《香港基本法》35周年：繁榮穩(wěn)定的法治基石

《香港基本法》是香港繁榮穩(wěn)定的法治基石，也是“一國兩制”長期堅持的憲制保障，是香港法治信心的源泉和中國法治體系活力的象征。

2025年是《香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《香港基本法》）頒布35周年。《中華人民共和國憲法》與《香港基本法》共同構成香港特別行政區(qū)的憲制基礎和憲制秩序，這一秩序不僅創(chuàng)新性強，而且具有發(fā)展?jié)撃埽侵袊ㄖ误w系中充滿活力的制度典范。

隨著《香港特別行政區(qū)維護國家安全法》（以下簡稱《香港國安法》）和新選舉法的實施，以及《香港特別行政區(qū)維護國家安全條例》的制定完成，《香港基本法》的規(guī)范體系變得更加完整和創(chuàng)新，成為香港繁榮穩(wěn)定的法治基石，也是“一國兩制”長期堅持的憲制保障，是香港法治信心的源泉和中國法治體系活力的象征。

《香港基本法》的誕生

1949年新中國成立以后，毛澤東等第一代黨和國家領導人針對港澳問題提出的“長期打算，充分利用”方針以及針對臺灣問題提出的“一綱四目”政策架構，已具有“一國兩制”的初步思想元素和制度雛形。鄧小平領導的改革開放為“一國兩制”的具體落地提供了國內政治空間和國際政治條件。在統(tǒng)籌思考港澳臺問題的過程中，鄧小平關于“一國兩制”的具體政策架構和制度原則逐步成形，集中體現在《鄧小平文選》第三卷中。第三卷收錄的是鄧小平在1982年9月至1992年2月的重要談話和文件，其中與“一國兩制”及《香港基本法》起草有關的內容占據了重要比例。

從鄧小平同志的講話內容來看，其關于“一國兩制”的政策與法理的思考，展現了立足實際的戰(zhàn)略高度和深刻的制度理性，主要包括以下幾個方面：

一是“一國兩制”的政策與制度應當在和平的國際環(huán)境和現代化建設任務的背景下進行理解。鄧小平提出的“一國兩制”偉大構想，建立在對和平與發(fā)展作為世界兩大主題的精準戰(zhàn)略判斷之上。中國牢牢把握這一重要歷史機遇，通過創(chuàng)造性地實施“一國兩制”，不僅成功推動國家的和平統(tǒng)一進程，更有力地促進了經濟領域的現代化發(fā)展。

二是“一國兩制”始終在涵蓋香港、澳門、臺灣的整體國家戰(zhàn)略布局以及統(tǒng)一大業(yè)的宏觀視野中加以考量。“一國兩制”因臺灣問題而設計，優(yōu)先應用于港澳問題的解決。鄧小平在論述“一國兩制”時明確提及香港模式對臺灣的示范意義，同時也強調針對臺灣問題所制定的方案可基于實際情況，采取更加靈活和寬松的策略進行規(guī)劃。

三是香港繁榮穩(wěn)定是“一國兩制”的主要目標之一。鄧小平在論述中特別凸顯保持香港繁榮穩(wěn)定的重要性，并從多種政策和戰(zhàn)略的角度思考如何實現這一目標。香港繁榮穩(wěn)定，既是立法者的莊重承諾，也是執(zhí)政治理能力的重要考驗。這一目標貫徹《香港基本法》立法與實施的始終。

四是結合中央管治與香港自治的法律構想。在“一國兩制”的框架下，鄧小平強調了香港人自主管理本地事務的重要性，同時表達了對香港的信任。然而，他始終保持政治清醒，明確指出在必要時中央政府必須介入香港事務，并在《香港基本法》中具體闡述了管治的方式。值得注意的是，駐軍權和國家安全問題被特別強調。

五是“愛國者治港”的管治權邊界意識。“一國兩制”不是完全自治，更不允許香港成為顛覆國家的基地。相反，必須確保以愛國者為主體的“港人治港”。同時，愛國者應具備明確的判斷標志與資格條件，即尊重自己的民族，擁護回歸，并不損害香港的利益。當然，鄧小平也指出香港管治團隊構成需要各方面人才兼顧，需要有“中間派”參與，不搞清一色。

六是堅決反對外部干預的主權與安全意識。鄧小平在主張香港維持開放政策的條件下，指出必須反對外部干預，必須維護國家的主權和安全。

七是《香港基本法》的歷史地位和國際地位。鄧小平親自指導并推動了《香港基本法》的立法進程，對《香港基本法》的最終框架給予了高度評價，認為它具有深遠的歷史意義和國際影響。這部法律不僅解決了中國自身的問題，也為世界其他國家和地區(qū)提供了可借鑒的范例。

八是“一國兩制”作為中國特色社會主義的創(chuàng)新元素。鄧小平在談及“一國兩制”時多次提出，中國建設社會主義要有自己的特色，馬克思主義中國化要有中國的創(chuàng)新元素，而“一國兩制”正是這一理念的顯著體現。

規(guī)范與演進

作為承載“一國兩制”規(guī)范使命、建構香港特別行政區(qū)憲制秩序的一部憲制性法律，《香港基本法》有著獨特的規(guī)范體系，需要從法理和法律規(guī)范結構的角度加以準確認知。《香港基本法》的規(guī)范體系分為三個層次：

一是中央權力規(guī)范。《香港基本法》是“一國兩制”的法律化，因此必須同時規(guī)定中央權力和香港特別行政區(qū)自治權力。在中央權力部分，可細分為三個主要職能：首先，中央的直接管治權，包括國防、外交、國家安全等事項；其次，中央的授權權力及調整權，即香港特別行政區(qū)自治權來自于中央授權，自治權范圍調整也由中央決定，不存在所謂的香港“剩余權力”；再次，中央對香港所有自治權的監(jiān)督權，即對于所有授予出去的自治權，中央均可設立機構、建章立制進行法律上的規(guī)范性監(jiān)督。《香港基本法》在序言、總則、中央與特區(qū)關系、政治體制以及附件部分規(guī)定了中央權力的具體規(guī)范。2014年的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書提出“全面管治權”概念，系統(tǒng)激活了中央權力的制度化進程，而2019年黨的十九屆四中全會提出建立健全“一國兩制”制度體系則實質性展開了中央權力的制度化進程，《香港國安法》與新選舉法就是典型的中央權力行使實踐。從中央權力的行使過程來看，過去更多地側重于全國人民代表大會的法律解釋權和決定權，而近年來則開始轉向立法權，對香港的治理通過“法治組合拳”實現了多樣化、精準化和體系化的轉型。

二是自治權力規(guī)范。在“一國兩制”的框架下，香港特別行政區(qū)實行高度自治，根據《香港基本法》賦予的權力，享有行政管理、立法、獨立司法以及終審權，并擁有與其國際地位相符的對外交往和締約能力。《香港基本法》在政治體制章節(jié)中詳細闡述了香港的自治權，確立了以行政長官為核心的行政主導體制。香港立法會作為立法機構，依法負責制定本地法律和監(jiān)督政府，發(fā)揮其憲制性職能。香港法院依法獨立行使司法權，保留普通法傳統(tǒng)，在香港自治架構中具有較為凸顯的憲制性地位。香港行政長官具有雙重代表性 ，具體表現為其既是香港特區(qū)的首長，代表香港特區(qū)，同時對中央政府和香港特區(qū)負責。

三是自由權利的保障規(guī)范。作為憲制性文件，權利規(guī)范及其保障體系是重點。《香港基本法》上的權利規(guī)范集中于第三章“居民的基本權利和義務”，其中詳細列舉了香港居民享有的各種自由權利，而義務規(guī)范則相對薄弱。在香港司法實踐中，《香港基本法》的權利規(guī)范還受到《香港人權法案條例》的有力補充，并得到普通法適用地區(qū)甚至歐洲人權法院有關人權判例及其法理的影響乃至于支配。《香港基本法》規(guī)定及保障的高度自治和自由的權利，體現了該法在基本人權與法治價值上的進步性，但也在一定程度上導致香港社會的本土主義、民粹主義的激進化發(fā)展以及外部干預勢力的強勢介入和破壞，從而導致了國家主權、安全與發(fā)展利益的規(guī)范失衡甚至直接沖突。香港司法在裁判取向上出現了對權利本位與抗爭者身份的過度依賴與保護，從而造成對國家安全與公共秩序利益的忽視和扭曲。《香港基本法》中權利的過度賦予與義務的相對缺乏，同樣不利于培養(yǎng)香港居民的國家認同感和健全的公民道德。然而，隨著《香港國安法》的實施，這些法治價值的偏差和司法實踐中的問題正逐步得到有針對性和可持續(xù)性的改善。

中國智慧與中國方案

鄧小平所指的《香港基本法》的“歷史意義”和“國際意義”，在當時的時代語境下，通常理解為實現和平回歸，是民族主義與國際法的雙贏。這一理解在今天看來仍然成立，但并不充分。香港無疑是國家改革開放和現代化建設的重要力量，這是由“一國兩制”秩序中社會主義制度的主體性決定的。“兩制”并非等量齊觀，而是有主有次。只是在中國現代化的特定階段，香港之經濟優(yōu)勢與技術先進性，以及與之有關的制度與文化價值，對內地更深刻理解資本主義與全球化具有直接的參考借鑒意義。

《香港基本法》是“一國兩制”方針的法律體現，其實施與演變應當適應“一國兩制”方針的完整功能序列。首先，它確保了最低限度的和平統(tǒng)一，這不僅涵蓋了以合理制度方法實現和平回歸，還包括了在回歸后建立完善的制度以防止分離和獨立。因此，《香港基本法》不僅具備保障和平回歸的功能，還應具備識別和排除憲制敵人的防御性功能。其次，與統(tǒng)一并行的經濟現代化是“一國兩制”國家理性的核心，《香港基本法》的實施必須有助于國家整體經濟戰(zhàn)略和發(fā)展，而不是對其造成損害。第三，基于經濟發(fā)展的制度現代化，即《香港基本法》的實施以及《香港基本法》與國家憲法的秩序互動，應促進國家主體制度現代化的功能。這一功能并非內地對香港制度的單向模仿，而是內地與香港在面對共同發(fā)展問題時的協(xié)商創(chuàng)制，以及國家主體制度對《香港基本法》之國家性的有效識別與制度保障。最后，在“兩制”融合發(fā)展的基礎上，典范性地消除冷戰(zhàn)秩序與制度對立，為全球范圍內探索資本主義與社會主義和平共處之道提供中國智慧與中國方案。

在“一國兩制”新階段，《中華人民共和國憲法》與《香港基本法》共同構筑的香港特別行政區(qū)憲制秩序將更加嚴密、理性、活躍和創(chuàng)新，在中國式現代化、民族復興以及人類和平發(fā)展的進程中，將發(fā)揮更為卓越的戰(zhàn)略與制度杠桿作用。

田飛龍 中央民族大學法學院副院長、全國港澳研究會理事63