促進農村勞動力就業增收思考

以工代賑在促進農村勞動力就業增收、增強勞動技能方面發揮了獨特的作用。文章從以工代賑的歷史沿革和政策演進入手，分析以工代賑對農村勞動力就業增收的作用，針對推進中存在的覆蓋面不夠廣、示范帶動效果不佳及短期效益明顯、內生動力帶動不強、項目組織實施有待加強等挑戰，提出加大以工代賑實施力度、優化項目建設組織方式、多種方式提高務工群眾技能等建議，以期為以工代賑推動農村勞動力就業增收和政策完善提供參考和借鑒。

作為一項德政工程、民心工程，以工代賑能為群眾特別是縣域內農村勞動力、城鎮低收入人口和就業困難群體提供大量務工崗位，是促進農村勞動力就近就業增收、提高勞動技能的一項重要政策。相關數據顯示，2024年，以工代賑就為332萬名低收入群眾提供了就近就業崗位、同比增長31%，向參與務工的群眾發放勞務報酬478億元、同比增長32%，實施了農村小微型基礎設施項目2 726個，在2.4萬個重點工程項目中推廣以工代賑方式，有力促進農村勞動力就業增收、改善農村基礎設施條件。

以工代賑的歷史沿革和政策演進

以工代賑，是指政府投資建設農村生活、交通等公益性基礎設施，以及農牧林草、鄉村文旅等產業發展配套基礎設施，鼓勵引導群眾通過參與工程建設獲得勞務報酬的一項重要政策。這類項目對組織群眾務工人數、發放勞務報酬比例等都有嚴格規定。“以工代賑”一詞最早出現在北宋時期，當時工賑方法在災荒賑濟、水利工程修筑中得到廣泛應用，并成為制度化的政府行為，迎來第一個發展高潮。明清時期，當權者借修筑堤壩、疏浚河道等項目，給予百姓雇傭報酬的做法漸趨成熟。民國時期，戰亂頻仍，災荒不斷，中國華洋義賑救災總會等民間義賑組織相繼出現，賑災成效顯著。改革開放以來，以工代賑經過多次拓展和優化完善，政策體系逐步豐富，政策內涵和外延不斷拓展，先后經歷實物形式的以工代賑和貨幣形式的以工代賑。“十四五”以來，以工代賑的實施范圍和建設領域進一步拓展，向農業農村基礎設施建設領域推廣，并加大重點工程項目以工代賑力度，已由專項扶貧政策轉型升級為綜合性幫扶政策。

以工代賑對農村勞動力就業增收的作用

拓寬就近就業渠道

為最大程度挖掘和創造更多的就業崗位，對于使用以工代賑專項資金實施的項目，管理上有明確規定，具體施工過程中，能借助人工完成的工程量，都應優先采用人工方式，減少機械設備使用；在選擇務工人員時，優先組織當地群眾參與項目建設，而非聘請專業施工隊伍。當地群眾優先以項目所在鄉（鎮）范圍內的群眾為主，如不能滿足工程建設用工需求，可拓展至本縣鄰近鄉鎮。在保證項目質量、進度和效率的前提下，充分挖掘采取以工代賑方式實施的重點工程項目和中小型農業農村基礎設施項目的用工潛力，讓廣大農村勞動力不用背井離鄉，就能在自己家鄉參與到各類工程建設，實現就地就近就業。以某鎮2024年實施的以工代賑項目為例，項目修建蔬果種植基地配套村道1 500米、水溝渠6 500米、巷道1 500米、機耕路5 000米，總投資560萬元，項目建設通過補齊農村基礎設施短板，極大地改善了蔬果種植基地產業發展配套基礎設施條件，吸納了當地有勞動能力、有意愿投工的農村勞動力151人參與，從事混凝土攤鋪平整、收光磨面切割、材料轉運、灑水養護、水渠模板施工等多個環節，創造了就業崗位，也讓村民在把家園建設維護好的同時又能獲得收入，更有獲得感和成就感，做到“一錢多用”“一舉多得”。

增加農民勞動收入

對于獲得以工代賑中央預算內投資支持的項目，按要求，勞務報酬發放金額要占中央補助資金的比例不低于30%。采用施工單位實施的項目，在選擇施工單位時，能否執行以工代賑相關要求是重要參考因素，施工單位必須承諾落實勞動報酬比例要求。采用村民自建、先建后補等方式組織村民實施的項目，要求建立有效的資金報賬機制，確保村民獲得合理勞務報酬。勞務報酬一般通過銀行卡發放，支付周期最長不超過一個月。由項目業主單位或施工單位按照統一規范的要求，建立完善的發放臺賬，詳細記錄發放情況，經縣級發改部門、項目所在地鄉鎮政府、村（居）民委員會負責人逐級審定并確認，杜絕拖欠克扣行為，資金使用透明公開。以某鎮道路硬化建設以工代賑項目為例，項目新建水泥硬化道路長3 500米、護坡300米，總投資僅200萬元，通過政府投資引導項目建設，改善了交通條件，有效帶動了當地乃至周邊鄉鎮農村勞動力就業34人，發放勞務報酬40.77萬元，人均實現增收約1.2萬元。項目建設不僅方便了村民生產勞作，還促進了當地毛竹產業發展。項目所在村擁有山地面積21 850畝（約14.57平方千米），毛竹山9 850畝（約6.57平方千米），部分毛竹生長位置偏遠，竹子難以運出，道路的打通大大降低了毛竹采伐運輸成本，增加了竹農收入。

提升群眾勞動技能

以工代賑要求項目所在地統籌各類符合條件的培訓資金和資源，依托以工代賑專項投資項目，結合項目區群眾務工意愿和用工需求，有針對性地開展勞動技能培訓和安全生產培訓。農村低收入群眾在參與勞動和技能培訓過程中，既能獲得勞動報酬，又能提升勞動技能，有效增強依靠自身勞動實現增收致富的能力。以某鎮2024年實施的以工代賑項目為例，施工單位結合項目用工需求，利用施工場地、機械設備等開展培訓302人次，培訓內容包括各工種的基本技術要領、操作規程等，涵蓋工程施工安全知識、施工工具的操作技巧等，幫助參與務工人員掌握實際操作技能，實現“零工變小工、小工變大工”的轉變。同時，結合項目建成后運行管護的用工要求，施工單位還對部分參與務工的群眾開展了專門的管護培訓，幫助低收入群體優先在基地內就業。通過以工代賑項目實施和技能培訓，務工群眾在增收的同時，掌握了更多實用的勞動技能，實現從單純的體力勞動者逐步向具備一定專業技能的技術工人轉變，不僅為個人的發展帶來了新的機遇，也為當地經濟社會的發展注入了新的活力。

以工代賑推進中存在的一些挑戰

盡管以工代賑政策在實施過程中取得了顯著成效，但也面臨著一些亟待解決的問題。

覆蓋面不夠廣，示范帶動效果不佳

以工代賑項目資金主要投向欠發達地區，單個項目中央資金支持金額一般不高于800萬元不低于200萬元，省級資金支持金額一般不高于300萬元不低于100萬元，項目資金有限，制約政策“杠桿”效應發揮。以某縣2022年到2024年實施以工代賑項目情況來看，每年可獲得的中央、省級以工代賑資金支持項目約1.3個，項目平均投資約500萬元，而該縣每年申報的以工代賑項目約5個，獲得資金支持項目比例僅26%，獲得資金項目覆蓋鄉鎮比例低于10%。項目投資不大，工期較短，項目實施過程中雖吸納了較多當地群眾就業，但項目結束后，群眾無法繼續從該項目中獲得穩定收入，以工代賑“以點帶面、以小做大”作用未能充分發揮。

短期效益明顯，內生動力帶動不強

以工代賑項目主要建設基礎設施工程，多由政府主導。近年來，國家加大實施以工代賑的力度，項目資金確有大幅增加，但鮮見社會幫扶資金和公益資金流入。基層地方財政收入總額小、自身財力薄弱，不少項目存在配套資金籌集困難的問題，部分項目投資規模縮減，實際完成投資與批復的總投資差距較大，部分項目實施過程中勞務報酬發放不及時，影響了賑濟效果發揮。同時，對低收入群體內生動力激發不足，消極、懶散的態度影響就業，部分群眾由于年齡偏大，參與項目建設較為困難，同時，崗位不穩定，對以工代賑參與度不高。

項目組織實施有待加強

扶志扶智、多勞多得、勤勞致富，積極鼓勵并引導群眾憑借誠實的勞動增加收入、走向富裕，同時提升自身素質與技能水平，是以工代賑堅守“賑”的初心，是謀劃項目、安排資金、實施工程的出發點和落腳點。但是，部分地方在以工代賑政策落實和項目實施中仍存在不少問題，例如，有的項目前期工作不夠扎實，開工前未對所在地周邊困難群眾務工需求進行摸底，未形成務工群眾名單，導致吸納的本地務工群眾不足；有的項目雖然在實施方案中明確了勞務報酬發放金額和占補助資金的比例，但在實施中未嚴格管理，以工代賑項目勞務報酬發放比例未達要求，無法保障“賑”的作用充分發揮；有的項目缺少實施以工代賑的公告公示，周邊群眾雖然知曉相關項目，但無渠道報名參加務工。

進一步發揮以工代賑政策效應的建議

加大以工代賑實施力度

進一步拓展以工代賑實施范圍和受益對象，擴大建設領域，增加賑濟模式。圍繞農村生產生活、農村交通、水利、文化旅游、林業草原等領域，選擇投資規模小、技術門檻低、勞務用工量大、工程機械作業少的重點工程項目配套基礎設施，盡可能多地通過實施以工代賑。推廣“農村公益性基礎設施建設+勞務報酬發放+就業技能培訓+公益性崗位設置”和“農村產業發展配套基礎設施建設+勞務報酬發放+就業技能培訓+資產折股量化分紅”等綜合賑濟模式。建設農村公益性基礎設施，開發建后管護公益性崗位，用于吸納當地的弱勞力或半勞動力。建設農村產業發展配套基礎設施，將形成的經營性固定資產確權給村集體，建立合理的利益聯結機制，讓群眾持續分享收益。引導非政府投資的公益性項目采取以工代賑方式擴大就業容量，發揮以工代賑“杠桿”效應，通過以工代賑資金吸引社會資本投入，撬動企業投資建設，解決配套資金不足問題。鄉鎮和村（居）民委員會，應把握“先有群眾，后有項目”的原則，積極摸底當地農村勞動力情況，提前摸清項目所在地是否有困難群眾就業需求、當地勞動力數量、群眾務工技能等情況，找準適合實施以工代賑項目，確保資金項目安排在有就業需求、勞務報酬能發到位的地方。

優化項目建設組織方式

用好以工代賑項目可以實施不進行招標的特殊政策，要盡量簡化或合并辦理可研報告等審批，簡化用地、環評、鄉村規劃許可、施工許可等審批手續，更多采取村民自建方式，把項目資金盡可能多地用于群眾務工增收。鼓勵通過組建縣鄉兩級政府鄉村振興公司、勞務公司、村級勞務合作社或施工隊、村民理事會等自主承擔建設和管理項目。項目業主單位應建立勞務溝通協調的有效機制，根據群眾務工需求摸底調查結果，認真編制可行性研究報告及群眾務工組織方案，并按要求區分項目勞務工程量和機械工程量，科學論證群眾用工數量、務工工程量的具體規模，細化務工崗位不同類別、數量、時間和勞務報酬標準，明確務工組織領導架構以及務工管理的具體措施等內容。施工單位承擔起群眾務工管理具體職責，認真做好務工人員考勤記錄、臺賬登記，充分利用施工場地和機械設備，積極開展技能培訓活動，按時、足額發放勞務報酬，切實保障勞動者的合法權益。監理單位要將施工單位對群眾務工的管理納入工程監理的重點范疇，進行嚴格監督與管理。

多種方式提高務工群眾技能

在組織群眾參與工程建設的基礎上，注重提升群眾勞動技能，圍繞項目建設用工需求，服務保障環節以及項目建成后續發展和用人需求，根據不同年齡、性別、技能水平的群眾，特別是脫貧人口、防止返貧監測對象和超過法定年齡仍有一定勞動力的群眾，分層分類有針對性地開展技能培訓。項目開工前開展崗前培訓（含安全教育、技術標準、施工技能、現場實操等內容），施工過程中開展實踐技能培訓（含安全教育），項目結束后開展就業技能培訓總結。探索通過委托職業學校、技工院校、職業培訓機構、行業商會協會等組織開展勞動技能培訓，提升農村勞動力在中小型機械設備操作方面的技能。統籌各類符合條件的財政資金、企業投資，支持就業技能培訓、公益性崗位設置需要，提升項目區群眾穩定就業能力，提高就業積極性。

以工代賑政策的未來展望

展望未來，以工代賑政策的實施力度有望持續加大。國家層面應更大力度促進就業，以工代賑的覆蓋范圍將不斷拓展，全面支持農村中小型公益性基礎設施和產業發展配套設施，包括森林防火通道和造林撫育管護便道等小型林草生態治理項目、通村道路和入戶路硬化及農村生活垃圾污水處理設施建設等美麗宜居村莊整治提升工程、受災村莊道路修復和田間道路（機耕道）等小型災毀水毀基礎設施恢復重建工程等，擴大以工代賑投資規模。項目承接和勞務組織方式將更加靈活，簡化以工代賑項目發包程序、改革項目承接方式、創新勞務組織模式，積極探索并大膽創新能夠有效動員當地群眾參與以工代賑項目及采用以工代賑模式開展的農村中小型項目建設中的可行途徑，因地制宜推廣“村民自建”“村工程、鄉建公司承建”等模式，擴大就業吸納容量和勞務報酬發放規模。賑濟模式將進一步拓展，在嚴格落實群眾務工組織和及時、足額發放勞務報酬的基礎上，突出“魚漁雙授”“志智雙扶”，激發群眾內生動力。

以工代賑作為一項具有深遠意義的幫扶、發展舉措，在促進農村勞動力就業增收方面發揮了不可替代的重要作用。通過拓寬就業渠道、增加收入水平、提升勞動技能等多種方式，以工代賑既助力了全面打贏脫貧攻堅戰、促進了農民就業增收、美麗鄉村建設和鄉村治理水平提升，還縮小了地區發展差距、促進了區域協調發展，實現了投資、就業、收入和消費的有效貫通。為了更好地發揮以工代賑政策的作用，要繼續加大以工代賑實施力度、優化項目建設組織方式、多種方式提高務工群眾技能，不斷總結經驗，完善政策體系，確保這一政策能夠更好地惠及廣大農村勞動力，為實現農村地區的可持續發展貢獻更大的力量。