新自由主義經濟學失能與美國經濟學范式的轉向

摘"要"20世紀70年代末80年代初以來，新自由主義經濟學一直主導著美國國家治理體系。但在應對2008年金融危機、新冠疫情、氣候變化和新的大國競爭的過程中，新自由主義經濟學表現得越來越力不從心，造成美國制造業向海外轉移、美國社會就業率下降、貧富分化加劇、技術創新能力衰退、貿易逆差擴大和供應鏈脆弱等一系列問題。從奧巴馬到拜登，三任美國總統從不同的角度推出了各具特色的發展先進制造業的戰略，試圖通過加大聯邦政府對經濟的干預，重建以先進制造業為核心的美國制造業體系。這體現了在新一輪科技革命和大國競爭格局下，美國制造業戰略和政策的巨大調整，也昭示著美國經濟學范式的轉向。新的經濟學范式可能會在未來較長時期對美國經濟政策甚至國際政治經濟格局產生重大影響。

關鍵詞"先進制造業戰略"新自由主義"國家發展主義"經濟學范式"國家治理

一、引言

2008年金融危機后，自20世紀70年代末80年代初以來在美國國家治理體系中發揮重要的作用的，以自由貿易、自由市場和有限政府為核心的新自由主義經濟學范式受到越來越多的質疑。兩黨的政治家和戰略家都有意無意地向大政府方向靠攏，盡管側重點不同，但都努力依靠聯邦政府的政策導向，影響未來的美國先進制造業發展趨勢。無論是民主黨的奧巴馬政府和拜登政府，還是共和黨的特朗普政府本文內如無特別說明，特朗普政府均指特朗普第一任期政府。

，都在2010年美國國會通過的《2010年美國競爭再授權法案》（America"COMPETES"Reauthorization"Act"of"2010）的基礎上，提出了帶有各自政黨色彩的先進制造業戰略，包括奧巴馬政府的《先進制造業國家戰略規劃》（A"National"Strategic"Plan"for"Advanced"Manufacturing）、特朗普政府的《美國先進制造業領導力戰略》（Strategy"for"American"Leadershipnbsp;in"Advanced"Manufacturing）和拜登政府的《先進制造業國家戰略》（National"Strategy"for"Advanced"Manufacturing）。上述不同政府時期制定的戰略文件，以及由美國行政、立法機構協調推出的一系列法案和政策，在一定程度上體現了美國兩黨在先進制造業戰略上的趨同和美國經濟學范式的轉向。

國內學術界對美國先進制造業戰略研究，主要集中在以下幾個角度：

一是從經濟安全的角度分析美國制定先進制造業戰略的初衷及戰略內涵。自特朗普第一任期以來，“經濟安全就是國家安全”成為美國政界的共識。拜登就任美國總統后，將發展先進制造業視為經濟安全的核心，推出了比奧巴馬政府和特朗普政府更為積極的先進制造業戰略。拜登政府的先進制造業戰略以開發和采用先進技術為龍頭，以加大對基礎和應用研究的公共投資、積極培育發展先進制造業的國內生態環境、加強供應鏈韌性建設、優化先進制造業勞動力的培養與培訓機制為主要手段。盡管戰略在半導體和新能源領域取得了一定的成效，但美國國內政治極化、技能差距（skills"gap）等因素，都對拜登政府的先進制造業戰略造成了不同程度的挑戰，使其發展前景充滿了不確定性。劉國柱.經濟安全的抓手——拜登政府的先進制造業戰略［J］.同濟大學學報（社會科學版），2024（6）：5368.

二是從國家創新體系的角度分析奧巴馬政府和特朗普政府的美國先進制造業戰略。一種觀點認為，美國政府重視先進制造業發展和建立全國制造創新網絡，是為了保證新一輪產業革命首先發端于美國，甄炳禧.智能制造與國家創新體系——美國發展先進制造業的舉措及啟示［J］.人民論壇·學術前沿，"2015"（11）：2739.其重點是開發能夠引發下一波工業革命的先進制造技術。奧巴馬政府先進制造業戰略的核心載體是制造業創新研究所，每一個創新研究所都聚焦于一個先進技術領域，集全部創新部門于一體，覆蓋從先進技術研發到規模化生產的整個創新鏈。這被認為是突破由單個創新者主導或者產學研合作等傳統創新體制機制的一個創舉。張建華.美國政府發展先進制造業的創新體系［J］.亞太經濟，2016"（2）：6974.另一種觀點則認為，肇始于奧巴馬政府時期的美國先進制造業計劃，旨在運用顛覆性創新和先進制造技術改造傳統工業，重振美國中低端制造業的國際競爭力。賈根良，楚珊珊.產業政策視角的美國先進制造業計劃［J］.財經問題研究，2019（7）：3848.還有學者認為，特朗普政府的先進制造業戰略盡管有一些新的表述，但本質上并不是一個新的戰略，基本上可以被視為“再工業化”戰略的最新進展。徐禮伯，張雪平.《美國先進制造業領導戰略》的本質、特點及其啟示［J］.經濟研究導刊，2021（17）：1214.

三是從美國制造業全球競爭力的角度展開分析。拜登政府提出“現代產業戰略”，旨在通過聯邦政府扶植和補貼相關產業，增強美國產業實力，以此提升美國國際產業競爭力。“現代產業戰略”作為拜登政府應對21世紀戰略競爭的核心經濟舉措，是由安全、經濟、政治以及戰略競爭等多重因素推動所形成。宋國友，李雨霏.拜登政府“現代產業戰略”及其影響研究［J］.東北亞論壇，2024（4）：7790.

相對而言，從制造業角度探討美國新自由主義經濟學的研究成果較為薄弱。盡管國內學術界意識到，國際上新自由主義觀念自2008年全球金融危機爆發以來已經破產，但又認為既成體系并未消亡，利益格局仍在延續，在新的思想獲得主導地位之前，新自由主義進入“超賣”期。“美國優先”的行動綱領，其經濟意義是通過政府之手扭曲市場，利用貿易保護推行過時的進口替代政策。張猛，張揚，張敏."從新自由主義到后自由市場階段的政治經濟學分析［J］.政治經濟學評論，2019（4）：162178.

值得一提的是，國內學術界對“拜登經濟學”的研究已經關注到美國經濟范式的轉變，認為拜登經濟學具有三大鮮明的特點：為美國經濟發展設定清晰的國家目標，大幅強化政府對經濟的干預，加強國內和國際經濟政策的整合。拜登政府拋棄了美國過去40年盛行的新自由主義經濟范式，提出了一套完備且連貫的新經濟范式。付隨鑫."拜登經濟學與美國新經濟范式［J］.現代國際關系，2023（9）：7696.

國內學術界的美國先進制造業戰略研究，基本上已經觸及美國先進制造業戰略轉型的實質內容，對后續研究具有一定的借鑒和啟示意義。但國內學術界對于美國制造業戰略理念的轉型，尤其是共和黨對于“小政府”理念的揚棄、在制造業領域向更加強調政府干預轉向，以及兩黨先進制造業發展戰略的趨同，后新自由主義時代美國經濟學范式的轉變及其對未來美國先進制造業發展趨勢的影響等問題，尚有待進一步研究。本文將圍繞新自由主義經濟政策的失能與美國面臨的經濟、安全困境，美國重建先進制造業的戰略架構，以及美國經濟學范式轉向及其邏輯機理等問題展開分析。

二、新自由主義經濟政策給美國經濟繁榮與國家安全帶來的沖擊

當羅納德·里根于1981年1月20日宣誓就任美國第40任總統時，美國正在經歷自大蕭條以來最嚴峻的時期：高稅收、高失業率、高利率、民族士氣低落。為了扭轉當時的經濟形勢，里根總統推出了旨在減少政府監管、降低稅收和促進自由市場資本主義的政策體系，以實現刺激經濟增長和增加個人財富的目標，后來被稱為里根主義或新自由主義。新自由主義經濟范式的主要內涵包括：深度全球一體化，采用低稅收和有限監管政策的有限政府，對價格中介市場（包括勞動力市場和金融市場）的偏好，重視作為關鍵增長要素的金融資本，對消費者福利的關注和主張根據市場經濟邏輯來判斷國家政策的觀念。新自由主義不僅成為里根以及布什父子等共和黨政府默認的經濟學說，而且被克林頓甚至奧巴馬的民主黨政府奉為經濟領域的治國圭臬，還成為冷戰結束后美國倡導的“華盛頓共識”（Washington"Consensus）的基礎，其導致了全球化的加速演進，包括中國在內的一批新興經濟體融入了由美國主導的世界經濟體系。

在產業政策領域，新自由主義經濟學者排斥聯邦政府干預產業政策，認為產業政策不僅不會解決美國制造業所面臨的問題，反而會產生新的問題。自“新政”以來，長期主導美國經濟政策的凱恩斯主義帶來的“滯脹”等問題證明：“市場經濟及其對卓越績效的獎勵體系，使美國成為世界上最具生產力和創新性的國家。依靠政府規劃、政府補貼和國際保護的產業政策只會成為我們經濟生活的負擔，并對我們的長期經濟繁榮構成威脅。”The"Council"of"Economic"Advisers."Economic"Report"of"the"President［R］.Washington，"D.C.："U.S."Government"Printing"Office，1984：111.因而必須堅決抵制政府制定和實施產業政策的努力。產業政策甚至成為經濟學界的一個貶義詞，人們戲稱其為“不能提及的政策”。諾貝爾經濟學獎得主加里·貝克爾（Gary"Becker）打趣說：“最好的產業政策就是沒有產業政策。”卡特政府經濟顧問委員會主席查爾斯·舒爾茨（Charles"L."Schultze）在一篇呼應親民主黨智庫學者要求制定發展產業政策的文章中，給產業政策“蓋棺定論”：“我們已經有足夠多的實際問題，不要再制造新的問題了。”Robert"D."Atkinson."I"Finally"Agree"with"Krugman［EB/OL］.（20201226）［20250102］.https：//ameri￣cancompass.org/ifinallyagreewithkrugman/.1992年，當被問及美國是否應該制定明確的半導體政策時，老布什政府經濟顧問委員會主席邁克爾·博斯金"（Michael"Boskin）回應說：“薯片、計算機芯片——有什么區別？”換句話說，政府沒有理由關心經濟的部門構成，只要國內生產總值還在增長，一切都會順風順水。Robert"D."Atkinson."Computer"Chips"vs."Potato"Chips："The"Case"for"a"U.S."StrategicIndustry"Policy［R/OL］.（20220103）［20220201］.https：//www2.itif.org/2022strategicindustrypolicy.pdf.

在新自由主義經濟學的世界里，每個國家只需專注于其比較優勢，商品、服務甚至勞動力都將在即時生產系統中流向全球。全球市場就像一個龐大的集成生產系統，通過計算機網絡、集裝箱船、全球金融和跨國公司無縫連接在一起，政府職能就是致力于實現集成。再加上后冷戰時代美國在世界上的絕對霸權，多數國家都只能遵守美國主導下的自由主義國際秩序。至于商品在哪里制造，或者一個國家是否制造某些商品，都不重要。唯一重要的是，一個國家對貿易和全球化保持開放，并且不能制定政治化的產業政策來扭曲天然的比較優勢。

新自由主義對美國是一把“雙刃劍”：它一方面為美國資本進入世界更廣泛區域提供了機會，讓美國企業獲得了比在國內投資更高的利潤，還為美國國內市場帶來了性價比更高的產品，讓美國長期保持低通脹；另一方面，新一輪的全球化浪潮和企業的逐利動機，再加上聯邦政府放松對企業的監管，美國通過外交手段為美國企業在海外投資創造更加優惠的條件，這導致美國制造業向海外轉移的速度加快，逐漸造成了美國國內制造業“空心化”現象。新自由主義經濟學引發的美國國內制造業向海外轉移，給美國經濟繁榮和國家安全帶來了日益嚴重的沖擊。

（一）包括先進制造業在內的制造業萎縮，造成新增就業崗位不足和貧富分化加劇

2000年至2008年，美國制造業平均年實際增長率僅為1.3%，遠低于此前任何一個十年的平均實際年增長率，甚至還不到20世紀90年代平均年實際增長率的三分之一。自2000年以來，美國9個主要制造業部門的平均年實際增長率為負數。而在之前的十年中，除一個部門外，其他部門的增長率都為正。Joel"S."Yudken."Manufacturing"Insecurity："Americas"Manufacturing"Crisis"and"the"Erosion"of"the"U.S."Defense"Industrial"Base［R/OL］.（20100414）［20241010］.https：//ecommons.cornell.edu/server/api/core/bitstreams/a57bb75b44cf4981ad8889d4e09a003d/content.在先進制造業部分，半導體領域大型企業減少了37%，中型企業減少了41%，2009年美國在半導體領域全球產能中所占的份額下降至14%；印刷電路板制造行業自2000年以來，整體行業規模萎縮了74%，從1984年占行業全球收入的42%下降到2008年的不足8%；作為制造業核心之一的機床制造業，美國的機床生產量從2000年的世界第3位跌至2008年的第7位，日本和德國的產量均為美國的4倍，中國的產量是美國的3.5倍。與此相應地，美國大量制造業企業關閉或轉移到海外。美國制造業企業數量從2000年的404758家減少到2011年的338273家，凈減少了66485家。換句話說，2000年至2011年，美國的制造業企業平均每天減少15家。Goveror"T."Ridge，"Colonel"R.B."Stephan."Preparing"For"21st"Century"Risks："Revitalizing"American"Manufacturing"to"Protect，"Respond"and"Recover［R/OL］.（20120723）［20241008］.https：//www.americanmanufacturing.org/wpcontent/uploads/2017/02/HomelandSecurityReport.July23.2012.pdf.

此外，曾經被視為標志性的美國先進制造業企業，如朗訊（Lucent）、摩托羅拉（Motorola）和北電一家加拿大公司，其美國分公司曾經是美國三大電信供應商之一。（Nortel）失去了重要的全球市場份額，有些甚至倒閉了。國際商業機器（IBM）、惠普（Hewlett"Packard）和通用電氣（General"Electric）等領軍企業的福布斯排名均大幅下跌，"2006年到2019年，通用電氣的排名從第2位下降到第389位，惠普則由第67位下降到第279位。Robert"D."Atkinson."The"Case"for"a"National"Industrial"Strategy"to"Counter"Chinas"Technological"Rise［R/OL］.（20200413）［20241012］.https：//www2.itif.org/2020casecounternationalindustrialstrategychinatechnologicalrise.pdf.

制造業衰落最直接的后果就是美國新增就業崗位相對下降、貧富分化進一步加劇。從1980年到1999年，美國制造業就業崗位平均每年減少0.5%。從2000"年到"2011"年，崗位流失速度急劇加快，制造業就業崗位的萎縮速度是前20年的6倍有余（每年3.1%）。這段時間，制造業失去了540萬個就業崗位，制造業崗位數量下降了31.4%。2000年至2010年，制造業工作崗位減少的數量是1990年至2000年這一期間的13倍。2000年至2011年的12年間，美國平均每天損失1276個制造業工作崗位。制造業崗位流失在被稱為“鐵銹地帶”（Rust"Belt）的中部幾個州更為嚴重，如2000年至2008年，通用和福特關閉在美國的汽車工廠，這導致密歇根州近一半的制造業工作崗位流失——僅底特律就失去了15萬個汽車行業工作崗位。但制造業的流失是美國大多數州普遍面臨的問題。北卡羅來納州因擁有許多聯邦實驗室、信息技術（IT）和制藥公司而常被稱為“新南方”，2000年至2010年間，該州制造業崗位的流失量位居全美第2。Robert"D."Atkinson，"Luke"A."Stewart，"Scott"M."Andes，"Stephen"Ezell."Worse"than"the"Great"Depression："What"the"Experts"Are"Missing"about"American"Manufacturing"Decline［R/OL］.（20120319）［20241010］.https：//www2.itif.org/2012americanmanufacturingdecline.pdf.

就業率下降導致美國國內貧富分化進一步加劇。從1970年代中期即凱恩斯主義的崩潰到里根和克林頓領導下的新自由主義的崛起，美國貧富差距急速擴大。盡管美國經濟規模增長了2倍，但社會底層90%人口的收入停滯不前或下降，2015年大多數家庭的收入都低于1973年。在此期間，幾乎所有的增長收益都被收入最高的1%人口——基本上是資本所有者——所獲取。最頂層1%人口的收入在1973年至2015年期間增長了450%。在1970年代中期，企業首席執行官的平均收入大約是員工收入的20倍，到2010年代，這個比例飆升至300"倍。Carter"C."Price，"Kathryn"A."Edwards."Trends"in"Income"from"1975"to"2018［R/OL］.（20200914）［20241212］.https：//www.rand.org/content/dam/rand/pubs/working_papers/WRA500/WRA5161/RAND_WRA5161.pdf.1976年，美國最富有的1%人口拿走了國民收入的約8.5%，經過一代人的新自由主義政策，2014年他們拿走了國民收入的20%以上。1979年至2008年間，美國的收入增長全部都流向了最富有的10%人口。越來越多的美國思想家認識到：新自由主義加劇了美國經濟領域的不平等和貧富分化，激化了美國社會矛盾，甚至引起社會動蕩。

（二）制造業，特別是先進制造業的衰落，不僅導致美國貿易逆差不斷擴大，也使得美國供應鏈面臨越來越大的風險

截至2012年，美國貿易逆差占國內生產總值的4%左右，接近經濟學家認為須“謹慎”的5%。日益增長的貿易逆差在很大程度上是由電腦、汽車和手機等制成品進出口的日益不平衡推動的，而計算機和電子產品行業在美國屬于下滑速度比較快的行業。從2000年至2008年，美國計算機和電子產品增加值以年均近3%的速度下降，2000年，其貿易逆差為550億美元，位居制造業第2位，到2008年增加到1100億美元，排名制造業第1位。Joel"S."Yudken."Manufacturing"Insecurity："Americas"Manufacturing"Crisis"and"the"Erosion"of"the"U.S."Defense"Industrial"Base［R/OL］.（20100414）［20241010］.https：//ecommons.cornell.edu/server/api/core/bitstreams/a57bb75b44cf4981ad8889d4e09a003d/content.就先進制造業在美國貿易體系中的總體地位來看，美國先進技術產品貿易2001年尚有44.51億美元的貿易順差，2002年第一次出現貿易逆差，2008年金融危機前逆差達到了619.34億美元，2017年第一次超過千億美元，2022年貨物貿易逆差更是達到了創紀錄的2416.32億美元。作者根據美國人口普查局每年的先進技術產品的貨物貿易進行的統計，參見：United"States"Census."Trade"in"Goods"with"Advanced"Technology"Products［EB/OL］.［20240729］.https：//www.census.gov/foreigntrade/balance/c0007.html.

美國國內制造業基礎不斷受到侵蝕，對海外供應鏈的依賴不斷加深，對美國許多關鍵基礎設施部門和系統造成了諸多負面影響。這些影響直接關系到美國應對潛在風險的快速動員和采取有效措施應對突發性災難的能力。正如美國鋼鐵協會在審查美國鋼鐵工業與國防之間關系的報告中所指出的，“考慮到我們國家在很大程度上依賴于外國鋼鐵市場的供應，美國在保衛、維護和重建基礎設施方面可能面臨著潛在困難。”American"Iron"and"Steel"Insititute."Steel"and"the"National"Defense［R/OL］.（200701）［20241010］.https：//www.zekelman.com/wpcontent/uploads/2013/04/www.ssina_.com_news_releases_pdf_releases_steel_and_national_defense_0107.pdf.在公共衛生和醫療保健領域，美國對進口產品和技術的過度依賴，削弱了美國應對全球流行病、自然災害及從災難中恢復的能力。2009年甲型H1N1流感暴發期間，美國許多醫院系統都經歷了嚴重的供應鏈中斷，并面臨關鍵物資的嚴重短缺。令美國政界擔憂的是，對行業準備和恢復能力至關重要的其他領域也出現了這種情況。例如，用于支持美國公共衛生和醫療保健部門的所有物資和設備幾乎一半來自外國供應商，包括墨西哥、愛爾蘭、德國和中國供應商等。同樣，美國30%的精密手術器械都是進口的。2020年暴發的新冠疫情讓美國再一次感受到對海外供應鏈過度依賴的痛苦，不僅很多制造業企業由于供應鏈延誤或中斷被迫減產甚至停產，各種防疫物資嚴重短缺，連部分民眾生活必需品也難以得到滿足。越來越多的美國政界人士認識到，在正常情況下，制造業萎縮帶來的只是貿易逆差，一旦發生突發狀況或自然災害，則可能會造成美國的經濟與社會危機。

此外，由于技術水平的差異、技術標準的不同等，來自海外供應鏈的產品給美國企業和經銷商帶來了巨大損失。加利福尼亞州在建造舊金山—奧克蘭海灣大橋時，橋梁建造主承包商將標志性塔樓和橋跨分包給了境外一家企業，該公司不僅缺乏足夠的質量控制，使用的“臨界斷裂”（fracture"critical）材料也不達標。根據美國州公路和運輸官員協會的說法，“臨界斷裂”材料的不達標可能導致橋梁部分或全部坍塌。質量問題導致整個項目的完成比原計劃晚了數年，項目超出預算52億美元。Charles"Piller."Troubled"welds"on"the"Bay"Bridge［EB/OL］.（20141114）［20241210］.https：//www.sacbee.com/news/investigations/baybridge/article2600743.html.此外，在“卡特里娜”颶風之后的新奧爾良市重建過程中，從國外進口的建筑材料硫含量嚴重超標，房主和企業面臨高昂的“重建”代價，以解決與之相關的民眾健康和安全問題。這些情況在美國并非簡單的個案，對海外供應鏈的過度依賴給美國社會帶來的問題越來越多。

（三）制造業向海外轉移給美國國家安全創新基地（National"Security"Innovation"Base）造成嚴重威脅

《美國國家安全戰略》將國家安全創新基地定義為，“美國的知識、能力和人員網絡——包括學術界、國家實驗室和私營部門——將想法轉化為創新，將發現轉化為成功的商業產品和公司，并保護和改善美國的生活方式。”健康的國防工業基礎是構成美國實力和國家安全創新基地的關鍵要素。軍隊應對緊急情況的能力取決于美國生產所需零部件和系統的能力、健康和安全的供應鏈以及熟練的美國勞動力。2017年版《美國國家安全戰略》坦承：“過去二十年美國制造業被侵蝕對這些能力產生了負面影響，并有可能削弱美國制造商滿足國家安全要求的能力。”The"White"House."National"Security"Strategy"of"the"United"States"of"America［R/OL］.（20171217）［20171219］.https：//trumpwhitehouse.archives.gov/wpcontent/uploads/2017/12/NSSFinal121820170905.pdf.

一是先進制造業技術優勢的喪失會削弱美國的技術優勢地位。尤其是自20世紀80年代以來，微電子作為美國軍事裝備中的決定性技術，其軍事意義呈指數級增長。美國國防科學委員會"（Defense"Science"Board）"稱，半導體技術和制造的領先地位“是美國必須保持的國家優先事項……軍方將繼續維護在電子應用方面的領先地位，以支持作戰人員。”Defense"Science"Board."Report"of"Defense"Science"Board"Task"Force"on"Defense"Semiconductor"Dependence，"February"1987［R/OL］.［20241214］.https：//apps.dtic.mil/sti/pdfs/ADA178284.pdf.因此，保持世界一流的國內半導體產業對美國國家安全至關重要。雖然美國是世界上最大的半導體制造國之一，但多年來其產能一直在流失。如果這種趨勢繼續下去，美國在芯片制造和設計方面的領先地位很可能會被削弱，并將對美國的軍事優勢造成極大的沖擊。美國國防部電子設備國防咨詢小組"（AGED）2002年的一份報告警告說：“全球經濟、政治和技術趨勢威脅到美國成為世界技術領導者的能力。”報告中特別提到，“智力資本和工業能力的離岸流動，特別是在微電子領域，影響了美國為國家和戰士研究和生產最好的技術和產品的能力”。該報告的結論是，在過去的十年中，“研發基礎的這些深刻變化正在對作戰人員的優勢尖端電子產品產生不利影響，并可能削弱經濟增長的引擎”。Joel"S."Yudken."Manufacturing"Insecurity："Americas"Manufacturing"Crisis"and"the"Erosion"of"the"U.S."Defense"Industrial"Base［R/OL］.（20100901）［20241010］.https：//ecommons.cornell.edu/server/api/core/bitstreams/a57bb75b44cf4981ad8889d4e09a003d/content.

二是與國防相關的部分供應鏈的國內供應商減少甚至消失，導致供應鏈韌性不足。如推進劑化學品、太空合格電子產品、太空電源（電池和光伏）以及軍事應用中使用的特種金屬的國內供應商，已經合并到每個領域只有一兩個合格來源的地步。美國軍方還經常發現，很難證明美國國內企業有理由繼續生產此類產品。硬盤驅動器和平板顯示器被認為是國防關鍵技術，但美國本土生產商很少，甚至根本沒有。美國不再擁有商用液晶顯示器制造業，其非常有限的軍用液晶顯示器產業依賴于國外的液晶顯示器技術，這可能無法滿足未來軍用顯示面板的需求。

三是美國國防供應鏈面臨來自海外假冒偽劣產品的滲透。美國軍方和國家安全機構正面臨著假冒電子芯片、芯片組和組件前所未有的滲透。2008年年末，美國商務部工業與安全局"（BIS）"在政府首次對航空電子設備供應鏈進行的調查中發現，軍用航空電子系統中發生了7383起假冒電子設備事件。這比2007年報告的5747起此類事件有所增加。該局代表美國海軍航空系統司令部開展這項調查，發現大多數假冒電子產品源于亞洲國家，而且其中大多數是在“作為缺陷產品退回”后才被發現的。Richard"McCormack."Manufacturing"a"Better"Future"for"America［M］.Washington，"D.C.："Alliance"for"American"Manufacturing，2009：54.

上述情況引起了美國國防部的擔憂，該機構向聯邦政府陳述：“為了保障我們的國家安全，美國的制造業和國防工業基礎必須是安全的、穩健的、有彈性的和準備就緒的。”Department"of"Defence."Assessing"and"Strengthening"the"Manufacturing"and"Defense"Industrial"Base"and"Supply"Chain"Resiliency"of"the"United"States［R/OL］.（20181005）［20231020］.https：//media.defense.gov/2018/Oct/05/2002048904/1/1/1/ASSESSINGANDSTRENGTHENINGTHEMANUFACTURINGAND%20DEFENSEINDUSTRIALBASEANDSUPPLYCHAINRESILIENCY.PDF.其建議美國政府采取措施，迅速重建美國國防工業基礎和韌性供應鏈。

（四）先進制造業的衰落也在削弱美國的技術創新能力和先進制造能力

對企業而言，技術隨著制造過程而發展，制造業的遷移必將加劇對美國創新和研發能力的侵蝕。美國重要科學團體過去多次警告稱，如果該國失去制造能力，那么其研究、開發、工程和設計能力也將很快喪失。一個地區制造業的衰落必然會引發連鎖反應：因為一旦制造外包，流程工程專業知識就無法維持，因為它依賴與制造業的日常互動。如果沒有了工藝工程能力，企業會越來越難以對下一代工藝技術進行研究。而一旦沒有了開發這種新工藝的能力，企業就難以再開發新產品。因此，從長遠來看，一個缺乏先進工藝工程和制造基礎設施的經濟體終將會失去創新能力。電信基礎設施就是一個縮影，美國在電信基礎設備方面不僅落后于主要競爭對手，甚至“沒有一家美國公司知道如何開發、創新或生產這些基礎設備”。David"Adler，"Dan"Breznitz."Reshoring"Supply"Chains："A"Practical"Policy"Agenda［J/OL］.Harvard"Business"Review.（202005）［20240906］.https：//americanaffairsjournal.org/2020/05/reshoringsupplychainsapracticalpolicyagenda/.

哈佛商學院的加里·皮薩諾"（Gary"Pisano）"和史兆威（Willy"Shih）"在分析制造業向海外轉移對美國技術創新造成的影響時說：受新自由主義經濟理論影響，美國企業專注于核心競爭力，放棄低附加值活動，將節省下來的資金重新部署到創新上，這確實是競爭優勢的真正來源。但實際上，外包并沒有止步于簡單組裝或電路板填充等低價值工程領域。“支撐各種產品創新的復雜工程和制造能力也在迅速流失。結果，美國已經失去或正在失去制造其發明的許多尖端產品所需的知識、技術人員和供應商基礎設施”Gary"P."Pisano，"Willy"C."Shih."Restoring"American"Competitiveness［J/OL］.Harvard"Business"Review.（200907）［20230906］.https：//hbr.org/2009/07/restoringamericancompetitiveness.，包括用于下一代節能照明的發光二極管等關鍵部件，用于手機和亞馬遜金讀（Kindle）電子閱讀器等新型消費電子產品的先進顯示器，用于電動和混合動力汽車的電池，用于電視、電腦和手持設備的平板顯示器，以及用于波音新型787夢想飛機的許多碳纖維部件等，美國已不具備相關的制造技術和新一代產品的研發能力。

美國政府也意識到先進制造業與技術創新的密切關系。小布什政府的總統科技顧問委員會"（PCAST）"的一份報告指出，“研究、開發和制造的緊密程度對于領先制造商來說非常重要”，如果美國制造業持續轉向低成本地區，那么高端設計和研發能力也將逐漸從美國撤出。這種擔心很快就變成了現實。2008年8月號《汽車》雜志報道稱，克萊斯勒關閉了位于加利福尼亞州的太平洋先進產品設計中心；意大利設計（Italdesign）、愛思克（ASC）、保時捷和沃爾沃關閉了在南加州的設計中心；通用汽車的11個設計工作中心只有3個留在美國。而與此同時，先進汽車設計中心“在中國像兔子一樣涌現”。對此，里根政府財政部前助理部長保羅·克雷格·羅伯茨"（Paul"Craig"Roberts）警告說：“認為美國在停止制造產品的同時仍能保持研究、創新、設計和工程的領先地位，這種想法是荒謬的，研究和產品開發總是跟隨制造而來。”Richard"McCormack."Manufacturing"a"Better"Future"for"America［M］."Washington，"D.C.：Alliance"for"American"Manufacturing，2009：4142.從這個角度看，隨著先進制造業向海外轉移，美國不僅僅失去了相關產業的制造能力，可能還失去了研發新一代技術的能力。

2008年金融危機和2011年的“占領華爾街”運動是對新自由主義經濟學范式的兩次重擊。前者徹底暴露了政府放寬對金融機構的監管所造成的弊端，后者則反映了制造業空心化導致失業率上升和貧富分化加劇，并導致包括不同利益集團之間的社會矛盾激化的情況。美國兩黨越來越多的精英意識到，自20世紀80年代初盛行的自由貿易、自由市場和有限政府的新自由主義經濟政策，已經走到了盡頭。要維護美國國家安全與經濟繁榮，確保美國在大國競爭中的優勢地位，美國必須采取更加積極主動的先進制造業戰略，重建美國的先進制造業體系。

三、美國重建先進制造業的戰略框架

美國重建先進制造業的嘗試，起源于美國國會2010年通過的《2010年美國競爭再授權法案》。該法案要求在國家科學技術委員會（National"Science"and"Technology"Council）下設立或指定一個技術委員會，負責規劃和協調先進制造業研究和開發的聯邦計劃和活動。這一法案成為奧巴馬政府、特朗普政府和拜登政府制定各自的先進制造業戰略的立法依據。由于各屆政府面對的國內外政治、經濟環境有所不同，他們所制定的先進制造業戰略也各有側重。但無論是民主黨政府還是共和黨政府都深切認識到：只有在先進制造業領域保持領先地位才能夠創造繁榮的經濟，增強美國在全球的競爭力，更好地維護美國國家安全。歷經三屆政府的接續努力，重建美國先進制造業的戰略框架大體形成。

（一）以關鍵與新興技術及相關制造業的創新作為重建先進制造業的重要手段

無論是民主黨政府還是共和黨政府，都將關鍵和新興技術的突破作為實現美國先進制造業世界領先地位的主要手段。聯邦政府對先進制造相關研究、開發和部署的投資，通常集中于特定任務的目標，不同政府的側重點也各不相同。

奧巴馬政府在很大程度上受新自由主義經濟理論的影響，盡管白宮和總統科技顧問委員會共同發布了《確保美國先進制造業領導地位的總統報告》，但其先進制造業戰略的初衷也僅在于“克服市場失靈”。報告還將先進制造定義為：“依賴于信息、自動化、計算、軟件、傳感和網絡的使用和協調；以及利用尖端材料和由物理和生物科學（例如納米技術、化學和生物學）實現的新興能力。”Presidents"Council"of"Advisors"on"Sciencenbsp;and"Technology."Report"to"the"President"on"Ensuring"American"Leadership"in"Advanced"Manufacturing［R/OL］.（20110624）［20230910］.https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/microsites/ostp/pcastadvancedmanufacturingjune2011.pdf.總體而言，奧巴馬政府只是初步扭轉了里根政府以來聯邦政府在發展先進制造業領域的不作為狀態，為美國先進制造業發展定下基調。

在面臨大國競爭的壓力下，特朗普政府的先進制造業戰略無疑更加主動，也更加偏向聯邦政府的干預立場。其先進制造業戰略目標就是要確保“美國在各個工業部門的先進制造業中處于領先地位”和美國的“國家安全和經濟繁榮”，并將“開發和轉型新制造技術”視為這一屆政府先進制造業戰略的首要目標，這一目標涵蓋五大戰略技術領域：捕捉智能制造系統的未來、開發世界領先的材料和加工技術、確保通過國內制造獲得醫療產品、保持微電子設計和制造領域的領先地位、加強食品和農業制造的機會。Subcommittee"on"Advanced"Manufacturing"Committee"on"Technology"of"the"National"Science"and"Technology"Council."Strategy"for"American"Leadership"in"Advanced"Manufacturing［R/OL］.（20181005）［20230911］.https：//trumpwhitehouse.archives.gov/wpcontent/uploads/2018/10/AdvancedManufacturingStrategicPlan2018.pdf.

拜登政府發展先進制造業的初衷與特朗普政府幾乎如出一轍，即“通過快速開發和實施創新制造技術來利用和保護其技術領先地位”。而且與奧巴馬政府相比，拜登政府所側重的技術產業領域與特朗普政府更加接近。其五大先進制造業戰略目標有三個與特朗普政府幾近重疊，分別是“微電子和半導體制造創新”“開發創新材料和加工技術”以及“引領智能制造未來”，這體現了美國兩黨在發展先進制造業領域的共識和政策的連續性。與特朗普政府不同的是，拜登政府將發展清潔能源和實施先進制造支持生物經濟列入了政策目標范疇。Subcommittee"on"Advanced"Manufacturing"Committee"on"Technology"of"the"National"Science"and"Technology"Council."National"Strategy"for"Advanced"Manufacturing［R/OL］.（20221007）［20230608］.https：//www.whitehouse.gov/wpcontent/uploads/2022/10/NationalStrategyforAdvancedManufacturing10072022.pdf.

（二）加強對基礎與應用研究的公共投資以增強先進制造業的創新基礎

自二戰結束以來，美國聯邦政府逐漸成為科學研究與技術創新最重要的資助者。奧巴馬至拜登三任總統，基本上延續了二戰以來美國建制派對科技研發的重視，但每任總統的重視領域也不盡相同。

奧巴馬是在金融危機的陰影中入主白宮的，在總統競選期間，奧巴馬就向美國選民承諾：他如果當選總統，將“把美國國立衛生研究院、國家科學基金會、能源部科學辦公室等主要科學機構的預算增加一倍”。

Investing"In"Americas"Future："Barack"Obama"and"Joe"Bidens"Plan"for"Science"and"Innovation［R/OL］.［20241225］.https：//www.energy.gov/sites/prod/files/edg/media/Obama_New_Energy_0804.pdf.奧巴馬上任后，通過《2009年美國復蘇與再投資法案》，批準向科學、技術和創新撥款約"1000"億美元，其中包括對聯邦研發項目提供183億美元的一次性資助。111th"Congress."American"Recovery"and"Reinvestment"Act"of"2009［R/OL］.（20091224）［20240918］.https：//www.congress.gov/111/statute/STATUTE123/STATUTE123Pg115.pdf.然而，這種財政環境并未持續太久。2010"年美國國會通過《美國競爭再授權法案》設定的增長目標比最初的法案更為溫和。隨著奧巴馬同意國會通過《2011年預算控制法案》（Budget"Control"Act"of"2011）和"2013"年實施預算封存政策來緊縮財政，研發撥款趨于平穩。總體而言，奧巴馬政府每年向國會提交的財政預算，對基礎研究都比較重視。

與奧巴馬相比，特朗普對應用研究特別是新興技術，如人工智能、量子計算等領域的研究更為重視。被列入2019財年優先研發項目的領域包括自主系統、生物識別、能源存儲、基因編輯、機器學習和量子計算等，各政府機構“應繼續并在必要時擴大努力，重點關注這些領域的基礎研究”The"White"House."M1730，"FY"2019"Administration"Research"and"Development"Budget"Priorities［R/OL］.（20170817）［20240810］.https：//trumpwhitehouse.archives.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/memoranda/2017/m1730.pdf.。2020、2021和2022財年的優先研發技術項目更是高度集中在人工智能、量子信息科學、戰略計算和新一代移動通信領域。其中，美國國家科學基金會2021財年對人工智能研發和跨學科研究機構的支出超過8.3億美元，比2020財年的預算增長了70%以上，對量子信息科學研究的投資翻了一番，達到2.3億美元。The"White"House."President"Trumps"FY"2021"Budget"Commits"to"Double"Investments"in"Key"Industries"of"the"Future［EB/OL］.（20200211）［20240810］.https：//trumpwhitehouse.archives.gov/briefingsstatements/presidenttrumpsfy2021budgetcommitsdoubleinvestmentskeyindustriesfuture/.2018年12月，美國參眾兩院還先后高票通過了《國家量子倡議法案》，該法案在5年內提供12.75億美元用于建立多個量子科學和技術研究中心，每個研究中心專注于特定的量子技術或應用。115th"Congress."National"Quantum"Initiative"Act［R/OL］.（20181221）［20200818］.https：//www.congress.gov/115/plaws/publ368/PLAW115publ368.pdf.

拜登政府既重視基礎研究，又重視應用研究。在基礎研究領域，拜登政府極力推動的《芯片與科學法案》規定，自法案通過起5年內為美國國家科學基金會提供810億美元的額外資金，其中610億美元用于支持國家科學基金會的基礎和早期研究。出人意料的是，直到拜登離開白宮時，美國國會連1美元都未兌現。在應用研究領域，半導體和能源特別是新能源兩大技術領域最受關注。拜登政府通過《芯片與科學法案》獲得110億美元的研發經費，用于推進國家半導體技術中心（NSTC）、國家先進封裝制造計劃（NAPMP）、微電子計量研究所以及美國芯片制造研究所（CHIPS"Manufacturing"USA"Institute）四個項目的建設工作。美國能源部也從該法案獲得503億美元的研發經費，用于支持能源部10個應用能源辦公室的研發和示范推廣活動。《基礎設施投資與就業法案》也為能源部的應用研發和技術示范項目提供了數百億美元的資金支持。117th"Congress."CHIPS"and"Science"Act［R/OL］.（20220809）［20220815］.https：//www.congress.gov/117/plaws/publ167/PLAW117publ167.pdf.

（三）積極優化發展先進制造業的國內生態系統

良好的國內生態環境是發展先進制造業的重要基礎。盡管各有側重，奧巴馬至拜登三任總統都各自推出了優化美國發展先進制造業生態環境的政策。

首先，稅收抵免。稅收抵免是減輕制造業企業經濟負擔，刺激企業投入的重要手段。最初的稅收抵免，即美國聯邦研究與實驗（Ramp;E）稅收抵免（通常稱為“研發稅收抵免”），在《1981年經濟復蘇稅法》（Economic"Recovery"Tax"Act"of"1981）中設立，主要針對企業研發領域。美國聯邦研究與實驗稅收抵免的主要問題是它不是永久性的，在奧巴馬政府的努力下，2015年，第114屆國會通過了《2015年保護美國人免受加稅法案》（Protecting"Americans"from"Tax"Hikes"Act"of"2015），法案從2015納稅年度開始永久延長了抵免待遇。這一法案還解決了稅收抵免的另外兩個問題，即允許合格的小企業將研發稅收抵免用于抵扣企業的替代性最低稅責任及社會保障稅責任。

2009年國會通過的《美國復蘇與再投資法案》，將稅收抵免擴展到可再生能源領域，法案為可再生能源產業提供130億美元的稅收抵免。111th"Congress."American"Recovery"and"Reinvestment"Act"of"2009［R/OL］.（20091224）［20240918］.https：//www.congress.gov/111/statute/STATUTE123/STATUTE123Pg115.pdf.奧巴馬執政期間，圍繞國內制造業發展這個中心任務，其對美國制造業企業采取了不同的稅收抵免政策。一方面，美國公司將不再因將業務轉移到海外而獲得稅收抵免。另一方面，奧巴馬提議為美國公司將業務遷回國內的費用提供20%的所得稅抵免。同時，奧巴馬政府為在美國國內創造就業機會的制造商提供優惠政策，將先進制造業的免稅額從9%提高到18%，為企業對設備投資提供500億美元的稅收減免。The"White"House."FACT"SHEET："President"Obamas"Blueprint"to"Support"U.S."Manufacturing"Jobs，"Discourage"Outsourcing，"and"Encourage"Insourcing［EB/OL］.（20120125）［20240818］.https：//obamawhitehouse.archives.gov/thepressoffice/2012/01/25/factsheetpresidentobamasblueprintsupportusmanufacturingjobsdis.

拜登政府的稅收抵免主要圍繞半導體和新能源兩大制造業領域實施。在半導體領域，《芯片與科學法案》為在美國國內建造、擴建或現代化更新半導體制造設施和設備的公司，提供為期4年的25%投資稅抵免。《通貨膨脹消減法案》向清潔能源制造業（包括太陽能、風力發電和電網儲能）提供至少300億美元生產稅抵免和100億美元投資稅抵免。法案還對美國消費者購買新能源汽車提供補貼政策，這同樣有利于擴大美國新能源汽車市場。

其次，產業補貼。美國產業補貼政策主要出現在拜登執政時期。通過《芯片與科學法案》，美國政府為在國內建造、擴建半導體制造設施和設備的公司提供總額390億美元的財政補貼，另為在美國投資的上述企業提供60億美元的貸款和貸款擔保。上述《芯片與科學法案》中的數據均來自："117th"Congress，"CHIPS"and"Science"Act［R/OL］.（20220809）［20220815］.https：//www.congress.gov/117/plaws/publ167/PLAW117publ167.pdf.美國政府通過《通貨膨脹消減法案》為貸款計劃辦公室（LPO）撥款約117億美元，以支持其發放新貸款，從而將該辦公室的現有貸款權限增加到約1000億美元。法案還為符合2005年《能源政策法》第1703條貸款擔保條件的項目提供額外的400億美元貸款授權。上述《通貨膨脹消減法案》中的數據均來自："117th"Congress，"Inflation"Reduction"Act"of"2022［R/OL］.（20220816）［20240805］.https：//www.congress.gov/117/plaws/publ169/PLAW117publ169.pdf.

再次，聯邦政府主導建立技術創新中心帶動先進制造業發展，以打造“互聯”的創新生態系統。奧巴馬政府推動美國先進制造業發展的最主要的手段之一，就是啟動“先進制造業伙伴關系”（Advanced"Manufacturing"Partnership）。這一政策的初衷是模仿德國的弗勞恩霍夫研究所（Fraunhofer"Insititute）的模式，成立先進制造業研究所。至2016年6月，奧巴馬政府建立了9個（到奧巴馬任期結束時增加到16個）先進制造業創新研究所，其得到了超過6億美元的聯邦投資和超過12億美元的非聯邦投資的支持。The"White"House."IMPACT"REPORT："100"Examples"of"President"Obamas"Leadership"in"Science，"Technology，"and"Innovation［R/OL］.（20160621）［20241220］.https：//obamawhitehouse.archives.gov/thepressoffice/2016/06/21/impactreport100examplespresidentobamasleadershipscience.每個先進制造研究所都圍繞著一個特定的先進制造技術鏈進行組織，包括增材制造、數字生產、機器人、生物制造等領域。這些研究所由大型和小型生產商、地區大學和社區學院以及政府組建，他們與大學和行業圍繞其先進制造技術進行合作應用研究，與區域制造生態系統合作，并提供勞動力教育。簡而言之，它們要創造的是更加“互聯”的創新生態系統。

拜登政府則是在奧巴馬政府“先進制造業伙伴關系”的基礎上，推出了“技術中心計劃”（Tech"Hubs"Program）。該計劃由《芯片和科學法案》授權，旨在與區域聯盟合作，通過加強地區制造、商業化和部署技術的能力，推動地區創新，創造就業機會。2023年10月23日，拜登政府公布了涵蓋32個州的31個區域創新和技術中心，重點發展包括半導體、清潔能源、關鍵礦產、生物技術、精準醫療、人工智能、量子計算領域在內的先進制造業。

（四）以供應鏈韌性建設振興國內先進制造業

盡管在奧巴馬總統時期美國就認識到了供應鏈韌性的重要性，但奧巴馬政府是從全球貿易的角度理解供應鏈韌性問題的。正如《全球供應鏈安全國家戰略》所言：“美國和世界各國依賴全球供應鏈系統高效、安全的貨物運輸……支持這種貿易的全球供應鏈系統對美國的經濟和安全至關重要，是一項重要的全球資產。”美國政府的應對策略同樣是從維護全球貿易的穩定入手：一方面，促進合法商業的及時和高效流動，同時保護和保障供應鏈不被干擾和利用；另一方面，培育一個全球供應鏈系統，該系統能夠為不斷變化的威脅和危害作好準備，能夠抵御不斷變化的威脅和危害，并能從中斷中迅速恢復。

The"White"House."National"Strategy"for"Global"Supply"Chain"Security［R/OL］.（20120125）［20241220］.https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/national_strategy_for_global_supply_chain_security.pdf.

第一個從制造業角度考慮供應鏈安全問題的是特朗普政府。2017年7月21日，特朗普發布行政命令，要求對“美國制造能力、國防工業基礎和供應鏈彈性進行評估”，以“加強美國的制造能力和國防工業基礎，并提高對國家安全至關重要的供應鏈的彈性”。The"White"House."Presidential"Executive"Order"on"Assessing"and"Strengthening"the"Manufacturing"and"Defense"Industrial"Base"and"Supply"Chain"Resiliency"of"the"United"States［R/OL］.（20170721）［20241220］.https：//trumpwhitehouse.archives.gov/presidentialactions/presidentialexecutiveorderassessingstrengtheningmanufacturingdefenseindustrialbasesupplychainresiliencyunitedstates/.評估結果發現，從國內制造業的角度看，美國制造能力和產能的下降，嚴重侵蝕著美國國防工業基礎和與國家安全相關的供應鏈韌性。同期制定的《美國先進制造業領導地位戰略》，將“擴大國內制造供應鏈的能力”作為特朗普政府先進制造業戰略的三大目標之一，在相當大程度上體現了特朗普政府與新自由主義經濟范式的切割。與奧巴馬政府相比，特朗普更注重圍繞增強供應鏈韌性這一宏偉目標，來推動美國先進制造業的復興。特朗普政府的具體政策包括：（1）中小型制造商被視為聯邦政府供應鏈發展的主要關注點。中小型制造商是供應鏈的關鍵部分，必須通過供應商、大學、聯邦實驗室、美國制造研究所等與技術來源、技術基礎設施和專業知識建立聯系，并在聯邦政府召集的公私合作伙伴關系的支持下，發展規模更大、網絡更安全的供應鏈。（2）聯邦政府鼓勵打造創新的生態系統，將美國分散的創新“孤島”與先進的制造生態系統連接起來。（3）聯邦政府將加強支持國防工業基礎的供應鏈。（4）支持開發軍民兩用技術。軍民兩用技術可以為國內制造商提供更大的市場，使他們能夠更多地進行新產品的研發，并通過國防部采購，獲得強大的優勢。（5）加強農村先進制造。聯邦政府為農村繁榮提供了全面的支持體系，其中包括許多對先進制造業具有重要意義的項目。Subcommittee"on"Advanced"Manufacturing"Committee"on"Technology"of"the"National"Science"and"Technology"Council."Strategy"for"American"Leadership"in"Advanced"Manufacturing［R/OL］.（20181007）［20230911］.https：//trumpwhitehouse.archives.gov/wpcontent/uploads/2018/10/AdvancedManufacturingStrategicPlan2018.pdf.

拜登政府是在新冠疫情造成的經濟與社會危機中步入白宮的，新冠疫情徹底暴露了美國基本供應鏈的結構性弱點，即美國從生活必需品到先進制造業產品幾乎所有供應鏈均依賴海外供應商。拜登上臺后，在特朗普政府加強供應鏈韌性建設的基礎之上，以更大力度的舉措加強供應鏈韌性建設，特別是通過對半導體和新能源兩大產業進行歷史性的聯邦投資，以期帶動與兩大產業相關聯制造業的地方與企業大投資，通過本岸先進制造業的發展，一舉解決長期困擾美國的供應鏈韌性問題。拜登政府充分利用了美國龐大的盟友體系，與世界各地的美國盟友和合作伙伴共建更具韌性的集體供應鏈。劉國柱.經濟安全的抓手——拜登政府的先進制造業戰略［J］.同濟大學學報（社會科學版），2024（6）：61.

（五）以基礎設施建設打通發展先進制造業的經絡

盡管基礎設施并不會直接推動先進制造業的發展，但正如新美國基金會（New"America"Foundation）的研究報告所指出的：良好的基礎設施可以“擴大運力并將其用于創建智能、網絡化的運輸和交付系統，減少公路、鐵路、航空和海上貨物及人員運輸中的擁堵和瓶頸，從而降低美國制造業的生產成本”Joshua"Freedman，"Michael"Lind."Value"Added："Americas"Manufacturing"Future［R/OL］.（201204）［20240706］.https：//static.newamerica.org/attachments/4258valueaddedamericasmanufacturingfuture/Lind，%20Michael%20and%20Freedman，%20Joshua%20%20NAF%20%20Value%20Added%20Americas%20Manufacturing%20Future.f372a288e86543de8674abb289c8087c.pdf.。此外，建造新的、更高效的運輸和通信系統還可以為先進制造企業提供需求來源。美國曾經擁有這個世界最先進的基礎設施體系，但以今天的眼光看，美國基礎設施體系存在著年久失修的破敗景象。

特朗普是率先提出重建美國基礎建設的總統，在競選時他就向選民承諾：若當選總統，他將重建美國的“道路、橋梁、隧道、高速公路、機場、學校和醫院”，把“搖搖欲墜的道路和橋梁”變成“閃閃發光的新基礎設施”。The"White"House."President"Donald"J."Trump"Works"to"Rebuild"American"Infrastructure［EB/OL］.（20170607）［20240810］.https：//trumpwhitehouse.archives.gov/briefingsstatements/presidentdonaldjtrumpworksrebuildamericaninfrastructure/.2018年2月12日，特朗普向國會提交了《美國重建基礎設施立法大綱》（Legislative"Outline"for"Rebuilding"Infrastructure"in"America），要求美國國會盡快就一項基礎設施法案采取立法行動，刺激基礎設施投資：通過聯邦政府2000"億美元的公共投資，帶動州和地方政府至少1.5萬億美元的投資，用于重建美國的基礎設施并開發創新項目。The"White"House."Legislative"Outline"for"Rebuilding"Infrastructure"in"America［R/OL］.（20180212）［20241220］.https：//trumpwhitehouse.archives.gov/wpcontent/uploads/2018/02/INFRASTRUCTURE211.pdf.但特朗普的立法倡議并未獲得民主黨議員的認同，因為該計劃強調州和地方資金以及私人投資。隨著眾議院民主黨人對特朗普調查的擴大，行政與立法部門圍繞基礎設施法案的談判陷入僵局。

Annie"Karni"Emily"Cochrane，"Alan"Rappeport."Trump"and"Democrats"Agree"to"Pursue"$2"Trillion"Infrastructure"Plan［EB/OL］.（20190430）［20241228］.https：//www.nytimes.com/2019/04/30/us/politics/trumpinfrastructureplan.html."黨派惡斗加上總統與立法機構之間的分歧，導致直到特朗普離開白宮，國會都沒有就基礎設施建設達成共識。

2020年美國大選后，民主黨不僅入主了白宮，在國會參眾兩院也形成了多數優勢，再加上部分共和黨人的支持，《兩黨基礎設施與就業法案》終于獲得通過。該法案直接導致了有史以來聯邦政府對基礎設施建設最大規模的投資行動：包括投入1100億美元的資金用于道路和橋梁，并支持重大的轉型項目；為未來5年的公共交通投資提供了899億美元的保證資金；為港口基礎設施和水道方面投資170億美元；為機場投資250億美元，解決在維修和保養方面長期積壓的問題；該法案將鐵路定位為將在美國交通和經濟未來發揮核心作用的基礎設施，投資660億美元用于額外的鐵路資金，幫助美國國家鐵路客運公司（Amtrak）推動東北走廊（Northeast"Corridor）鐵路的現代化改建，使之更加快捷；在能源領域投資650億美元，建設數千公里的、新的、有彈性的輸電線路以升級美國的電力基礎設施；并為再生能源和清潔能源項目提供資金，以支持尖端清潔能源技術的開發、示范和部署。117th"Congress."Infrastructure"Investment"and"Jobs"Act［R/OL］.（20211115）［20240703］.https：//www.congress.gov/117/plaws/publ58/PLAW117publ58.pdf.

綜上所述，盡管新自由主義經濟學在美國依然有較大的市場，美國聯邦政府的先進制造業戰略轉型也需要一個較為漫長的過程，但從奧巴馬政府時期開始，聯邦經濟戰略與政策轉型已經開始。特朗普的經濟政策被認為是對新自由主義的最后一擊，但很明顯，特朗普的經濟政策顯得有一些雜亂，臨時性強，效果不佳。而拜登的經濟政策則更加系統并具有較強的針對性。

四、當代美國經濟學范式轉向及其邏輯機理

自奧巴馬政府時期開始，美國政府推出的一系列推動先進制造業發展的戰略和政策，體現了美國政府在應對危機和面對機遇的過程中作出的歷史性戰略調整。這種調整并非美國國內某種政治勢力或利益集團的政治經濟傾向，而是美國主要政治力量共同推動的結果，其代表著自20世紀70年代末80年代初以來，主導美國近半個世紀的新自由主義經濟學范式日益式微，新的經濟學范式正在浮現的基本事實。

（一）美國經濟學范式的轉向跡象——兩大陣營尋求新共識

在美國歷史上的任何特定時代，經濟學范式的轉向從來都不是某一個黨派的“專利”，而是兩個全國性政黨的主要派別逐漸形成的一個占主導地位的政策共識。例如，在20世紀三四十年代，富蘭克林·羅斯福總統的新政遭到許多保守派民主黨人的反對，但也得到一些進步的共和黨人的支持。二戰后，艾森豪威爾和尼克松等“現代共和黨人”也接受了羅斯福新政的基本框架，包括社會保障和工會合法化，同時使其更具財政平衡性和對大企業更加友好。

兩黨的新政政策共識在20世紀七八十年代被新自由主義共識所取代。新自由主義時代起源于吉米·卡特總統時期，他廢除了新政時代的許多法規，并撤銷了民用航空委員會（Civil"Aeronautics"Board）等監管機構。里根將卡特時期開始的新自由主義理念進一步發揚。兩黨新自由主義者的重點是放松管制、私有化以及貿易和投資自由化。克林頓和奧巴馬以及里根和布什父子都贊同這一新自由主義議程。盡管某一個政黨可能會率先轉型，但兩黨大致在同一時間從一種經濟學范式轉變為另一種經濟學范式。

新的經濟學范式轉向最早出現在奧巴馬時期，奧巴馬政府雖然在優化國內制造業發展生態環境方面著墨較多，但基本上依然緊抱新自由主義綱領，也沒有真正認識到新自由主義經濟學給美國帶來的問題。奧巴馬政府依然在積極地與亞太地區的盟友與合作伙伴談判以推動達成“跨太平洋貿易伙伴關系”（TPP），也在與歐洲盟友就“跨大西洋貿易伙伴關系”（TTIP）展開談判。2016年美國大選特朗普退出TPP的政策主張，以及希拉里陣營拒絕接受TPP的表態，可以視為美國主要政治勢力在拋棄新自由主義經濟學方面形成共識的開始。可以說，美國兩大黨的政治家、左翼和右翼的智庫，幾乎在同一時間開始反思新自由主義經濟學范式，都將重建美國的制造業特別是先進制造業作為解決問題的關鍵。

親民主黨的智庫羅斯福研究所（Roosevelt"Institute）近十年以來一直在尋找新自由主義經濟范式的替代方案，自認為沖在瓦解新自由主義范式的前沿（frontrow"seat）。該機構推出了一系列否定新自由主義經濟政策、支持加大公共投入的研究報告，主張“通過更民主、更包容和更負責任的方式實施產業政策”Todd"N."Tucker，"Steph"Sterling."Industrial"Policy"and"Planning："A"New"（Old）"Approach"to"Policymaking"for"a"New"Era［R/OL］.（20210810）［20241210］.https：//rooseveltinstitute.org/wpcontent/uploads/2021/07/RI_ANewOldApproachtoPolicymakingforaNewEra_IssueBrief_202108.pdf；Felicia"Wong，Suzanne"Kahn，Mike"Konczal，Matt"Hughes."Sea"Change："How"a"New"Economics"Went"Mainstream［R/OL］.（20231116）［20241210］.https：//rooseveltinstitute.org/wpcontent/uploads/2023/11/3927_RI_Sea_Change_Report_202311.pdf;"Todd"N."Tucker，Kyunghoon"Kim，"et"al."Industrial"Policy"2025："Bringing"the"State"Back"in"（Again）［R/OL］.（20240211）［20241210］.https：//rooseveltinstitute.org/wpcontent/uploads/2024/02/4013_RI_IndustrialPolicyReport_2025.pdf.。曾在拜登政府國家安全委員會負責國際經濟事務的官員詹妮弗·哈里斯（Jennifer"Harris）認為：“我們在過去40多年里都被困在這種思想框架和政策限制中（指新自由主義理論，引者注），而現在我們正逐步擺脫這些束縛，邁向下一個轉折點……我認為拜登陣營確實將貿易和產業政策問題視為實現一系列更高目標或更廣泛國家目標的工具。”Derek"Brower，"James"Politi，"Amanda"Chu."The"New"Era"of"Big"Government："Biden"Rewrites"the"Rules"of"Economic"Policy［EB/OL］.（20230712）［20240811］.https：//www.ft.com/content/1c6be863e1474799a650fe3569549295.2020年美國大選期間，哈里斯與后來出任拜登政府國家安全顧問的杰克·沙利文（Jake"Sullivan）在外交政策網站撰文，公開呼吁“美國需要新的經濟哲學”。他們認為，大國競爭、技術革命、氣候變化和美國國內的貧富分化，都迫使“美國需要超越過去幾十年盛行的經濟意識形態（有時被不完美地稱為新自由主義），重新思考經濟如何運作、經濟應該服務于什么目標以及如何重組經濟以實現這些目標。”在他們看來，公共與私人投資的不足導致的長期經濟停滯是國家安全的頭號威脅，美國需要提倡產業政策，政府應“專注于投資需要跨多個行業創新的大型項目”。Jennifer"Harris，"Jake"Sullivan."America"Needs"a"New"Economic"Philosophy，"Foreign"Policy"Experts"Can"Help［EB/OL］.（20200207）［20201221］.https：//foreignpolicy.com/2020/02/07/americaneedsaneweconomicphilosophyforeignpolicyexpertscanhelp/.

2023年4月27日，美國國家安全顧問沙利文在布魯金斯學會就拜登政府的國際經濟議程發表演講，將其經濟政策稱為“新華盛頓共識”（New"Washington"Consensus），其核心是“恢復一種支持建設的經濟心態……建設能力、建設韌性、建設包容性”，包括“生產和創新的能力，以及提供公共產品的能力，如強大的物理和數字基礎設施以及大規模的清潔能源。抵御自然災害和地緣政治沖擊的韌性。”最關鍵的手段就是“制定現代美國工業戰略”，確定“對經濟增長至關重要、從國家安全角度具有戰略意義的特定行業”，美國政府將“在這些領域部署有針對性的公共投資，釋放私人市場、資本主義和競爭的力量和創造力，為長期增長奠定基礎”。The"White"House."Remarks"by"National"Security"Advisor"Jake"Sullivan"on"Renewing"American"Economic"Leadership"at"the"Brookings"Institution［EB/OL］.（20230427）［20231021］.https：//www.whitehouse.gov/briefingroom/speechesremarks/2023/04/27/remarksbynationalsecurityadvisorjakesullivanonrenewingamericaneconomicleadershipatthebrookingsinstitution/.民主黨人也將其稱為“拜登經濟學”（Bidenomics）。

以斯科特·麥康奈爾（Scott"McConnell）和帕特里克·布坎南（Patrick"J."Buchanan）創立的《美國保守派》（The"American"Conservative）、《美國事務》（American"Affairs）雜志及智庫美國指南針（American"Compass）為中心的保守主義陣營，也在積極尋求新自由主義經濟學的替代方案。2023年，共和黨在參議院的青壯派議員馬可·盧比奧（Marco"Rubio）、喬什·霍利（Josh"Hawley）和"J.D.萬斯（J.D."Vance）與智庫美國指南針共同組織，前世界貿易代表羅伯特·萊特希澤（Robert"Lighthizer）和被特朗普提名為國防部副部長埃爾布里奇·科爾比（Elbridge"Colby）參與撰寫的保守派經濟政策——《重建美國資本主義：寫給保守派決策者的手冊》，明確提出“保守派必須倡導一項強有力的政策計劃來振興國家經濟，而不是重復里根時代的政策”，聲稱要“明智而謹慎地使用關稅、基礎設施投資以及必要時的補貼來加強我們的制造業基礎并創造良好的就業機會”。此外，他們還擁抱有利于制造業發展的產業政策，包括建立國家重點工業項目開發銀行，利用公共資本吸引民間資本對關鍵產業、國防工業基地和基礎設施進行長期投資。American"Compass."Rebuilding"American"Capitalism：A"Handbook"for"Conservative"Policymakers［R/OL］.（202306）［20241210］.https：//americancompass.org/wpcontent/uploads/2023/06/ACRebuildingAmericanCapitalism_Digital.pdf.

作為共和黨中生代重要領軍人物之一的盧比奧，近年來就美國經濟，特別是產業政策頻頻發聲。他提醒美國人注意市場原教旨主義的危險，即認為市場總是會達到最有效的經濟結果，而最有效的經濟結果不一定會與公共利益和國家利益相一致。盧比奧呼吁必須走出傳統共和黨的框架，實行“親美產業政策”，即“利用市場和政府的獨特優勢，創造有競爭力的商業環境，支持美國具有國際競爭力的制造企業，在制造業政策上打下自己的烙印。”其中最迫切的任務是鞏固美國的國防工業基礎。此外，還必須采取措施支持和重建美國的工業基礎，重點關注采礦、石油和天然氣、冶金、農業、化學、醫藥等行業。“這些行業對于在危險的世界中維護我們的國家獨立至關重要。這些行業中的許多都與國家安全密不可分：在危機時期，它們可以被要求滿足我們國家最基本的需求。”Marco"Rubio."Industrial"Policy，"Right"and"Wrong［J/OL］.（20240321）［20240819］.https：//www.nationalaffairs.com/publications/detail/industrialpolicyrightandwrong.

被公認為世界頂級科技政策智庫的信息技術與創新基金會（ITIF）的創始人兼總裁羅伯特·阿特金森（Robert"D."Atkinson），與新保守主義學者邁克爾·林德（Michael"Lind）提出了國家發展主義（National"Developmentalism）概念。根據他們的理論，國家的關鍵作用是促進制造業和經濟發展，國際經濟政策的制定應最大限度地提高美國的經濟競爭力和國家實力。當這些目標實現后，其他目標，包括更高的工資和更大的政府福利，就更容易實現。國家發展主義有五項基本原則：（1）增長是核心，特別是生產力、創新和競爭力。（2）各種規模的公司，尤其是大公司，強大而充滿活力的能力是實現增長的關鍵。（3）精心制定和實施的政府政策至關重要。（4）國家發展更注重目標——創新、生產力和競爭力——而不是過程。（5）制定與經濟相關的立法和行政部門政策的標準只有一個，即“它們是增強還是削弱企業能力”。Robert"D."Atkinson，"Michael"Lind."National"Developmentalism："From"Forgotten"Tradition"to"New"Consensus［J/OL］.（201905）［20240218］.https：//americanaffairsjournal.org/2019/05/nationaldevelopmentalismfromforgottentraditiontonewconsensus/;"Robert"D."Atkinson."National"Developmentalism："The"Alternative"to"Neoliberalism"and"NeoNew"Dealism［EB/OL］.（20240122）［20240218］.https：//www2.itif.org/2024nationaldevelopmentalismdoctrine.pdf;"José"Miguel"Ahumada."Bringing"Freedom"back"to"Developmentalism："Industrialisation"as"National"Independence［J］.Cambridge"Journal"of"Economics，2023，47（6）：10371056;"Gerald"F."Seib."How"Trump"Has"Changed"the"Republicans［EB/OL］.（20200824）［20240816］.

https：//samgroupil.org/uploads/3/5/3/4/35342423/how_trump_changed_republicans.pdf.概言之，國家發展主義有兩大核心：增長和創新。聯邦政府的職責是制定支持制造業發展的戰略和政策。

無論國家發展主義這個概念最終是否能被兩黨政治精英所接受，其理論內涵基本上反映了美國兩黨在后新自由主義時代政治經濟學范式的趨同。這種趨同也反映在政策上，特別是兩黨議員在國會共同發起了一系列發展先進制造業的法案，包括《芯片與科學法案》的前身《芯片法案》（CHIPS"Act）、《無限邊疆法案》（The"Endless"Frontier"Act），以及《國家發展戰略與協調法案》（National"Development"Strategy"and"Coordination"Act"of"2023）等。

（二）聯邦政府制定相關政策推動美國制造業發展的歷史傳統

這種政策主張及實踐是美國傳統價值觀的重要組成部分，被美國學者稱為“美國學派”（American"School），也即美國早期政治家亨利·克萊（Henry"Clay）所說的“美國體系”（American"System）。保守主義學者邁克爾·林德認為，國家發展主義繼承了民主和共和兩黨歷史上的共同價值理念，是“漢密爾頓、克萊、林肯、西奧多·羅斯福、富蘭克林·羅斯福及其新政民主黨繼任者和艾森豪威爾及尼克松等現代共和黨人倡導、國家支持的國家工業資本主義的21世紀版本。”Michael"Lind."How"the"Policy"Consensus"Changes"in"America［EB/OL］.（20201012）［20241219］.https：//americancompass.org/howthepolicyconsensuschangesinamerica/.

經歷過獨立戰爭的美國開國元勛們深深地理解制造業對一個國家的重要性。正是由于制造業的薄弱，大陸軍無法得到足夠的御寒服裝和與英軍作戰的武器。由此，華盛頓在第一次向國會發表的國情咨文中特別強調：“自由的人民……應該促進此類制造商的發展，使其在必需品，特別是軍事用品方面能夠獨立于其他制造商。”George"Washington."To"the"United"States"Senate"and"House"of"Representatives［R/OL］.［20250105］.https：//founders.archives.gov/？q=Volume%3AWashington0504amp;s=1511311112amp;r=363.在華盛頓第一屆政府時期，美國財政部部長漢密爾頓提出了關于制造業主題的報告，這是一套系統的通過聯邦補貼支持工業化的政策規劃。他認為，美國需要發展本土制造業來加強新國家的“獨立和安全”。為了實現這些偉大目標，美國“應該努力在國內擁有國家供應的所有必需品。這些包括生存手段、居住方式、衣服和防御手段。”但私人資本不足以支持其發展，國家利益將“需要政府的鼓動和贊助”。Alexander"Hamiltons"Final"Version"of"the"Report"on"the"Subject"of"Manufactures［R/OL］.［20241218］"https：//founders.archives.gov/documents/Hamilton/01100200010007.盡管漢密爾頓的方案未被美國國會所接受，但在經歷了1812年第二次對英戰爭的屈辱經歷后，聯邦政府進行了一系列漢密爾頓式改革，包括1816年給第二合眾國銀行頒發了特許狀，并逐步征收進口商品的關稅以保護剛剛起步的美國制造業。即使與漢密爾頓在國家發展道路意見相左的托馬斯·杰斐遜（Thomas"Jefferson）在第二次對英戰爭之后也承認，過去幾十年的經驗表明，制造業“對我們的獨立和我們的舒適一樣必要”。Wells"King."Rediscovering"a"Genuine"American"System［EB/OL］.（20200504）［20240811］.https：//americancompass.org/rediscoveringagenuineamericansystem/.杰斐遜的繼任者詹姆斯·麥迪遜（James"Madison）和詹姆斯·門羅（James"Monroe）同樣主張通過保護性關稅，避免與歐洲工業強國的競爭，支持本國制造業的發展。1824年，亨利·克萊將建立第二合眾國銀行、以保護性關稅支持民族工業發展、以基礎設施建設將東部商業中心同西部邊疆連接起來的聯邦經濟政策統稱為“美國體系”。“美國體系”是漢密爾頓主義的邏輯延續。

將“美國體系”上升到理論高度的是深受漢密爾頓影響、一度移居美國的德國政治經濟學歷史學派先驅弗里德里希·李斯特（Friedrich"List）。1825年來到美國后，李斯特撰寫了一系列批評自由貿易、捍衛“美國體系”的信件，這些信件所闡述的經濟思想，最終體現在李斯特的代表作《政治經濟學的國民體系》一書中。在這部著作中，李斯特將“美國體系”理論系統化，他也因此被稱為“美國學派”的重要領軍人物。李斯特理論的出發點是他對19世紀國際自由主義體系的批判。在他看來，國際自由主義體系并沒有為所有國家帶來進步和自由，而往往會阻礙外圍國家制造業的發展，并造成對外部工業大國的依賴。一個國家應該采取其能力范圍內的一切措施，特別是發展民族工業，來捍衛其經濟安全。對于正在發展中的美國而言，“關稅為制造業提供了使其能夠與工業強國競爭的發展空間”。José"Miguel"Ahumada."Bringing"Freedom"back"to"Developmentalism："Industrialisation"as"National"Independence［J］.Cambridge"Journal"of"Economics，2023，47（6）：1047.

將“美國學派”發展到巔峰的是亞伯拉罕·林肯（Abraham"Lincoln）的高級顧問亨利·凱里（Henry"C."Carey），他也是“美國學派”經濟學的最早代表。凱里認為，英國通過帝國體制限制各國制造業發展的措施，使其制造業部門得以在他國形成壟斷，而打破這種壟斷的唯一方法是，聯邦政府采取保護主義關稅措施和對幼稚工業的激勵措施。重新建立從農業到制造業的自然發展道路，并擴大橫向的全國市場。這些措施將確保制造業的自然配置、互補和生產的增加，從而啟動個人自由和國家獨立的良性循環。

凱里對美國傳統的最大貢獻并不是其頗有影響的四卷本《政治經濟學原理》，而是作為新的共和黨及林肯的經濟顧問，提出一系列關于保護性關稅與經濟發展相結合的政策主張，并積極推動將其付諸實施，由此拓展了亨利·克萊的“美國體系”。美國內戰期間，在凱里的推動下，林肯總統兩次提高了進口商品的關稅，并重建了聯邦金融體系，通過《法定貨幣法》（Legal"Tender"Act），授權財政部發行“綠背紙幣”（greenbacks），即由聯邦債務支持的紙幣。林肯政府積極支持基礎設施項目，并于1862年簽署立法，斥資數百萬美元修建第一條橫貫大陸的鐵路。同年7月，林肯還簽署了《莫里爾贈地法》（Morrill"LandGrant"Act），允許各州使用出售聯邦土地所得的收入建立土地贈予學院（簡稱“贈地學院”）。盡管國會關于該法案的辯論主要集中在農業技術領域，但法案的措辭中特別包括了機械藝術，即應用科學和工程學。贈地學院改變了美國的工程教育，使美國成為技術教育的領先者。正是由于林肯總統在推動美國經濟發展方面的一系列重大舉措，邁克爾·林德認為：“漢密爾頓傳統找不到比林肯更好的代言人了。”Michael"Lind."Land"of"Promise："An"Economic"History"of"the"United"States［M］.New"York："Harper"Collins，2012：140.

在美國歷史上，聯邦政府的經濟政策基本上是在兩種思想流派中搖擺：一種相信強大的聯邦政府可以引導經濟的發展，支持聯邦政府通過聯邦政策這只“看得見的手”推動和引導包括制造業在內的經濟發展，但同時并不否定市場的作用，這被稱作“大政府”原則；另一種則相信限制政府權力的必要性和市場對資源的配置能力，主張限制聯邦政府對經濟特別是制造業的干預，利用市場這只“看不見的手”引導美國經濟發展，這被稱作“小政府”原則。不可否認，兩種理念都以自己的方式在美國經濟發展過程中發揮了不同的作用，都屬于美國政治經濟價值觀不可或缺的一部分。

（三）機遇、挑戰與美國經濟學范式的轉向

經濟學范式的轉向與形成，往往是在面對重大機遇或挑戰的情況下發生的。在大多數情況下，一個或一系列的重大突發事件，往往會使兩黨共享的既有經濟學范式名譽掃地。就新政范式的形成而言，其觸發事件是1929年的股市崩盤和隨之而來的全球大蕭條。就新自由主義共識的形成而言，其觸發事件是1970年代的“滯脹”——歸咎于新政時代的過度監管和過度強大的工會。近年來美國政治經濟學范式的轉向，則是由新一輪科技革命、新的大國競爭格局以及新冠疫情的沖擊共同促成的。

進入21世紀以來，新一輪技術革命逐漸拉開了帷幕。達沃斯世界經濟論壇創始人兼執行主席克勞斯·施瓦布（Klaus"Schwab）先生認為：今天的轉型不僅代表著第三次工業革命的延長，而且代表著第四次工業革命的到來，“這場革命將從根本上改變我們的生活、工作和相互聯系的方式……與以往的工業革命相比，第四次工業革命正在以指數而非線性的速度發展。此外，它幾乎顛覆了每個國家的每個行業。”他還指出：“技術創新還將帶來供應方奇跡，并在效率和生產率方面獲得長期收益……所有這些都將打開新市場并推動經濟增長。”Klaus"Schwab."The"Fourth"Industrial"Revolution："What"It"Means，"How"to"Respond［EB/OL］.（20160114）［20240801］.https：//www.weforum.org/agenda/2016/01/thefourthindustrialrevolutionwhatitmeansandhowtorespond/."施瓦布看到了新興技術革命給世界帶來的經濟繁榮機會，而美國政府同樣將新技術革命視為美國經濟繁榮的巨大機遇。但除非加強美國先進制造業的競爭力，否則美國將無法抓住上述機會。先進制造業能力的強弱將決定美國在未來的世界經濟競爭中是否能夠發揮與其國際地位相匹配的重要作用。2019年2月7日，特朗普向國會發出呼吁，希望與國會合作“制定立法，以提供新的、重要的基礎設施投資，包括對未來尖端行業的投資”，以確保由美國來“主宰未來產業”。The"White"House."America"Will"Dominate"the"Industries"of"the"Future［EB/OL］.（20190207）［20240718］.https：//trumpwhitehouse.archives.gov/briefingsstatements/americawilldominateindustriesfuture/.

中美關系的深刻變化與調整無疑是美國經濟學范式轉向的關鍵因素。在新自由主義時期，美國確立了對華接觸戰略。對華接觸戰略的目標正如特朗普政府在《美國對中華人民共和國戰略方針》中所闡述的：“美國……希望通過深化接觸來促進中國的經濟和政治開放，使其成為一個建設性的、負責任的全球利益相關方，并建立一個更加開放的社會。”The"White"House."United"States"Strategic"Approach"to"the"Peoples"Republic"of"China［R/OL］.（20200526）［20241212］.https：//trumpwhitehouse.archives.gov/wpcontent/uploads/2020/05/U.S.StrategicApproachtoThePeoplesRepublicofChinaReport5.24v1.pdf.在經濟領域，自1980年以來，美國每年都根據美國貿易法授予中國正常貿易關系"（NTR）"，2002年1月又正式授予中國永久正常貿易關系（PNTR）。克林頓總統卸任前不久預計，永久正常貿易關系“將為美國打開新的貿易大門，為中國變革帶來新的希望。”美國不僅能夠向中國出口更多的產品，“還將出口更多我們最珍視的價值觀之一——經濟自由。讓中國加入世貿組織并實現貿易正常化將增強那些為環境、勞工標準、人權和法治而奮斗的人的力量”。U.S."Department"of"State."Remarks"by"the"President"on"Passage"of"Permanent"Normal"Trade"Relations"With"China［EB/OL］.（20000524）［20241215］.https：//19972001.state.gov/regions/eap/000524_clinton_china.html.然而，至少從特朗普時期起，美國開始認為，“中國經濟的高速發展和與世界接觸的增多，并沒有像美國所希望的那樣，使其與以公民為中心的自由開放秩序接軌。中國反而選擇了利用自由開放規則的秩序，試圖重塑有利于自己的國際體系。”The"White"House."United"States"Strategic"Approach"to"the"Peoples"Republic"of"China［R/OL］.（20200526）［20241212］.https：//trumpwhitehouse.archives.gov/wpcontent/uploads/2020/05/U.S.StrategicApproachtoThePeoplesRepublicofChinaReport5.24v1.pdf.上述觀點充滿了偏見，美國政界卻基于這種偏見逐漸形成了這樣一種共識，即基于自由主義國際秩序而建構和實施的對華接觸戰略未能實現其基本目標。

更讓美國感到擔心的是，對華接觸戰略的另一個后果是為美國制造了一個全面競爭對手。美國認為，中國利用現有的國際體系實現了自身的發展，不僅成為世界第二大經濟體和制造業第一大國，還在向制造業的上游移動，其在先進制造業領域已開始對美國構成一定程度的挑戰。入世之初，中國制造業產值只占世界的5.7%，到2011年上升到19.8%，2012年再次攀升到22.4%，美國則下降到17.4%，讓出了自二戰后一直保持的制造業第一大國的地位。2016年上半年，中國工業制成品全球出口額為9350億美元，比美國高出68%，而在2000年，美國工業制成品全球出口還是中國的3倍。［美］威廉姆·邦維利安，［美］彼得·辛格.先進制造：美國的新創新政策［M］沈開艷，等，譯.上海：上海社會科學院出版社，2023：6566.

在美國政界和智庫界看來，中國在先進制造業領域發展的關鍵原因，就是中國政府采取了現代重商主義政策，即利用中國政府的權力和資源，推動了科技創新和先進制造業的發展。美國將2015年5月8日中國國務院頒布的《中國制造2025》發展規劃視為中國創新政策的重要里程碑。該發展規劃將建設制造業強國作為國家發展戰略，力爭使中國用10年的時間，在2025年邁入制造業強國的行列，建成全球領先的技術體系和產業體系。該發展規劃將新一代信息技術產業、高檔數控機床和機器人、航空航天裝備、節能與新能源汽車、新材料和生物醫藥及高性能醫療器械等十大先進制造領域作為突破的重點。中國制造2025［Z］.國務院公報，2015：11.

美國新任國務卿盧比奧近年來一直在密切關注《中國制造2025》及其發展進程。2023年9月，他在研究報告《中國制造的世界：九年后的“中國制造2025”》中認為，中國在其大多的目標數領域已經達到或接近達到技術前沿。在2015年發展規劃所確立的高科技制造業部門中，中國已經在電動汽車、新能源發電、造船和高鐵領域占據了世界領先地位；在航空航天、生物技術、新材料、機器人和機床以及半導體領域，中國已在技術前沿取得了實質性進展，但尚未處于領先地位；僅在農業機械領域未能實現其目標。美國政界最大的擔心在于：中國制造業的發展不僅取代了美國的傳統制造業，而且已經開始侵蝕美國長期以來所具有的技術優勢。盧比奧認為：“中國想要主導的行業正是能為美國人創造有尊嚴的、富有成效工作的行業，而這正是美國保持強大國家所需要的。”Marco"Rubio."American"Industrial"Policy"and"the"Rise"of"China［EB/OL］.（20191210）［20241215］.https：//americanmind.org/memo/americanindustrialpolicyandtheriseofchina/.他大聲疾呼：美國必須立即采取緊急行動，實施“大膽的產業政策來支持對我們國家和經濟安全至關重要的部門，并輔以同樣大膽的放松管制議程，為工業的再次建設掃清道路”，以“避免生活在一個中國當老師、我們做學生的世界”。Marco"Rubio."The"World"China"Made："“Made"in"China"2025”"Nine"Years"Later［R/OL］.（20230909）［20241010］.https：//www.rubio.senate.gov/wpcontent/uploads/2024/09/TheWorldChinaMade.pdf.拜登政府的國家安全顧問沙利文也承認，中國在制造業領域的異軍突起對美國“制造業的打擊尤其嚴重——影響巨大且持久——我們沒有充分預料到，也沒有在它爆發時充分應對”。The"White"House."Remarks"by"National"Security"Advisor"Jake"Sullivan"on"Renewing"American"Economic"Leadership"at"the"Brookings"Institution［EB/OL］.（20230427）［20231021］.https：//www.whitehouse.gov/briefingroom/speechesremarks/2023/04/27/remarksbynationalsecurityadvisorjakesullivanonrenewingamericaneconomicleadershipatthebrookingsinstitution/.冷戰時期的美蘇大國競爭，導致了從艾森豪威爾到肯尼迪、約翰遜和尼克松政府的國內基礎設施建設和對科技研發與創新的公共投資。今天，新的大國競爭格局同樣也在推動著美國經濟學范式的轉向。

新冠疫情對美國社會的沖擊，更是加快了這一轉向的進程。拜登政府國家經濟委員會主席布萊恩·迪斯（Brian"Deese）在談到新冠疫情時認為，這場疫情對美國經濟戰略的影響是“獨一無二的，因為這場疫情暴露了我們尚未完全解決的經濟脆弱性：商店貨架空空如也，基本藥品短缺，計算機芯片和先進醫療設備供應鏈存在瓶頸。這場危機的嚴重程度和我們系統的脆弱性可能會迅速緩解，但我們繼續看到，隨著經濟強勁復蘇，這些瓶頸和不連續性仍然存在。”迪斯認為，疫情造成的危機暴露了美國工業基礎的長期空心化，以及美國企業長期追求利潤最大化，而對國家安全、經濟韌性與可持續性的忽視。迪斯提出，拜登政府的“21世紀美國工業戰略”是“一項加強我們的供應鏈和重建我國各行業、各技術和各地區工業基礎的戰略”。Atlantic"Council."Brian"Deese"on"Bidens"Vision"for"‘A"TwentyFirstCentury"American"Industrial"Strategy’［EB/OL］.（20210623）［20240526］.https：//www.atlanticcouncil.org/commentary/transcript/briandeeseonbidensvisionforatwentyfirstcenturyamericanindustrialstrategy/.

美國歷史上，曾經出現過多次重大的經濟與社會危機，也曾獲得過三次技術革命的發展機遇。美國基本上能夠利用危機造成的社會沖擊，及時調整政治、經濟和社會政策，將危機化為轉機；也能夠對技術革命的發展趨勢作出精準的研判，抓住技術革命帶來的機遇，實現技術的迭代甚至是跨越式發展；并確保自1890年代以來，美國一直處于世界科技發展的最前沿。正是聯邦政策的適時調整和經濟學范式的及時轉向，讓美國從未浪費一次危機，也從未錯失一次機遇。

五、結語

新自由主義經濟學給美國經濟安全與繁榮帶來的巨大沖擊、新一輪科技革命給美國帶來的巨大機會與挑戰以及一個美國從未面對過的大國競爭格局，讓美國左右兩翼——自由主義陣營和保守主義陣營——越來越多的有識之士認識到：必須拋棄里根政府以來長期主導美國的新自由主義經濟哲學，聯邦政府制定產業政策不僅必要，而且不可避免。在這種情況下，兩大陣營的思想家和政治人物都在積極尋求新的經濟學范式。無論是“新華盛頓共識”“拜登經濟學”“親美國的工業政策”，還是“國家發展主義”，其指導思想都是一致的：美國需要為先進制造業發展制定全面的政策框架，包括國內市場保護政策、稅收抵免和一系列對技術計劃和產業領域的直接公共投資，以確保美國在新興技術的開發、采用和擴展方面的全球領導地位。鑒于新自由主義經濟學在美國兩黨內都存在一定的市場和美國經濟政策的慣性，美國經濟學范式的轉向可能是一個相對緩慢、搖擺的過程，但無論哪個黨執政，其趨勢不會發生大的改變，新的經濟學范式對美國經濟政策也將產生長期影響。

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（責任編輯：李思慧）