國際科技合作項目綜合績效評價監督的特點、困境及策略研究

摘 要：國際科技合作項目綜合績效評價是項目全流程管理的關鍵環節之一。國際科技合作項目因項目定位和目標不同，組織實施模式復雜，其綜合績效評價監督有其特有困境。為了解決此問題，使監督更好地促進項目目標實現，本研究提出了國際科技合作項目綜合績效評價監督策略，即完善統一的監督架構和監督流程，采取更適應國際科技合作項目的監督方法，建立更加協調的監督機制，以有效提升國際科技合作項目管理水平。

關鍵詞：國際科技合作；綜合績效評價；項目管理監督

中圖分類號：G311 文獻標識碼：A 文章編號：2096-7055（2025）03-0060-07

開放創新是當今世界主題之一。為了促進全球科技資源優化配置、加速科技創新以應對全球共同挑戰，世界主要大國紛紛在政府間國際科技合作框架協議下支持本國科研機構同各國合作，開展人才培養、聯合研究等。國際科技合作項目，一般是指在中外雙（多）邊政府間、科技合作協定（協議）框架下，中國政府同境外政府有關部門共同資助科研機構開展的國際科技創新合作項目。

國際科技合作項目與一般性科技計劃項目相比，具有特殊性，表現在組織實施模式復雜、項目團隊需要跨境協調等。國際科技合作項目同其他財政科技計劃項目一樣，由專業機構受托從事項目管理。按照項目管理專業機構的要求，需要對包括綜合績效評價在內的關鍵環節開展自我監督，以保障依法合規管理。從監督服務管理、推動項目目標實現角度，綜合績效評價是項目管理的最后一個環節，也需要監督綜合績效評價，以保障管理質量，發揮好評價“指揮棒”作用。

國際科技合作項目綜合績效評價監督是對項目綜合績效評價過程和結果規范性及科學性的審查。國際科技合作項目綜合績效評價監督具有監督對象特殊、監督參與主體跨境跨文化、監督過程和結論需要中外雙方資助機構協調等特征，存在監督工作流程不統一、監督方法不適應項目定位和目標、監督結果共識性不足的困境。然而，國際科技合作項目綜合績效評價監督的實施有別于一般性科技計劃項目，目前沒有成熟的實施路徑和辦法。為了充分發揮國際科技合作項目綜合績效評價監督效能，推動項目管理機構管理水平持續自我提高，有必要厘清國際科技合作項目綜合績效評價監督的運行特點和長效機制，提出保障國際科技合作項目績效評價監督目標實現的策略。

一、文獻述評

現有文獻對國際科技合作項目綜合績效評價監督的研究主要包括國際科技合作活動機制研究（合作模式機制、組織管理機制、資源配置機制、成果共享與轉化機制等）、國際科技合作評價體系指標研究、科技計劃項目績效評價研究以及科技計劃項目管理監督研究等。

國內很多學者在使用文獻研究、案例分析、比較分析、大數據分析等方法研究我國國際科技合作特點的基礎上，構建了國際科技合作項目評價指標體系。第一，國際科技合作特點研究。國內學者針對國家層面合作倡議或者某一具體科研平臺，研究了國際合作特點，但是沒有對政府間框架協議下的國際科技合作特點進行針對性研究。徐清利用文獻計量和大數據分析方法分析了“一帶一路”國際科技合作^［1］。王碩等從貿易、論文和留學生等方面分析了RCEP框架下中國主導國際科技合作機制^［2］。中國國際科技合作項目具有以下主要特點：多領域、多層次的合作網絡，科技資源的整合與共享，政策支持與機制保障的完善，創新驅動與人才培養的協同以及區域性與全球性合作的結合。這些特點共同推動了中國在國際科技合作中發揮更大作用，也為全球和區域的科技進步與可持續發展提供了有力支持。王亮等分析得出典型發達國家國際科技合作機制的共同特征，認為我國應重點從科技人文交流、科技合作網絡、特色創新合作體系、科技援助水平等維度探索合作新機制^［3］。張孟亞等認為，國家重點實驗室在國際合作網絡中作為“橋”的程度越高，對其本土科研績效的正向影響越強^［4］。第二，國際科技合作評價研究，其中綜合績效評價是評估體系的核心環節之一。國內學者基于變革理論提出了國際科技合作類計劃評估體系。綜合績效評價涉及方案制定、過程組織、專家履職等諸多方面，綜合績效評價指標只是其中一個因素?，F有文獻建立的評價指標，也不能完全適用本研究涉及的對象。周小林等基于變革理論，構建了我國國際科技合作類計劃的目標、活動、產出、短期成效、長期成效、影響的全鏈條評估模型^［5］。涂彥以雜交水稻國際科技合作項目為分析對象，圍繞技術投入、技術轉移過程以及技術轉移成果和影響三個主要因素，建立了國際科技合作價值評價指標體系^［6］。翟運開等構建了關于國際科技合作政策的政策工具和發展格局二維分析框架，認為中國要平衡好國際科技合作政策工具，推動政策工具與不同發展格局協同演進^［7］。

在現有的國際科技合作評價研究中，集中評價體系主要包括定性與定量相結合的評價方法、基于層次分析法的指標權重分配以及多維績效指標體系，這些體系各有其合理性。例如，定性與定量結合的評價方法通過專家評審與數據分析相輔相成，能夠較為全面地反映項目的實際績效；層次分析法通過對不同指標的權重分配，合理體現了各項評估因素的重要性；多維績效指標體系注重從技術創新、國際合作效能、資源配置效率等角度進行綜合評價，確保評價的全面性和系統性。

這些方法和指標體系在實踐中已展現出較強的適用性和科學性，因此，可以作為后續國際科技合作項目綜合績效評價體系的基礎和指導。通過結合不同評價方法的優勢，未來的評價體系可以更加靈活、科學，具備更強的可操作性，以確保對科技合作項目的精準評價與有效管理。

科技計劃項目績效評價監督方面，國內學者使用文獻研究法、案例分析法、理論分析法、比較分析法對我國及發達國家一般性科技計劃項目績效評價和項目管理監督開展了探索性研究。第一，績效評價問題、對策及管理監督研究。國內學者針對一般性科技計劃項目績效評價存在的問題和對策、科技計劃項目管理監督的概念和內涵、發達國家項目管理專業機構監管機制進行了研究。本研究的研究對象是國際科技合作項目綜合績效評價監督，不是國家層面對某一科技計劃的監管，而是從屬于項目管理的監督，為提升管理質量而存在，不能照搬套用已有研究成果。黃家健等認為，廣東省科技計劃項目驗收管理存在規章制度有待完善、驗收流程有待優化、項目驗收評審指標有待量化等問題，提出了完善科技計劃項目管理制度、推進信息化無紙化會議驗收、探索項目績效驗收評價分類實施等建議^［8］。王肅探討了科技計劃項目管理監督的含義和特征^［9］。潘昕昕研究了發達國家科技計劃項目管理專業機構的監管機制^［10］。第二，項目績效評價研究。國內學者建立了科技計劃項目評價指標，綜合績效評價監督不同于綜合績效評價，這些指標不完全適用于綜合績效評價監督。施筱勇等建立了科技項目評價的準則和關鍵指標體系^［11］。袁旭梅和于曉輝等分別基于網絡層次分析法和層次分析法構建了科技項目績效評價模型^［12-13］。華斌等建立了科技項目驗收評估管理與決策模型^［14］。

綜上，已有文獻集中在研究評價指標、科技計劃項目監督特征和策略，且僅限于一般性科技計劃項目，不能解決政府間框架協議下國際科技合作項目綜合績效評價監督獨有的困境。本研究通過文獻研究、問卷分析和案例分析法研究了政府間框架協議下國際科技合作項目綜合績效評價監督運行特點和困境，以期提出國際科技合作目標導向的監督策略。

二、國際科技合作項目綜合績效評價監督特點

科學技術部、國家自然科學基金委員會和廣東省科技廳針對科技計劃項目建立了從計劃主責部門、資助機構到項目單位的多級監督體系。對國際科技合作項目管理機構管理環節的監督，特別是綜合績效評價監督，一直未有成熟的工作辦法。本研究基于國際科技合作項目綜合績效評價監督運行全過程，從監督對象、參與方和結果形成三個方面，探討國際科技合作項目綜合績效評價監督的主要特點。

（一）監督對象量大面廣

國際科技合作項目綜合績效評價監督，一般由項目資助機構或計劃主責部門對本部門或項目管理機構組織的項目綜合績效評價過程和結果進行抽查。綜合績效評價監督的項目數量巨大、類型繁多、項目目標多樣。根據國家科技報告服務系統，2020—2022年每年完成國際科技合作項目綜合績效評價約100～300個，項目合作類型包括人員交流、合作研究、示范應用等，學科涉及建筑科學與工程、環境科學與資源利用、電力工業等，如圖1所示。國際合作涵蓋了世界主要國家、國際組織和多邊機制等，研究層次覆蓋了技術研究、應用基礎研究、工程研究、政策研究等。而其他科技計劃，一般每年完成綜合績效評價項目不足100個，項目類型也多以技術攻關為主。

（二）監督參與方多元

國際科技合作項目綜合績效評價監督參與方多元、過程復雜。國際科技合作項目一般是雙（多）邊政府或有關資助機構共同磋商立項、各自資助本國科研機構同外方開展合作，評價監督參與方包含中外雙方資助機構、行業部門等。如國家自然科學基金委員會資助的國際合作研究項目，與其簽署合作協議的境外資助機構覆蓋了64個國家（地區）103個機構^［15］。眾多的項目資助機構增加了國際科技合作項目綜合績效評價監督的難度。

（三）評價監督結果依賴外部專家完成

國際科技合作項目綜合績效評價監督主要依賴外部專家完成。為了防范資助機構項目管理人員發生廉政風險，項目綜合績效評價監督一般由資助機構或計劃主責部門組織外部專家完成。項目執行結束2～3年后，組織外部專家抽查部分項目綜合績效評價結果，對綜合績效評價結論進行再審查。專家組由技術專家和財務專家組成。審查過程中，資助機構管理人員不參與綜合績效評價監督結論的形成。

三、國際科技合作項目綜合績效評價監督困境

基于國際科技合作項目綜合績效評價監督實踐，結合綜合績效評價評審專家座談和問卷調查結果，歸納出專家反映的主要問題，見表1。根據專家反映的問題，發現當前國際科技合作項目綜合績效評價監督存在運行困境。

（一）工作流程不統一

國際科技合作項目綜合績效評價監督流程不統一。國際科技合作項目綜合績效評價監督工作量大，每年抽取約50個，對其項目綜合績效評價開展過程進行監督，涉及科技全領域。不同專業領域的外部專家對國際科技合作項目綜合績效評價理解不一，這導致與國際合作水平相當的項目可能產生不同的綜合績效評價監督結果。

（二）方法與項目定位和目標不適應

國際科技合作項目綜合績效評價監督方法不適應國際科技合作項目定位和目標。國際科技合作項目定位具備科技和外交雙重屬性，既要落實國家元首外交承諾、完成中外雙邊政府間科技合作協定部署，又要同有關國家開展務實科技創新合作，共同解決全球性問題，推動雙方經濟社會發展。國際科技合作項目綜合績效評價目標維度較多，科學目標與外交目標相互交織。項目因合作國別、合作類型、學科領域不同導致國際科技創新合作目標千差萬別，綜合績效評價維度和指標眾多，既要關注科學產出，又要關注外交、社會和經濟的長期影響和潛在價值。目前對這類項目綜合績效評價監督，主要還是沿用一般性科技計劃項目綜合績效評價監督方法，重點關注任務研發指標是否完成，忽略了項目國際合作屬性，不關注國際環境和合作國別外交政策對項目任務完成的影響。

（三）結果共識性不足

國際科技合作項目綜合績效評價監督結果共識性弱。在國際科技合作項目綜合績效評價監督中，中外雙方資助機構分別對項目綜合績效評價進行監督。各國對項目目標理解不同，法律法規、文化習慣和監督關注點有差異，數據收集方法和工具不統一，中外雙方對同一項目綜合績效評價監督結果不一甚至完全相反的情況時有發生。目前，中國同其他國家國際科技合作項目管理機構溝通機制還不夠順暢，監督結果形成后缺乏有效的協調機制，彼此間不能及時掌握合作國別資助機構對項目綜合績效評價監督的結果，不利于下一步資助工作的開展。

四、國際科技合作項目綜合績效評價監督策略

國際科技合作項目綜合績效評價監督促進項目管理質量提升，為實現這一總目標，要求監督在發揮制約作用的基礎上，能夠查漏補缺。因此，必須最大化發揮監督效能。基于國際科技合作項目綜合績效評價現狀，針對存在的問題，本研究提出了國際科技合作項目綜合績效評價監督思路。

（一）優化統一的監督架構和流程

監督架構方面，設立計劃主責部門和項目資助機構的兩級監督架構，如圖2所示。計劃主責部門負責制定計劃層面綜合績效評價監督的宏觀統籌，必要時對已經完成綜合績效評價的項目，在項目執行結束2～3年后抽查部分項目綜合績效評價結果，獨立組織專家組對項目任務指標完成情況和結果的科學性進行監督。

項目資助機構負責項目綜合績效評價日常監督以跟隨式監督為主。為了減少對項目單位不必要的打擾，可在項目綜合績效評價時同步開展監督，即同步跟進綜合績效評價方案制定、現場監督綜合績效評價過程等。

監督流程方面，制定國際科技合作項目綜合績效評價統一的監督流程，并加強對監督專家的培訓。針對每批次綜合績效評價監督成立監督工作組和監督專家組，既要保障綜合績效評價監督不缺席、流程統一，也要加強監督工作組和專家組的相互協作。監督工作組負責核實綜合績效評價活動與計劃目標是否相符，對綜合績效評價專家、項目承擔單位和項目負責人、綜合績效評價工作人員等綜合績效評價活動涉及的三類責任主體履職盡責情況進行監督；監督專家組負責對綜合績效評價結果的科學性進行監督。

完善國際科技合作項目綜合績效評價監督制度，以規范綜合績效評價監督工作。根據綜合績效評價監督的需要，促進綜合績效評價優化目標的實現，結合綜合績效評價最新工作實際，定期調整、完善監督制度。計劃主責部門和項目資助機構在兩級監督框架下，實施統一的綜合績效評價監督流程，實現國際科技合作項目綜合績效評價監督的協調統一，以達成綜合績效評價監督目標。

（二）創新國際科技合作項目的監督方法

對象選取方面，國際科技合作項目綜合績效評價監督應結合合作國別、學科領域、項目類型、合作風險四個方面選取項目，以在監督資源有限的情況下保障監督的廣度。監督專家選取方面，應當優先選取有國際科技合作經驗和參與過程管理咨詢的技術專家，確保專家組既了解項目學科領域，也掌握國際科技合作情況，全面客觀地給出綜合績效評價監督結果。

明確國際科技合作項目綜合績效評價監督的關鍵點。除了關注項目任務完成情況，監督還要特別關注項目綜合績效評價分類組織情況。例如，是否按照分類綜合績效評價的要求，對不同類型項目采取了相適的綜合績效評價方法和組織形式。此外，對國際科技合作項目綜合績效評價關鍵環節的監督，應當不止于綜合績效評價本身，還應通過監督尋訪項目存在的國際合作風險，優化項目管理。國際科技合作項目綜合績效評價監督關鍵點見表2。

（三）構建更加協調的監督機制

國際科技合作項目綜合績效評價監督相關方較多，應建立更加協調的項目綜合績效評價監督機制。現階段，中外雙方項目資助機構各自組織項目綜合績效評價監督，應在監督組織過程中吸納合作方資助機構、合作方參與單位和合作方監督專家等。監督方法方面，中外雙方資助機構應加強溝通，盡可能在監督標準、監督內容、數據獲取方式等方面取得更多共識，力爭監督結果能夠大體一致。結果反饋方面，建立中外雙方資助機構信息共享機制，促進未來進一步合作。

國際科技合作項目作為中國同有關國家民心相通的重要依托，也應向境外相關科研人員適度公開項目綜合績效評價監督結果。一方面，吸納他們關于促進國際科技合作的建議；另一方面，擴大國際科技合作項目影響力，吸引相關國家更多的科研人員同中國開展合作。

五、結論

國際科技合作項目是中國與其他國家攜手應對全球性挑戰、共享科技創新成果的重要途徑。通過這些項目，全球各國可以共享資源、知識和技術，推動科技進步和可持續發展。在此背景下，中外政府間協議下的國際科技合作項目綜合績效評價監督作為項目管理的重要工具，能夠有效提高項目的執行力、透明度和合作效率，對優化項目資助機構的項目管理有重要意義。

本研究主要以政府間框架協議下的國際科技合作項目為研究對象，從績效評價監督的角度出發，系統分析了當前國際科技合作項目管理中存在的困境：首先，跨文化合作中的溝通障礙和政策差異可能導致合作目標的不一致；其次，績效評價標準的多樣性和復雜性使得項目成果難以量化和統一衡量；最后，資源分配和使用的有效性也對項目的可持續性產生了影響。這些問題不僅影響項目的正常推進，還可能削弱科技合作的創新效能和長期影響力。

針對以上困境，本研究提出了國際科技合作目標導向的綜合績效評價監督策略。具體來說，包括以下幾個方面：

一是建立統一的合作目標體系。通過各國間的協調，制定明確且一致的合作目標，確保各方在科技合作中的需求和優先事項得到充分考慮。合作目標的統一有助于減少由于政策和文化差異帶來的不一致性，使項目能夠在共同的框架下高效實施。

二是構建多維績效評價指標體系。針對合作項目的多樣性和復雜性，建立涵蓋技術創新、資源利用效率、成果共享與轉化等多個維度的績效評價指標體系。確保項目的每個環節都能得到科學評估，避免單一維度的考核導致項目管理的片面性和不平衡。

三是優化跨文化溝通與協調機制。加強合作各方在文化、制度和技術層面的溝通，建立更加暢通的合作協調機制。通過定期的會議、技術交流和經驗分享，減少文化差異和政策壁壘對科技合作的負面影響，提升合作效率。

四是提高資源配置與使用的透明度。通過完善資金和資源調配的監督機制，確保資源的高效使用和項目資金的合理分配。這不僅可以提升項目的可持續性，也有助于提高項目參與方的信任度和合作意愿。

通過這些策略的實施，最終可以實現以下目標：一是確保國際科技合作項目的高效執行和創新成果的最大化；二是促進項目管理的規范化和透明化；三是推動國際科技合作的可持續發展。與此同時，這些策略和經驗也為其他多主體、跨文化參與的合作項目提供了有價值的參考和借鑒，幫助解決全球范圍內更多復雜的科技與社會問題。

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Analysis of the Characteristics， Challenges and Strategies for Comprehensive Performance Evaluation and Supervision of International Science and Technology Cooperation Projects

ZHAO Xingyu¹， QU Liming²

（1.International Science and Technology Cooperation Center， Ministry of Science and Technology， Beijing 100036， China;

2.Human Resources Department， Soochow University， Suzhou 215000， China）

Abstract： The comprehensive performance evaluation of international science and technology cooperation projects is a critical component of project management throughout the entire lifecycle. Due to varying project goals and the complexity of organizational and implementation models， unique challenges arise in supervising comprehensive performance evaluations. To address these challenges and enhance the effectiveness of supervision in achieving project objectives， this study proposes strategies for improving the supervision of comprehensive performance evaluations in international science and technology cooperation projects. These strategies include refining a unified supervision framework and process， adopting supervision methods tailored to the specific needs of international projects， and establishing a more coordinated supervision mechanism. Implementing these strategies can significantly enhance the management level of international science and technology cooperation projects.

Key words： international science and technology cooperation; comprehensive performance evaluation; project management supervision

（編輯：王韻）