基于整體性治理理論的基層政府治理創新研究

" 一、基層政府整體性治理的理論框架

" （一）核心概念

1.基層政府范疇界定。基層政府的范疇在學界尚無定論，本文所指主要涵蓋縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）等行政區域。這一范圍的界定明確了研究對象的空間和組織邊界，為后續探討基層政府治理提供了基礎框架。

2.基層治理內涵闡釋。基層治理起源于西方，20世紀90年代在我國興起。中央編譯局比較政治與經濟研究中心主任陳家剛認為其是在鄉鎮街道、村層級中，治理主體通過協商實現公共利益最大化；蘇州大學政治學專業碩士生導師錢玉英指出是在特定行政區域內，治理主體協作解決公共問題。本文理解為基層政府主體發揮職能、整合資源、解決群眾訴求、提供公共服務產品的履職過程，本質是在基層黨委領導和政府負責下，協同多元主體形成公共秩序。

3.基層政府治理定義。基層政府治理即在基層黨委領導下，發揮縣鄉及街道政府職能，統籌多元主體共同參與治理的過程。這一過程體現了基層治理中政府的主導作用以及多元主體合作的重要性。

" （二）整體性治理框架

1.背景與契機。國家治理體系和治理能力現代化的起點是基層治理效能的發揮。中國基層治理受多種因素影響，形成多元主體參與結構，基層政府作為關鍵責任主體，在治理中起著承上啟下的重要作用。多元主體參與治理引出整體性治理契機，旨在解決政府職能條塊分割導致的碎片化治理問題。

2.框架維度。理念整合：以人民為中心，追求公共利益，提升民眾獲得感、幸福感、安全感。這一理念確立了基層政府治理的價值導向，將人民利益置于核心位置。組織整合：通過職能轉變和部門關系優化構建服務型政府，調整組織結構，明確職責分工，避免權責不清問題，提升服務效能。組織整合是實現高效治理的結構基礎。運行整合：強調流程整合與放權賦權，為基層解決權責不匹配問題，厘清職責邊界，防止責任不合理轉嫁，確保基層治理運行順暢。服務整合：注重服務方式創新與多元參與，探索多元主體治理創新路徑，完善服務體系、提高服務質量，以滿足不同群眾需求。

" 二、基層政府整體性治理的實踐考察

" （一）理念維度

1.治理理念滯后于時代需求。基層政府治理長期以管理為主，面對社會治理需求的多樣化，如互聯網時代社區居民對服務質量的高要求，未能及時轉變理念。雖然部分地區有多元主體參與實踐，但整體上仍以政府主導，形式大于實質，服務無法有效滿足社會訴求。

2.治理理念連續性缺失。在現行考核體系下，部分基層政府政策連續性差，存在“新官不理舊賬”現象。在企業服務方面，公權力濫用，招商引資中承諾不兌現，損害政府形象，影響治理效能與政商關系，破壞公共治理的信任基礎。

" （二）組織維度

1.“有限型政府”建設困境重重。基層政府受傳統理念束縛、大包大攬，既耗費資源又擠壓社會組織空間，違背“放管服”改革理念，同時為迎合考核成為“萬能政府”，職能轉變困難，對政府職能邊界把握不清。

2.職能體系權責混亂。基層政府責任重大但編制人員不足，條塊分割的職能體系導致權責不清、執行不力。上級部門責任下放與權力資源下沉不同步，如環保與消防部門在執法中存在沖突，多部門間“管理重疊”“九龍治水”等問題制約服務效率。

" （三）運行維度

1.政務服務環節繁瑣復雜。基層政府在經濟發展相關事務中，因涉及多部門聯合參與和復雜程序，地方政策差異也增加企業困惑，導致服務效率低下，影響經濟發展環境和企業投資信心。

2.基層政府權責失衡嚴重。基層政府資源有限卻承擔過重責任，在財權、事權、人權方面面臨困境，與責任不匹配。基層干部工作狀態不佳，“有人無事做”與“有事無人做”并存，治理實效難以發揮，制約基層治理水平提升。

" （四）服務維度

1.服務方式創新滯后于時代發展。基層政府對數字化治理服務模式敏感度低，在大數據應用于職能整合、資源共享、數字政府建設等方面進展緩慢。部分政府在構建新型治理生態上主動性不足，政務管理平臺建設不完善，理念與技術脫節，導致治理體系智能化水平低，服務效能受限。

2.基層群眾自治能力薄弱。行政化改革使基層治理傾向行政主導，對基層自治指導監督不足。基層群眾自治制度不完善，社會力量參與環境不優、群眾參與積極性低、主體地位弱化，導致基層自治能力不強，影響基層治理效能。

" 三、基層政府整體性治理的推進路徑

" （一）理念路徑

1.以人民根本利益為公共價值取向。政府管理的最終目的就是要為社會創造公共價值。基層政府職能是以群眾利益為最終旨向，因此在治理實踐中應始終秉持以人民為中心的發展思想，致力于提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。基層政府應擔當作為，及時回應處理公共需求，多做“加法”，把實惠給民眾，保障和改善民生。同時，在涉及群眾和企業利益訴求方面應多做“減法”，嚴格落實“賦權賦能”政策要求，減程序、減流程，暢通服務渠道。加大力度推進法治政府、誠信政府建設，主動開展歷史遺留問題清查解決，避免“新官不理舊賬”的問題再度出現。

2.轉變作風，由管理向服務轉變。化繁為簡、分門別類，避免管理的“一刀切”現象。以服務職能為指引，針對不同人、不同事分類施策、因事施策。借鑒楓橋先進經驗，基層鄉鎮街道成立工作領導小組，把鄉鎮所駐的機關、事業單位、國有企業按照職能劃分組建成相應的專業服務隊，明確職責分工，專業服務群眾，聽取群眾的意見需求，針對性協調解決。

" （二）組織路徑

功能整合“政府有為而不越位”。理清關系，劃清邊界。明確服務對象，針對人、針對事，不執著于具體部門具體職責，根據國家簡政放權要求，簡化合并相關審批事項，改變以職責劃分服務職能的思維，徹底擺脫權責不清現象。同時，以立法立規的形式，明確政府名下數據資源的公共性、開放性，建立共享型網絡服務系統，方便異地辦理。

" （三）運行路徑

1.優化財權治理結構，增強基層自主性。基層政府應建立事權財權匹配的治理結構，探索激勵性財政政策，拓寬資金籌集渠道，如盤活資源等方式，增強治理自主權，緩解財權困境對治理的制約。

2.賦予人事自主權，吸引人才充實基層治理。人事激勵是調動基層工作人員積極性的關鍵。賦予基層人事自主權，通過優惠政策引進急需緊缺人才，充實治理一線，提升基層政府應對復雜治理問題的能力，從人才層面提升治理效能。

3.推進執法資源下放，提升基層執法能力。鑒于基層執法權、執法力量和資源不足的現狀，應循序漸進下放執法資源，借鑒“街鄉吹哨、部門報到”等先進經驗推進體制改革，實現部門聯動，提升基層執法效率和治理能力。

" （四）服務路徑

1.推動數字政府建設，提升服務效能。數字政府建設是適應社會發展的必然要求。基層政府應推動數字技術在治理中的應用，以“互聯網＋基層治理”為手段解決社會難題，提升公共服務水平，保障勞動者權益，推動基層治理精細化和服務效能提升。

2.發展基層組織自治功能，構建多元共治格局。發展基層組織自治功能。基層政府治理應轉變治理理念，由“主導”調整為“引導”，改變行政隸屬思維而以管理為主的慣性思維，通過各項政策建立多元化主體共治格局，充分激發社會自治活力，保障人民群眾在基層治理中的主體作用。在鄉村，高質量開展村務公開、村民大會、村民說事日等提升村民自主解決村莊事務的主體參與感，形成鄉村多層次的解決村內事務的治理格局；在社區，推進市域社會治理現代化，借鑒學習“楓橋經驗”先進治理模式，發展壯大群防群治力量，營造見義勇為社會氛圍，建構自治治理模式，實現治理主體的多元化，有效處理基層繁雜事務，提升治理效能。

（作者單位：中共新疆昌吉州委黨校）