歷史文化遺產旅游地無障礙環境建設的權衡思路

關鍵詞：歷史文化遺產旅游地；無障礙環境建設；遺產保護與利用

一、概述

推進文化遺產與旅游相融合，是歷史文化遺產保護與利用的一個重要方面，越來越受到來自歷史遺產保護、城鄉規劃、旅游研究領域學者的關注[1-4]。關于保護與更新的原則、強調歷史文化遺產的社會和文化價值、警惕對其作為旅游資源價值的片面強調[5]，以及包容與平等[6]都是其中的重要議題。但目前國內對其中一個重要議題——空間場所類歷史建筑、歷史庭園等無障礙環境建設問題的討論仍有所欠缺。

在歷史文化遺產旅游地中開展無障礙環境建設，是包容與平等的體現。歷史文化遺產具有重要的歷史、藝術、科學、社會和文化價值，對文化共同體意識的塑造具有重要意義，是增進民族自信與歷史認知的重要源泉，應為包含兒童、老年人、殘障人士等在內的所有人提供平等機會，游覽、體驗、參與歷史文化遺產并從中獲益，是無障礙環境權的體現，也是歷史文化遺產作為公共財富社會價值的體現。

開展無障礙環境建設也是歷史文化遺產旅游受眾的需求。近年來“一老一小”成為我國國內旅游的重點，2021年45歲以上的中老年旅游者出游人次占國內旅游客源的36.81%（圖1）。從不同類型景區來看，文化遺址、歷史遺跡、宗教人文景觀、古村鎮類景區游客的平均年齡相對更高（圖2）。參照老齡化程度比我國更高的日本的發展趨勢，京都市2023年日本國內觀光游客中60歲以上占比49.3%[7]，2019年全日本國內游客中50歲以上游客也占到41.49%（圖3），從參與目的地活動類型看，城市街道漫游、歷史文化名所訪問是除了自然景觀和當地美食之外最主要的游覽活動（圖4）。可見，歷史遺產地對應多樣化人群需求的無障礙環境已成為必需。

近年我國在無障礙環境建設領域產生了一些優秀實踐，如故宮博物院從2002年開始系統設置無障礙游覽路線[8][9]、沿途衛生間無障礙改造、開展無障礙導覽手語講解等服務[10]；蘇州市在歷史文化街區中體系化地開展無障礙環境建設[11]。但在無障礙環境建設和歷史文化遺產保護兩個領域的法律法規體系中，以及設施建設和遺產保護利用機制方面均未有明確規定，相關學術研究的成果也極少。黃怡等（2018）梳理了日本、印度、孟加拉國、中國的無障礙法規文件，介紹了各國已開展無障礙環境改造的遺產地案例[12]；李建中（2017）介紹了美國歷史建筑無障礙建設的思路和改造要點[13]。遺憾的是，對于法規標準的分析仍采用無障礙和遺產保護兩相割裂、各成體系的視角。但他們都提到了本問題的關鍵，“在歷史建筑的可進入性和保護之間必須作出一定的權衡”，“遺產地無障礙環境的問題首先是保持遺產地的原真性與獲得可達性之間的平衡問題”。這也是日本、美國、英國等無障礙工作推進較成熟國家對此問題的一致認識。

二、歷史文化遺產旅游地中開展無障礙環境建設的原則

相較于一般城市公共環境，在歷史建筑、歷史庭園等文化遺產旅游地中開展無障礙環境提升工作具有很強的特殊性，其主要命題和難點在于：一方面要遵循文化遺產的保護原則，另一方面要在開放的歷史文化遺產部分遵循無障礙環境建設原則。但兩者并不是相對立的，不應武斷地認為無障礙環境建設一定會有損于歷史遺跡。

歷史建筑、庭園中的路線、出入口、步行道、車行路徑、最佳景觀點（如亭、廊、陽臺）等，反映了建造時期的格局形制、設計意圖和觀賞方式，如為營造私家庭園的親密感而設計的窄小入口、為體現建筑的等級而設置的高臺基和門檻。建造時不會考慮到殘障人士和輪椅、嬰兒推車等公眾參觀游覽的需求，所以當前許多向公眾開放的歷史建筑和庭園中游覽路線不是無障礙的。在一般的建筑或景觀綠化等建成環境中，可以通過履行無障礙設計規范要求，設置輪椅坡道、拓寬出入口寬度等，比較容易進行無障礙環境的改造提升。而歷史文化遺產的多樣性和獨特性決定了其中的無障礙環境不可能是標準化的解決方案。

對歷史文化遺產的現狀進行改變時要尤其慎重，注重完整性（ i n t e g r i t y ）和真實性（authenticity）原則，設置嚴格的約束，避免對文物古跡造成損害，“保護文物古跡本身的材料、工藝、設計及其環境和它所反映的歷史、文化、社會等相關信息的真實性”[14]。在歷史景觀庭園中還需要注意保護其動植物環境的生存狀態、水環境的維持狀態。從保護的角度來說，物質性保護是首位的，包括原本的材料、構筑方式，如果可以，也應維系其使用功能的延續。

一個具備包容性的歷史文化遺產旅游地中的無障礙環境方案，要盡可能地提升無障礙化的水平，擴展無障礙可達的范圍，包括硬件方面和軟件方面的無障礙，做到最大程度的空間、信息、體驗上的無障礙；提供具有共通性的和可選擇性的方案，不論年齡、性別、是否殘疾，使各類障礙人士都可以獲得一定程度的游覽體驗。比如一個提供了語音導覽的項目，應同時具備可視的文字或圖案標識，也為聽障人士提供導覽信息；比如在正常游覽路線之外為殘障人士單獨設置無障礙路線，有可能使他們無法和家人朋友一起行動而感到受孤立；無障礙路線的設置還應考慮到將歷史建筑、歷史庭園等作為一個整體、在五感（形、聲、聞、味、觸）上的多樣化體驗，比如在庭園中感受植物花草的芬芳，在宗教類建筑中可以參與到參拜上香等活動中，而不是只考慮到視覺體驗效果。另一方面，完全能夠滿足所有人所有需求的無障礙方案是不存在的，從設計到管理和服務上要包容不同且多樣的需求，在各種利益和需求之間進行權衡，將對歷史文化遺產的干擾降到最低程度，尋找一個相對平衡的解決方案以惠及盡可能多的人，提高游覽體驗。

如何平衡遺產保護和無障礙環境建設兩者間的關系，采取最適當的措施，各個國家給出了不同的答案。這種權衡，需要落實到對制度設計更加細致的調整中，體現在法規、工作開展思路和改善手法以及推進機制的設計上。將以上幾方面的綜合思考落實到法規上，形成對所有者、管理者的義務要求。

我國此前在無障礙環境建設方面由《無障礙環境建設條例》和《無障礙設計規范》引領，以“強條”即義務進行要求的程度較低，隨著2023年《無障礙環境建設法》的頒布才提升為由法律所引領和規定的義務要求，但當前其與歷史文化遺產的保護義務之間的關系還未得到厘清，缺少相關規定。分別來看的話，無障礙環境建設與歷史文化遺產保護均是義務要求，兩者交叉則需要進一步予以明確，如美國無障礙法規中就規定了歷史設施中需要實現無障礙可達，日本的規定則不同，且和我國當前已有規定更加貼近。因此本文對日本的相關制度設計和實際做法展開具體的分析，以形成對我國的借鑒。

三、日本的權衡思路

（一）在法規規定上無障礙法與文化財保護法之間的義務要求的權衡

日本由國土交通省和文化廳分別牽頭無障礙環境建設工作和文化財保護利用工作。這兩方面各自的相關法規體系和項目開展機制都制定得十分完善，在《無障礙法》（高齢者、障害者等の移動等の円滑化の促進に関する法律）、《文化財保護法》（文化財保護法）及各自統領下的一系列法規文件的規制下開展工作。關于這兩者的交叉領域，文化財歷史自然觀光地的無障礙環境建設，兩方面的法規都需遵守。

日本對文化財類型和等級上的區分，如圖5所示。其中和歷史建筑、歷史園林等空間環境中無障礙建設相關的，涉及“有形文化財”“紀念物”“傳統建造物群”，包括由國家指定的，以及由所有者申請通過審批后登錄的[15]，開展重點的保護。建造物屬于“有形文化財”，包括重要文化財、國寶、登錄有形文化財，如被指定為國寶的長野縣長野市善光寺，重要文化財大阪市中央公會堂，登錄有形文化財兵庫縣神戶市舊武藤家別邸洋館等。古城遺跡、歷史園林等屬于“紀念物”，包括史跡、名勝、天然紀念物、登錄紀念物等，如被指定為特別史跡的北海道函館市五秢郭跡，特別名勝京都府京都市龍安寺方丈庭園。城下町、宿場町等歷史建筑物集落和街道屬于“傳統建造物群”，如被選定為重要傳統建造物群保存地區的金澤市東山東茶屋街等。一些歷史遺跡的不同范圍被歸類為不同文化財類型和等級，如長野縣松本市的松本城被指定為史跡，松本城天守閣被指定為有形文化財中的國寶；嚴島整體被指定為特別史跡、特別名勝，嚴島神社一眾建筑物中的5棟被指定為國寶、11棟被指定為重要文化財。

在文化財保護利用方面，《文化財保護法》中規定了不作為義務。以特別史跡名勝、史跡名勝為例，設置公開活用設施和無障礙設施，是有可能被允許“現狀變更”的為數不多的項目之一⑥：“為了恰當的活用所必要的最小限度的公開活用設施或無障礙設施的設置（適切な活用のために必要とされる最小限の公開活用施設又は便益施設等の設置）”。此規定體現出日本文化財歷史自然觀光地無障礙環境建設工作的整體定位。在無障礙環境建設會對文化財既有現狀產生影響時，需按照文化財不同類型和等級區分的相應規定，向有關管理部門進行申報、接受管理與監督（圖6）。《歷史街區營造法》（歴史まちづくり法/地域における歴史的風致の維持および向上に関する法律）中設計的制度，是將重要文化財、城郭史跡、重要傳統建造物群保存地區等的周邊作為“重點區域”，從更廣泛的地區層面開展保護利用工作（圖7），涉及對街道環境、都市公園的整備和維持，其中就包括了無障礙環境建設。

在無障礙環境建設方面，日本相關法規體系由國家層面和地方層面構成。在國家層面，《無障礙法》及其統領下的《無障礙法施行令》《無障礙法施行規則》《建筑物無障礙基準》等一系列法規文件中并未單獨列出有關文化財的規定。國土交通省組織開展了關于“促進歷史建筑物活用的建筑基準”（歴史的建築物の活用促進に向けた建築基準に関する連絡會議）方面的討論，但沒有形成相關的基準、即我們所說的設計規范，而是于2018年頒布了《歷史建筑物活用條例整備指南》（歴史的建築物の活用に向けた條例整備ガイドライン），《指南》不屬于法規，不具備強制性。在地方層面，有著眾多歷史建筑和庭園等文化財的京都市，在2021年版修訂的《京都市建筑物等無障礙促進條例》（京都市建造物等のバリアフリーの促進に関する條例）中，提出了兼顧市民生活和游覽觀光兩方面的可持續觀光都市的無障礙化對策，但并未將歷史建筑、歷史庭園等的無障礙要求進行條例化，而是進行了義務責任免除：“受文化財保護法或京都市文化財保護條例等指定或登錄的歷史建筑物等，不作為本條例無障礙適合義務的對象建筑物。”在實踐中以每個具體項目的方式進行推進，已經有清水寺、龍安寺方丈庭園等高級別的文化財開展了無障礙環境建設并成為十分優秀的范例。東京都在《東京都福祉街區營造條例設施整備手冊》（東京都福祉のまちづくり條例施設整備マニュアル）的公園篇中，有專門的一節“關于都立庭園的無障礙化”（都立庭園におけるバリアフリー化について），對浜離宮恩賜庭園、舊巖崎邸庭園等9個被指定為“特別名勝、特別史跡”的都立歷史庭園的無障礙環境提升專門進行了討論，闡述了日本在這方面工作的思路。《手冊》是技術指導性文件，不屬于法規，不具備強制性。

一向在無障礙環境建設方面要求頗高的日本，在文化財的無障礙工作上選擇避免對無障礙進行義務化規定，一些地方無障礙條例中更是對歷史文化遺產中的無障礙義務進行了免除。文化財保護法規體系中對歷史文化遺產的保護是十分明確的義務要求，“分等級”進行了規定。而這并不意味著只保護不利用、不開展無障礙環境建設，并不意味著日本在文化財無障礙環境建設方面的要求不高，或工作開展得不好。筆者認為，是歷史文化遺產的多樣性和獨特性決定了其中的無障礙化難以通過義務規定和設計規范標準要求的形式進行規制。

（二）在不同構成部分工作思路上保護優先與無障礙化優先的權衡

日本在歷史文化遺產旅游地無障礙環境建設上的工作思路，采用一種有先后邏輯順序的推進方法，可以從東京都對都立庭園工作的指導中管中窺豹。

首先，對歷史文化遺產的構成進行更細致的劃分，可分為歷史部分、附加部分和難以判斷部分（圖8）。歷史部分：構成文化遺產的具有藝術價值、歷史價值的部分，不僅包括歷史構筑物，也包括植物、地形、水塘等所構成的景觀。如果在這些部分中附加無障礙設施如坡道、擴寬出入口等，會損壞其價值。附加部分：為了更適當地利用由后世新建設的部分，不直接構成文化遺產的價值，如用于管理或解說的設施、停車場、餐飲設施、休憩所等。難以判斷的部分：在今后有可能進行改動的部分，或者是和歷史的部分進行銜接、作為緩沖區的空間。

在規劃設計無障礙環境建設方案時，在不同的部分“分范圍”采取不同的對應措施（圖9）。在歷史部分中，優先考慮避免對現狀進行改變，探討從運營管理層面上可行的對應方法，包括人工輔助服務、無障礙輔助器具、可搬式器具等。例如提供在碎石沙礫鋪地上也可以順暢通行的特殊輪椅的租借，由職員提供對輪椅使用者的幫助。運營管理層面無法應對的情況下，如果屬于復原或修復計劃的對象，并且和無障礙對策相一致的情況下，可以考慮采用設施改造層面的對應措施。例如通過在沙礫碎石中埋入樹脂材料使得道路變得易于輪椅、嬰兒車通行且不破壞原本的沙礫地面做法（圖10）；如國寶級文化財建筑物善光寺本堂中增設的由傳統榻榻米做法制成的臨時構筑物性質的無障礙坡道，不對歷史建筑原物造成破壞；如東京濱離宮恩賜庭園原本的入口在歷經關東大震災后損毀，將另一入園口“中御門”進行復原整修作為主入口，并確保了從車站而來的無障礙路線，是借助對游覽動線進行調整而達到更好保護和更好的整體無障礙化游覽的事例。當前述措施難以開展或有可能對歷史部分造成損害時，可以利用照片、影像、VR等替代手段來確保觀賞和文化遺產價值的傳達。在附加部分中，不涉及歷史的部分，按照無障礙環境建設相關法規中對既有環境的法律和基準（設計規范）的要求，采用注重和歷史部分材料、風格、做法等相協調的方案進行無障礙環境改造提升（圖11、12）。在難以判斷的部分中，要經過充分的調查和討論，在此之上慎重開展對應措施。

以京都市清水寺為例，清水寺音羽山13萬平方米范圍內有30處以上被指定為國寶和重要文化財的建筑物、石碑等，1994年列入《世界遺產名錄》，是日本供奉觀音的佛教圣地，每年有500多萬人參拜，其中包含2000位以上輪椅使用者以及大量老年人。清水寺已經積極開展了十幾年無障礙化整備。在山地環境中，通過大規模改修，鋪設便于輪椅通行的地面材料，在高差較大處巧妙地增設坡道，實現了輪椅使用者可以順利通行一周、串聯了大部分重要景點的參拜線路（圖13），還在無障礙參拜路線上設置了數處無障礙衛生間；在作為國寶和重要文化財的整修限制較多的建筑中，慎重地增添了臨時設施性質的、風格和材料做法上保持統一的木質坡道；設置了可以用手觸摸的供奉觀音像，視障人士也可以參拜；在本堂的參拜中，保證每位殘疾人證持有者都配備一名工作人員進行輔助和服務，做到了“心的無障礙”；并將包含了無障礙路線、設施等無障礙旅游的相關信息在網站上廣泛發布，做到了信息無障礙。清水寺因此于2011年獲得了日本國土交通省“無障礙化推進功勞者大臣表彰”。

（三）文化財歷史自然觀光地無障礙環境建設的推進機制

在文化財歷史自然觀光地中開展無障礙環境建設，與一般的新建和建成環境（包括增建、改建、既存）的建筑物、公園等對象設施中的無障礙環境建設機制不同。在一般情況下，以建筑物為例，《無障礙法》規定：對新建、增建、改建、用途變更的“規模以上特別特定建筑物”，建筑主有著使該建筑物達到適合《建筑物無障礙基準》中所有規定的義務，即“基準適合義務”；對“特別特定建筑物、特定建筑物”和既存狀態下的“規模以上特別特定建筑物”，建筑主有將其所有、管理、或占有的特別特定建筑物維持到適合建筑物無障礙基準的“努力義務”。可以簡化理解為：符合用途條件和面積條件的建筑物，在新建和對現狀進行變更的情況下必須達到無障礙設計標準的要求、開展無障礙環境建設工作，對于已建成而沒有改動計劃的情況下、不符合無障礙設計標準要求的需要努力改善。在無障礙相關法規體系的要求下，對各類設施的無障礙化要求是普適性地作為義務，對設施設置者管理者，即履行無障礙環境建設義務的主體的建設行為進行規制。而在文化財中，前文已經分析過，歷史文化遺產的多樣性和獨特性決定了其中的無障礙化難以通過義務規定和設計規范標準要求的形式進行規制，而是以每個具體項目的“定制化”方式進行推進，那么如何開展和推進呢？

文化財歷史自然觀光地中開展無障礙環境建設的契機，一般是文化財進行保存修理、修復復原等整修工作的時候，或在所有權及功能出現變化時，或在奧運會殘奧會等具有重大意義的大型城市活動中、為促進文化遺產旅游事業、被納入統一的行動計劃時，由文化財的所有者、管理者開展。利用保存修理、修復復原的契機，如山形縣山形市舊縣廳舍被指定為國家重要文化財之后，自1986年起歷經十年完成了保存修理工程，按照1877年創建之初的形象和材料與工法進行了復原，新增了展示放映和音樂廳等公演空間，隨之一起對建筑結構進行了補強加固，新增冷暖空調和防火消防設備，開展了整體的無障礙環境建設，增加坡道和高差升降機、具備盲文標識和音響提示的無障礙電梯、多功能衛生間等。利用所有權及功能變化的契機，如長野縣長野市松代城的新御殿，當其所有權從私人所有有償讓渡給長野市，功能從私宅變更為向一般民眾開放的設施之時，開展了保存修理工程和建筑物開放范圍內的無障礙化建設，玄關高差處增設升降機，添置了室內用輪椅，庭園局部增添可拆卸木質坡道。利用大型城市活動、促進文化遺產旅游的契機，如長野縣長野市善光寺，以1998年長野冬奧會殘奧會和1997年“御開賬”儀式為契機，成為日本首個在國寶級歷史建筑物中開展無障礙環境建設的案例。

公共所有或管理的文化財，由相關主管部門引領，在較長期的保護利用規劃下有序開展。如面向東京都管理的都立庭園制定的《東京都文化財庭園的保存活用規劃》（東京都における文化財庭園の保存活用計畫），由東京都建設局公園綠地部編制策定，文化廳文化財部、東京都教育廳地域教育支援部協助建議，以及各個都立庭園的指定管理者和公益財團法人東京都公園協會的參與下，于2004年首次制定，2017年全面修訂，每十年左右根據社會情況和有關政策的動向進行調整。“同庭園的保存價值均衡考慮，為提高庭園利用者的滿足度開展庭園整備，努力為各類障礙人群和不同文化人群等所有人提供舒適和安全的觀覽服務”。

先期要對文書、圖紙、老照片等資料進行整理，對既有構筑物的防火耐震等性能進行評測，對無障礙環境的現狀進行現場調研，面向老年人、輪椅使用者、嬰兒車使用者、視覺障礙者、外國人等群體以及一般游客發放調研問卷，發現實際使用中存在的物理層面的、制度層面的、信息層面的障礙問題[16][17]，調研對各個觀光資源景點的重視程度[18]，從整體的系統化無障礙環境建設的思路出發組織設計，對于無障礙改造有可能對文化財帶來的影響極為謹慎，形成文化財無障礙環境建設方案。改造方案需要依照所涉及的相關事項，向文化財管理部門進行呈報（屆出）、報告、提交許可申請獲得審批（圖6）。雖然沒有專門針對性的設計規范標準，但對設施、材料、尺寸、做法的要求比常規性無障礙設計的要求要高更多。會為了一個具體的項目單獨招標，征求最合適的無障礙用具、無障礙設施的方案。例如2018年名古屋木造天守閣為了忠實地復原、不采用電梯，面向全球征集符合木造天守閣要求的先進無障礙升降方案，并且成立了由有經驗學者組成的無障礙研討會，同時廣泛采納殘障者團體和當事者的意見建議[19]。

四、結語

關于應大力開展歷史文化遺產保護利用、開展無障礙環境建設，以及什么是好的做法，各界是有一定程度共識的。但在這兩方面工作相交叉的領域，“既要又要”的原則性要求，落實在具體項目中時往往成為了“既不能也不能”。問題和困難不在物質環境、構造做法本身，而體現在工作過程、責權利分擔、以及復雜任務的共同目標如何達成[20]。在看上去存在一定沖突性要求的歷史文化遺產旅游地無障礙環境建設中，將權衡思路貫穿到更細致和深入的分析視角中，是解決這一問題的關鍵。

所以本文并未著眼于無障礙路線、坡道、扶手、臺階、標識等無障礙設施和做法要點以及無障礙信息、無障礙服務方面，盡管這些是在具體項目規劃設計和落實中的主要內容，而且歷史文化遺產旅游地對無障礙設施設備和做法的要求更高，更需要有針對性和創造性的設計。本文重點對日本在這一問題上所涉及的法規規定、工作思路、推進機制中的權衡思路進行了分析解讀。法規規定和推進機制中，結合日本的許認可制度、規定了在不同等級和類型的文化財中保護利用和無障礙環境建設方面的責任義務，避免了對其中的無障礙化進行普適化、需主動履行的作為義務規定；明確強調了文化財保護方面的不作為義務，即不以未達到無障礙標準作為要求開展改造的理由，而是在具備改造契機時，在被允許可以進行現狀變更的范圍之內開展無障礙化提升，以整體化系統化無障礙環境建設的思路切入；無障礙改造方案需主動呈報并得到文保部門的審批許可；制定和踐行長期保護利用規劃的同時，按照符合每個項目獨特性的定制化模式推進。設計工作思路上通過更細致的范圍劃分，再細化文化財不同構成部分的優先考慮事項和可采用的無障礙措施，包括運營管理層面、設施改造層面以及多媒體等替代手段，以提升整體的無障礙化水平。采取“分等級、分范圍、定制化，作為義務與不作為義務相協調”的權衡式思路。

當前我國《無障礙環境建設法》新頒布不久，無障礙公益訴訟制度也隨之建立，無障礙相關的法規制度建設正處于新一輪調整發展階段，是修訂完善的契機。在借鑒他國經驗時還需認識到，不同國家對歷史文化遺產中不同分類和等級的保護力度不同，對無障礙環境建設的義務要求程度不同，制度設計層面的項目推進機制、政府主管部門的監督管理機制與程序規定也都不盡相同；更涉及文物保護單位、歷史遺產周邊的城市街道或風景名勝、旅游景區，以及文化和旅游部門、住房和城鄉建設部門、自然資源和規劃等多個部門的工作。希望本文對日本經驗的分析解讀和對這一問題的認識思考，可以對我國歷史文化遺產旅游地無障礙環境建設相關法規和制度建設產生一定的借鑒價值。