縣級融媒體國家治理邏輯： 基于基層媒體制度史的研究

【摘要】文章發現，國家通過媒介深度嵌入縣域治理場域，國家治理與技術邏輯耦合影響著基層媒體制度變遷。國家治理邏輯是制度變遷的路徑依賴，媒介技術是縣域社會治理轉型新載體。縣級融媒體的建設和發展意味著我國進入“重返四級媒體制度的數字融合時代”。作為整合國家與社會關系的數字化裝置，縣級融媒體通過新聞宣傳、數字政務服務及社會需求反饋等嵌入基層社會治理系統。具體而言，縣級融媒體自上而下地進行政治宣傳、政策闡釋，成為吸納和反饋基層社會需求的數字基礎設施。技術的發展擴展了縣級融媒體的功能，使其轉換為整合數字政務服務的技術裝置。作為縣域數字服務機構，縣級融媒體形成的是柔性的、濡化的、非強制的國家治理方式，成為對司法、行政等國家正式治理制度的補充。縣級媒體的融合過程不僅是技術融合的過程，更是形成基層社會治理共同體的過程。

【關鍵詞】國家治理 縣域治理 基層媒體 縣級融媒體

【中圖分類號】G206 【文獻標識碼】Ａ 【文章編號】1003-6687（2025）3-096-09

【DOI】10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2025.3.013

“治理”的本質是“國家與社會關系的調整”。[1-3]早在1990年，習近平總書記就在《從政雜談》一文中強調：“如果把國家喻為一張網，全國三千多個縣就像這張網上的紐結。‘紐結’松動，國家政局就會發生動蕩；‘紐結’牢靠，國家政局就穩定。”[4]作為國家和社會直接互動的治理場域，縣域是多維度理解和創新基層治理的邏輯起點。[5]2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，提出到2025年以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展。縣鄉中國，[6]縣域治理是國家治理體系最完整的微觀單元，以縣城為重要載體的新型城鎮化是中國式現代化的必然選擇。不同學科在縣域治理研究上主要遵循兩條研究路徑：一是將研究的焦點集中于縣域治理的經驗并分析其邏輯；[7-9]二是從中國縣域治理的歷史軌跡、政治制度等分析縣域治理規律。[10-12]縣域治理既包括強制性制度，也包括非正式約束、慣例等。與司法、行政等強制性、硬性治理方式不同的是，縣域社會治理更多的是柔性的國家力量向偏遠山村的空間滲透，強調的是對被治理主體所產生的觀念、態度及行為等的影響。

當下的研究都深化和豐富了縣域社會治理的模式和經驗機制，但仍很難說明國家柔性力量在縣域社會治理中的作用。我國媒體參與社會治理的過程是媒介邏輯嵌入政治體系、影響社會秩序的過程。與行政或司法力量不同的是，基層媒體是國家的非正式治理力量，參與到基層社會媒介化溝通協商的過程中。作為國家在鄉土社會的延伸，基層媒體也是理解縣域國家治理的邏輯切入點。驅動縣域治理變遷的本質是治理主體的力量變化，尤其是國家力量的變化。基層媒體制度史為縣域社會治理變化提供了動態視角。從基層媒體制度的動態發展過程研究縣域國家治理，其本質是以國家力量變化的視角分析縣域社會治理秩序的變革。基層媒體及其制度變化對理解縣域國家治理邏輯具有重要理論和現實意義，而國家與社會關系的歷史變化也為理解縣級融媒體的功能定位提供了宏觀視角。作為地方新型主流媒體，縣級融媒體是全媒體傳播體系的重要組成部分，更是數字化時代助推新型城鎮化、中國式現代化的重要引擎。從我國基層媒體制度史的視角透視縣域國家治理邏輯，本質是以歷史政治學的視角探索縣域國家治理邏輯，屬于基于歷史制度實踐的中國新聞傳播學自主知識的探索研究。

一、“制度—路徑”：基于歷史制度主義的研究范式

政治學強調政治行為處于由規則、規范、期望和傳統構成的制度結構之中。[13]制度是“建構政治與經濟的不同單位之間關于人際關系的正式規則、執行程序和標準運行程序”，[14]（75）制度既可以是規范、規則、協定，也可以是慣例、符號、榜樣等。[15]制度作為社會的結構，為行動者提供了行動環境的確定性、穩定性，是政治學的主要研究對象。制度主義的理論淵源可以追溯到試圖“把國家帶回來”的主流政治理論家，他們批判那些以行動者為中心、以行為主義為研究路徑的主流國家理論模式。[16]制度主義研究路徑著重研究國家根源、發展及其組成部分，以一種“路徑依賴的邏輯”來解釋有目的選擇帶來的結果以及獨一無二的原初歷史條件。[14]（78）

20世紀80年代以來，新制度主義政治學興起。新制度主義并不否定政治行動的社會背景和個體行動者動機的重要性，但它堅持認為政治機構扮演著更加自主的角色，將行為研究和制度研究融合起來是新制度主義研究努力的方向。[13]在西方政治科學中，已有的理性選擇制度主義、歷史制度主義、社會學制度主義及話語制度主義等流派都是“新制度主義”。盡管新制度主義各個流派都強調政治制度在社會生活中的重要地位和作用，但它們的具體分析視角和基本方法卻并不一致。

歷史制度主義流派研究國家治理時將制度界定為嵌入政治經濟組織結構中的正式或非正式的程序、規則、規范和慣例。[17]歷史制度主義將焦點放在“有意義行為和結構性制約因素的辯證關系之上”，[18]即結構與行動者主體之間的約束和制約。通過制度的變遷來分析利益、觀念、技術等與政治制度間的結構性關系是歷史制度主義的分析議題。歷史制度主義分析路徑認為制度的慣性力量可能存在于政府，這也被稱為歷史制度主義的“路徑依賴”。本文試圖通過分析基層媒體制度史以探析影響制度發展的路徑依賴和制度變化因素。基于此，本文提出研究問題：國家治理轉向的結構變化如何與基層媒體制度互動？為何會出現基層媒體制度的轉變？

除“路徑依賴”外，歷史制度主義也關注制度的斷裂及生成理論，如新制度產生及制度的斷裂和變化。在國家政策指導下，全國各地持續推進縣級融媒體中心建設，形成了縣級融媒體發展的制度體系。梳理文獻發現，諸多關于縣級融媒體與基層社會治理的研究主要集中在政策導向、媒介治理及地方實踐三個方面，鮮有研究嘗試運用規范理論工具探索縣級融媒體制度轉折的原因及其治理功能定位。基于此，本文提出研究問題：為何會出現縣級融媒體的制度轉向？縣級融媒體在國家治理過程中的功能定位是什么？

圍繞上述研究問題，本文將展開深入分析，以探究我國縣級融媒體的國家治理邏輯。

二、從大喇叭到融媒體：國家治理關鍵節點引發制度變遷

中國式現代化的研究要在國家與社會、國家與市場間的關系的歷史實踐中去探索。[19]要在國家治理的深層邏輯中深度理解媒介治理邏輯。歷史制度主義認為，應在特定歷史背景下分析制度生成和變化，分期考察各個歷史時期制度變遷及其對某一政策的實際影響。關鍵節點是新制度建立時發生重大變革的時刻，即引發歷史發展實現突破性變化，從而轉向新路徑的“分界點”。[20]本文將基層媒體制度變遷過程中的關鍵節點置于新中國成立以來的國家—社會關系變化中，試圖探索國家治理與基層媒體制度的互動邏輯。

1. 第一階段：大喇叭下鄉的宣傳時代

1949年至1978年，在“國家—社會”一體化治理模式下，媒體邏輯主要遵循政治邏輯，媒體主要作為基層社會宣傳動員的工具發揮作用。1949年，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協商會議共同綱領》，其中第四十九條強調，發展人民廣播事業。新中國成立前夕，中共中央在《對新解放城市中原有之廣播電臺及其人員的政策決定》中明確規定：“新中國之廣播事業，應歸國家經營，禁止私人經營。”[21]1950年4月，中央人民政府新聞總署正式發布《關于建立廣播收音網的決定》，規定全國縣市的人民政府、部隊的政治機關都應設置收音員。中國共產黨創造了“宣傳下鄉”。通過“宣傳下鄉”，“實現了黨和國家上層與鄉土社會基層在精神意識形態上的聯通”。[22]通過農村廣播網，黨和國家的聲音可以迅速地傳達到田間地頭，廣大農民也因此被有機地整合進了1949年以來的國家政治議程中。[23]農業合作化運動的迅猛發展，促進了鄉村社會對農業技術的需求，基層社會迫切需要報紙傳播農業知識以指導農業工作。農業合作化運動的發展是縣報發展的主要原因，縣報服務于農業發展。

此階段，相對于報紙、電視，廣播更能將國家意識形態等內容傳播到最偏僻的基層，發揮著宣傳鼓動、組織動員及社會管理等多方面的政治傳播功能。1950年6月6日，《人民日報》發表題為《各級領導機關應當有效地利用無線電廣播》的社論，指出：“無線電廣播事業是群眾性宣傳教育的最有力的工具之一，特別是在我國目前交通不便、文盲眾多、報紙不足的條件下，利用廣播進行宣傳和動員，可以發揮極大的作用。”由此可以看出，廣播是當時國家對偏遠地區社會進行溝通治理的重要工具。廣播通過將公共空間帶入隱秘的私人空間，把偏遠地區與文化中心聯系起來，用無形的以太波把國家各地區凝聚在一起。[24]1966年，第九次全國廣播工作會議在北京舉行，會議認為要突出政治，就是用毛澤東思想武裝農民，提出要辦好各類對農廣播和為農民服務的節目。[25]（281）“文化大革命”時期，廣播的政治性內容急劇增加，知識性節目大幅度削弱，諸多農業科技類節目停辦。此階段，媒體被定位為“無產階級專政的重要工具”。①此時期，基層媒體迅速、大規模地增長。廣播的發展進入“運動推動廣播發展——廣播推動運動開展——運動規模更大——廣播普及和發展也更快”的同構過程中。[26]在基層社會運動式治理模式下，形成了國家運動、媒介運動以及社會運動的三重運動，也即社會運動時代的“三重奏”。

2. 第二階段：四級辦廣電，縣域媒體快速發展的時代

改革開放后，在地方財政的支持下，縣報等地方媒體取得了初步發展。地方媒體服務于當地經濟社會發展，為各地經濟實力的增長，尤其是鄉村農業經濟的繁榮提供了助力。同時，地方經濟活力的增加，反過來又促進了當地媒體的壯大，縣報及地方廣播電視等都實現了蓬勃發展。為滿足地方經濟發展需要，縣域媒體的功能轉向提供經濟信息等方面。

為激發社會以及地方活力，我國建立了“四級辦臺”“四級辦黨報”的制度。1979年11月，中共中央宣傳部新聞局為推進農村歷史性改革恢復了縣報。1980年1月，全國縣報工作座談會召開。在這次會議精神的鼓舞下，《吳興報》《江山報》《諸暨報》等縣報復刊。1983年召開的第十一次全國廣播電視工作會議確立了“四級辦廣播、四級辦電視、四級混合覆蓋”的政策，建立了中央、省、市、縣四級媒體制度。第十一次全國廣播電視工作會議對改革開放后我國廣播電視事業的發展產生了極其深遠的影響。1983年到1988年是我國廣播電視事業建設快速發展的時期。全國廣播電臺、電視臺的數量大幅增加，平均每年遞增30%以上。截至1988年年底，全國廣播電臺的數量達到了461座，比1982年增長2.9倍；電視臺的數量達到442座，增長近8倍。[25]（385-386）1990年，全國共有縣級廣播電視臺站2466個，鄉鎮廣播站和村廣播室39.7萬多個，廣播喇叭8222萬只。[25]（398）1992年，鄧小平發表南方談話，縣報迎來了第二個發展熱潮，當年全國新增近百家縣級報紙，縣市報紙總數增加到了200家。[27]（90）改革開放后，地方自主權在一定程度上擴大，這為基層媒體的發展創造了市場性的、包容性的條件。

3. 第三階段：縣級停辦廣電、報紙的時代

四級辦廣電的政策促進了廣播電視事業的快速發展，但同時，各地在實踐中也逐漸出現一些問題，如部分廣播電視臺存在自辦節目數量少、內容單一、畫面清晰度較差、節目更新頻率低、廣告多、盜版情況嚴重以及公共性缺失等問題。而四級辦報也出現了地方承擔高額訂閱費用等問題。1999年9月，國務院辦公廳發布《關于加強廣播電視有線網絡建設管理意見的通知》，實行網臺分離的措施。文件要求以省、自治區、直轄市為單位組建廣播電視網絡傳輸公司，地（市）、縣相應建立分公司或子公司，統一經營管理廣播電視傳輸業務。市縣廣播電視機構的主要任務轉變為轉播中央和省的廣播電視節目。相關部門統一調整節目頻道數量和職能，逐步對縣鄉廣播電視進行集中管理。就制度層面而言，從1983年開始實行的四級辦廣電政策就此終止。

2003年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關于進一步治理黨政部門報刊散濫和利用職權發行，減輕基層和農民負擔的通知》，新聞出版總署也提出了縣報刊號保留的具體標準，明確“縣級不辦報”原則，縣報大幅度裁撤。截至2003年年底，共計261家具有全國統一刊號的縣報被注銷。[27]（94）四級媒體制度的取消并不意味著國家放棄進入基層社會。國家仍然保持對基層社會硬件設施的持續投入，不斷強化面向農村的廣播電視服務。農村廣播電視村村通工程在2004年至2005年進入全面建設階段。2002年至2007年，僅中央財政對廣播電視的撥款就達到了155億元，村村通工程進入全面覆蓋階段。2006年的“中央一號文件”——《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中，更是首次把廣播電視作為鄉村基礎設施來看待。農村廣播電視的地位由此得到進一步提升，成為國家深入基層社會的媒介工具。

4. 第四階段：重返四級媒體制度的數字融合時代

馬克思認為：“現代的歷史是鄉村城市化，而不像在古代那樣，是城市鄉村化。”[28]縣域社會城鎮化的過程是從傳統社會向現代社會轉型的過程。城鄉融合政策背景下，2012年至2021年，全國城鎮化率年均提升1.3個百分點，[29]“農民轉市民”相關系列政策出臺。但現代化的過程中也存在各類風險挑戰。2015年，黨的十八屆五中全會第二次全體會議指出：“今后5年，可能是我國發展面臨的各方面風險不斷積累甚至集中顯露的時期……我們必須把防風險擺在突出位置。”城鄉融合趨勢下，縣域是新城鎮化進程中的重要場域。新城鎮化也意味著要以縣域為單位進行現代化治理。在此階段，黨和政府陸續出臺多個與基層社會治理現代化相關的文件。如2021年，中共中央、國務院出臺《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，其中強調“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程”。

新時代的基層社會治理與精準扶貧、鄉村振興等國家戰略緊密相關。縣級融媒體國家治理功能的實現也要適應國家與社會關系變遷的深層次需求。2018年8月21日至22日召開的全國宣傳思想工作會議指出：“要扎實抓好縣級融媒體中心建設，更好引導群眾、服務群眾。”2018年9月20日至21日，中宣部在浙江省長興縣召開縣級融媒體中心建設現場推進會，對縣級融媒體中心建設做出部署，要求2020年年底基本實現在全國的全覆蓋。2018年11月14日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《關于加強縣級融媒體中心建設的意見》提出：“組建縣級融媒體中心有利于整合縣級媒體資源、鞏固壯大主流思想輿論。”在中央的整體部署和推進下，各地縣級融媒體中心迅速成立，促進了縣級全媒體傳播體系建設的快速發展。據統計，2019年全國共有縣級微信公眾號7019個、縣級新聞網站2302個、縣級微博賬號4587個、縣級新聞客戶端677個。[30]目前，全國已有2585個縣級融媒體中心建成運行。我國媒體融合格局向全媒體傳播體系發展，已基本建立起中央級、省級、地市級、縣級四級融媒體中心的縱向發展鏈條。[31]作為數字時代的產物，縣級融媒體的建設和發展意味著中央—省—市—縣四級媒體制度的形成，我國進入重返四級媒體制度的數字大融合時代。

三、制度邏輯：路徑依賴與技術斷裂所形成的變遷

新中國成立以來，基層媒體制度的演變主要由國家治理歷史路徑依賴與媒介技術邏輯形態的耦合引發。一方面，縣域治理歷來是國家治理的基石，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎。國家需通過媒介技術跨越空間，面向縣級及以下基層傳播主流意識形態，構建國家主導的社會秩序；另一方面，媒介技術的發展及信息流動方式所產生的權力關系變化需要國家改變媒介治理的具體形態。縣級融媒體內置于縣域范圍內的國家治理體系中，為推進中國式現代化提供了技術革新的媒介治理場景，在推進基層社會治理上有著天然的地域接近性優勢，可以將國家治理的制度優勢轉化為社會治理的效能。

1. 媒介化治理：國家治理與技術邏輯耦合的制度轉變

國家與社會關系的線性變遷為理解基層媒體制度變化提供了重要視角。從我國基層媒體制度的演變來看，治理邏輯與技術邏輯是影響基層媒體制度變化的重要變量。治理邏輯與技術邏輯間的雙向耦合貫穿了我國基層媒體制度的歷史演變過程，如圖1所示。

歷史制度主義研究范式將基層媒體與國家治理系統間的互動指向了“政治的媒介化”理論。其暗含著媒介作為一種主體對政治結構、制度的影響。在國家主導的媒體制度環境中，地方的去媒體化與國家—社會、中央—地方的權力關系變化具有深刻關聯。改革開放后，為釋放社會活力，中央政府采取了一系列簡政放權讓利的政策，縣域范圍內的媒體得到了發展。1983年的“四級辦電視，是中央政府在資金短缺、無線頻道資源短缺的情況下，為了“吸收地方機動財力，加快廣播電視的發展步伐”而提出的鼓勵地方政府投資電視的政策”。[32]2003年四級媒體制度取消后，為激發基層社會活力，國家賦予地方更多自主權。但在各地的實踐中，出現了部分媒體的公共性及一些地方基層社會道德秩序感缺失的社會治理問題。地方則要求減少消耗大量人力、物力、財力的地方媒體。媒介是跨越空間、時間邊界以實現社會管理的工具，也是調整國家與基層社會關系的重要方式。國家遵循媒介邏輯在全國2800多個縣級行政區域建立了2585個融媒體中心。縣級融媒體中心可以被理解為國家聲音在地方延伸的數字化裝置。作為國家深入基層社會的數字化基礎設施，縣級融媒體成為國家與社會關系整合的平臺。

2. 國家治理邏輯作為制度變遷的路徑依賴

新中國成立以來，以國家—社會關系變遷透視基層媒體制度史可以發現：基層媒體制度的變化延續著國家治理的路徑依賴。新中國成立后，中國共產黨通過網絡化的基層黨組織建設，實現了國家政治體制的轉變。在人民公社體制下，國家權力對農村社會實施全面管理。國家政權深入中國基層社會的內部，形成了國家與社會間高度統一的關系結構。[33]國家直接面對民眾，政權直接面向基層社會，基層媒體充當了國家滲透基層社會的基礎設施。基層媒體建設與發展邏輯的變化仍然延續著國家治理邏輯的路徑依賴，即通過媒體實現國家—社會關系的調整，如意識形態滲透、社會動員及服務基層群眾等。改革開放后，有線廣播經歷了由盛轉衰的時期。此后，政府經濟權力下放的力度隨著市場經濟的發展逐漸加大，進一步釋放了地方經濟活力。市場因素也成為影響基層媒體制度變遷的重要因素，地方媒體在地方財政及市場推動下的初步嘗試中實現發展，但仍延續國家治理的制度路徑依賴。

政治邏輯貫穿于縣域社會治理的整個歷程。信息是國家與社會互動的介質，媒介被視為國家作用于社會的重要手段，是“意識形態國家機器”。就國家與社會關系變化和基層媒體制度史的互動而言，國家與社會嵌入越深，地方媒體在制度推進中就越容易得到發展，這也符合國家治理邏輯。而在政府權力下放的過程中，部分地方媒體出現了公共性不足等問題，這又促使制度不斷進行調整。盡管如此，廣播、電視等基礎設施深入最偏遠農村社會，服務于偏遠地區的現代化建設，從未失去其作為基層媒體服務于國家治理的屬性。黨的十八大召開后，國家與社會關系整合。縣級融媒體成為將國家治理現代化機制轉化為治理效能的數字技術實踐機制。遵循“要扎實抓好縣級融媒體中心建設，更好引導群眾、服務群眾”的要求，縣級融媒體內嵌于國家治理體系，與基層社會治理的具體場域有效對接。將縣級融媒體納入國家治理體系，充分發揮其在國家—社會關系互動過程中的功能作用。而在數字時代，縣級融媒體的政治功能定位、治理功能定位要遠遠大于其經濟功能定位。

3. 技術承載的制度實踐路徑變遷

技術帶來的資源、利益終將轉變為一種影響力和支配關系，甚至是權力。[34]技術是基層媒體制度不可忽視的核心變量。顯然，理解縣級融媒體既要超越媒介中心主義，也要把握數字時代的技術邏輯。新中國成立后的基層媒體制度是國家通過媒介技術進行基層媒體改革以實現國家治理的具體實踐。從廣播、報紙、電視及融媒體等的變化看，技術變革影響著基層媒體制度的變革，成為推動基層媒體制度變遷不可忽視的核心變量。隨著媒介技術的變化，國家要進行基層媒體制度的變革以適應不同時期縣域治理的實踐需求。縣級融媒體的出現并不意味著廣播、電視等的自動或被動取消，而是形成了廣播、電視及數字媒體等融合并存的混合媒介系統。諸多縣級融媒體通過縣域媒體資源的整合而得到發展。混合媒介系統揭示了新舊媒介邏輯如何在媒介和政治領域混合、重疊、相互嚙合以及共同演進。技術邏輯貫穿著新中國成立以來的基層媒體制度變遷，技術為基層媒體制度的轉變提供了改革的動力和方式。媒體制度的變遷也是國家為適應媒介使用方式變化而采取的媒介治理變革。尤其是在數字時代，縣級融媒體作為中介系統重構了技術賦權帶來的權力變革，其本質是以技術為變量提高國家的控制力、滲透力、濡化力等，以推進國家治理體系和治理能力現代化。技術成為影響中國基層媒體制度變遷的變量，是影響縣級融媒體制度和實踐演變的重要因素。從基層媒體制度的發展史看，縣域融媒體中心既是國家遵循媒介技術發展規律進行地方社會治理的工具，也是國家治理邏輯在媒體制度層面的回應。一旦未來媒介技術發生變化，基層媒體制度仍會發生改變。

四、縣級融媒體：國家與社會關系整合的數字化裝置

從國家治理理論的角度看，基層媒體制度的變遷是在國家與社會的關系之中形成與變化的。改革開放后，我國經濟快速發展，但同時，一些社會矛盾開始顯現。黨的十八大召開后，國家與社會關系重新整合，國家力量重構社會秩序，以實現全面建成社會主義現代化強國的目標。縣級融媒體被納入新的四級媒體制度中，在引導群眾、服務群眾、做好群眾工作等方面發揮國家治理功能。從技術層面來看，縣級融媒體應成為國家與社會之間中介化的數字裝置，解決技術可能帶來的社會治理問題。作為縣域數字服務機構，一方面，縣級融媒體應強調的是國家意志自上而下的滲透，成為意識形態宣傳、政策傳播及社會動員等的重要力量；另一方面，縣級融媒體也應包含自下而上的數字溝通渠道，充當社會需求反饋的數字路徑，在數字公共服務、政務服務等層面服務群眾。具體而言，縣級融媒體的結構性治理功能體現在以下幾個方面。

1. 自上而下：國家嵌入與社會國家化的路徑依賴

現代化的進程包括權力集中和民族認同。[35]加強黨和國家聲音在基層社會的傳達，是破除地方其他勢力占領縣域輿論陣地的重要方式。在科層制下，國家方針、政策等自上而下的信息較難下沉，國家傳達至地方的方針、政策等信息很容易“懸浮”、難以下沉到“最后一公里”。數字時代，縣域社會傳播秩序發生了扭轉性的變革。與傳統媒體時代國家治理環境相比，數字時代的國家治理容易陷入國家被動回應非國家行動者的網絡輿情危機中。在縣域國家治理系統中，若沒有國家媒體的信息滲透，國家聲音很容易“缺場”。上層建筑往往通過日常生活實現，社會的本質依存于日常生活，[36]“對日常生活的強調是將日常生活看作普通人與國家相遇和互動的舞臺”。[37]與傳統媒體相比，縣級融媒體更注重的是宣傳方式的多元化和可接近性。縣級融媒體在政治宣傳、政策闡釋及社會動員等方面發揮著社會治理作用，這彌補了科層制行政體系在邊遠鄉村社會治理中的不足。黨和國家主導的傳播邏輯貫穿于基層社會治理中，縣域國家治理從未失去其意識形態屬性。

2. 職能擴張：數字政務服務供給的技術變遷

現代化國家的根本問題在于國家角色的現代轉型，公共服務的現代化是國家治理現代化的必然要求。[38]總體性社會中，縣域社會需求總量較低，需求類型單一。大眾傳媒的縣域服務功能主要集中在農業技術信息服務上。在縣域社會治理模式上仍然以“社會管理”為主導，社會治理參與仍然是一種被動“卷入式”的參與。[39-40]傳統媒體時代，國家方針、政策等的闡釋權以及政務服務功能往往集中于村級行政單位，村干部常常充當國家與基層社會進行溝通的中介。但是，由于基層干部的水平不一，闡釋能力參差不齊，而信息不透明、歪曲等也容易滋生特權，這導致中央和基層信息溝通不暢、治理效能低、社會治理成本高等問題，引發基層群眾的不滿。復雜社會中，縣域國家治理現代化需滿足基層社會多元需求。數字公共服務轉向是建設現代化國家的重要方面，數字平臺為政務服務功能的發揮提供了可能性。《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出，加快全國一體化政務服務平臺建設，推動各地政務服務平臺向鄉鎮（街道）延伸，建設開發智慧社區信息系統和簡便應用軟件，提高基層治理數字化智能化水平，提升政策宣傳、民情溝通、便民服務效能，讓數據多跑路、群眾少跑腿。

作為數字政務服務的技術裝置，縣級融媒體必須適應復雜社會的多元需求。縣級融媒體將縣域范圍內的行政部門和基層群眾在數字平臺上進行連接。其從單一的新聞傳播平臺變成了涵蓋政務、商務等功能的多元數字服務聚合平臺，成為推動國家與基層社會進一步深度互嵌的數字中介系統。如四川省某縣的《縣級融媒體中心建設方案》提出，要適應媒體平臺化的發展趨勢，實現中心與政務服務平臺、智慧城市平臺等的有效對接。一方面，縣級融媒體整合了縣域社會政務服務功能，基層群眾在數字平臺上可享受政務服務，這促進了政務資源流動的制度化和公開化；另一方面，縣級融媒體數字平臺嵌入縣域網格治理系統，可實現縣域社會多元治理主體的整體性聯動，促進縣域社會多元治理主體參與社會治理。媒體融合發展不僅僅是新聞單位的事，因此，在統籌推進新型城鎮化建設的進程中，應超越媒體中心維度，擴展縣級融媒體的治理功能。如海淀區融媒體中心建設運營的“掌上海淀”公共服務客戶端，橫向打通部門信息壁壘、融合便民應用資源，縱向聯通轄區街鎮、深入社區一線，提供便民查詢、互動等功能，融合了15個為民為企辦事系統，促進了“融媒+”基層社會治理模式落地，居民可在“掌上海淀”獲取養老助殘、醫療掛號等服務。在數字技術服務上，縣級融媒體的職能不再是傳統媒體時代的新聞服務，技術可供性促使其國家治理職能的擴大。

3. 自下而上：群眾需求輸入的渠道設置

縣域社會處于城鄉地域交錯、農民市民生活交織、行政管理交叉的地帶。縣域是復雜的社會治理場域，有著人口流動性強、社區結構多元、利益訴求多樣等特點。縣域治理既要“接天線”，貫徹國家政策部署，又要“接地氣”，保障群眾正常生產生活需要。復雜社會中，縣域社會涌現出新的巨量需求。當需求大量地涌現出來，而系統沒有能力把它們吸收下來并通過各種通道傳遞給相關部門，就必然對系統造成壓力。[41]改革開放前，“全能型政府”模式下強調的是自上而下的傳播，這一階段社會自主性較少，民眾被動地接受信息。民眾沒有有效的形式實現自下而上的溝通，社會秩序完全依賴國家的控制力度。[42]改革開放后，基層社會的多樣化訴求亟須疏解。但縣域社會自下而上的反饋渠道仍然缺失，由于訴求得不到滿足，基層社會不斷出現“制度性困境”。如上文所言，縣城作為城市與鄉村、傳統與現代、中心與邊緣地帶的“接點”部位，較容易成為矛盾集中的地點。[7]而地方突發網絡輿情事件的出現往往源自基層社會，與基層社會治理問題相關的重大輿情甚至影響著我國的國家安全和國際形象。因此，縣、鄉鎮及村（社區）的各級行政部門，要暢通社情民意反映渠道，用心傾聽群眾聲音，就諸多國家治理相關問題與群眾進行良好溝通，做好群眾工作。

在數字時代，應建立縣域數字反饋機制，廣泛吸納群眾需求、妥善化解糾紛矛盾、有力緩解基層社會治理壓力等。2020年3月，習近平總書記在浙江省安吉縣考察調研時強調，要完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，把黨員、干部下訪和群眾上訪結合起來，把群眾矛盾糾紛調處化解工作規范起來，讓老百姓遇到問題能有地方“找個說法”，切實把矛盾解決在萌芽狀態、化解在基層。[43]做好群眾工作，化解社會矛盾，首先要接近群眾，吸納群眾社會治理需求，將自下而上的表達納入制度渠道中。作為權力的調節變量，媒介是促使社會治理由權威控制轉向社會多元治理的重要力量。數字平臺將群眾自下而上反饋需求納入制度化軌道，從而在國家主導下緩解了縣域社會需求表達的壓力。縣級融媒體內嵌于基層社會，植根于鄉土之中，具有先天的接近群眾的優勢。因此，縣級融媒體應是制度范圍內、國家主導的縣域社會多元需求反饋的重要渠道，應廣泛匯聚基層百姓的需求、愿望、心聲和智慧，通過為群眾提供高效、便捷的信息反饋服務，有力化解社會矛盾沖突、減少地方治理風險，維護國家安全。部分縣級融媒體在自下而上的多元需求輸入過程中充當了數字中介，形成了“需求—分發—解決”的社會治理機制。[44]這其實是將自下而上的表達制度化融入黨和國家主導的溝通渠道中，以實現化解社會矛盾糾紛的目的。如山東省蘭陵縣縣級融媒體中心APP設立“老苗調解”板塊，連接專業化調解團隊，公開調解矛盾，化解群眾糾紛，助力基層社會形成良性溝通和互動的和諧環境。

五、引導群眾、服務群眾：作為國家正式治理制度的補充

協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式。縣域作為國家與社會的接點，“既匯聚了國家的權力，又聚集了基層社會的無規則”。[45]縣域融合了德治、法治以及自治等多重治理方式，是具有正式制度與非正式規范的雙重復合治理的規范模式。地方的在地性、習俗性秩序所形成的非正式規則制度安排，在社會秩序產生及形塑的過程中產生秩序的變革。在我國古代的鄉村社會治理中，鄉紳作為權威能起到鄉村道德維護、風俗教化以及糾紛解決的作用。黃宗智將這種非正式、非訴的社會治理方式稱為“第三領域”，[46]“第三領域”形成的是基層社會的簡約治理。數字時代的基層社會媒介治理更多地意味著媒介對國家、社會及對國家與社會關系的影響與調整，從單向的管理轉向網絡空間中的國家與社會互動。數字時代，媒體融合不僅是技術的融合，更是將技術設施作為國家與社會關系互動的橋梁和紐帶。縣級融媒體的媒介治理邏輯，更多地體現在為國家與基層群眾的溝通互動提供更廣泛的制度化的渠道方面。盡管我國各地的縣級融媒體發展模式并不完全一致，但其都應內嵌于縣域社會治理體系，成為政府加強與群眾的聯系溝通、傾聽民聲民意、廣泛凝聚共識的中介。

基層社會制度范圍內形成的是數字時代國家主導的溝通機制，[47]即國家主導的政民溝通模式。無論是“引導群眾”還是“服務群眾”的治理功能定位，強調的都是縣級融媒體應助力處理好黨和政府與群眾的關系，發揮好連接國家與社會關系的數字渠道作用。在傳播社會化時代，縣級融媒體本質上應是黨和政府搭建的制度化溝通協商平臺。在以縣級融媒體為協商平臺的治理過程中，政治傳播不應處于單向線性的低效狀態，而是應融入縣域社會多元主體協商治理的過程中。縣級融媒體是服務于黨和國家工作大局，塑造基層主流觀念和法治秩序的正式力量，但與行政治理、司法治理等制度所形成的正式治理方式不同的是，縣級融媒體所產生的是柔性的、教化的、非強制的治理作用，是國家主導的非正式、非強制的溝通治理方式。縣級融媒體為推進中國式現代化提供了技術革新的治理場景，其所要形成的是以數字平臺為中介的國家與基層社會互動協同的治理模式，在移風易俗、化解糾紛、政策溝通及社會動員等方面發揮社會治理功能，促使多元主體在協商治理過程中形成國家與社會的“同心圓”。

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The Logic for State Governance of County-Level Integrated Media： A Study Based on the Institutional History of Grassroot Media

XIANG Qing-ping1，2（1.School of Journalism， Renmin University of China， Beijing 100872， China; 2.National Institute of Governance and Public Opinion Ecology， Renmin University of China， Beijing 100872， China）

Abstract： The study finds that the state is so deeply embedded in county governance through the media that the coupling of national governance and technological logic influences the change of the grassroot media system. The path to institutional change is dependent on the logic of national governance， while the media technology is the new vehicle for the conceptual change and transformation of county social governance. The construction and development of county-level integrated media means that China has formed a \"return to the digital convergence era of the four-tier media system\". As a digital device that integrates the relationship between the state and society， county-level integrated media is embedded in the structure of grassroot social governance system through social nationalization， digital government service and social demand feedback.

Specifically， county-level integrated media conducts political propaganda and policy interpretation from top to bottom， becoming a digital infrastructure that absorbs grassroots social needs. The development of technology has expanded the functions of county-level integrated media， transforming it into a technological device for integrating digital government services. As county digital services， county-level integrated media produces a flexible， nurturing， and non-coercive way of state governance， which becomes a complement to the formal state governance system， such as the judiciary and the executive means. The integration of county-level media is not only a technological integration， but also a process of forming a grassroot social governance community.

Key words： state governance; county governance; grassroot media; county-level integrated media