓力和財政透明度）。

Riski，t=φ1+φ2Acci，t+φ3Mediani，t+φiControlsi，t+μi+μt+εi，t" "（3）

從表6的列（1）中可以看出政府會計準則的實行能夠使得地方政府的投資水平降低，列（2）中地方政府投資的系數顯著為正但政府會計的系數顯著為負，β2、φ3為負，與政府會計系數φ2同號，說明地方政府投資水平的中介效應顯著。再進一步進行Sobel檢驗，檢驗結果顯示Sobel值為-3.601且在1%水平上顯著，證明該機制是有效的。列（3）和列（4）的結果表明政府會計改善了地方政府財政壓力，但β2、φ3為正，與政府會計系數φ2異號，說明地方政府財政壓力在政府會計抑制地方政府債務風險方面起到了遮掩效應。從列（5）和列（6）中可以看出財政透明度在政府會計和地方政府債務風險之間起到了一定的中介效應，但列（5）結果并不顯著，進行Sobel檢驗，證明該機制也是有效的。綜上所述，本文論證了政府會計能夠通過降低地方政府不合理的投資水平、緩解地方財政壓力和提高財政透明度有效降低了地方政府債務風險。

六、結論與啟示

平衡地方財政與經濟高質量可持續發展，堅守底線思維化解地方政府債務風險沖擊，是當前風險防御攻堅戰的重要任務。引入權責發生制后的政府會計，編制和報告政府綜合財務報告，提高了政府會計信息的全面性和可靠性，為加強資產負債管理，開展政府信用評級，防范財政風險提供支持，促進財政可持續發展。本文基于省級面板數據，探討政府會計準則的實施效果對地方政府債務風險的治理效應。實證檢驗結果顯示，政府會計準則的實施能夠顯著降低地方政府債務風險，具有一定的監督治理效應。經過一系列穩健性檢驗之后，上述結論依舊成立。進一步的機制檢驗表明，政府會計降低地方政府債務風險的機制路徑為降低地方政府不合理的投資水平、緩解地方財政壓力和提高財政透明度。

本文研究結論具有以下政策啟示。第一，本文驗證了政府會計的地方政府債務風險治理效應，財政部應當繼續加大政府會計監督的執行力度，有效管控地方政府債務，限制地方政府隱性債務無序擴張、穩固我國經濟長期發展動能。第二，政府會計能夠通過降低地方政府非理性投資水平、緩解地方財政壓力和提高財政透明度的方式來防范化解地方政府債務風險，這對進一步加強地方政府債務的監督以及推進國家債務治理能力現代化具有一定的啟示。

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