國(guó)家公園地方立法的形式主義困境及其克服

摘 要：國(guó)家公園作為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的“國(guó)之重器”，需要立法層面的頂層設(shè)計(jì)。在中央立法缺位的情形下，通過(guò)地方立法為國(guó)家公園提供立法保障成為一種可供選擇的立法模式，同時(shí)可為中央立法積累經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前國(guó)家公園的地方立法存在形式主義困境，主要表現(xiàn)為立法模式的趨同化和立法內(nèi)容的同質(zhì)化。國(guó)家公園地方立法的形式主義根源于國(guó)家公園立法領(lǐng)域的央地事權(quán)認(rèn)知不清，具體表現(xiàn)為央地立法價(jià)值的認(rèn)知偏差、央地事權(quán)配置的規(guī)范模糊以及法制統(tǒng)一禁限的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。因此，需要通過(guò)充分認(rèn)識(shí)并發(fā)揮地方立法的價(jià)值、建立央地事權(quán)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制以及強(qiáng)化正確的風(fēng)險(xiǎn)防范舉措來(lái)消解國(guó)家公園地方立法的形式主義困境。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公園；地方立法；形式主義；央地事權(quán)劃分

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目（20BFX167）；臺(tái)達(dá)集團(tuán)中達(dá)環(huán)境法學(xué)教育促進(jìn)計(jì)劃

作者簡(jiǎn)介：王社坤，西北大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士，從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究；趙亞朦，鄭州西亞斯學(xué)院文法學(xué)院助教，從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" 文章編號(hào)：1671-6604（2025）02-0072-11

一、 問(wèn)題的提出

建立國(guó)家公園體制，是推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明體制改革和美麗中國(guó)建設(shè)的一項(xiàng)重大任務(wù)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“推動(dòng)綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明，重在建章立制，用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編[G].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017：110.。當(dāng)前，實(shí)踐中的國(guó)家公園法與自然保護(hù)地法的關(guān)系存在一定爭(zhēng)議，國(guó)家公園法的性質(zhì)定位尚不明晰，國(guó)家公園法進(jìn)程緩慢，已明顯滯后于國(guó)家公園體制改革的現(xiàn)實(shí)需求。客觀來(lái)看，全國(guó)性立法的“試錯(cuò)”成本極其昂貴。因此，在具有穩(wěn)定性、成熟性的全國(guó)性法律尚未頒布的背景下，由地方進(jìn)行立法試驗(yàn)和制度創(chuàng)新是最優(yōu)的戰(zhàn)略安排封麗霞.大國(guó)立法的邏輯[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2022：340.。截至2024年底，我國(guó)各地共計(jì)頒布施行十余部國(guó)家公園地方立法，為國(guó)家公園的創(chuàng)建與保護(hù)管理實(shí)踐提供了有效的立法保障。但值得注意的是，當(dāng)前國(guó)家公園地方立法中存在形式化現(xiàn)象。

國(guó)家公園地方立法體現(xiàn)了央地事權(quán)在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的博弈，因此在探討國(guó)家公園地方立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)清地方立法障礙的主要根源——央地事權(quán)。一部完整的國(guó)家公園地方立法涉及形式范疇的立法模式和實(shí)質(zhì)范疇的立法內(nèi)容，每一范疇的具體建構(gòu)都應(yīng)當(dāng)契合央地權(quán)力結(jié)構(gòu)和分配的價(jià)值導(dǎo)向。因此對(duì)于學(xué)界來(lái)說(shuō)，現(xiàn)階段亟待打破央地事權(quán)劃分所衍生的立法羈絆，探究完善“有特色、可操作、有實(shí)效”的國(guó)家公園地方立法。唯有此，才能為已經(jīng)被正式列入十四屆全國(guó)人大立法規(guī)劃一類(lèi)項(xiàng)目的國(guó)家公園法提供有效的地方經(jīng)驗(yàn)支撐。以下將以現(xiàn)行有效的國(guó)家公園地方立法為例，對(duì)其形式主義的表現(xiàn)、成因和解決對(duì)策展開(kāi)分析。

二、 國(guó)家公園地方立法的形式主義困境

《中華人民共和國(guó)憲法》第三條從實(shí)質(zhì)上確立了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方適度分權(quán)的縱向立法體制劉超.《長(zhǎng)江法》制定中涉水事權(quán)央地劃分的法理與制度[J].政法論叢，2018（6）：81-93.。中央立法缺位的背景下，地方“先行先試”的立法試驗(yàn)帶動(dòng)中央立法的發(fā)展是我國(guó)在長(zhǎng)期實(shí)踐中探索出的一條有益經(jīng)驗(yàn)。截至2024年底，針對(duì)首批5個(gè)國(guó)家公園，共計(jì)有8部綜合性地方立法以及2部專(zhuān)項(xiàng)性地方立法被頒布5個(gè)國(guó)家公園分別是武夷山國(guó)家公園、三江源國(guó)家公園、海南熱帶雨林國(guó)家公園、大熊貓國(guó)家公園和東北虎豹國(guó)家公園。8部綜合性國(guó)家公園地方立法分別為《江西省武夷山國(guó)家公園條例》《福建省武夷山國(guó)家公園條例》《三江源國(guó)家公園條例（試行）》（2024修正）、《海南熱帶雨林國(guó)家公園條例（試行）》《甘肅省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)大熊貓國(guó)家公園協(xié)同保護(hù)管理的決定》《陜西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)大熊貓國(guó)家公園協(xié)同保護(hù)管理的決定》《四川省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)大熊貓國(guó)家公園協(xié)同保護(hù)管理的決定》《四川省大熊貓國(guó)家公園管理?xiàng)l例》。2部專(zhuān)項(xiàng)性地方立法分別是《海南熱帶雨林國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《海南省人民政府關(guān)于由海南省公安廳森林公安局及其直屬分局行使海南熱帶雨林國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)林業(yè)行政處罰權(quán)的決定》。。由于2部專(zhuān)項(xiàng)性地方立法側(cè)重點(diǎn)不同，本文僅將8部綜合性國(guó)家公園地方立法文本作為考察對(duì)象，按照“形式范疇—實(shí)質(zhì)范疇”的邏輯理路，分別從立法模式與立法內(nèi)容兩個(gè)角度探索國(guó)家公園地方立法的實(shí)踐樣態(tài)。結(jié)果表明，我國(guó)現(xiàn)有國(guó)家公園綜合性地方立法存在立法模式趨同、立法內(nèi)容同質(zhì)化的形式主義現(xiàn)象。

（一） 國(guó)家公園地方立法模式的趨同

立法模式作為承載特定歷史條件下法律價(jià)值導(dǎo)向的重要工具，其影響貫穿了立法活動(dòng)的全過(guò)程。以不同的法律構(gòu)成要素為視角，地方立法模式大致存在四種劃分方式：一是依照立法權(quán)的配置模式分為集權(quán)主導(dǎo)型立法與分權(quán)主導(dǎo)型立法；二是按照立法表現(xiàn)形態(tài)分為統(tǒng)一型立法模式、分散型立法模式和滲透型立法模式；三是依據(jù)立法內(nèi)容分為詳述型立法模式和概括型立法模式；四是根據(jù)立法主體分為人大立法模式和政府立法模式陳書(shū)全，王開(kāi)元.共享單車(chē)地方立法研究——以立法模式選擇為視角[J].中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（3）：103-109.。

結(jié)合地方立法模式劃分方法，考察我國(guó)首批5個(gè)國(guó)家公園綜合性地方立法，可以將我國(guó)國(guó)家公園地方立法的立法模式歸納為： （1） 分權(quán)主導(dǎo)型立法。8部綜合性國(guó)家公園地方立法的出臺(tái)是基于中央立法缺位背景下的現(xiàn)實(shí)考量，是地方權(quán)力機(jī)關(guān)或地方政府在其立法權(quán)限范圍內(nèi)率先開(kāi)展的低位階性創(chuàng)制規(guī)范活動(dòng)，順應(yīng)自下而上的立法進(jìn)程，是將地方試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家層面統(tǒng)一立法范疇的暫時(shí)性戰(zhàn)略安排。（2） 統(tǒng)一型立法模式。8部綜合性國(guó)家公園地方立法均是針對(duì)某一國(guó)家公園專(zhuān)門(mén)制定統(tǒng)一的條例或者管理辦法，注重國(guó)家公園所涉及的法律關(guān)系調(diào)整的統(tǒng)一性以及相關(guān)保護(hù)管理的整體性與協(xié)調(diào)性。（3） 詳述型立法模式。8部綜合性國(guó)家公園地方立法均對(duì)相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)規(guī)范進(jìn)行明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)管理部門(mén)的職責(zé)劃分，重點(diǎn)解決權(quán)限交叉、多頭管理等突出問(wèn)題。（4） 人大立法模式。8部綜合性國(guó)家公園地方立法的制定機(jī)關(guān)均是人大常委會(huì)。總括而論，我國(guó)現(xiàn)有國(guó)家公園地方立法在立法模式方面具有高度趨同性。

（二） 國(guó)家公園地方立法內(nèi)容的同質(zhì)化

一部完整的地方立法由一套遵循著一定體系和結(jié)構(gòu)的制度組成焦琰.我國(guó)飲用水水源保護(hù)地方立法的目標(biāo)優(yōu)化、模式創(chuàng)新與制度完善[J].環(huán)境保護(hù)，2021（9）：48-51.。立法結(jié)構(gòu)構(gòu)成國(guó)家公園地方立法的骨架，具體制度則是連接這些骨架的血與肉。綜合考量立法結(jié)構(gòu)與制度安排兩個(gè)維度才能完整地探析國(guó)家公園地方立法的內(nèi)容。

1. 立法結(jié)構(gòu)。立法結(jié)構(gòu)是立法的內(nèi)容框架張守文.增值稅改革與立法的法治邏輯[J].政法論叢，2023（2）：3-12.。5部綜合性國(guó)家公園條例均采取“總—分”結(jié)構(gòu)形式，在章節(jié)設(shè)置上大致圍繞總則、規(guī)劃設(shè)立、管理體制、資源管護(hù)、利用服務(wù)、法律責(zé)任與附則展開(kāi)。《江西省武夷山國(guó)家公園條例》《福建省武夷山國(guó)家公園條例》的章節(jié)設(shè)置與《四川省大熊貓國(guó)家公園管理?xiàng)l例》存在重合。3部綜合性國(guó)家公園決定的條文設(shè)置大體相同，其中《四川省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)大熊貓國(guó)家公園協(xié)同保護(hù)管理的決定》的條文在其余兩部立法中均可找到對(duì)應(yīng)，其余兩部立法也僅有4條條文之差。由是觀之，各地方立法的章節(jié)條文設(shè)置順序雖有所調(diào)整，名稱(chēng)有所變化，但是整體來(lái)看，各個(gè)立法的章節(jié)條文設(shè)置均能在平行或者交叉的“連線中”尋求到呼應(yīng)。

2. 制度安排。制度的有效存在是法律之所以存在的先決條件和實(shí)質(zhì)本體。從制度視角而言，立法目的、立法原則與立法規(guī)則三類(lèi)條款構(gòu)成一部體系完整的立法王社坤，焦琰.國(guó)家公園全民公益性理念的立法實(shí)現(xiàn)[J].東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2021（4）：50-59.。國(guó)家公園地方立法的價(jià)值取向一致，立法目的與立法原則必然近似，由此本文主要從立法規(guī)則角度揭示8部綜合性國(guó)家公園地方立法在制度設(shè)計(jì)方面的同質(zhì)性。

一是建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制。8部綜合性國(guó)家公園地方立法均強(qiáng)調(diào)建立統(tǒng)一的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，并由其統(tǒng)一行使國(guó)家公園管理職責(zé)，實(shí)行以省級(jí)政府為主、國(guó)家林草局為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制。此外，它們還注重分級(jí)行使所有權(quán)，開(kāi)展自然資源本底調(diào)查與確權(quán)登記等工作，建立全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制。二是健全以財(cái)政投入為主的多元化資金籌措保障機(jī)制。8部綜合性國(guó)家公園地方立法均強(qiáng)調(diào)資金籌措的多元化，注重社會(huì)力量以資金投入方式參與國(guó)家公園的保護(hù)、管理與運(yùn)行。三是加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，實(shí)行分區(qū)管控制度。8部綜合性國(guó)家公園地方立法著重進(jìn)行分區(qū)管控，實(shí)行差異化保護(hù)管理，雖然分區(qū)類(lèi)型存在略微差異，但是分區(qū)管控的具體要求高度相似。四是建立社區(qū)共管機(jī)制以及多元化社會(huì)參與機(jī)制。8部綜合性國(guó)家公園地方立法重視周邊社區(qū)居民的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，通過(guò)簽訂協(xié)議等方式實(shí)行社區(qū)共管，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國(guó)家公園的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)收益雙增長(zhǎng)。此外，多元化的社會(huì)參與機(jī)制也是各地方國(guó)家公園立法的亮點(diǎn)。五是強(qiáng)化實(shí)施保障。8部綜合性國(guó)家公園地方立法側(cè)重建立以考核評(píng)估、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)與生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度為主體的生態(tài)保護(hù)績(jī)效考核機(jī)制。

由此觀之，8部綜合性國(guó)家公園地方立法的核心立法規(guī)則較為一致，整體架構(gòu)體現(xiàn)出“大而全”的特征，形式主義現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

三、 國(guó)家公園地方立法形式主義的原因探析

我國(guó)國(guó)家公園地方立法模式的選擇是分權(quán)主導(dǎo)型立法，本質(zhì)屬于創(chuàng)制性立法范疇，不存在與上位法的抵觸問(wèn)題章劍生.論地方差異性立法及其限定[J].法學(xué)評(píng)論，2023（2）：139-146.，但是當(dāng)前的國(guó)家公園地方立法存在立法同質(zhì)化的問(wèn)題。制定有特色、可操作、有實(shí)效的國(guó)家公園地方立法，必須突破“國(guó)家公園”這一限定，挖掘其立法陷入形式主義困境的本質(zhì)原因——央地事權(quán)，通過(guò)分析央地事權(quán)劃分來(lái)探究國(guó)家公園地方立法的形式主義根源。

（一） 思想層面：央地立法價(jià)值的認(rèn)知偏差

亞里士多德曾經(jīng)指出，“事物如為數(shù)過(guò)多，就難以制定秩序。為無(wú)定限的事物創(chuàng)制秩序，只有神才可能”亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽彭，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1965：354.。憲法第五十八條與第一百條分別規(guī)定了中央立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限與地方立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，成為“中央集權(quán)、地方適度分權(quán)”立法模式的制度來(lái)源。這不僅是總結(jié)與吸取長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)處理央地關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)的必然結(jié)果，也是順應(yīng)我國(guó)地域遼闊、人口規(guī)模龐大、民族多元化與地方發(fā)展極不平衡的國(guó)情的科學(xué)選擇。但是囿于深受中央集權(quán)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式理論的影響，人們習(xí)慣于認(rèn)為我國(guó)地方立法始終不能擺脫作為中央立法“傳聲器”的桎梏，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義上的地方立法權(quán)封麗霞.大國(guó)立法的邏輯[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2022：357.。這種思想觀念成為對(duì)地方立法價(jià)值認(rèn)知出現(xiàn)偏差的“導(dǎo)火索”，致使地方立法怠于創(chuàng)新，“沉溺”于消極與被動(dòng)的氛圍，疏于“解決地方特色問(wèn)題”功能的彰顯。

基于上述認(rèn)知誤區(qū)，實(shí)踐中不乏“嚴(yán)格限制地方立法權(quán)”甚至“取締地方立法權(quán)”的聲音。一些觀點(diǎn)否認(rèn)地方立法的價(jià)值，認(rèn)為地方立法機(jī)關(guān)的立法能力與經(jīng)驗(yàn)較為匱乏，將立法權(quán)限下放至地方有權(quán)力濫用、損害法制統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)曹海晶，王衛(wèi).設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限限制研究[J].湖南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2020（5）：133-140.。此外，央地分權(quán)“一放就亂”的長(zhǎng)期演變規(guī)律表明地方立法權(quán)的放大是導(dǎo)致“地方割據(jù)”的原因之一焦洪昌，馬驍.地方立法權(quán)擴(kuò)容與國(guó)家治理現(xiàn)代化[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2014（5）：41-46.。也有不少學(xué)者雖然肯定地方立法的價(jià)值，但是對(duì)地方立法的發(fā)展趨勢(shì)卻持消極看法。他們認(rèn)為我國(guó)法律體系漸趨完備，中央立法幾乎囊括了社會(huì)生活治理的方方面面，地方創(chuàng)制性立法的發(fā)揮空間急劇縮減，并且法律保留事項(xiàng)猶如警戒線一般不容突破，地方立法只能在細(xì)化上位法中做工作封麗霞.大國(guó)立法的邏輯［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，2022：356.。

由此觀之，在對(duì)待中央與地方立法關(guān)系時(shí)，強(qiáng)調(diào)中央立法的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與優(yōu)越性是目前立法實(shí)踐與理論認(rèn)知的共性。地方立法的誕生即伴隨著不抵觸上位法與維護(hù)法制統(tǒng)一等限制，有消解地方立法機(jī)關(guān)工作積極性的可能。人們也往往片面看待地方立法權(quán)設(shè)置的初衷，將限定于上位法范疇的“拾遺補(bǔ)闕”視為主要甚至唯一的功能，忽略了更深層次的滿(mǎn)足不同利益需求、彰顯人民民主價(jià)值的功效。映射在國(guó)家公園地方立法實(shí)踐中，就表現(xiàn)為地方立法機(jī)關(guān)缺乏潛心鉆研、收集民意、立足實(shí)際以提升立法質(zhì)量與實(shí)效性的熱忱與動(dòng)力。

（二） 規(guī)范層面：央地事權(quán)配置的規(guī)范模糊

地方立法存在地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章與地方規(guī)范性文件三種規(guī)范形式。基于效力位階考量，國(guó)家公園管理牽涉縱向、橫向多層級(jí)行政隸屬以及多方利益關(guān)系，是一項(xiàng)復(fù)雜而且任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程，以更高位階的立法進(jìn)行規(guī)制是突破當(dāng)前困境，實(shí)現(xiàn)最完整、最嚴(yán)密生態(tài)環(huán)境保護(hù)的題中之義。此外地方政府規(guī)章有其自身的局限性，《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）并未將創(chuàng)制性立法放權(quán)至地方，且先規(guī)章后法規(guī)僅是因行政管理迫切需要的特殊情形馮濤.關(guān)于用好地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的粗淺思考[EB/OL].（2017-09-13）[2023-12-05].http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028868.htm.，以地方政府規(guī)章規(guī)制國(guó)家公園有越權(quán)立法之嫌。因此，本文探討的國(guó)家公園領(lǐng)域央地事權(quán)配置主要集中于全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)限與省一級(jí)人大及其常委會(huì)立法權(quán)限的劃分。

關(guān)于央地事權(quán)配置的模式，學(xué)界存在二分法與三分法兩種觀點(diǎn)。持二分法觀點(diǎn)者認(rèn)為因受制于單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的影響，我國(guó)央地事權(quán)的配置由中央專(zhuān)屬立法事權(quán)、中央與地方共同立法事權(quán)構(gòu)成陳誠(chéng).央地關(guān)系視角下區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的完善路徑[J].理論月刊，2022（2）：123-133.。持三分法觀點(diǎn)者則根據(jù)《立法法》對(duì)地方立法事項(xiàng)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的不同，將二分法中中央與地方共同立法事權(quán)拆分為地方性事務(wù)立法事權(quán)、中央與地方共同立法事權(quán)王克穩(wěn).論中央與地方立法機(jī)關(guān)立法事項(xiàng)的劃分[J].行政法學(xué)研究，2022（3）：114-129.。鑒于二分法的劃分方式立足我國(guó)立法體制，且更貼近法制統(tǒng)一的要求，本文將央地事權(quán)配置置于二分法視野下探討。

明確列舉中央立法事權(quán)，模糊規(guī)定或概括性授權(quán)央地共同立法事權(quán)是單一制國(guó)家立法的典型特征封麗霞.中央與地方立法事權(quán)劃分的理念、標(biāo)準(zhǔn)與中國(guó)實(shí)踐——兼析我國(guó)央地立法事權(quán)法治化的基本思路[J].政治與法律，2017（6）：16-32.。作為全球最大的單一制國(guó)家，我國(guó)央地事權(quán)規(guī)范亦呈現(xiàn)這一明顯特征，《立法法》第十一條對(duì)中央專(zhuān)屬立法作出明確規(guī)定，而央地共同立法事權(quán)則需要通過(guò)相關(guān)語(yǔ)境加以解構(gòu)，最終將其規(guī)制邊界限于執(zhí)行性立法、地方事務(wù)性立法與先行性立法三項(xiàng)模糊領(lǐng)域。這一特征加深了地方立法機(jī)關(guān)未來(lái)立法權(quán)限的不穩(wěn)定性與不可預(yù)期性廖健，周發(fā)源.中央與地方立法機(jī)關(guān)相互關(guān)系辨析與重塑[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2015（4）：57-63.，成為地方立法機(jī)關(guān)面對(duì)中央立法時(shí)不安感的來(lái)源。總而言之，我國(guó)中央與地方立法權(quán)限劃分模式的歷史更迭表明，中央與地方立法事權(quán)的配置符合博弈論范疇中“零和博弈”的演進(jìn)規(guī)律，即一方的收益與另一方的損失相掛鉤同①.。隨著《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《立法法》以及行政三法的出臺(tái)與修改，中央對(duì)地方立法權(quán)不斷收緊，地方立法空間愈發(fā)受到限制。

由此，國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)礙于自身權(quán)限的不穩(wěn)定性與不可預(yù)期性，行使立法權(quán)的主動(dòng)性與積極性逐漸消減。反映在立法過(guò)程中，則是基于超越立法權(quán)限的憂慮，對(duì)地方立法權(quán)非充分行使，僅局限于國(guó)家層面政策文件的內(nèi)容范圍，不敢有更多的積極作為。基于權(quán)力限制，實(shí)踐中不能對(duì)地方具體突出問(wèn)題創(chuàng)設(shè)出有實(shí)效的規(guī)定，致使仍然存在多頭管理、運(yùn)行機(jī)制不暢、分區(qū)管控邊界重疊、特許經(jīng)營(yíng)屬性模糊等問(wèn)題。此外，8部綜合性國(guó)家公園地方立法在司法實(shí)踐中尚未成為裁判依據(jù)，不能成為解決實(shí)際矛盾的有效規(guī)范。反映在立法結(jié)果上，則是對(duì)中央立法或是其他地方立法的高度模仿甚至照搬照抄。

對(duì)于國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)而言，當(dāng)前央地事權(quán)配置的規(guī)范還比較模糊。根據(jù)《立法法》第八十二條規(guī)定，當(dāng)國(guó)家公園中央立法生效時(shí)，先行性的國(guó)家公園地方立法需要重新接受是否抵觸的檢視。在此過(guò)程中，如若國(guó)家公園中央立法“侵占”某些地方立法權(quán)限且要求地方承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)時(shí)，地方立法機(jī)關(guān)便對(duì)之束手無(wú)策。8部綜合性國(guó)家公園地方立法陷入形式主義困境的現(xiàn)狀表明，面對(duì)立法權(quán)限的不穩(wěn)定與不可預(yù)期，“隨波逐流”式的工作態(tài)度與方法成為各地立法機(jī)關(guān)的共同選擇。

（三） 現(xiàn)實(shí)層面：法制統(tǒng)一禁限的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

就我國(guó)而言，影響央地事權(quán)劃分的實(shí)質(zhì)原因在于政治追求，其背后的邏輯主線是單一制國(guó)家對(duì)集中統(tǒng)一的政治權(quán)力的支配，在這一過(guò)程中，法制統(tǒng)一是不容置疑的先決要件，也是貫通整個(gè)法律體系的重要原則。全國(guó)人大始終在各種場(chǎng)合著力重申法制統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)地方立法要和中央立法保持一致，禁止違反與抵觸上位法俞祺.論立法中的“地方性事務(wù)”[J].法商研究，2021（4）：116-129.。而地方立法有效規(guī)制地方特色突出問(wèn)題的前提是地方立法機(jī)關(guān)具有開(kāi)拓創(chuàng)新的精神與毅力，但是，這種地方創(chuàng)制性立法可能會(huì)伴隨著超越立法權(quán)限、擔(dān)負(fù)試錯(cuò)成本等未知風(fēng)險(xiǎn)。在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一要求的束縛下，中央與地方立法事權(quán)配置的模糊性導(dǎo)致地方立法機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的權(quán)力“救濟(jì)”機(jī)制，國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)選擇保守主義的立法態(tài)度，高度參照與效仿已有立法，實(shí)則為規(guī)避立法風(fēng)險(xiǎn)的理性使然，正所謂模仿是個(gè)體在有限理性支配下降低風(fēng)險(xiǎn)的天然反應(yīng)汪寶，覃誠(chéng)，趙振宇，等.同群效應(yīng)對(duì)企業(yè)金融化行為影響的模型構(gòu)建及實(shí)證[J].蘭州學(xué)刊，2022（9）：27-41.。

在具體實(shí)踐中，國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)往往將立法抵觸視為過(guò)錯(cuò)，而將立法重復(fù)視為無(wú)功。在過(guò)錯(cuò)與無(wú)功的抉擇中選擇高度模仿甚至照搬其他國(guó)家公園地方立法的立法模式與內(nèi)容，演變成“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的現(xiàn)實(shí)選擇。當(dāng)國(guó)家公園地方立法需求迫切但又無(wú)上位法參照時(shí)，國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)寧可視而不見(jiàn)，也絕不成為突破者。建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)初期五年間，僅有《三江源國(guó)家公園條例（試行）》與《武夷山國(guó)家公園條例（試行）》兩部地方立法出臺(tái)，且均屬于試驗(yàn)性實(shí)施性質(zhì)。當(dāng)各地需要解決的實(shí)際問(wèn)題存在差異時(shí)，國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)寧可互相模仿復(fù)制，也不愿意根據(jù)地方實(shí)情銳意創(chuàng)新。例如，三江源國(guó)家公園與武夷山國(guó)家公園分別位于我國(guó)的西部與東部，在地理位置、氣候條件等方面差異顯著，但是這兩個(gè)國(guó)家公園的地方立法在規(guī)劃建設(shè)、分區(qū)管理、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等多方面的側(cè)重點(diǎn)存在趨同，缺乏獨(dú)特性。

此外，備案審查是服務(wù)于法制統(tǒng)一原則的重要制度，也是檢視地方立法合法性的主要抓手。基于地方創(chuàng)制性立法適用范圍與傳播范圍的有限性，在備案審查制度之下，國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)傾向選擇保守但可規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的做法。一方面，部分創(chuàng)制性地方立法確實(shí)存在“超越立法權(quán)限”“違背立法精神”等風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，審查機(jī)關(guān)不熟悉地方實(shí)情，也總是偏向于比照其他已有中央立法。因此，出于降低地方立法被審查修改或者廢止的概率，地方立法機(jī)關(guān)會(huì)參照審查機(jī)關(guān)的“喜好”制定相關(guān)規(guī)范。反映在國(guó)家公園地方立法實(shí)踐中，8部綜合性國(guó)家公園地方立法的條旨可以在中央層面關(guān)于國(guó)家公園的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及黨內(nèi)法規(guī)制度中找到呼應(yīng)。由此可見(jiàn)，仿照已有立法或是中央政策文件比創(chuàng)制性立法的安全指數(shù)高得多，至少前者的條文能夠經(jīng)受住審查機(jī)關(guān)的檢驗(yàn)，地方立法機(jī)關(guān)不易陷入被問(wèn)責(zé)的窘境。但是，其免于立法問(wèn)責(zé)的同時(shí)失去了在“有特色”原則指導(dǎo)下創(chuàng)設(shè)實(shí)效性規(guī)范的本色，這也是國(guó)家公園地方立法擺脫不了落入“立法同質(zhì)化”之窠臼的原因所在。

四、 國(guó)家公園地方立法形式主義的克服

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“地方立法要有地方特色，需要幾條就定幾條，能用三五條解決問(wèn)題就不要搞‘鴻篇巨制’，關(guān)鍵是吃透黨中央精神，從地方實(shí)際出發(fā)，解決突出問(wèn)題”習(xí)近平.堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障[J].中國(guó)民政，2021（6）：4-9.。國(guó)家公園地方立法破解立法同質(zhì)化、“大而全”等形式主義困境的要點(diǎn)在于充分認(rèn)識(shí)并發(fā)揮地方立法的價(jià)值，建立央地事權(quán)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化正確的風(fēng)險(xiǎn)防范舉措。

（一） 充分認(rèn)識(shí)并發(fā)揮地方立法的價(jià)值

在統(tǒng)一的法治單元格局下，各地區(qū)文化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度存在差異的基本國(guó)情決定著我國(guó)面臨如何平衡超大規(guī)模空間治理的難題。尤其在處于社會(huì)深度轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，中央統(tǒng)一立法與各地區(qū)千差萬(wàn)別的立法需求之間的張力愈發(fā)凸顯封麗霞.大國(guó)立法的邏輯[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2022：333.。因此在處理迥然相異且錯(cuò)綜復(fù)雜的地方事務(wù)時(shí)更有賴(lài)于地方立法功能的發(fā)揮。將部分法治事項(xiàng)通過(guò)立法授權(quán)的形式納入地方治理范疇，激發(fā)地方立法機(jī)關(guān)立足當(dāng)?shù)貙?shí)情、自主與靈活地針對(duì)地方特色矛盾制定實(shí)效規(guī)范，對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)立法的高質(zhì)量發(fā)展、提升國(guó)家治理能力與治理水平具有重要意義。

著眼于國(guó)家公園領(lǐng)域，在中央立法缺位的情形下，地方根據(jù)不同國(guó)家公園的地域分布、資源稟賦、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、保護(hù)對(duì)象、社區(qū)化程度等因素，差別化、針對(duì)性地探索“一園一法”模式秦天寶，劉彤彤.國(guó)家公園立法中“一園一法”模式之迷思與化解[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（6）：1-12.，為國(guó)家公園的創(chuàng)建與保護(hù)管理實(shí)踐提供了有效的立法保障。國(guó)家公園地方立法之于國(guó)家治理的特殊價(jià)值在于以下幾點(diǎn)。

1. 滿(mǎn)足多元化立法需求。我國(guó)5個(gè)國(guó)家公園的地理位置分散，自然條件差異較大，因此保護(hù)的側(cè)重點(diǎn)也大相徑庭。例如，三江源國(guó)家公園因是長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地而得名三江源國(guó)家公園管理局.公園基本概況及核心價(jià)值[EB/OL].（2023-09-18）[2023-12-05].http：//sjy.qinghai.gov.cn/about/gk/16606.html.，顧名思義其立法重點(diǎn)當(dāng)在于保護(hù)水資源；四川省大熊貓國(guó)家公園內(nèi)分布的野生大熊貓的數(shù)量約占全球總數(shù)的72%張超群.大熊貓國(guó)家公園：不止保護(hù)大熊貓.[J].瞭望東方周刊，2023（8）：50.，立法目的當(dāng)偏重野生動(dòng)物物種的保護(hù)；武夷山國(guó)家公園保存有同緯度面積最大且最典型的亞熱帶森林生態(tài)系統(tǒng)武夷山國(guó)家公園管理局.公園簡(jiǎn)介[EB/OL].（2017-08-21）[2023-12-05].https：//wysgjgy.fujian.gov.cn/gygk/gyjj/.，保護(hù)重心當(dāng)在于森林生態(tài)系統(tǒng)。國(guó)家公園地方立法理應(yīng)克服自然環(huán)境與資源稟賦分布不均的影響，針對(duì)不同國(guó)家公園的特色立法需求，制定出切合實(shí)際的治理方案。同時(shí)，國(guó)家公園地方立法具有“船小好掉頭”的優(yōu)勢(shì)，在探索滿(mǎn)足地方治理需求的實(shí)效規(guī)范時(shí)，能夠?qū)⒔?jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)第一時(shí)間反饋于后續(xù)治理工作當(dāng)中，從而推動(dòng)地方立法更加科學(xué)化。

2. 彰顯人民民主價(jià)值。中央立法一般偏向于共同原則與普遍規(guī)則的建立，導(dǎo)致在解決地方特色問(wèn)題時(shí)出現(xiàn)實(shí)效性差的弊端。相較于中央，地方往往是與公眾聯(lián)系更為密切的時(shí)空單元，能夠最先感知各種紛繁復(fù)雜的利益沖突與社會(huì)矛盾。作為落實(shí)立法“最后一公里”的責(zé)任者，地方應(yīng)當(dāng)敢于面對(duì)并解決這些問(wèn)題。又因?yàn)榈胤綄儆谛⌒椭卫韱卧谥贫ń鉀Q方案時(shí)，公眾直接參與行使民主權(quán)利的可能性大幅提升，對(duì)治理規(guī)范的重視程度與認(rèn)同度也隨之高漲。國(guó)家公園地方立法也應(yīng)遵循這一演進(jìn)路徑，通過(guò)拓展公眾參與渠道正視地情、重視民意，發(fā)揮公眾在國(guó)家公園地方立法中作為監(jiān)督者和信息提供者的雙重作用，使人民民主價(jià)值在公眾參與的過(guò)程中得以彰顯。

3. 為中央立法積累經(jīng)驗(yàn)。鑒于全國(guó)所有自然資源資產(chǎn)分級(jí)代理行使的實(shí)然狀況，同時(shí)考慮到中央立法機(jī)關(guān)的精力和效率，國(guó)家公園地方立法自然有其固有的立法空間和價(jià)值。一方面，在尚未制定國(guó)家公園中央立法時(shí)，地方立法就可以發(fā)揮靈活快速的特點(diǎn)，通過(guò)小切口、小快靈立法先行先試，形成各個(gè)國(guó)家公園立法的“地方知識(shí)”，進(jìn)而形成國(guó)家公園立法的普適性經(jīng)驗(yàn)，為中央立法提供可資借鑒的素材與經(jīng)驗(yàn)。另一方面，即使已經(jīng)存在相關(guān)的國(guó)家公園中央立法，地方立法也可以對(duì)原則性、概括性條款予以細(xì)化和具體化，從而增強(qiáng)國(guó)家公園中央立法的針對(duì)性和操作性，并通過(guò)地方立法的實(shí)施為未來(lái)國(guó)家公園中央立法的修訂完善提供經(jīng)驗(yàn)。

國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)客觀全面地了解地方立法的上述價(jià)值，聚焦地方實(shí)際問(wèn)題，提升創(chuàng)新意識(shí)與能力，助力國(guó)家公園地方立法破解形式主義難題。

（二） 建立央地事權(quán)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

麥迪遜曾感嘆：“標(biāo)出全國(guó)政府和州政府的權(quán)力的適當(dāng)界限，必然是一項(xiàng)同樣艱巨的任務(wù)。每個(gè)人會(huì)根據(jù)他習(xí)慣于仔細(xì)考察和辨別性質(zhì)廣泛而復(fù)雜的事物的程度來(lái)體會(huì)這種困難。”漢密爾頓，杰伊，麥迪遜.聯(lián)邦黨人文集[M].程逢如，在漢，舒遜，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2015：214.事實(shí)上，對(duì)待央地事權(quán)，人們可以通過(guò)相關(guān)規(guī)范對(duì)其作出較為清楚的劃分。譬如《關(guān)于推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)若干財(cái)政政策的意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2022〕93號(hào)）按照自然資源等領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，將國(guó)家公園建設(shè)與管理的具體事務(wù)進(jìn)行劃分，規(guī)定中央專(zhuān)屬事權(quán)主要集中在“中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行和基本建設(shè)”，地方事權(quán)則主要集中在委托代理的國(guó)家公園基本建設(shè)與國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與應(yīng)對(duì)、市場(chǎng)監(jiān)管等事項(xiàng)。但是立法具有局限性，無(wú)法囊括所有權(quán)利義務(wù)，也無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)見(jiàn)未來(lái)需要加以規(guī)制的事項(xiàng)，國(guó)家公園地方立法也不例外。

因此，隨著社會(huì)變遷，央地事權(quán)劃分并非一成不變，而應(yīng)根據(jù)時(shí)代要求做出相應(yīng)改變。實(shí)際上，不同時(shí)代的實(shí)踐要求背景下，相同的事權(quán)劃分原則或者標(biāo)準(zhǔn)主導(dǎo)的央地事權(quán)范圍是可變的。例如，在非國(guó)有財(cái)產(chǎn)征收、征用領(lǐng)域，中央的專(zhuān)屬立法權(quán)限原本僅限于對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收；但是2015年修正的《立法法》則進(jìn)一步將中央專(zhuān)屬立法的權(quán)限范圍擴(kuò)展至對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征用，從而縮小了地方立法的權(quán)限范圍。因此，央地事權(quán)配置模糊性的解決辦法并非對(duì)央地事權(quán)作出固定不變的劃分，而是需要找到程序性的對(duì)策，獲得劃分權(quán)力界限的方法封麗霞.中央與地方立法事權(quán)劃分的理念、標(biāo)準(zhǔn)與中國(guó)實(shí)踐——兼析我國(guó)央地立法事權(quán)法治化的基本思路[J].政治與法律，2017（6）：16-32.。這就要求人們?cè)陉P(guān)注央地事權(quán)劃分的制度化結(jié)果的同時(shí)，考量獲得該種結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)、程序和對(duì)策。這還需要適時(shí)變動(dòng)與修改相關(guān)法律法規(guī)，充分發(fā)揮立法解釋和司法解釋作用，促使規(guī)范層面的文字表達(dá)與持續(xù)變遷的社會(huì)生活相契合，使央地事權(quán)劃分的具體結(jié)果能夠在社會(huì)生活變遷過(guò)程中與時(shí)俱進(jìn)。

由于中央立法權(quán)與地方立法權(quán)分屬不同利益與權(quán)力范圍，二者的運(yùn)行過(guò)程不可避免伴隨著一定沖突和矛盾，受外部環(huán)境的影響，這些沖突和矛盾會(huì)呈現(xiàn)不同內(nèi)容和形式，而解決它們的過(guò)程，實(shí)際上就是對(duì)央地事權(quán)劃分進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程。因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建集規(guī)范性與可操作性于一體的中央和地方權(quán)力沖突調(diào)和程序，建立央地事權(quán)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，將央地事權(quán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整納入透明、穩(wěn)固、常態(tài)以及可預(yù)期的法制軌道，消弭國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)對(duì)自身權(quán)力不穩(wěn)定的擔(dān)憂。

（三） 強(qiáng)化正確的風(fēng)險(xiǎn)防范舉措

首先，平衡“安全立法”與“有用立法”。國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)對(duì)創(chuàng)制性立法持消極態(tài)度的重要原因在于潛在的超越立法權(quán)限、違背立法精神等風(fēng)險(xiǎn)，但是地方立法實(shí)效性的提升常常需要地方立法機(jī)關(guān)克服這一思維，立足實(shí)際需求創(chuàng)制新的權(quán)利義務(wù)，由此產(chǎn)生的便是“安全立法”與“有用立法”之間的矛盾。這一矛盾產(chǎn)生的根源在于法制統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，地方立法與中央立法規(guī)定不一致或者超出中央立法的范圍等情形，到底是違背法制統(tǒng)一原則還是在法制統(tǒng)一原則允許的范圍內(nèi)對(duì)中央立法的細(xì)化完善，實(shí)踐中對(duì)此尚沒(méi)有明確的定論，國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)只能秉持謹(jǐn)慎態(tài)度做出嘗試。即便如此，有時(shí)國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)的行為也會(huì)突破理論認(rèn)可的范圍。譬如，部分國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)基于對(duì)違法相對(duì)人懲戒有效性的考量，認(rèn)為地方性法規(guī)可以適當(dāng)突破處罰限度設(shè)定罰款俞祺.地方立法適用中的上位法依賴(lài)與實(shí)用性考量[J].法學(xué)家，2017（6）：14-28.。這種平衡“安全立法”與“有用立法”的探索本身具有重大意義，但更為主要的是厘清地方立法權(quán)的運(yùn)行空間，確保地方立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范既“安全”又“有用”。

其次，根據(jù)實(shí)際需求提供立法供給。法制統(tǒng)一原則指導(dǎo)下“有用立法”的核心要義在于國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際需求提供立法供給，這也是破解國(guó)家公園地方立法形式主義困境的基本途徑之一。對(duì)實(shí)際需求的有效判斷立足對(duì)需求信息的精準(zhǔn)獲取，因此國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)可以協(xié)調(diào)相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行立法起草工作。行政機(jī)關(guān)因自身職能所掌握的需求信息較立法機(jī)關(guān)更為繁多且專(zhuān)業(yè)，行政機(jī)關(guān)起草國(guó)家公園地方立法能夠直接提煉出實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中的制度需求，節(jié)約國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)收集相關(guān)信息的成本。從立法受眾角度看，國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)可以在發(fā)揮公眾雙重身份作用的基礎(chǔ)上，自覺(jué)接受監(jiān)督，開(kāi)展扎實(shí)的立法調(diào)研工作，想群眾之所想，急群眾之所急，以地方特色問(wèn)題為基本點(diǎn)，發(fā)揮創(chuàng)新能動(dòng)性，制定出高質(zhì)量有實(shí)效的地方立法。

最后，優(yōu)化備案審查制度。國(guó)家公園地方立法的實(shí)踐表明，如何平衡地方創(chuàng)制性立法與法制統(tǒng)一的關(guān)系是地方立法亟待解決的重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題李建新.現(xiàn)代治理體系構(gòu)建中的地方治理定位與地方立法權(quán)限[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2023（2）：25-35.。備案審查是基于我國(guó)國(guó)情并經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索總結(jié)出來(lái)的具有中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度，對(duì)于踐行下位法不抵觸上位法原則、維護(hù)法制統(tǒng)一以及督促立法機(jī)關(guān)依法行權(quán)具有重要意義。國(guó)家公園地方立法的完善需要備案審查制度的保駕護(hù)航。當(dāng)前，實(shí)踐中關(guān)于備案審查機(jī)制功能的發(fā)揮集中在“糾錯(cuò)”，判斷地方立法是否有效主要基于立法權(quán)限與位階的考量，這在一定程度上打擊了國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)行權(quán)的積極性。備案審查的“支持”立法功能有待彰顯。在備案審查過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)采取實(shí)質(zhì)合理性的判斷標(biāo)準(zhǔn)，考察未來(lái)可能與上位法不一致的國(guó)家公園地方立法是否更貼近人民群眾心中所想和更符合地方發(fā)展需求，綜合評(píng)比其創(chuàng)制性與實(shí)效性，再?zèng)Q定國(guó)家公園地方立法的存與廢朱寧寧.備案審查制度進(jìn)一步完善和加強(qiáng)令人期待[N].法治日?qǐng)?bào)，2023-03-06（7）.。

五、 結(jié)語(yǔ)

國(guó)家公園作為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的“國(guó)之重器”，其建立與發(fā)展必將促使生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念、管理體制與運(yùn)行機(jī)制發(fā)生深刻改變。專(zhuān)門(mén)立法是統(tǒng)籌國(guó)家公園管理體制、規(guī)劃建設(shè)、資源保護(hù)、利用管理和社會(huì)參與等基本制度的內(nèi)在要求。目前，我國(guó)雖然已經(jīng)對(duì)中央層面國(guó)家公園統(tǒng)一立法達(dá)成共識(shí)，但正式頒布實(shí)施尚需時(shí)日。在此背景下，通過(guò)地方立法積極探索與實(shí)踐總結(jié)，形成可復(fù)制可推廣的法治經(jīng)驗(yàn)是順應(yīng)現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)家公園體制改革浪潮的根本遵循秦天寶，劉彤彤.國(guó)家公園立法中“一園一法”模式之迷思與化解[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（6）：1-12.。

當(dāng)前，國(guó)家公園地方立法的實(shí)踐探索表明，國(guó)家公園地方立法尚存在形式主義現(xiàn)象，立法模式趨同與立法內(nèi)容同質(zhì)化是目前各國(guó)家公園地方立法的普遍弊端。國(guó)家公園地方立法的形式主義問(wèn)題主要根源于央地立法價(jià)值的認(rèn)知偏差、央地事權(quán)配置的規(guī)范模糊以及法制統(tǒng)一禁限的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。對(duì)癥下藥，國(guó)家公園地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從充分認(rèn)識(shí)并發(fā)揮地方立法的價(jià)值、建立央地事權(quán)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制以及強(qiáng)化正確的風(fēng)險(xiǎn)防范舉措三個(gè)方面克服形式主義，從而為正在進(jìn)行的國(guó)家公園中央統(tǒng)一立法提供可資借鑒的地方知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。

（責(zé)任編輯： 劉雨軒）

The Formalism Dilemma in Local Legislation of National Parks and Its Undoing

Wang Shekun1， Zhao Yameng2

（1. Law School， Northwest University， Xi’an 710127;

2. School of Literature and Law， Sias University， Zhengzhou 451150， China）

Abstract： National parks， as the “national treasures” of China’s ecological civilization construction， urgently require top-level legislative design. In the absence of central legislation， providing legislative protection for national parks through local legislation has become an optional legislative model as well as accumulates experience for central legislation. The current local legislation in national parks is caught in a dilemma of formalism， mainly manifested in the convergence of legislative models and the homogenization of legislative content. Such formalism is rooted in the unclear understanding of central and local powers in the field of national park legislation， as is manifested in the cognitive bias of central and local legislative values， the vague norms of central and local power allocation， and the risk avoidance of unified legal restrictions. Therefore， it is urgent to fully understand and leverage the value of local legislation， establish a dynamic adjustment mechanism for the division of central and local powers， and strengthen the correct risk prevention measures to alleviate the dilemma of formalism in local legislation on national parks.

Key words： national parks; local legislation; formalism; division of central and local powers